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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006349SENTENCIAPLENA3110199527/02/1995SENTENCIA__PLENA__3110__1995_27/02/1995100063491995DOCUMENTOS PUBLICOS / COPIAS AL CARBON - Valor probatorio / DESCONGESTION DE DESPACHOS JUDICIALES / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / ACCION DE NULIDAD / PRUEBAS Para la Sala la citada copia es suficiente prueba de la existencia y representación legal de la entidad demandante, no sólo por cuanto la Jurisprudencia ha aceptado la validez de las copias al carbón de los documentos públicos, sino porque de acuerdo con el artículo 25 del Decreto 2651 de 1991, sobre descongestión judicial, los documentos aducidos al proceso se presumen válidos sin necesidad de autenticación, y ante todo, porque del principio de la prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, debe presumirse la validez de un documento como el descrito, sin perjuicio de que cualquier interesado pueda tacharlo de falso y desvirtuar esa presunción. En cuanto a los hechos u omisiones y la petición de pruebas, a que se refieren los ordinales 3o. y 5o. del artículo 137 del C.C.A., basta reiterar que de acuerdo con jurisprudencia de la Corporación, estos requisitos no son necesarios cuando se trata de una controversia de simple derecho, como la planteada en la demanda que ha dado lugar al presente proceso, pues ellos no son esenciales para la decisión que deba tomarse. SUSPENSION PROVISIONAL - Solicitud / COSA JUZGADA - Improcedencia La simple circunstancia de que se haya tomado una decisión sobre denegatoria de suspensión provisional en otro expediente, no impide que el asunto sea nuevamente estudiado frente a una nueva solicitud. Precisamente la Sala hace notar que lo sucedido frente a la norma demandada consistió en que dentro de la motivación de la suspensión provisional no decretada en la demanda que dio lugar al expediente No. 3058 del cual fue ponente el Consejero Miguel González Rodríguez, no se citaron el numeral 2 del artículo 5o. ni los artículos 40, 41 y 42 del Decreto Ley 663 de 1993, y que constituyeron fundamento esencial de la nueva decisión, por lo cual no es cierto que existiera coincidencia de las normas aducidas en las dos oportunidades y, por lo mismo, no puede hablarse de contradicción de la Sala ni mucho menos de cosa juzgada, con mayor razón entratándose de un auto contentivo de medida provisional, el cual no puede dar lugar a este último fenómeno. REVOCO el numeral 2o. del auto citado, mediante el cual se DECRETO LA SUSPENSION PROVISIONAL del art. 5o. del Decreto 2423 de 7 de diciembre de 1993, y en su lugar DENIEGA LA SUSPENSION PROVISIONAL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ Santa Fe de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 3110 Actor: FEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE SEGUROS - FENALPROSE Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: RECURSO DE REPOSICION
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadLibardo Rodriguez RodriguezFederacion Nacional De Productores De Seguros - FenalproseIdentificadores10010006350true68419Versión original10006350Identificadores

Fecha Providencia

27/02/1995

Sección:  PLENA

Consejero ponente:  Libardo Rodriguez Rodriguez

Demandante:  Federacion Nacional De Productores De Seguros - Fenalprose


DOCUMENTOS PUBLICOS / COPIAS AL CARBON - Valor probatorio / DESCONGESTION DE DESPACHOS JUDICIALES / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / ACCION DE NULIDAD / PRUEBAS

Para la Sala la citada copia es suficiente prueba de la existencia y representación legal de la entidad demandante, no sólo por cuanto la Jurisprudencia ha aceptado la validez de las copias al carbón de los documentos públicos, sino porque de acuerdo con el artículo 25 del Decreto 2651 de 1991, sobre descongestión judicial, los documentos aducidos al proceso se presumen válidos sin necesidad de autenticación, y ante todo, porque del principio de la prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, debe presumirse la validez de un documento como el descrito, sin perjuicio de que cualquier interesado pueda tacharlo de falso y desvirtuar esa presunción. En cuanto a los hechos u omisiones y la petición de pruebas, a que se refieren los ordinales 3o. y 5o. del artículo 137 del C.C.A., basta reiterar que de acuerdo con jurisprudencia de la Corporación, estos requisitos no son necesarios cuando se trata de una controversia de simple derecho, como la planteada en la demanda que ha dado lugar al presente proceso, pues ellos no son esenciales para la decisión que deba tomarse.

