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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006268SENTENCIAPLENA2589199503/02/1995SENTENCIA__PLENA__2589__1995_03/02/1995100062681995ACTO ADMINISTRATIVO - Control de legalidad y de constitucionalidad / CONTROL JURISDICCIONAL / EXCEPCION DE FALTA DE JURISDICCION - Improcedencia frente al estatuto de Bogotá al existir decisión que definió el conflicto de jurisdicción / ESTATUTO DE BOGOTA - Decisión sobre conflicto de jurisdicción hace impróspera la excecpción de falta de jurisdicción / CONFLICTO DE JURISDICCION - Estatuto de Bogotá Respecto de la excepción de "inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones " propuesta por el apoderado de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., la Sala comparte lo expresado por el Agente del Ministerio Público, en cuanto a la falta de claridad de su planteamiento. Sin embargo, tratando de interpretar lo que pretendió afirmar el excepcionante, se tiene que no prospera puesto que éste hace una distinción: que la declaratoria de nulidad se predica de los actos administrativos, mientras que la inconstitucionalidad responde a una acción de inexequibilidad, aplicable para los actos de ley. Es inadmisible tal distinción ya que la acción de nulidad no sólo puede dar lugar a un juicio de legalidad sino también de constitucionalidad, dado que los actos administrativos pueden violar no solamente la ley sino la Constitución, y para hacer efectivo el control jurisdiccional frente a este último evento la Carta Política lo instituyó en cabeza de la jurisdicción Contencioso Administrativa (artículos 237 numeral 2o. y 238). En lo que toca con la excepción de falta de competencia, la cual se interpreta como de falta de jurisdicción, también debe ser desechada ya que el Consejo Superior de la Judicatura en providencia de 13 de Octubre de 1994 dirimió el conflicto de jurisdicción surgido entre la corte Constitucional y esta Corporación, declarado que la competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Decreto 1421 de 1993, corresponde al Consejo de Estado. DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA - Régimen Aplicable; facultades transitorias constitucionales del Presidente / GOBIERNO NACIONAL - Estatuto de Bogotá / REGIMEN DEL DISTRITO CAPITAL - Decreto 1421 de 1993 El artículo transitorio 41 de la Carta otorgó facultades al Gobierno para expedir por Decreto el régimen especial a que se refieren las materias contenidas en los artículos 322, 323 y 324 de aquella, dentro de las cuales se encuentra "... la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito " . La pretendida violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política no tiene tampoco asidero jurídico, pues no puede afirmarse que se introdujo un " mico " de autorizaciones especiales, ya que al facultarse al Gobierno Nacional para expedir un régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, precisamente por ser especial, puede contener normas de tal carácter. Tanto en el artículo 2o. del Decreto 1421 de 1993 y el inc. 2o. del artículo 322 de la C.P.. 91 se alude en primer lugar a que las normas aplicables al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá serán las que expresamente señale la Constitución para el mismo, esto es, las contenidas en el Título XI, Capítulo 4, artículos 322 a 327, que tratan de su régimen especial. Así mismo ambos preceptos se refieren en segundo lugar a las leyes especiales que se dicten para el Distrito Capital en cuestión, pues al hablarse en el artículo 2o. del Decreto 1421 de 1993 del " presente estatuto " , es evidente que éste corresponde a las " leyes especiales que para el mismo se dicten " de que trata el artículo 322 de la Carta. Por último, ambas normas se remiten, en ausencia de disposiciones especiales constitucionales o legales para la ciudad de Santa Fe de Bogotá, a las disposiciones vigentes para los municipios, sean estas constitucionales o legales. Es la misma Constitución la que le otorga prevalencia a las normas especiales que se dicten para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, sobre las normas aplicables a los municipios, se repite, sean constitucionales o legales. Frente a la violación de los artículos 322 inciso 2o. y transitorio 41 de la Carta Política por parte de la norma demandada, se tiene que, el primero, se refiere al régimen político, fiscal y administrativo al que se encuentra sometido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y, el segundo, a la autorización dada al Gobierno Nacional para que en caso de que el Congreso no expidiera la ley a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem, lo hiciera aquél, como efectivamente aconteció. El artículo 322 de la C.P. 91 señala la obligación de garantizar la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito, y en la norma del acto acusado se dice que dichos servicios se prestarán de acuerdo con lo dispuesto en ese estatuto y demás normas aplicables. Siguiendo la jerarquía normativa que impone claramente el inciso 2o. del artículo 322, al Distrito Capital le son aplicables las leyes especiales que para el mismo se dicten, que en el presente caso lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido como estatuto contentivo del régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por mandato expreso del artículo transitorio 41 de la constitución. ENTIDADES TERRITORIALES - Régimen Aplicable / AUTONOMIA ADMINISTRATIVA / DISTRITO CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTA El artículo 287 señala que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, pues dicha norma se encuentra dentro del Título XI, Capítulo 1o. contentivo de las disposiciones generales, las cuales serán aplicables a falta de disposición constitucional o legal