Fecha Providencia | 23/02/1996 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Norma demandada: declaratoria de nulidad del numeral 15 del artículo 7° y el parágrafo 2° del artículo 8° del Decreto número 1753 de 3 de agosto de 1994, "por el cual se reglamenta parcialmente los Títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales", expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: JULI ROSARIO CÉSPEDES LATORRE
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - Cláusula general de competencia como organismo rector
1°. De acuerdo con el artículo 2° de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio ambiente es el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. 2°. El artículo 6° de la indicada ley consagra una cláusula general de competencia a favor de dicho Ministerio, en los siguientes términos: "Además de las otras funciones que le asignen la ley o los reglamentos, el Ministerio del Medio Ambiente ejercerá en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad". 3°. En cuanto a las funciones asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales para expedir licencias ambientales, los numerales 9° del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 dispone lo siguiente: "9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones, licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamiento forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y la pesca deportiva" . El Título VIII de la citada ley regula lo concerniente a las licencias ambientales, y en materia de competencia se señala lo siguiente: "..." 5. En el artículo 8° del Decreto 1753 de 1994, el Gobierno Nacional estableció los casos que se transcriben a continuación en que las Corporaciones Autónomas Regionales son competentes para otorgar licencias ambientales en sus respectiva jurisdicción y dispuso en el parágrafo 2° que "cuando las actividades enumeradas en este artículo sean adelantadas por las Corporaciones Autónomas Regionales, la Licencia Ambiental será otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente". Dichos casos son los siguientes: (...)2° En concordancia con lo anterior la sala considera que no son válidos los argumentos de la actora, en el sentido de que únicamente las obras de riego y avenamiento que ejecuten directamente las Corporaciones Autónomas Regionales requieren de licencia ambiental expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, más no así los demás que se enuncian en el numeral 19 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, como tampoco aquellas a que se refieren los numerales 9° y 12 de la misma disposición, las cuales pueden realizarlas "...autónomamente, sin obtener permiso previo...", o, al menos con licencia ambiental expedida por la misma Corporación por las siguientes razones: a) Porque el numeral 10 del artículo 52 de la Ley en cita atribuye competencia privativa al Ministerio del Medio Ambiente para otorgar la licencia ambiental en el caso de los "proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace referencia el numeral 19 del artículo 31...", sin referirse en particular a las obras de riego y avenamiento, por la cual debe entenderse, que sin excepción alguna, la obtención de la licencia ambiental se impone respecto de todas las obras que se encuncian en el mencionado numeral 19 del artículo 31.
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Incompetencia para otorgar licencia ambiental en su favor / LICENCIA AMBIENTAL - Por obras de Corporaciones autónomas regionales: competencia del minambiente / MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - Facultad para otorgar licencias ambientales por obras de las Corporaciones Autónomas Regionales
Según el artículo 8° del Decreto 1753 de 1994, el Gobierno Nacional estableció los casos en que las Corporaciones Autónomas regionales son competentes para otorgar licencias ambientales en su respectiva jurisdicción y dispuso en el parágrafo 2° que "cuando las actividades enumeradas en la norma sean adelantadas por las Corporaciones Autónomas Regionales, la licencia ambiental será otorgada por le Ministerio del Medio Ambiente. Como quiera que le artículo 49 de la Ley 99 de 1993, defirió tanto a la ley como al reglamento determinar cuales obras, industrias o actividades pueden producir deterioro grave a los recursos naturales o renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y, por tanto requiere de licencia ambiental, ello implica que todos aquellos casos enumerados en el artículo 8° del Decreto Reglamentario 1753 de 1994, son susceptibles de acarrear una u otra de las consecuencias señaladas en dicho artículo 49, por lo cual para su ejecución, establecimiento o desarrollo se impone el previo otorgamiento de una licencia ambiental. Para la Sala es claro que si en las diversas disposiciones que integran el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, así como en las restantes normas del mismo estatuto no se atribuye competencia expresa a las Corporaciones Autónomas Regionales para expedir en su propio favor las licencias ambientales que de acuerdo con la ley y el reglamento se requieran para la ejecución de obras o actividades que pretendan adelantar directamente en ejercicio de las funciones en ellas asignadas, necesariamente ha de concluirse que el hecho de que el artículo 52 de la indicada ley determine unas reglas de competencia taxativas para el Ministerio del Medio Ambiente, en materia de otorgamiento de licencias ambientales en modo alguno impide que mediante reglamento, y en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 6° de la misma ley, se le asigne otra u otras "...funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad" en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales, como lo es, precisamente, aquellas que se consagran en los actos acusados, por lo cual no puede sostenerse válidamente que el Gobierno Nacional incurrió en violación de las normas legales.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente:LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 3360
Actor: JULI ROSARIO CÉSPEDES LATORRE
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar el proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Juli Rosario Céspedes Latorre en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del numeral 15 del artículo 7° y el parágrafo 2° del artículo 8° del Decreto número 1753 de 3 de agosto de 1994, "por el cual se reglamenta parcialmente los Títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales", expedido por el Gobierno Nacional.
