Fecha Providencia | 08/03/1996 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Norma demandada: nulidad promovida contra el artículo 3º del Decreto Reglamentario número 1271 de julio 1º de 1993.
Demandante: FELIPE LONDOÑO PELÁEZ
SUPERINTENDENCIA DE CONTROL CAMBIOS - Supresión: Decreto 2116 de 1993 - Traslado de funciones a la DIAN , a la Superintendencia Bancaria y a la Superintendecia de Sociedades
La Superintendecia de Cambios fue suprimida por el artículo 1° del Decreto 2116 de 1993. Las funciones que tenía asignadas la Superintendencia de Control de Cambios, fueron transferidas, por la misma disposición a la Superintendencia Bancaria, ala Superintendencia de Sociedades y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El traslado de funciones de la suprimida Superintendencia de Cambios, operó en lo atinente al régimen de cambios. A la Superintendencia Bancaria se le defirió ejercer privativamente la función de control y vigilancia sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediario del mercado cambiario y sobre las casas de cambio. Para ese fin se creo la Dirección General de Intermediario del Mercado, en la Superintendencia Bancaria (artículo 2° Decreto - Ley 2116 de 1992). Las funciones del artículo 3° del Decreto 1271 de 1993 no son ajenas al control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario, en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior, y en general, a las normas aduaneras y de comercio exterior de carácter especial, atribuidas antes de supresión a la Superintendencia de Cambios.
DIAN - Competencia para ejercer funciones sobre el cumplimiento de régimen cambiario en importación y exportación / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Alcance de la potestad reglamentaria: Ejecución de la ley
A la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se le atribuyo competencia para ejercer las funciones de control y vigilancia sobre el cumplimiento de régimen cambiario, en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiaciones de importaciones y exportaciones (art. 3º Dec. 2116 de 1992.). Además, se dispuso que cualquier referencia a la Superintendencia de Cambios que se hiciere en las normas aduaneras y de comercio exterior de carácter especial, debería entenderse hecha a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (art. 4º Dec. 2117 de 1992). El Decreto 1271 de 1993 ha de entenderse como una norma instrumental, que desarrolla el contenido esencial de las normas de transferencia de competencia dadas por unas normas de superior jerarquía, precisamente para evitar las lagunas o los vacíos normativos, que impidieran la eficacia de dichas normas superiores. En este sentido es menester considerar que la cumplida ejecución de las leyes, que es atribución del Presidente de la República (art. 189, num. 11, C.P.) implica la facultad de hacerlas practicables, concretando y precisando las condiciones o circunstancias que las hagan realizables en el orden práctico. No puede afirmarse violación del principio de la división de poderes, ni arrogación por el Gobierno de facultades propias del legislativo, ni de excesos en el poder reglamentario, antes bien, la expedición del Decreto 1271 de 1993 debe enmarcarse dentro de la obligación constitucional del Gobierno de velar por el estricto cumplimiento y ejecución del las leyes.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 3396
Actor: FELIPE LONDOÑO PELÁEZ
Decide la Sala en relación con la demanda de nulidad promovida por el ciudadano Felipe Londoño Peláez contra el artículo 3º del Decreto Reglamentario número 1271 de julio 1º de 1993.
I. LA DEMANDA
En su demanda, dirigida contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - , el actor pretende la nulidad del artículo 3º del Decreto 1271 de 1º de julio de 1993 "por el cual se determinan las funciones de la Dirección General de Intermediarios del Mercado Cambiario, de la Superintendencia Bancaria y se dictan otras disposiciones reglamentarias".
El artículo en mención, según el texto publicado en la edición número 40.934 del Diario Oficial correspondiente al día 2 de julio de 1993, reza:
"Artículo 3º. La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ejercerá las siguientes funciones:
"1. Adelantar hasta su culminación, los procedimientos correspondientes para el agotamiento de la vía gubernativa de las providencias expedidas por la Superintendencia de Cambios hasta el 1º de julio de 1993, inclusive, que no estén comprendidas dentro de las competencias transferidas a las Superintendencias Bancaria y de Sociedades y asumir su defensa ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
"2. Continuar hasta su terminación definitiva, las actuaciones que por mandato legal son de competencia de la Superintendencia de Cambios y que no fueron asignadas a las entidades y organismos receptores de las demás funciones de la entidad que se suprime.