especial para el Distrito Capital de Santa Fe Bogotá, lo que no ocurre en el presente caso, toda vez que el Decreto 1421 de 1993, como ya se dijo, es el régimen especial. Por las mismas razones expuestas tampoco prospera el tercer cargo, consiste en la violación por parte del citado artículo 172 al canon constitucional al art. 287 señalada que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, pues dicha norma se encuentra dentro del Titulo XI, Capítulo 1o. contentivo de las disposiciones generales, las cuales serán aplicables a falta de disposición constitucional o legal especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, lo que no incurre en el presente caso, toda vez que en el Decreto 1421 de 1993, como ya se dijo, es el régimen especial. DISTRITO CAPITAL - Aplicación de normas municipales generales / CONTRATO DE CONCESION PARA EL TRANSPORTE MASIVO Respecto a la violación del artículo 313 de la Constitución, numerales 2o., 3o. y 4o., se tiene que en estos se señalan las funciones de los Concejos Municipales, las cuales también serán aplicables en cuanto no exista disposición constitucional o legal especial para el Distrito Capital, tantas veces mencionado. Además, como se advirtió en este proceso en providencia de 20 de Septiembre de 1993, por medio de la cual se denegó la suspensión provisional de las normas demandadas, en relación con el cargo en estudio, al disponer el artículo 172 del Decreto 1421 de 1993 que al Gobierno Distrital podrá celebrar contratos de concesión en orden a adoptar un sistema de transporte masivo para Bogotá, no está expresando en manera alguna que para dicha celebración, el Alcalde Mayor del Distrito Capital, que es su representante legal, según el artículo 35 ibídem, deba sustraerse al cumplimiento de las previsiones constitucionales y legales especiales que para tal efecto existan, como serían, por ejemplo, las previstas en los numerales 14, 17, 18 y 23 del artículo 12 del mencionado Decreto 1421, en concordancia con los artículos 7o. del mismo y 300 numeral 9o. de la Carta Política. Por último, la pretendida violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política no tiene tampoco asidero jurídico, pues no puede afirmarse que se introdujo un "mico " de autorizaciones especiales, ya que al facultarse al Gobierno Nacional para expedir un régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, precisamente por ser especial, puede contener normas de tal carácter. En conclusión, los artículos acusados del Decreto No. 1421 de 1993 no quebrantan los preceptos constitucionales invocados por el actor, razón por la cual habrán de desestimarse las súplicas de la demanda. ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO CAPITAL - Contratos de concesión para el transporte masivo / CONTRATO DE CONCESION - Sistema de transporte masivo / TRANSPORTE MASIVO - Distrito Capital De igual manera se pretende la nulidad del artículo 172, en sus incisos 1o. a 4o. del Decreto 1421 de 1993, por violación de las siguientes normas constitucionales: el inciso 2o. del artículo 322, el artículo transitorio 41., el artículo 287, el artículo 313, numerales 2o., 3o. y 4o., y los artículos 150, 158 y 169. El texto del artículo 172 acusado es el siguiente: "Transporte masivo. el Gobierno Distrital podrá celebrar el contrato o los contratos de concesión necesario para dotar a la ciudad de un eficiente sistema de transporte masivo o de programas que conformen e integren dicho sistema. En virtud de dichos contratos el concesionario se obliga, por su cuenta y riesgo, a diseñar, construir, conservar y administrar por un plazo no mayor de treinta años el sistema o programa a que se refiere el inciso anterior, a cambio de las tarifas que perciba de los usuarios del servicio y de las demás compensaciones económicas que se convengan a favor o " a cargo del distrito, según el caso, y si a ello hubiera lugar. El Gobierno Distrital reglamentará la selección del concesionario o concesionarios y la tramitación y perfeccionamiento del contrato o contratos correspondientes. El procedimiento que se adopte debe garantizar igualdad de condiciones y oportunidades a los participantes e imparcialidad y transparencia en la selección del contratista. El contrato o contratos que se celebren no se someterán a requisitos distintos de los previstos en este artículo y las normas que lo desarrollen. La adquisición de los predios que se requieran para la construcción y operación del sistema o programa que se contrate estará a cargo del concesionario. La administración podrá adquirirlos con cargo a los recursos del contratista y mediante el empleo de las prerrogativas que la ley concede a las entidades públicas... " . Frente a la violación de los artículos 322 inciso 2o. y transitorio 41 de la Carta Política por otra parte de la norma demandada, se tiene que, el primero, se refiere al régimen político, fiscal y administrativo al que se encuentra sometido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y, el segundo, a la autorización dada al Gobierno Nacional para que en caso de que el Congreso no expidiera la ley a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem, lo hiciera aquél, como efectivamente aconteció. Lo anterior pone en evidencia que este precepto no contradice, sino que, por el contrario, armoniza con los artículos 322 inciso 2o. y transitorio 41 invocados como transgredidos. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ Santa Fe de Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 2589 Actor: DOMINGO BANDA TORREGROZA Demandada: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION NULIDAD
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadErnesto Rafael Ariza MuñozDomingo Banda TorregrozaIdentificadores10010006269true68325Versión original10006269Identificadores