I. ANTECEDENTES
a) Los actos acusados
Son los siguientes:
1°. "Artículo 7°. Competencia del Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes casos:
"...
"...
"15. Los casos establecidos en el parágrafo 2° del artículo 8° de este decreto.
2°. "Artículo 8°. Competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales. Las Corporaciones Autónomas Regionales, son competentes en su respectiva jurisdicción para otorgar Licencia Ambiental en los siguientes casos:
"...
"...
"Parágrafo 2°. Cuando las actividades enumeradas en este artículo sean adelantadas por las Corporaciones Autónomas Regionales, la Licencia Ambiental será otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente".
b) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
La parte actora considera que los actos acusados incurren en violación de las siguientes normas, por las razones que se sintetizan a continuación bajo la forma de cargos, expresados en la demanda y en el alegato de conclusión (fls. 17 a 24 y 160 a 165):
Primer cargo.
Violación del artículo 189 - 10 de la Carta Política, pues mientras que según sus mandatos el Presidente de la República debe promulgar sus leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento, los actos acusados excedieron el alcance de las normas reglamentadas, al asignar competencia al Ministerio del Medio Ambiente para expedir las Licencias Ambientales cuando se trate de la ejecución de obras por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales, distintas de las de riego y avenamiento, la cual no le fue atribuida por el artículo 52 de la Ley 99 de 1993, y que estaba radicada en cabeza de dichas Corporaciones de acuerdo con lo previsto en los numerales 9° y 12 del artículo 31 de la indicada ley.
Segundo cargo.
Violación del artículo 189 - 11 de la Carta Política, pues si el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República tiene por objeto lograr la cumplida ejecución de la ley, ello no se logra en este caso, pues mediante los actos acusados se modifica lo prescrito en la ley que dice reglamentar. Es decir, a través del reglamento se podía asignar competencias a las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de expedición de licencias ambientales pero no despojarlas de aquellas que les había atribuido la ley.
Tercer cargo.
Violación de los numerales 9° y 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, pues si en ellos se atribuye competencia a las Corporaciones Autónomas Regionales para otorgar, entre otras, las "... licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente...", y para hacer lo propio para "...los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables...", ello significa que en relación con las obras que deben realizar dichas Corporaciones por mandato de la ley, conforme a las indicadas normas, además de aquellas cuya ejecución asuman para el adecuado manejo de las cuencas hidrográficas en coordinación con los organismos directores u ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras (art. 31 numeral 19 ibidem), y de cumplimiento de convenios con las entidades territoriales (art. 31 numeral 20 ibidem), ellas pueden realizarlas "...autónomamente sin obtener permiso previo toda vez que la ley les otorgó la competencia de autoridad ambiental para proveer, bajo su responsabilidad, lo pertinente".
Además de lo anterior, no se entiende por qué el reglamento modificó la ley para obtener que las licencias ambientales no pueden ser otorgadas directamente por las Corporaciones en los casos en que ellas mismas deban construir las obras, pues es claro que no existe ninguna incompatibilidad para ello, porque ambas actuaciones están comprendidas en su objeto legal, y porque el acto administrativo que la concede está sujeto a suficientes controles de legalidad.
De otra parte, cabe advertir que el único caso exceptuado por la Ley 99 de 1993 respecto de la expedición de licencias ambientales por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales es el previsto en el numeral 19 de su artículo 31, cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de dicha licencia, y que sean adelantadas directamente por tales entidades, en cuyo caso deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, como expresamente lo determina el numeral 10 del artículo 52 del mencionado ordenamiento legal.