"3. Ejercer las competencias establecidas por el Decreto 2272 de 1991 por la Superintendencia de Cambios, cumplir los trámites para el agotamiento de la vía gubernativa y su defensa ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo".
Como normas violadas en lista el actor cita los artículos 113, 121, 150 numeral 1 y 189 numerales 11 y 17 de la Constitución Política; los artículos 3º y 4º del Decreto 2116 de 1992; y el artículo 12 literales c) d) h) y k) del Decreto 2117 de 1992.
La violación la hace consistir el actor en que la norma que somete al control jurisdiccional crea funciones nuevas, diferentes y modificatorias de las que para la Unidad Administrativa Especial - Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales había fijado el Decreto 2117 de 1992.
Para llegar a esta conclusión el demandante tuvo en cuenta que dentro del proceso de modernización del Estado y en desarrollo del artículo transitorio 20 de la Constitución, el Gobierno suprimió la Superintendencia de Control de Cambios y trasladó sus competencias en materia de control y vigilancia del régimen de cambio a otras entidades, a saber, la Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de Sociedades y a la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales, así:
A la Dirección General de Intermediarios del Mercado Cambiario de la Superintendencia Bancaria, creada por el artículo 2º del Decreto 2116 de 1992, le asignó ejercer privativamente la función de control y vigilancia "sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario y de las casas de cambio"; y a la DIAN, las funciones de control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario, "en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiero de importaciones y exportaciones" (art. 3º) y en general, "en todo lo relacionado con operaciones de comercio exterior".
No obstante esta clara delimitación de competencias, en la práctica se presentan vacíos en materia de conocimiento, control y vigilancia de ciertas operaciones, como por ejemplo, el manejo de las cuentas de compensación, el manejo de cuentas corrientes en moneda extranjera, las operaciones de divisas entre residentes en el país, etc.
Para llenar tales vacíos el Gobierno expidió el Decreto 1271 del 1º de julio de 1993 que, a más de determinar las funciones de la Dirección General de Intermediarios del Mercado Cambiario de la Superintendencia Bancaria, adoptó otras disposiciones nuevas y diferentes para la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, que no estaban reguladas en los Decretos - leyes 2116 y 2117 de 1992, amen de consagrar una especie de cláusula general del competencia para esta entidad al asignarle el conocimiento de todas las actuaciones que anteriormente correspondían a la Superintendencia de Cambios.
De ese modo el Gobierno Nacional, excediéndose en el ejercicio de la facultad reglamentaria desconoció el principio de la separación de poderes y ejerció funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y las leyes, en detrimento de las atribuciones del Congreso de la República al haber otorgado a la DIAN competencias que no le habían sido conferidas a ésta, lo cual implicó modificación y reforma de normas de carácter superior como los Decretos Extraordinarios 2116 y 2117 de 1992 que tienen fuerza de ley. En el mismo orden de ideas, el Gobierno incurrió en violación de la Constitución, al invocar como norma que lo autorizaba para expedir el decreto acusado, la facultad de distribuir negocios entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, en tanto la DIAN no encuadra dentro de la categoría de tales entes.
II. CONTESTACION DE LA DEMANDA
La demanda fue respondida a nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por la apoderada designada por la Asesora de la Dirección Superior del citado Ministerio.
En oposición a las pretensiones del actor adujo la facultad del Gobierno para distribuir funciones ya existentes, examinó el contenido del articulado demandado y las consecuencias de una eventual declaratoria de nulidad de las funciones cambiarias asignadas a las Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
En cuanto al primer argumento sostiene que la Superintendencia de Cambios era un organismo adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al igual que lo es la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Suprimida la Superintendencia de Control de Cambios por el Decreto 2116 de 1992 no lo fueron en cambio sus funciones, que continúan vigentes y fueron repartidas entre las Superintendencias Bancarias y de Sociedades y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Pese a la distribución de funciones hecha en el mencionado decreto no quedó claro a quién correspondía continuar con algunas de las funciones de la desaparecida Superintendencia, por cuya razón se expidió la norma demandada en este proceso, sin crear nuevas competencias ni funciones.