Fecha Providencia

03/02/1995

Sección:  PLENA

Consejero ponente:  Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Demandante:  Domingo Banda Torregroza


ACTO ADMINISTRATIVO - Control de legalidad y de constitucionalidad / CONTROL JURISDICCIONAL / EXCEPCION DE FALTA DE JURISDICCION - Improcedencia frente al estatuto de Bogotá al existir decisión que definió el conflicto de jurisdicción / ESTATUTO DE BOGOTA - Decisión sobre conflicto de jurisdicción hace impróspera la excecpción de falta de jurisdicción / CONFLICTO DE JURISDICCION - Estatuto de Bogotá

Respecto de la excepción de "inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones" propuesta por el apoderado de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., la Sala comparte lo expresado por el Agente del Ministerio Público, en cuanto a la falta de claridad de su planteamiento. Sin embargo, tratando de interpretar lo que pretendió afirmar el excepcionante, se tiene que no prospera puesto que éste hace una distinción: que la declaratoria de nulidad se predica de los actos administrativos, mientras que la inconstitucionalidad responde a una acción de inexequibilidad, aplicable para los actos de ley. Es inadmisible tal distinción ya que la acción de nulidad no sólo puede dar lugar a un juicio de legalidad sino también de constitucionalidad, dado que los actos administrativos pueden violar no solamente la ley sino la Constitución, y para hacer efectivo el control jurisdiccional frente a este último evento la Carta Política lo instituyó en cabeza de la jurisdicción Contencioso Administrativa (artículos 237 numeral 2o. y 238). En lo que toca con la excepción de falta de competencia, la cual se interpreta como de falta de jurisdicción, también debe ser desechada ya que el Consejo Superior de la Judicatura en providencia de 13 de Octubre de 1994 dirimió el conflicto de jurisdicción surgido entre la corte Constitucional y esta Corporación, declarado que la competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Decreto 1421 de 1993, corresponde al Consejo de Estado.

DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA - Régimen Aplicable; facultades transitorias constitucionales del Presidente / GOBIERNO NACIONAL - Estatuto de Bogotá / REGIMEN DEL DISTRITO CAPITAL - Decreto 1421 de 1993

El artículo transitorio 41 de la Carta otorgó facultades al Gobierno para expedir por Decreto el régimen especial a que se refieren las materias contenidas en los artículos 322, 323 y 324 de aquella, dentro de las cuales se encuentra "... la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito". La pretendida violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política no tiene tampoco asidero jurídico, pues no puede afirmarse que se introdujo un "mico" de autorizaciones especiales, ya que al facultarse al Gobierno Nacional para expedir un régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, precisamente por ser especial, puede contener normas de tal carácter. Tanto en el artículo 2o. del Decreto 1421 de 1993 y el inc. 2o. del artículo 322 de la C.P.. 91 se alude en primer lugar a que las normas aplicables al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá serán las que expresamente señale la Constitución para el mismo, esto es, las contenidas en el Título XI, Capítulo 4, artículos 322 a 327, que tratan de su régimen especial. Así mismo ambos preceptos se refieren en segundo lugar a las leyes especiales que se dicten para el Distrito Capital en cuestión, pues al hablarse en el artículo 2o. del Decreto 1421 de 1993 del "presente estatuto", es evidente que éste corresponde a las "leyes especiales que para el mismo se dicten" de que trata el artículo 322 de la Carta. Por último, ambas normas se remiten, en ausencia de disposiciones especiales constitucionales o legales para la ciudad de Santa Fe de Bogotá, a las disposiciones vigentes para los municipios, sean estas constitucionales o legales. Es la misma Constitución la que le otorga prevalencia a las normas especiales que se dicten para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, sobre las normas aplicables a los municipios, se repite, sean constitucionales o legales. Frente a la violación de los artículos 322 inciso 2o. y transitorio 41 de la Carta Política por parte de la norma demandada, se tiene que, el primero, se refiere al régimen político, fiscal y administrativo al que se encuentra sometido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y, el segundo, a la autorización dada al Gobierno Nacional para que en caso de que el Congreso no expidiera la ley a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem, lo hiciera aquél, como efectivamente aconteció. El artículo 322 de la C.P. 91 señala la obligación de garantizar la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito, y en la norma del acto acusado se dice que dichos servicios se prestarán de acuerdo con lo dispuesto en ese estatuto y demás normas aplicables. Siguiendo la jerarquía normativa que impone claramente el inciso 2o. del artículo 322, al Distrito Capital le son aplicables las leyes especiales que para el mismo se dicten, que en el presente caso lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido como estatuto contentivo del régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por mandato expreso del artículo transitorio 41 de la constitución.