No es posible sostener válidamente que la facultad otorgada al Gobierno en el artículo 53 de la Ley 99 de 1993 para determinar mediante reglamento los casos de expedición de licencias ambientales de competencia de las corporaciones puede amparar la asignación de una nueva competencia al Ministerio del Medio Ambiente, quitándosela a aquellos. En el mismo orden, tampoco puede argumentarse que la disposición del artículo 6° de la Ley 99 de 1993 que prescribe una cláusula general de competencia en favor del Ministerio del Medio Ambiente, podría ser sustento de la pretensión reglamentaria ilegal, puesto que dicha competencia ya había sido asignada por la ley a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Cuarto cargo. Se vulnera igualmente el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, "en cuanto dispone el alcance de los actos del ejecutivo (Gobierno), su naturaleza de normas jurídicas obligatorias siempre que no sean contrarias a la Constitución y las leyes. En el caso de las normas objeto de demanda, tal como hemos señalado antes, son contrarias a la ley en la medida en que disponen modificarla".
En el alegato de conclusión, la demandante manifiesta que los actos acusados también violan el artículo 5° numeral 15 de la Ley 99 de 1993 y explica el concepto de su violación.
c) Las razones de la defensa
La Sala se abstiene de hacer referencia a ellas, puesto que mediante providencia de 18 de agosto de 1995, se tuvo "por no contestada la demanda por parte de la Nación - Ministerio del Medio Ambiente, por cuanto el abogado que suscribe el correspondiente escrito no acompañó el documento que lo acredite como su apoderado judicial".
d) La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C. C. A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 30 de junio de 1995 se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó el trámite de rigor (fls. 31 a 38).
Por auto de 18 de agosto del mismo año se tuvo por no contestada la demanda por parte de la Nación - Ministerio del Medio Ambiente (fl. 64).
Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, hicieron uso de sus derechos la parte actora y el mencionado funcionario (fls. 160 a 165 y 155 a 159).
II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En el escrito que lo contiene (fls. 155 a 159 Cdno. No. 1), el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación manifiesta que no comparte la tesis del actor en torno al presunto carácter modificatorio del Decreto 1753 de agosto 3 de 1994 frente a la Ley 99 de 1993, pues ésta permanece incólume en su contenido, y aquel sólo lo complementa en asuntos que no fueron expresamente tratados.
Considera igualmente que conforme a lo establecido en los artículos 5° numeral 15, 6° y 52 de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio Ambiente sí es competente en este caso para expedir licencias ambientales.
Por otra parte, aparece claro que los casos enunciados como de competencia del Ministerio son tratados en forma simple y escueta y que el decreto reglamentario lo que hizo fue concretar tales casos, y fijar los criterios de intervención del Ministerio al calificar con circunstancias especiales los eventos en los cuales entra a operar la entidad.
Señala, además, que el parágrafo 2° del artículo 8° del Decreto 1753 de agosto 3 de 1994 fue consagrado por claras razones, pues no se puede ser juez y parte en el mismo asunto, tal como lo expresó la sección en las consideraciones del auto admisorio de la demanda.
Finalmente, respecto de la violación del artículo 189 numerales 10 y 11, carece de fundamento esta afirmación por cuanto "...no es verdad que el decreto haya excedido el alcance de la norma que reglamenta, y tampoco es cierto que la 'nueva' función asignada al Ministerio del Medio Ambiente, lo fuera antes de las Corporaciones Autónomas Regionales por mandato del artículo 31.9 y 31.12 de la Ley 99 de 1993 como sostiene el actor (fl. 8 de la demanda), por cuanto estos preceptos establecen de manera general las funciones de dichas Corporaciones, y el decreto demandado concreta la competencia para el desarrollo de esas funciones. Además, del texto de la ley no se vislumbra que en desarrollo de sus funciones las Corporaciones Autónomas sean tan autónomas que tengan competencia para concederse a sí mismas licencias ambientales".