Como las funciones que correspondían a la Superintendencia de Cambios fueron asignadas a entidades adscritas a Ministerios, era procedente que el Gobierno con fundamento en el artículo 189 numeral 17 de la Constitución pudiere determinar que algunas funciones que correspondían a la Superintendencia de Cambios quedarán en cabeza de uno de tales organismos.
Además, la asignación de esas funciones se hizo con carácter transitorio para concluir procedimientos y actuaciones no terminadas al momento de la supresión de la Superintendencia de Cambios.
El segundo argumento consiste en sostener que con la asignación de funciones que se hace a la U.A.E. Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales "no se están modificando las competencias asignadas en los Decretos 2116 y 2117 de 1992". El Presidente, como suprema autoridad administrativa, cumplió con el deber de distribuir tareas que iniciadas por la Superintendencia de Cambios no habían finalizado, definiendo con claridad, ante la confusión existente, cuál organismo debía terminarlas.
Dentro de esta línea expresa que las competencias establecidas por el Decreto 2272 de 1991, comprenden facultades contenidas en el Decreto 2187 de 1990 y otorgadas a la Superintendencia de Cambios en relación con bienes (oro, platino, divisas o títulos representativos de las mismas) incautados en procesos adelantados por la justicia regional o de orden público.
Finalmente arguye la apoderada de la Nación que la declaratoria de nulidad de las funciones cambiarias asignadas a U.A.E. Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales dejaría sin sanción a innumerables infractores cambiarios, como los exportadores ficticios que efectúan ingresos de divisas contribuyendo al lavado de dólares provenientes del narcotráfico; haría nugatoria la acción de la Administración en materia de pruebas; y causaría traumatismos y caos en la balanza comercial del país, con incidencia en el manejo de las reservas internacionales y afectando la política monetaria, cambiaria y crediticia del país.
III. ALEGATOS DE CONCLUSION
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente sólo alegó de conclusión la apoderada de la entidad demandada, para reafirmar su argumentación jurídica de oposición a que las funciones asignadas mediante el artículo 3º del Decreto 1271 de 1993 a la U.A.E. - DIAN sean nuevas, puesto que ya las venía ejerciendo la Superintendencia de Cambios, por lo cual lo único que hizo el Gobierno fue distribuir funciones ya existentes, ciñéndose al pensamiento del legislador.
De ahí que el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 1271 de 1993 no violó las normas constitucionales y legales que señala el demandante como transgredidas, pues actuó en ejercicio de su facultad reglamentaria y de deber constitucional de garantizar la cumplida ejecución de las leyes.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, al rendir su concepto de fondo se ocupó del decreto acusado, del cual sostiene que proyecta el espíritu de los decretos expedidos con base en el artículo 20 transitorio de la Constitución, en cuanto pretendió reasignar funciones al interior del Ministerio de Hacienda, cuidando que todo lo atinente a la suprimida Superintendencia de Cambios fuera asumido por otros organismos y entidades. De suerte que los Decretos 2116 y 2117 de 1992 no fueron notificados por el Decreto 1271 de 1993, por cuanto aquéllos permanecen en su contenido.
Examina luego la naturaleza jurídica de las Unidades Administrativas Especiales, reguladas por el Decreto 1050 de 1968, para enfatizar la adscripción de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales a la Rama Ejecutiva y concretamente al Ministerio de Hacienda. De ahí que estime que el Gobierno no incurrió en violación del artículo 189, numeral 17 de la Carta al asignar funciones de la suprimida Superintendencia de Cambios porque con ello estaba cumpliendo la función de distribuir los negocios dentro de los Ministerios, "porque al distribuir a uno de los organismos adscritos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como es la DIAN, lo está haciendo al Ministerio mismo".