ENTIDADES TERRITORIALES - Régimen Aplicable / AUTONOMIA ADMINISTRATIVA / DISTRITO CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTA

El artículo 287 señala que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, pues dicha norma se encuentra dentro del Título XI, Capítulo 1o. contentivo de las disposiciones generales, las cuales serán aplicables a falta de disposición constitucional o legal especial para el Distrito Capital de Santa Fe Bogotá, lo que no ocurre en el presente caso, toda vez que el Decreto 1421 de 1993, como ya se dijo, es el régimen especial. Por las mismas razones expuestas tampoco prospera el tercer cargo, consiste en la violación por parte del citado artículo 172 al canon constitucional al art. 287 señalada que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, pues dicha norma se encuentra dentro del Titulo XI, Capítulo 1o. contentivo de las disposiciones generales, las cuales serán aplicables a falta de disposición constitucional o legal especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, lo que no incurre en el presente caso, toda vez que en el Decreto 1421 de 1993, como ya se dijo, es el régimen especial.

DISTRITO CAPITAL - Aplicación de normas municipales generales / CONTRATO DE CONCESION PARA EL TRANSPORTE MASIVO

Respecto a la violación del artículo 313 de la Constitución, numerales 2o., 3o. y 4o., se tiene que en estos se señalan las funciones de los Concejos Municipales, las cuales también serán aplicables en cuanto no exista disposición constitucional o legal especial para el Distrito Capital, tantas veces mencionado. Además, como se advirtió en este proceso en providencia de 20 de Septiembre de 1993, por medio de la cual se denegó la suspensión provisional de las normas demandadas, en relación con el cargo en estudio, al disponer el artículo 172 del Decreto 1421 de 1993 que al Gobierno Distrital podrá celebrar contratos de concesión en orden a adoptar un sistema de transporte masivo para Bogotá, no está expresando en manera alguna que para dicha celebración, el Alcalde Mayor del Distrito Capital, que es su representante legal, según el artículo 35 ibídem, deba sustraerse al cumplimiento de las previsiones constitucionales y legales especiales que para tal efecto existan, como serían, por ejemplo, las previstas en los numerales 14, 17, 18 y 23 del artículo 12 del mencionado Decreto 1421, en concordancia con los artículos 7o. del mismo y 300 numeral 9o. de la Carta Política. Por último, la pretendida violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política no tiene tampoco asidero jurídico, pues no puede afirmarse que se introdujo un "mico" de autorizaciones especiales, ya que al facultarse al Gobierno Nacional para expedir un régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, precisamente por ser especial, puede contener normas de tal carácter. En conclusión, los artículos acusados del Decreto No. 1421 de 1993 no quebrantan los preceptos constitucionales invocados por el actor, razón por la cual habrán de desestimarse las súplicas de la demanda.

ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO CAPITAL - Contratos de concesión para el transporte masivo / CONTRATO DE CONCESION - Sistema de transporte masivo / TRANSPORTE MASIVO - Distrito Capital

De igual manera se pretende la nulidad del artículo 172, en sus incisos 1o. a 4o. del Decreto 1421 de 1993, por violación de las siguientes normas constitucionales: el inciso 2o. del artículo 322, el artículo transitorio 41., el artículo 287, el artículo 313, numerales 2o., 3o. y 4o., y los artículos 150, 158 y 169. El texto del artículo 172 acusado es el siguiente: "Transporte masivo. el Gobierno Distrital podrá celebrar el contrato o los contratos de concesión necesario para dotar a la ciudad de un eficiente sistema de transporte masivo o de programas que conformen e integren dicho sistema. En virtud de dichos contratos el concesionario se obliga, por su cuenta y riesgo, a diseñar, construir, conservar y administrar por un plazo no mayor de treinta años el sistema o programa a que se refiere el inciso anterior, a cambio de las tarifas que perciba de los usuarios del servicio y de las demás compensaciones económicas que se convengan a favor o "a cargo del distrito, según el caso, y si a ello hubiera lugar. El Gobierno Distrital reglamentará la selección del concesionario o concesionarios y la tramitación y perfeccionamiento del contrato o contratos correspondientes. El procedimiento que se adopte debe garantizar igualdad de condiciones y oportunidades a los participantes e imparcialidad y transparencia en la selección del contratista. El contrato o contratos que se celebren no se someterán a requisitos distintos de los previstos en este artículo y las normas que lo desarrollen. La adquisición de los predios que se requieran para la construcción y operación del sistema o programa que se contrate estará a cargo del concesionario. La administración podrá adquirirlos con cargo a los recursos del contratista y mediante el empleo de las prerrogativas que la ley concede a las entidades públicas...". Frente a la violación de los artículos 322 inciso 2o. y transitorio 41 de la Carta Política por otra parte de la norma demandada, se tiene que, el primero, se refiere al régimen político, fiscal y administrativo al que se encuentra sometido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y, el segundo, a la autorización dada al Gobierno Nacional para que en caso de que el Congreso no expidiera la ley a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem, lo hiciera aquél, como efectivamente aconteció. Lo anterior pone en evidencia que este precepto no contradice, sino que, por el contrario, armoniza con los artículos 322 inciso 2o. y transitorio 41 invocados como transgredidos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: 2589