Con fundamento en lo anterior, concluye que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, por lo cual no deben prosperar las súplicas de la demanda.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
En primer término la Sala avocará el estudio de las acusaciones de ilegalidad formuladas en los cargos tercero y cuarto de la demanda, pues, solo en la medida en que se concluya sobre el desconocimiento de las normas en ellos invocadas podría predicarse la violación de los preceptos constitucionales a que se refieren los cargos primero y segundo del libelo demandatario.
En relación con el tercer cargo. Como marco de referencia para su análisis, la Sala precisa lo siguiente:
1°. De acuerdo con el artículo 2° de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio Ambiente es el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
2°. El artículo 6° de la indicada ley consagra una cláusula general de competencia a favor de dicho Ministerio, en los siguientes términos: "Además de las otras funciones que le asignen la ley o los reglamentos, el Ministerio del Medio Ambiente ejercerá en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad".
3°. En cuanto a las funciones asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales para expedir licencias ambientales, los numerales 9°, 11 y 12 de artículo 31 de la Ley 99 de 1993 disponen lo siguiente:
"Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
"...
"9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones, licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y la pesca deportiva;
"...
"11. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta ley.
"12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos de agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así, como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos".
4. El Título VIII de la citada ley regula lo concerniente a las licencias ambientales, y en materia de competencia se señala lo siguiente:
a) La ley y los reglamentos deben definir las obras, industrias o actividades cuya ejecución, establecimiento o desarrollo, por producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, e introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, requieran de una licencia ambiental (art. 49);
b) Sobre la base de la definición anterior, el artículo 51 expresa que "las licencias ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta ley";
c) En lo que respecta a las licencias ambientales que privativamente corresponde otorgar al Ministerio del Medio Ambiente, en el numeral 10 del artículo 52 de la citada Ley 99 se señalan los "proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace referencia el numeral 19 del artículo 31 de la presente ley", en los siguientes términos:
"19. Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua y de recuperación de las tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes.
"Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de licencia ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente";
d) Por su parte, el artículo 53 de la ley, que trata sobre "la facultad de las Corporaciones Autónomas Regionales para otorgar Licencias Ambientales", dispone que "el Gobierno Nacional por medio de reglamento establecerá los casos en que las Corporaciones Autónomas Regionales otorgarán Licencias Ambientales...".
5. En el artículo 8º del Decreto 1753 de 1994, el Gobierno Nacional estableció los casos que se transcriben a continuación en que las Corporaciones Autónomas Regionales son competentes para otorgar licencias ambientales en su respectiva jurisdicción y dispuso en el parágrafo 2º que "cuando las actividades enumeradas en este artículo sean adelantadas por las Corporaciones Autónomas Regionales, la Licencia Ambiental será otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente". Dichos casos son los siguientes:
"1. La actividad de exploración, explotación, beneficio, transporte y depósito en los recursos naturales no renovables, realizadas en desarrollo de la mediana y pequeña minería.
"2. Construcción de presas, represas o embalses con capacidad inferior o igual a doscientos millones de metros cúbicos.
"3. Construcción y operación de distritos de riego y drenaje para áreas inferiores o iguales a 20.00 hectáreas.
"4. Construcción de centrales generadoras de energía inferiores o iguales a 100.000 Kw de capacidad instalada, así como el tendido de líneas de transmisión o conducción en el área de jurisdicción de la respectiva Corporación Autónoma Regional, no pertenecientes al Sistema Nacional de Interconexión Eléctrica.
"5. Construcción, ampliación, modificación, adecuación y operación de puertos o terminales marítimos.
"6. Estaciones de servicios de combustible, depósitos de combustibles y plantas envasadoras y almacenadoras de gas.
"7. Construcción, ampliación, modificación, adecuación y operación de aeropuertos nacionales públicos y privados, y de terminales aéreos de fumigación.
"8. Ejecución de obras públicas de la red vial, no pertenecientes al sistema nacional.
"9. Transporte y almacenamiento de sustancias, desechos y residuos peligrosos u otros materiales que puedan ocasionar daño al medio ambiente con excepción de los hidrocarburos.
"10. Construcción y operación de bodegas, tanques e infraestructura de almacenamiento de sustancias, residuos y desechos peligrosos.
"11. Proyectos de aprovechamiento forestal único o persistente de carácter comercial.
"12. Proyectos de reforestación y silvicultura comercial, en caso de no existir un plan de ordenamiento forestal. Si lo hubiere, se requerirá un permiso de la autoridad ambiental competente.