Al dar por sentado que el decreto demandado es de carácter reglamentario y que no modificó los Decretos 2116 y 2117 de 1992 y que por ser la DIAN parte integral de la estructura ministerial puede ser objeto de distribución de negocios por parte del Presidente de la República, el señor Agente Fiscal concluye que el Gobierno Nacional no violó ninguna de las normas invocadas y por lo tanto no deben prosperar las pretensiones del actor.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Acusación contra el artículo 3º del Decreto 1271 de 1993 se endereza dentro del supuesto de que "asigna unas funciones nuevas, diferentes y modificatorias de las ya fijadas por el Decreto 2117 de 1992, a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales".
Por consiguiente la decisión que ha de adoptarse supone comprobar o desechar la hipótesis del actor y a tal efecto se hace menester examinar a espacio el contenido normativo del Decreto 2117 de 1992, que se supone modificado.
1º. De manera previa y como base del análisis correspondiente debe quedar establecido:
1. La Superintendencia de Cambios fue suprimida por el artículo 1º del Decreto 2116 de 1993.
2. Las funciones que tenía asignadas la Superintendencia de Control de Cambios, fueron transferidas, por la misma disposición, a la Superintendencia Bancaria, a la Superintendencia de Sociedades y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
3. El traslado de funciones de la suprimida Superintendencia de Cambios, operó en lo atinente al régimen de cambios así:
- A la Superintendencia Bancaria se le defirió ejercer privativamente la función de control y vigilancia sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio. Para ese fin se creó la Dirección General de Intermediarios del Mercado Cambiario, en la Superintendencia Bancaria (art. 2º, Decreto - ley 2116 de 1992).
- A la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se le atribuyó competencia para ejercer las funciones de control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario, en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones (art. 3º Decreto 2116 de 1992).
Además, se dispuso que cualquier referencia a la Superintendencia de Cambios que se hiciere en las normas aduaneras y de comercio exterior de carácter especial, debería entenderse hecha a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (art. 4º Dec. 2117 de 1992).
4. Sin modificar en nada esa atribución de funciones, el Decreto 2117 de 1992 fijó varios cometidos a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que incorporan lo atinente al "Control de cambio por importación o exportación de bienes y servicios" (art. 12, Lts., c), d), h) y k).
2º. Precisado lo anterior cabe preguntar: Las funciones del artículo 3º del Decreto 1271 de 1993 son ajenas al "control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario, en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior" y en general, "a normas aduaneras y de comercio exterior de carácter especial", atribuidas antes de su supresión a la Superintendencia de Cambios.
Para la corporación la respuesta es, en principio negativa. En efecto:
2.1 El numeral 1 del artículo 3º dispone:
"Adelantar hasta su culminación, los procedimientos correspondientes para el agotamiento de la vía gubernativa de las providencias expedidas por la Superintendencia de Cambios hasta el 1º de julio de 1993, inclusive, que no estén comprendidas dentro de las competencias transferidas las Superintendencia Bancarias y de Sociedades, y asumir su defensa ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo" (se subraya).
Salta a la vista que no son funciones nuevas, en tanto se trataba de dar curso a las actuaciones administrativas donde la suprimida Superintendencia de Cambios había proferido providencias dentro de su competencia.
Así mismo, que estas funciones, al no estar comprendidas dentro de las competencias transferidas a las Superintendencia Bancaria o de Sociedades, correspondían necesariamente a lo relacionado con el control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario, en materia de importación y exportación de bienes y servicios.
2.2 El numeral 2 del artículo 3º dispone:
"Continuar hasta su terminación definitiva las actuaciones que por mandato legal son de competencia de la Superintendencia de Cambios y que no fueron asignadas a las entidades y organismos receptores de las demás funciones de la entidad que se suprime".
También aquí hay que considerar que no se trata de funciones nuevas, sino que la asignación que se hace corresponde a "actuaciones que por mandato legal son de competencia de la Superintendencia de Cambios".