Actor: DOMINGO BANDA TORREGROZA

Demandada: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION NULIDAD

El ciudadano y abogado DOMINGO BANDA TORREGROZA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A. presentó demanda ante esta corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del aparte del artículo 2o., que dice: "En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones Constitucionales y legales vigentes" y de los incisos 1o. a 4o. del artículo 172 del Decreto No. 1421 de 21 de julio de 1993 "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá", expedido por el Gobierno Nacional.

I.- CAUSA PETENDI

En apoyo de sus pretensiones el demandante adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación:

1o): La expresión demandada del artículo 2o. del Decreto No. 1421 de 1993 viola el artículo 322 inciso 2o. de la Constitución Política, porque desconoce la estricta jerarquía normativa que debe ser aplicada en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, la cual es: a): normas constitucionales especiales para Santa Fe de Bogotá; b): normas constitucionales generales sobre la organización básica de las entidades territoriales y de los municipios; c): normas legales especiales para Santa Fe de Bogotá; y d): normas legales para los municipios.

Lo contraría también porque afirma la aplicación prevalente de las normas legales especiales para Santa Fe de Bogotá D.C., frente a las normas constitucionales generales sobre régimen básico municipal; porque afirma e impone una aplicación subsidiaria de las normas constitucionales generales sobre el régimen básico municipal, en relación con las normas legales especiales para Santa Fe de Bogotá D.C.; y porque afirma implícitamente que una norma legal especial para Santa Fe de Bogotá, D.C. puede desconocer las normas constitucionales generales sobre el régimen básico de los municipios y entidades territoriales.

2o): El artículo 172 del mismo Decreto, viola el inciso 2o. del artículo 322 y el artículo transitorio 41 de la Carta Política, por cuanto todas las disposiciones de aquél (Transporte masivo y demás), constituyen una materia ajena y extraña a la competencia señalada al Ejecutivo en dichas normas Constitucionales, la cual está referida exclusivamente a la expedición de un régimen especial en lo político, fiscal y administrativo, constituido por normas generales con objetivos abstractos.

3o): El artículo 172 en referencia viola el precepto constitucional contenido en el artículo 287, al pretender el Presidente de la República convertirse en administrador de Santa Fe de Bogotá y ordenar la realización de obras y actividades específicas y concretas, usurpando la competencia constitucional(artículo 313 numerales 2o. y 3o. del Consejo Capitalino), vulnerándose así el principio de la autonomía de las entidades territoriales.

4o): El citado artículo 172 en su inciso 1o. viola directamente los numerales 2o. y 3o. del artículo 313 de la Carta Política, al determinar motu propio que Santa Fe de Bogotá D.C. debe ejecutar una obra pública de transporte masivo y al otorgar arbitrariamente facultades especiales e intemporales al Gobierno Distrital para celebrar contratos de concesión en materia de Transporte masivo, siendo ello competencia del Concejo.

5o): El artículo 172 en sus incisos 2o., 3o. y 4o. viola el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política porque establecen un régimen especial para la celebración de los contratos de concesión y compraventa de inmuebles para el sistema de transporte masivo, y otorgan autorizaciones especiales al Alcalde Mayor para celebrarlos y suscribirlos autónomamente, cuando es competencia del Concejo.

6o): El mismo artículo viola el artículo 150 ibídem, ya que usurpa la competencia del Congreso para legislar en materia de contratación para la Administración Pública, al disponer un régimen ad- hoc para la celebración de contratos de concesión y compraventa de inmuebles relacionados con la adopción de un sistema de transporte masivo para Santa Fe de Bogotá .

7o). Los artículos 158 y 169 de la Constitución Política también son vulnerados por el referido artículo del Decreto acusado, pues las disposiciones de ésta (ordenación de la obra, régimen contractual de concesión, compraventa de inmuebles, autorizaciones al Alcalde Mayor, exenciones tributarias y fiscales, etc.), son materia diferente y heterogénea a la que corresponde a una norma consagratoria de un régimen especial (Político, fiscal y administrativo) para Santa Fe de Bogotá D.C.; y porque so pretexto del encabezamiento del Decreto demandado, que reza: "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá D.C.", se está constituyendo un auténtico "mico", la introducción de una "micro- ley" de autorizaciones especiales para construir un sistema de transporte masivo.