SUSPENSION PROVISIONAL - Solicitud / COSA JUZGADA - Improcedencia

La simple circunstancia de que se haya tomado una decisión sobre denegatoria de suspensión provisional en otro expediente, no impide que el asunto sea nuevamente estudiado frente a una nueva solicitud. Precisamente la Sala hace notar que lo sucedido frente a la norma demandada consistió en que dentro de la motivación de la suspensión provisional no decretada en la demanda que dio lugar al expediente No. 3058 del cual fue ponente el Consejero Miguel González Rodríguez, no se citaron el numeral 2 del artículo 5o. ni los artículos 40, 41 y 42 del Decreto Ley 663 de 1993, y que constituyeron fundamento esencial de la nueva decisión, por lo cual no es cierto que existiera coincidencia de las normas aducidas en las dos oportunidades y, por lo mismo, no puede hablarse de contradicción de la Sala ni mucho menos de cosa juzgada, con mayor razón entratándose de un auto contentivo de medida provisional, el cual no puede dar lugar a este último fenómeno. REVOCO el numeral 2o. del auto citado, mediante el cual se DECRETO LA SUSPENSION PROVISIONAL del art. 5o. del Decreto 2423 de 7 de diciembre de 1993, y en su lugar DENIEGA LA SUSPENSION PROVISIONAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: 3110

Actor: FEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE SEGUROS - FENALPROSE

Demandado:MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: RECURSO DE REPOSICION

Procede la Sala a resolver los recursos de reposición interpuestos por los apoderados judiciales de la Asociación Bancaria de Colombia, la Unión de Aseguradores Colombianos - FASECOLDA -, la Sociedad TECSEFIN S. A., y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contra el auto proferido por esta misma sección el 9 de noviembre de 1994, mediante el cual se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional del artículo 5o. del Decreto 2423 del 7 de diciembre de 1993.

I. EL AUTO RECURRIDO

Mediante el auto recurrido, la Sala adoptó la decisión de suspensión provisional con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 28 a 30 de Cdno. No. 1):

"La Sala observa que de conformidad con el artículo 5o. numeral 2, del Decreto 663 de 1993, citado por el actor en la sustentación de la solicitud de suspensión provisional, son intermediarios de seguros los corredores, las agencias y los agentes, cuya función consiste en la realización de las actividades contempladas en el presente Estatuto".

"A su vez, los artículos 40 y 41 del mismo estatuto precisan que son corredores de seguros las empresas constituidas o que se constituyen como sociedades comerciales, colectivas o de responsabilidad limitada, cuyo objeto social sea exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador, y que son agentes colocadores de pólizas de seguros y de títulos de capitalización las personas naturales que promuevan la celebración de contratos de seguro y de capitalización y la renovación de los mismos en relación con una o varias compañías de seguros o sociedades de capitalización". Igualmente, el artículo 42 indica que entre las facultades de las agencias de seguros "está la de promover la celebración de contratos de seguro...".

"Del análisis comparativo de las normas citadas, la Sala concluye que efectivamente asiste razón al solicitante al considerar que la norma reglamentaria demandada (artículo 5o. del Decreto 2423 de 1993) contraría de manera manifiesta el Parágrafo 1o. del artículo 3o. de la Ley 35 del 1993 y el artículo 48, numeral 1, literal a) del Decreto Ley 663 de 1993, en cuanto aquella norma autoriza a los establecimientos de crédito (bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y compañías de financiamiento comercial - artículo 2, numeral 1 del Decreto 663 de 1993) para colocar seguros actividad que hace parte del objeto principal de los corredores, agentes y agencias de seguros, mientras que las normas legales citadas prohiben al gobierno que en ejercicio de la facultad de autorizar las operaciones que pueden realizar las entidades financieras y aseguradoras, autorice a unas entidades diferentes operaciones que corresponden al objeto principal de entidades especializadas".