"13. Establecimientos comerciales de zoocriaderos, floricultura intensiva y granjas pecuarias, acuícolas, piscícolas y avícolas.
"14. Construcción de sistemas de acueducto en áreas urbanas para el abastecimiento de agua potable a más de 5.000 usuarios.
"15. Construcción y operación de sistemas de alcantarillado, interceptores marginales, sistemas y estaciones de bombeo y plantas de tratamiento y disposición final de aguas residuales de entidades territoriales bajo jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional respectiva.
"16. Construcción y operación de sistemas de manejo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos y desechos industriales, domésticos y peligrosos, de entidades territoriales bajo jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional respectiva, que no estén sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales, conforme a lo establecido en el numeral 8º del artículo 7º de este decreto. No requiere de Licencia Ambiental la recolección y manejo de residuos reciclables no tóxicos o no peligrosos destinados a reciclaje.
"17. Diseño y establecimiento de complejos y distritos o ciudadelas industriales y zonas francas.
"18. Diseño y establecimiento de complejos y proyectos turísticos, recreacionales y deportivos.
"19. El desarrollo de parcelaciones, loteos, condominios y conjuntos habitacionales en zonas donde no existe un plan de ordenamiento de uso del suelo aprobado por la Corporación Autónoma Regional correspondiente.
"20. La construcción de obras y desarrollo de las siguientes actividades, cuando no exista un plan de ordenamiento y uso del suelo aprobado por las autoridades municipales o distritales y por la respectiva autoridad ambiental competente:
"a) Hospitales;
"b) Cementerios;
"c) Centros de acopio para almacenamiento y distribución de alimentos;
"d) Sistemas de transporte masivo;
"e) Construcción, ampliación, modificación, adecuación, y operación de terminales para el transporte terrestre de pasajeros y carga.
"21. Industria manufacturera de productos alimenticios.
"22. Industria manufacturera de textiles, prendas de vestir y cuero.
"23. Industria manufacturera de madera y muebles.
"24. Industria manufacturera de papel, imprentas y editoriales.
"25. Industria manufacturera de sustancias químicas, derivados del petróleo y del carbón, y el caucho.
"26. Industria manufacturera de productos minerales no metálicos, excepto el petróleo y el carbón.
"27. Industria manufacturera metálica básica.
"28. Industria manufacturera de productos metálicos, maquinaria y equipos.
"29. Manipulación genética y producción de microorganismos con fines comerciales.
"30. Las obras o actividades que requieren concesión, licencia o autorización de la DIMAR o de la Superintendencia General de Puertos".
Ahora bien, del análisis coordinado y sistemático de las disposiciones anteriormente reseñadas, y de su aplicación al asunto sub examine, la Sala considera y concluye lo siguiente:
1º. Como quiera que el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 defirió tanto a la ley como al reglamento determinar cuáles obras, industrias o actividades pueden producir deterioro grave a los recursos naturales o renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y, por tanto requieren de licencia ambiental, ello implica que todos aquellos casos enumerados en el artículo 8º del Decreto Reglamentario 1753 de 1994, contentivo de las disposiciones acusadas, son susceptibles de acarrear una u otra de las consecuencias señaladas en dicho artículo 49, por lo cual para su ejecución, establecimiento o desarrollo se impone el previo otorgamiento de una licencia ambiental, independientemente de que las mismas vayan a ser adelantadas por persona de derecho privado o de derecho público, dentro de estas últimas incluidas las Corporaciones Autónomas Regionales, puesto que la norma superior no establece excepción alguna.