II.- TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista y alegaciones.

II.1.- La contestación de la demanda

La Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del libelo demandatorio aduciendo, en esencia, lo siguiente:

A): El fondo del asunto:

1o): En cuanto al cargo que se hace al artículo 2o. acusado cabe precisar que las atribuciones que se incorporan en el artículo 313 de la Constitución Política tienen como objetivo y campo de aplicación las entidades municipales diferentes del distrito Capital, pues para él previó un régimen especial, y es a falta de disposición especial que se aplicaría el régimen contenido en dicho artículo 313.

No existente vulneración normativa superior alguna, ya que precisamente las disposiciones aplicables son las contenidas en el Decreto 1421 de 1993, no pudiéndose afirmar que una norma configura violación a sí misma, máxime cuando se trata de un auténtico Decreto Constitucional. La capital ha sido siempre considerada como Distrito Especial o Distrito Capital, otorgándosele un tratamiento especial que tuvo perfeccionamiento conceptual en el año de l991.

Dentro de la exposición de motivos del proyecto de Ley No. 3 "Por el cual se adopta el régimen especial del Distrito Capital", se dijo que la Constitución de 1991 consagró la autonomía de las entidades territoriales dentro de la unidad nacional y la descentralización como fundamento de toda la acción del Estado.

2o): En cuanto respecta al artículo 172 acusado se advierte que el ejecutivo como legislador ante las facultades devenidas de la Constitución no quiso con el artículo demandado permitir presupuesto alguno de la contratación. Estableció que el Gobierno Distrital encabezado por el Alcalde Mayor en su calidad de representante legal sería el competente para celebrar los contratos de concesión necesarios para dotar a la ciudad de un sistema de transporte masivo.

El verbo rector "podrá", no implica ni desarrolla autorización alguna, ni evita los requisitos que se deben surtir en materia de contratación.

El artículo demandado es el complemento de otras disposiciones contenidas en el estatuto orgánico, como las que atribuyen al Alcalde Mayor dirigir la acción administrativa y asegura el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito, constituyendo dicha norma así una aplicación del concepto de servicio público de transporte con la orientación e intervención estatal.

Además las disposiciones allí contenidas armonizan con las leyes 80 y 105 de 1993, las cuales se refieren a la contratación estatal y al Estatuto Nacional del Transporte, respectivamente.

La intervención del Estado no se limita exclusivamente a la acción social directa sino que se extiende a la vida económica. La intervención en materia de servicios públicos (artículo 334 de la Carta), se encuentra desarrollada adecuadamente en el acto demandado, en el que se incorporan las orientaciones de finalidad social que predica el canon 365 de la misma Carta.

El artículo 41 transitorio de la Constitución sólo prevé que si no actúa el congreso, lo hará el ejecutivo, como efectivamente aconteció, siendo las disposiciones atacadas la expresión de la voluntad del constituyente.

B):Excepciones

Plantea las siguientes:

a.- Inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, ya que de accederse a la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad, ello conllevaría un fallo inhibitorio.

La declaratoria de nulidad es propia de los actos administrativos, mientras que la inconstitucionalidad responde a una acción de inexequibilidad aplicable para los actos de ley.

Las pretensiones se excluyen entre sí, por ser todas principales. pretender que en un proceso de nulidad se efectúen declaraciones erga omnes, es intentar llevar a la jurisdicción a una finalidad diferente.

b.- Incompetencia del Consejo de Estado para conocer del presente proceso, pues de conformidad con la naturaleza del acto administrativo demandado, corresponde a la Corte Constitucional juzgar su inexequibilidad.

III-. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Señora procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, se refiere en primer término a las excepciones propuestas, no pronunciándose respecto de la denominada por demandante "inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones" por considerar que no es claro su planteamiento. En cuanto a la competencia del Consejo de Estado para conocer la acción propuesta, señala que basta remitirse a las normas constitucionales para determinar que el ordinal 2o. del artículo 237 atribuye al Consejo de Estado la competencia para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional.

En cuanto al fondo del asunto considera que es procedente la anulación del artículo 172 del decreto acusado, por cuanto en la expedición del régimen especial para Santa Fe de Bogotá tanto el legislador ordinario como el extraordinario, debían sujetarse a los lineamientos constitucionales propios. Así, en cuanto a las atribuciones de los Concejos Municipales el régimen debía ajustarse a lo preceptuado en los ordinales 1o., 2o., y 3o. del artículo 313 de la Carta.

Examinando el estatuto demandado, se aprecia que al fijar las atribuciones del Concejo Distrital en el artículo 12, numerales 1o., 2o. y 11 se siguieron las pautas constitucionales dadas en los ordinales del artículo arriba citado, pero se apartó el Gobierno de dichos lineamientos constitucionales y aun de los legales, al concebir el artículo 172, dentro del título de disposiciones transitorias.