La asignación parece referirse a cualquier actuación que no hubiese sido atribuida a las entidades y organismos receptores de las demás funciones de la entidad que se suprime. Mas ello no puede entenderse así, sino en el sentido de que se refiere a aquellas actuaciones que no correspondan a la Superintendencia de Sociedades o Bancaria, como quiera que la norma habla de las "demás funciones". Acaso pudo quedar alguna competencia de la Superintendencia de Cambios que no fuera asignada a ninguna otra entidad de las tres receptoras de sus funciones. Es obvio que no.
Pero si así fuera, esto es, si existiere la posibilidad de que alguna competencia de la suprimida Superintendencia de Cambios no hubiere sido asignada bien a la Superintendencia Bancaria, bien a la Superintendencia de Sociedades, ni a la DIAN, no se ve cómo tratándose de una función que corresponde a una entidad u organismo perteneciente a la estructura misma del Ministerio de Hacienda, no pueda el Gobierno distribuir ese asunto internamente dentro del Ministerio.
En este caso, ni se crea una función nueva o distinta, ni se modifican las competencias dadas por los Decretos 2116 y 2117 de 1992.
2.3 El numeral 3 del artículo 3º reza:
"Ejercer las competencias establecidas por el Decreto 2272 de 1991 para la Superintendencia de Cambios, cumplir los trámites para el agotamiento de la vía gubernativa y su defensa ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo".
Lo primero que cabe observar es que las competencias establecidas por el Decreto 2272 de 1991 no figuran dentro de la transferencia de funciones que relaciona el artículo 1º del Decreto 2116 de 1992. Por eso antes se utilizó la expresión "en principio", porque esta asignación de funciones pareciera no estar comprendida dentro del "control de cambio por importación y exportación de bienes y servicios".
Ello no obsta para considerar que la asignación se ajusta a la legalidad. Primero, porque se trata de competencias dadas por un decreto con fuerza de ley, entre ellas, las atinentes a las actuaciones que la Superintendencia de Cambios venía desarrollando dentro del marco del Decreto 444 de 1967 referidas a ingresos en moneda extranjera. Obligación de negociar las divisas provenientes de exportación y servicios y originadas en operaciones de comercio exterior, todo lo cual se enmarca, sin lugar a dubitación, dentro del régimen cambiario relativo a la importación de bienes y servicios o gastos asociados con el comercio exterior, cuya competencia, por lo mismo, quedó trasladada a la DIAN; y luego, porque se trata de una materia o asunto propio del Ministerio de Hacienda, por cuya razón bien podría el Gobierno radicarlo en cabeza de cualquiera en cualquiera de los tres organismos a los cuales se trasladó la totalidad de competencias que estaban atribuidas a la suprimida entidad.
El Decreto 1271 de 1993 ha de entenderse como una norma instrumental, que desarrolla el contenido esencial de las normas de transferencia de competencia dadas por unas normas de superior jerarquía, precisamente para evitar las lagunas o los vacíos normativos, que impidieran la eficacia de dichas normas superiores. En este sentido es menester considerar que la cumplida ejecución de las leyes, que es atribución del Presidente de la República (art. 189, num. 11, C.P.) implica la facultad de hacerlas practicables, concretando y precisando las condiciones o circunstancias que las hagan realizables en el orden práctico.
Por último, la misma transitoriedad de las disposiciones del artículo 3º del Decreto 1271 de 1993, cuya vigencia queda limitada a la culminación de actuaciones administrativas iniciadas por la Superintendencia de Cambios, evidencia que no se está en presencia de funciones nuevas o distintas de las asignadas, ya que las competencias dadas por dichos decretos a la misma entidad permanecen incólumes.
3º. Desde la perspectiva enunciada no puede afirmarse violación del principio de la división de poderes, ni arrogación por el Gobierno de facultades propias del legislativo, ni de excesos en el poder reglamentario, antes bien, la expedición del Decreto 1271 de 1993 debe enmarcarse dentro de la obligación constitucional del Gobierno de velar por el estricto cumplimiento y ejecución de las leyes (art. 189 nums. 10 y 11 C.P.).
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Denieganse la pretensiones de la demanda.
DEVUÉLVASE a la parte actora el depósito efectuado para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 7 de marzo de 1996.
Juan Alberto Polo Figueroa, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.