II. LOS RECURSOS INTERPUESTOS

A.- Recurso de la Asociación Bancaria de Colombia

En este recurso se solicita revocar la suspensión provisional decretada "y aun el propio auto admisorio de la misma (sic) y se dé continuación a la radicada en el expediente 3058", con fundamento en los siguientes hechos y razones de inconformidad (fls. 38 a 46):

Como hechos se refiere fundamentalmente a que la Federación Nacional de Productores de Seguros "FENALPROSE" presentó una demanda anterior contra la misma norma aquí demandada y con fundamento en las mismas razones, la cual fue radicada bajo el No 3058 y fue objeto de negativa de la suspensión provisional mediante auto del 23 de septiembre de 1994, con ponencia del Consejero Miguel González Rodríguez, en la cual se expresó que era necesario acudir a la interpretación de otras normas, mientras que en el auto aquí recurrido se consideró que la norma demandada contraría de manera manifiesta algunas de las normas citadas en la solicitud.

No obstante lo anterior, con posterioridad la demandante solicitó el retiro de la demanda, que le fue aceptada el 11 de octubre de 1994, para después, el 24 de octubre del mismo año, presentar una nueva demanda que ha dado lugar al auto recurrido.

Como razones de inconformidad expresa las siguientes:

1.- La naturaleza jurídica de la acción de simple nulidad impide tanto al Juez como a las partes que puedan decidir, por sí y ante sí, el retiro de la demanda conforme a las reglas del procedimiento civil, o aun su desistimiento, dado que el fin perseguido con su ejercicio está en franca y abierta oposición a todo interés particular, subjetivo y concreto.

2.- De acuerdo con la Jurisprudencia del Consejo de estado no es admisible el desistimiento de la demanda cuando se trata de acción de simple nulidad, por estar de por medio el interés público, por lo cual tampoco debe entenderse procedente el retiro de la demanda.

3.- No se entiende el cambio de Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto del asunto sub júdice, "pues en muy breve lapso sostuvo frente al mismo acto acusado respecto de las mismas normas presuntamente señaladas como infringidas y dados los mismos argumentos esgrimidos, dos tesis totalmente contrapuestas".

4.- Los intermediarios de seguros no son instituciones financieras, pues en el artículo 90 de la Ley 45 de 1990 estos son considerados una excepción, no obstante que el artículo 1o. del Decreto 663 de 1993 establece que hacen parte del sistema financiero. Además, en el sistema normativo contenido en el estatuto orgánico del Sistema Financiero se respeta el mandato consagrado en la mencionada ley.

5.- Los intermediarios de seguros no pertenecen al sector asegurador, porque cada vez que la ley se refiere a "entidades aseguradoras", se está frente a instituciones financieras con exclusión de los intermediarios de seguros por disposición expresa del artículo 5o. del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

6.- La actividad de "intermediación de seguros" no es financiera ni aseguradora, sino comercial, ya que supone necesariamente la existencia de dos contratos causales, la agencia comercial o el corretaje mercantil. En este orden de ideas, este tipo de contratos no requiere autorización estatal para su realización, otra cosa es que la intermediación de seguros se halle sujeta a determinadas reglas, como es el caso de las instituciones financieras a las cuales es permitido celebrar acuerdos para comercializar masivamente, a través de una red de oficinas, pólizas estandarizadas de seguros.

B.- Recurso de la Unión de Aseguradores Colombianos FASECOLDA

En él se solicita revocar en todas sus partes el numeral segundo de la providencia del 9 de noviembre de 1994, "y en tal virtud se proceda a denegar la medida de suspensión provisional solicitada por la entidad demandante", con fundamento en las siguientes razones (fls. 49 a 70):

1.- Improcedencia de la solicitud de suspensión provisional impetrada por la entidad demandante, ya que el volver a decidir una solicitud de suspensión provisional, formulada por el actor en su momento (Expediente No. 3058 - demanda presentada en septiembre de 1994-), pone en peligro la firmeza de las decisiones judiciales, su certidumbre, y deja abierta la posibilidad de que se... "intente cuantas veces desee la aducida suspensión mediante la presentación de nuevas demandas, máxime si se trata de una acción pública como es la de nulidad, por naturaleza imprescriptible..." (fl. 52). FENALPROSE, pues, al no impugnar la providencia del 23 de septiembre de 1994, expediente No. 3058, por la que se negaba la suspensión provisional del mismo acto acusado que ahora se demanda, está empleando una vía procesal diferente a la señalada por el legislador para clarificar, frente a los estrados judiciales, su posición jurídica. Por tanto, la única vía procesal a la cual debió ceñirse era la del recurso de reposición, "...en consideración a que todas las demás vías deben estimarse inconducentes a fortiori cuando ha existido ya un pronunciamiento de fondo o un juzgamiento previo, por preliminar que resulte - no controvertido - por parte de la Corporación a la que se le somete de nuevo el MISMO ASUNTO FALLADO..." (fl. 53). Todo esto conlleva a tener en cuenta la preclusividad de los términos y oportunidades legales que se presentan dentro de un proceso, conforme a lo expresado por el Consejo de Estado (expediente No. 5183, auto de 26 de noviembre de 1990).