El Gobierno tenía facultad para adoptar el régimen especial (político, económico y fiscal) para el Distrito Capital, de acuerdo con los artículos 322,323,324, 313 y 41 transitorio de la Constitución, pero no tenía facultad de autorizar al Gobierno Distrital para celebrar los contratos de que trata el artículo 172, atribución que corresponde al Concejo Distrital.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Respecto de la excepción de "inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones" propuesta por el apoderado de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., la Sala comparte lo expresado por el Agente del Ministerio Público, en cuanto a la falta de claridad de su planteamiento. Sin embargo, tratando de interpretar lo que pretendió afirmar el excepcionante, se tiene que no prospera puesto que éste hace una distinción: que la declaratoria de nulidad se predica de los actos administrativos, mientras que la inconstitucionalidad responde a una acción de inexequibilidad, aplicable para los actos de ley.

Es inadmisible tal distinción ya que la acción de nulidad no sólo puede dar lugar a un juicio de legalidad sino también de constitucionalidad, dado que los actos administrativos pueden violar no solamente la ley sino la Constitución, y para hacer efectivo el control jurisdiccional frente a este último evento la Carta Política lo instituyó en cabeza de la jurisdicción Contencioso Administrativa (artículos 237 numeral 2o. y 238).

En lo que toca con la excepción de falta de competencia, la cual se interpreta como de falta de jurisdicción, también debe ser desechada ya que el Consejo Superior de la Judicatura en providencia de 13 de Octubre de 1994 dirimió el conflicto de jurisdicción surgido entre la corte Constitucional y esta Corporación, declarado que la competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Decreto 1421 de 1993, corresponde al Consejo de Estado.

Procede entonces la sala a estudiar el fondo del asunto:

La demanda pretende la nulidad del artículo 2o. del Decreto No. 1421 de 1993, por considerar que viola el inciso 2o. del artículo 322 de la Carta Política. Uno y otro rezan, respectivamente:

Artículo 2o. del Decreto 1421 de 1993:

"Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes" ( se subraya el aparte demandado).

Inciso 2o. del artículo 322 de la Constitución Política:

"...

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios ..."

Comparando el contenido de las dos normas, se tiene que tanto en la una como en la otra se alude, en primer lugar, a que las normas aplicables al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá serán las que expresamente señale la Constitución para el mismo, esto es, las contenidas en el titulo XI, Capítulo 4, artículos 322 a 327, que tratan de su régimen especial. Así mismo ambos preceptos se refieren en segundo lugar a las leyes especiales que se dicten para el distrito Capital en cuestión, pues al hablarse en el artículo 2o. del Decreto 1421 de 1993 del "presente estatuto" es evidente que éste corresponde a las "leyes especiales que para el mismo de dicten" de que trata el artículo 322 de la Carta. por último, ambas normas se remiten, en ausencia de disposiciones especiales constitucionales o legales para la ciudad de Santa Fe de Bogotá, a las disposiciones vigentes para los municipios, sean estas constitucionales o legales.

Lo anterior deja sin sustento el cargo aducido, ya que es la misma Constitución la que le otorga prevalencia a las normas especiales que se dicten para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá , sobre las normas aplicables a los municipios, se repite, sean constitucionales o legales.

De igual manera se pretende la nulidad del artículo 172, en sus incisos 1o. a 4o. del Decreto 1421 de 1993, por violación de las siguientes normas constitucionales: el inciso 2o. del artículo 322, el artículo transitorio 41., el artículo 287, el artículo 313, numerales 2o., 3o. y 4o., y los artículos 150, 158 y 169.

El texto del artículo 172 acusado es el siguiente:

"Transporte masivo. el Gobierno Distrital podrá celebrar el contrato o los contratos de concesión necesario para dotar a la ciudad de un eficiente sistema de transporte masivo o de programas que conformen e integren dicho sistema.

En virtud de dichos contratos el concesionario se obliga, por su cuenta y riesgo, a diseñar, construir, conservar y administrar por un plazo no mayor de treinta años el sistema o programa a que se refiere el inciso anterior, a cambio de las tarifas que perciba de los usuarios del servicio y de las demás compensaciones económicas que se convengan a favor o "a cargo del distrito, según el caso, y si a ello hubiera lugar.

El Gobierno Distrital reglamentará la selección del concesionario o concesionarios y la tramitación y perfeccionamiento del contrato o contratos correspondientes. El procedimiento que se adopte debe garantizar igualdad de condiciones y oportunidades a los participantes e imparcialidad y transparencia en la selección del contratista. El contrato o contratos que se celebren no se someterán a requisitos distintos de los previstos en este artículo y las normas que lo desarrollen.