2º. En concordancia con lo anterior, la Sala considera que no son válidos los argumentos de la actora, en el sentido de que únicamente las obras de riego y avenamiento que ejecuten directamente las Corporaciones Autónomas Regionales requieren de licencia ambiental expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, más no así los demás que se enuncian en el numeral 19 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, como tampoco aquellas a que se refieren los numerales 9º y 12 de la misma disposición, las cuales pueden realizarlas "...autónomamente, sin obtener permiso previo...", o, al menos con licencia ambiental expedida por la misma Corporación por las siguientes razones:
a) Porque el numeral 10 del artículo 52 de la ley en cita atribuye competencia privativa al Ministerio del Medio Ambiente para otorgar la licencia ambiental en el caso de los "proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace referencia el numeral 19 del artículo 31...", sin referirse en particular a las obras de riego y avenamiento, por lo cual debe entenderse que, sin excepción alguna, la obtención de la licencia ambiental se impone respecto de todas las obras que se enuncian en el mencionado numeral 19 del artículo 31;
b) Porque si bien en cumplimiento de las funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, éstas pueden ejecutar determinadas obras o desarrollar ciertas actividades, las mismas de ninguna manera podrán llevarse a cabo "...autónomamente sin obtener permiso previo...", como lo plantea la actora, pues tal requisito, como ya se analizó es de imperativo cumplimiento sin distingo alguno, en los casos en que la ley o el reglamento las haya catalogado como susceptible de producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, calificación esta que norma alguna se le atribuye a dichas Corporaciones;
c) Porque de los términos de los numerales 9º y 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, cuya violación se atribuye a los actos acusados, para la Sala es indiscutible que en ellos no se prevé en absoluto la posibilidad de que en los casos en que las Corporaciones Autónomas Regionales vayan a adelantar alguna actividad, proyecto u obra que se derive de sus disposiciones, puedan ellas autootorgarse la respectiva licencia ambiental, menos aun cuando el artículo 51 de la citada ley la define como "la autorización que otorga la autoridad ambiental, competente para la sujeción de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que ella misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada", pues, como lo expresó esta sección en el auto admisorio de la demanda, y lo reitera en esta oportunidad, "no es lógico pensar, en principio, que cuando una actividad, proyecto u obra sea adelantada por una Corporación Autónoma Regional, sea ella misma quien deba autoconcederse la licencia ambiental que se requiera para el caso". (Subrayado de la Sala).
3º. De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que si en las diversas disposiciones que integran el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, así como en las restantes normas del mismo estatuto no se atribuye competencia expresa a las Corporaciones Autónomas Regionales para expedir en su propio favor las licencias ambientales que de acuerdo con la ley y el reglamento se requieran para la ejecución de obras o actividades que pretendan adelantar directamente en ejercicio de las funciones en ellas asignadas, necesariamente ha de concluirse que el hecho de que el artículo 52 de la indicada ley determine unas reglas de competencia taxativas para el Ministerio del Medio Ambiente, en materia de otorgamiento de licencias ambientales, en modo alguno impide que mediante reglamento, y en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 6º de la misma ley, se le asigne otra u otras "...funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad" en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales, como lo es, precisamente, aquella que se consagra en los actos acusados, por lo cual no puede sostenerse válidamente que el Gobierno Nacional incurrió en violación de las normas legales que invoca la actora en sustento de este cargo.
En consecuencia, el cargo no prospera.
En relación con el cargo cuarto, en el cual se plantea la violación del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, pues como lo ha expresado en otros pronunciamientos frente a acusación en el mismo sentido, y lo reitera en esta oportunidad, los mandatos de dicha norma "...hacen referencia a la obligatoriedad de los preceptos allí indicados y a su aplicabilidad mientras no sean contrarios a la Constitución y a las leyes, pero no a una causal de ilegalidad que pueda ser objeto de las acciones de nulidad, como la ejercida por el actor, cuya finalidad es la de obtener mediante su anulación, el restablecimiento del orden jurídico vulnerado por dichos actos" (Sentencia de 19 de mayo de 1995, Consejero Ponente, doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, Actor: Reinaldo Chavarro Buriticá, Expediente No. 3103) .
Por lo anterior, el cargo no prospera.
En relación con los cargos primero y segundo, en los cuales se plantea la violación de los numerales 10 y 11 del artículo 189 de la Carta Política, la Sala considera que no habiendo prosperado ninguna de las anteriores acusaciones, estos correrán con la misma suerte, pues su desconocimiento reposa en la transgresión de las disposiciones legales ya analizadas.
En las anotadas circunstancias ha de procederse a denegar las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA:
Primero. Denieganse las súplicas de la demanda promovida por la ciudadana Juli Rosario Céspedes Latorre.
Segundo. DEVUÉLVASE la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.
Tercero. En firme esta sentencia, previa las anotaciones de rigor, archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y seis.
Libardo Rodríguez Rodríguez, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Manuel S. Urueta Ayola.