2.- Improcedencia del retiro de la demanda por parte de la entidad demandante, pues ésta al ejercer la acción de nulidad lo está haciendo en interés de toda la colectividad, ya que su objetivo es proteger el principio de la legalidad mediante el pronunciamiento de la jurisdicción contenciosa sobre la constitucionalidad o legalidad del acto acusado. Por tanto, el retiro de la demanda con la cual se había solicitado la suspensión provisional, no es procedente porque es la colectividad la interesada en que haya un juzgamiento, lo cual implica ante todo una cuestión de orden público que no puede ser desconocida por cualquiera, como en este caso, al retirar o renunciar al trámite de la acción. Por todo esto, la nueva acción de nulidad iniciada no es susceptible de ser tramitada por existir ya una, cuyo pronunciamiento judicial es necesario.

3.- Ausencia de configuración de los presupuestos exigidos por la ley para que pueda decretarse la suspensión provisional.

Para que se decrete la suspensión no sólo es necesario la virtual violación normativa, sino que además ésta sea de tal magnitud que la oposición del acto acusado con la norma superior sea protuberante, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del propio Consejo de Estado.

La Corporación partió de dos premisas para concluir que había enfrentamiento entre el acto acusado (artículo 5o. del Decreto 2423 de 1993) y la norma superior (parágrafo 1 dela artículo 3o. de la Ley 35 de 1993): que la colocación de seguros hace parte del objeto principal de los corredores, agente y agencias de seguros y, que esas entidades son especializadas.

En cuanto a la primera premisa, ésta no está acorde con el ordenamiento jurídico, toda vez que, de conformidad con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los intermediarios de seguros, en estricto sentido, no tiene dentro de su objeto social la colocación; por el contrario, su objeto principal es promover la celebración de contratos de seguro y capitalización, así como su renovación, sin perjuicio de la autorización de realizar otras actividades divergentes. Además, tampoco es de recibo concluir que los intermediarios de seguros tiene como objeto principal la colocación sólo porque la ley los denomina "colocadores de seguros" pues el legislador lo emplea como un término descriptivo de una operación de tipo material.

A lo anterior es importante agregar, que el artículo 6 del Decreto 837 de 1967, reglamentario de la Ley 65 de 1966, ley que reguló la actividad del agente colocador de seguros, se pronuncia de la misma manera, al igual que grandes doctrinantes, como los Doctores J. Efrén Ossa y Hernando Tapias Rocha.

En relación con la segunda premisa, no es cierto que las agencias y agentes de seguros son entidades especializadas, pues su objeto social es múltiple, permitiéndoles desarrollar diferentes actividades independientes y jurídicamente ajenas entre sí. Así mismo, la Ley 35 de 1993 consideró como únicas especializadas, las actividades financiera, aseguradora y todas las demás orientadas al manejo, aprovechamiento y la inversión del recursos captados al público, dejando por fuera la intermediación. Además, si fueran especializadas, la entidad aseguradora no podría directamente promover la celebración de sus contratos, facultad que es natural a la explotación de su objeto. Por último, es bueno señalar que los intermediarios de seguros, según el Decreto 2423 de 1993, pueden operar en todos los ramos promocionando y asesorando al cliente.

C.- Recurso de la Sociedad TECSEFIN S.A.

A través de esta impugnación, el apoderado de la sociedad recurrente pretende que se revoque la providencia que admitió la demanda y decretó la suspensión provisional allí impetrada y, en su lugar se niegue, tanto el trámite de la demanda como la suspensión provisional de la norma acusada. Funda el recurso en razones de orden constitucional, legal y jurídico así como en jurisprudencia, de la siguiente manera (fls. 77 a 86).