La adquisición de los predios que se requieran para la construcción y operación del sistema o programa que se contrate estará a cargo del concesionario. La administración podrá adquirirlos con cargo a los recursos del contratista y mediante el empleo de las prerrogativas que la ley concede a las entidades públicas...".

Frente a la violación de los artículos 322 inciso 2o. y transitorio 41 de la Carta Política por otra parte de la norma demandada, se tiene que, el primero, se refiere al régimen político, fiscal y administrativo al que se encuentra sometido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y, el segundo, a la autorización dada al Gobierno Nacional para que en caso de que el Congreso no expidiera la ley a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem, lo hiciera aquél, como efectivamente aconteció.

El inciso 4o. del artículo 322 preceptúa:

" A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito;...".

Por su parte, el artículo 163 del Decreto 1421 de 1993 establece:

" Competencia. Para garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad, los servicios públicos se prestarán de acuerdo con lo dispuesto en este estatuto y demás normas aplicables...".

En el artículo 322 de la C.P/91 se señala la obligación de garantizar la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito, y en la norma del acto acusado se dice que dichos servicios se prestarán de acuerdo con lo dispuesto en ese estatuto y demás normas aplicables.

En consecuencia, como se expuso al analizar el primer cargo, la Constitución en el inciso 2o. del artículo 322 se remite, en primer término, a las disposiciones constitucionales, o sea, en este caso, a los artículos 322 a 324 de la misma, y como ya se vió el inciso 4o. del precitado artículo 322 impone a las autoridades distritales garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. En segundo lugar, siguiendo la jerarquía normativa que impone claramente el inciso 2o. del artículo 322, al Distrito Capital le son aplicables las leyes especiales que para el mismo se dicten, que en el presente caso lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido como estatuto contentivo del régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por mandato expreso del artículo transitorio 41 de la constitución.

En el citado Decreto el artículo 163 prevé que la prestación de los servicios públicos está sujeta a las regulaciones en él contenidas, como la consagrada en materia del servicio de transporte masivo en el artículo 172 acusado.

Lo anterior pone en evidencia que este precepto no contradice, sino que, por el contrario, armoniza con los artículos 322 inciso 2o. y transitorio 41 invocados como transgredidos.

Por las mismas razones expuestas tampoco prospera el tercer cargo, consiste en la violación por parte del citado artículo 172 al canon constitucional al art. 287 señalada que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, pues dicha norma se encuentra dentro del Titulo XI, Capítulo 1o. contentivo de las disposiciones generales, las cuales serán aplicables a falta de disposición constitucional o legal especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, lo que no incurre en el presente caso, toda vez que en el Decreto 1421 de 1993, como ya se dijo, es el régimen especial.

Respecto a la violación del artículo 313 de la Constitución, numerales 2o., 3o. y 4o., se tiene que en estos se señalan las funciones de los Concejos Municipales, las cuales también serán aplicables en cuanto no exista disposición constitucional o legal especial para el Distrito Capital, tantas veces mencionado.

Además, como se advirtió en este proceso en providencia de 20 de Septiembre de 1993, por medio de la cual se denegó la suspensión provisional de las normas demandadas, en relación con el cargo en estudio, al disponer el artículo 172 del Decreto 1421 de 1993 que al Gobierno Distrital podrá celebrar contratos de concesión en orden a adoptar un sistema de transporte masivo para Bogotá, no está expresando en manera alguna que para dicha celebración, el Alcalde Mayor del Distrito Capital, que es su representante legal, según el artículo 35 ibídem, deba sustraerse al cumplimiento de las previsiones constitucionales y legales especiales que para tal efecto existan, como serían, por ejemplo, las previstas en los numerales 14, 17, 18 y 23 del artículo 12 del mencionado Decreto 1421, en concordancia con los artículos 7o. del mismo y 300 numeral 9o. de la Carta Política.

Tampoco prospera el cargo de violación del artículo 150 de la Carta, toda vez que el artículo transitorio 41 de la Carta otorgó facultades al Gobierno para expedir por Decreto el régimen especial a que se refieren las materias contenidas en los artículos 322, 323 y 324 de aquella, dentro de las cuales se encuentra " La eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito ".

Por último, la pretendida violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política no tiene tampoco asidero jurídico, pues no puede afirmarse que se introdujo un " mico " de autorizaciones especiales, ya que al facultarse al Gobierno Nacional para expedir un régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, precisamente por ser especial, puede contener normas de tal carácter.

En conclusión, los artículos acusados del Decreto No. 1421 de 1993 no quebrantan los preceptos constitucionales invocados por el actor, razón por la cual habrán de desestimarse las súplicas de la demanda.

En mérito de lo dispuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1o) Deniéganse las pretensiones de la demanda.

2o) Devuélvase la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de Febrero de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ R. ERNESTO RAFAEL ARIZA M.

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ R. YESID ROJAS SERRANO.