1.- Inepta demanda por falta de requisitos legales. En efecto, en el escrito contentivo de ésta no se expresa el nombre y domicilio del representante de FENALPROSE, como tampoco el delegado del Ministerio para recibir notificaciones; así mismo, no se acredita en debida forma la existencia y representación legal de la actora, pues la copia al carbón de la resolución que se acompaña no produce efecto alguno, y los hechos y omisiones, los fundamentos de derecho de las pretensiones y las pruebas no están debidamente invocados, contrariando disposiciones del C.C.A., así como jurisprudencia del Consejo de Estado.

2.- Improcedencia de la suspensión provisional, pues lo que aquí se discute ya fue objeto de pronunciamiento de la misma Sala, en la cual se denegó la solicitud, y mal podría otorgarse ahora teniendo en cuenta que las situaciones de hecho y de derecho no han variado, dada la plena identidad de las partes, la pretensión, la norma acusada y las supuestamente transgredidas. Además, en la providencia recurrida la Sala hace un análisis de fondo impropio de este estado del proceso, y contrariando así la jurisprudencia de la Corporación, aludida en la providencia que denegó la solicitud de suspensión presentada en el expediente No. 3058.

3.- Ausencia de violación a norma superior en la disposición acusada, toda vez que no es posible afirmar que los intermediarios de seguros son entidades especializadas y que su objeto principal es la colocación de seguros, pues está desconociendo lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en varios de sus artículos, y la autorización de la Ley 35 de 1993, a los establecimientos de crédito para la colocación de seguros, De otra parte, la operación que realizan los establecimientos de crédito en la colocación de seguros, es diferente a la de los intermediarios de seguros, ya que requiere la previa celebración de un convenio (contrato de seguro de grupo).

D.- Recurso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

El apoderado del Ministerio enfoca el recurso específicamente a la suspensión provisional, con énfasis en los siguientes puntos (fls. 95 a 100):

1. La presunta violación de la ley no es manifiesta, toda vez que el concepto de entidad especializada en el sistema financiero tiene diversas acepciones y sería erróneo afirmar que lo es así por el tipo de operación que realiza cada una de las instituciones reguladas en el Decreto 663 de 1993. Por otra parte, los intermediarios de seguros están excluidos dentro del concepto de "instituciones financieras", de acuerdo con el artículo 90 de la Ley 45 de 1990.

En cuanto a la colocación de seguros, ésta es una actividad diferente a la de intermediación. Mediante la primera, el usuario puede celebrar el contrato de seguro, mientras que en la segunda intermediación lo que se presenta es una oferta, promoción y renovación del contratos de seguro.

2.- La suspensión provisional del artículo 5o. del Decreto 2423 de 1993 había sido negada mediante decisión judicial en firme, impidiendo la reconsideración del asunto, "...menos aún cuando no se había utilizado el instrumento procesal diseñado por el legislador para tal efecto, es decir, el recurso de reposición".

III.- IMPUGNACION DE LOS RECURSOS

Dentro del término de traslado de los recursos el apoderado de la entidad actora presentó un memorial en el cual controvierte los diversos argumentos expresados por los recurrentes (fls. 102 a 119).

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Los recursos interpuestos contienen argumentos tanto contra el auto admisorio en sí mismo como contra la decisión de suspensión provisional, por lo cual la Sala considerará los diferentes argumentos de acuerdo con esa perspectiva.

A.- Los recursos contra el auto admisorio de la demanda

Estos recursos son los presentados por la Asociación Bancaria de Colombia y por la sociedad TECSEFIN S.A., algunos de cuyos argumentos se dirigen expresamente contra la decisión de la Sala de admitir la demanda.

1.- En el caso del recurso de la Asociación Bancaria de Colombia, los argumentos contra el auto admisorio de la demanda tienen que ver con la existencia de un proceso anterior con el mismo objeto y la imposibilidad de retirar la demanda cuando se trata de la acción pública de nulidad.

Al respecto, la Sala hace notar que si bien es cierto que en esta misma Sección se tramitó el proceso No. 3058, en el cual se demandaba la misma norma aquí demandada por parte de la misma entidad actora y en él se negó la suspensión provisional solicitada y posteriormente se aceptó por el Consejero Ponente el retiro de la demanda, esta última decisión adquirió firmeza y llevó al archivo del expediente, de donde resulta que lo decidido allí no puede ser objeto de controversia dentro de un nuevo proceso con el que ahora se adelanta.

De otra parte, no es cierto que no pueda iniciarse un nuevo proceso sobre el mismo objeto de otro anterior, pues esta circunstancia no se encuentra dentro de las causales de inadmisión de la demanda previstas en los artículos 143 del C.C.A. y 85 del C.P.C. Tal situación solamente trae como consecuencia que si se presenta el fenómeno de la cosa juzgada, así deberá declararse en el fallo que dé por terminado el segundo proceso o la acumulación de los mismos cuando ambos se encuentren en trámite y así lo solicita una de las partes.

Por lo anterior, el recurso no prospera.

2.- En el recurso de la sociedad TECSEFIN S.A., los argumentos contra el auto admisorio de la demanda están referidos a una supuesta inepta demanda por falta de requisitos legales así:

2.1. La demanda no expresa el nombre y domicilio del representante de la entidad demandante ni designa el funcionario del Ministerio para recibir notificaciones, de acuerdo con el numeral 1 del art. 137 y los arts. 149 y 150 del C.C.A., en concordancia con el numeral 3 del art. 75 del C. de P.C. y con jurisprudencia de la Sección Cuarta que cita.

Sobre el particular la Sala hace notar que el ordinal 1o. del artículo 137 del C.C.A., exige " la designación de las partes y sus representantes´´. En consecuencia, no es aplicable en este aspecto el artículo 75 del C. de P.C. por existir norma expresa en el estatuto procesal administrativo. En el caso concreto, es evidente que la demanda designa como parte demandante a la Federación Nacional de Productores de Seguros - FENALPROSE -, representada por el abogado que la interpone, de acuerdo con el poder que obra al folio 1 del expediente, otorgado por el representante legal de la entidad.

En cuanto a la parte demandada también es evidente que la demanda se dirige expresamente "contra la Nación - Ministerio de Hacienda" (y Crédito Público)", representada por el Ministro de Hacienda (y Crédito Público), sin que sea requisito de la admisión el señalar "el funcionario del Ministerio delegado para recibir notificaciones" como lo pretende el recurrente.

En consecuencia, el recurso no prospera por este aspecto.

2.2. No se acredita en debida forma la existencia y representación legal de la Federación que se dice actora, según lo exigen el inciso 5 del artículo 139 del C.C.A. y el numeral 3 del artículo 77 del C. de P.C., en concordancia con el artículo 633 del C.C y el 80 de la Ley 153 de 1887, pues sólo se allega una simple copia al carbón de una supuesta resolución numerada y fechada a mano, con un sello de "ANALISTA" y carece de los requisitos legales para su notificación en debida forma pues no expresa los recursos que procedían ni hay prueba de la publicación.

Sobre este aspecto al Sala constata que a folios 10 y 11 del expediente efectivamente aparece una copia al carbón de la Resolución No. 0332 del 5 de agosto de 1994, la cual da cuenta de la inscripción de dignatarios y representante legal de la entidad denominada Federación Nacional de Productores de Seguros "FENAL-PROSE", con personería jurídica No. 2315 de junio 15 de 1976.

Para la Sala la citada copia es suficiente prueba de la existencia y representación legal de la entidad demandante, no sólo por cuanto la Jurisprudencia ha aceptado la validez de las copias al carbón de los documentos públicos, sino porque de acuerdo con el artículo 25 del Decreto 2651 de 1991 , sobre descongestión judicial, los documentos aducidos al proceso se presumen válidos sin necesidad de autenticación, y ante todo, porque del principio de la prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, debe presumirse la validez de un documento como el descrito, sin perjuicio de que cualquier interesado pueda tacharlo de falso y desvirtuar esa presunción.

Por lo tanto, el recurso tampoco prospera por este aspecto.

2.3. La demanda no expresa los hechos y omisiones que sirven de fundamento de su acción, debidamente clasificados y numerados, y tampoco invoca los fundamentos de derecho de las pretensiones, como los informa el art. 137 del C.C.A., en concordancia con el art. 75 del C. de P.C.

A este respecto, la Sala hace notar que el escrito de demanda contiene dos acápites concretos sobre "disposiciones violadas" y "concepto de violación", los cuales responden claramente a la exigencia del ordinal 4o. del art. 137 del C.C.A. como fundamentos de derecho cuando se trata de la impugnación de un acto administrativo.

En cuanto a los hechos u omisiones y la petición de pruebas, a que se refieren los ordinales 3o. y 5o. del artículo 137 del C.C.A., basta reiterar que de acuerdo con jurisprudencia de la Corporación, estos requisitos no son necesarios cuando se trata de una controversia de simple derecho, como la planteada en la demanda que ha dado lugar al presente proceso, pues ellos no son esenciales para la decisión que deba tomarse.

Por lo tanto, el recurso tampoco prospera por este aspecto.

B.- Los recursos contra la decisión de suspensión provisional

1.- Todos los cuatro recursos presentados insisten, en primer lugar, en cuestionar la decisión de suspensión provisional del acto acusado, por existir con anterioridad otra decisión de esta misma Sala denegando la solicitud planteada en otro expediente por la misma entidad actora y con fundamento en las mismas normas.

Al respecto la Sala reitera que la simple circunstancia de que se haya tomado una decisión sobre denegatoria de suspensión provisional en otro expediente, no impide que el asunto sea nuevamente estudiado frente a una nueva solicitud. Precisamente la Sala hace notar que lo sucedido frente a la norma demandada consistió en que dentro de la motivación de la suspensión provisional no decretada en la demanda que dio lugar al expediente No. 3058 del cual fue ponente el Consejero Miguel González Rodríguez, no se citaron el numeral 2 del artículo 5o. ni los artículos 40, 41 y 42 del Decreto Ley 663 de 1993, y que constituyeron fundamento esencial de la nueva decisión, por lo cual no es cierto que existiera coincidencia de las normas aducidas en las dos oportunidades y, por lo mismo, no puede hablarse de contradicción de la Sala ni mucho menos de cosa juzgada, con mayor razón entratándose de un auto contentivo de medida provisional, el cual no puede dar lugar a este último fenómeno.

Por lo tanto, los recursos no prosperan por este aspecto.

2.- No obstante lo anterior, en cuanto al fondo del asunto, de los recursos planteados resultan una serie de interrogantes cuya dilucidación debe ser objeto de la sentencia de fondo, por cuanto ponen en duda razonable la violación con carácter de manifiesta detectada por la sala con fundamento en las razones unilateralmente expuestas por la parte actora y que llevan, por lo mismo, a definir el debate a ese momento procesal definitivo y a revocar la medida transitoriamente adoptada.

En efecto, de los citados recursos resulta la necesidad de efectuar el estudio de fondo de la controversia planteada en relación con los siguientes interrogantes:

- Si los intermediarios de seguros efectivamente pertenecen al sector financiero y/o asegurador y están regidos por las mismas normas aplicables a las entidades que hacen parte de esos sectores.

- Si la actividad de intermediación de seguros es efectivamente o no una actividad financiera o aseguradora, o si es simplemente comercial.

- Si los intermediarios se seguros pueden considerarse efectivamente como entidades especializadas o no.

- Si la colocación de seguros es una actividad que hace parte de la intermediación o si es diferente de ella y, en el primer caso, si la colocación de seguros es efectivamente objeto principal de los intermediarios de seguros, así como la incidencia que ello deba tener en la controversia.

En consecuencia, la Sala procederá a revocar la suspensión provisional decretada.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

RESUELVE:

1o.): CONFIRMASE el ordinal 1o. del auto de fecha 9 de noviembre de 1994, mediante el cual se admitió la demanda presentada por la Federación Nacional de Productores de Seguros - "FENALPROSE" y se adoptaron las decisiones correspondientes.

2o.- REVOCASE el ordinal 2o. del auto citado, mediante el cual se decretó la suspensión provisional del artículo 5o. del Decreto 2423 del 7 de diciembre de 1993 y, en su lugar DENIEGASE la suspensión provisional de la citada norma.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de febrero de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ R. ERNESTO RAFAEL ARIZA M.

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ R. YESID ROJAS SERRANO