Ir a la encuesta de percepción

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006235SENTENCIAPRIMERA2555199405/08/1994SENTENCIA__PRIMERA__2555__1994_05/08/1994100062351994VEEDOR DEL TESORO - Funciones / CAMPAÑAS POLITICAS - Adelantamiento / PERIODO PREELECTORAL Para la Sala tampoco resulta válido el argumento de la defensa según el cual el ejercicio de la función del Veedor se circunscribía a los períodos preelectorales o a aquellos en que se adelantaran campañas políticas, puesto que, dada la claridad del mandato constitucional no le es permitido al juez desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu (art. 27 Código Civil) y, adicionalmente, por cuanto ni el artículo transitorio 34 de la Constitución Política ni otro del mismo rango determinan que las campañas electorales sólo se adelantarán o podrán adelantarse durante los tres (3) meses anteriores a cada elección. VEEDOR DEL TESORO - Funciones / TESORO PUBLICO - Vigilancia / FINANCIACION DE CAMPAÑAS POLITICAS / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación / VEEDOR DEL TESORO - Período Independientemente de la eventual similitud o diferencia que se pudiere establecer entre las expresiones "campaña electoral" y "campaña política", lo único cierto e irrebatible es que al establecerse en el acto acusado un límite temporal al ejercicio de la función asignada al Veedor del Tesoro, consistente en " ... impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado", el Presidente de la República incurrió en un claro desbordamiento de la facultad de reglamentación a él atribuida por el mismo acto acusado, ya que el artículo transitorio 34 de la Carta Política consagra que el término para el ejercicio de dicha función era el de tres (3) años que ella misma estableció como el de duración del cargo público de Veedor. VEEDOR DEL TESORO - Facultades / AUTONOMIA Si la norma constitucional transitoria previó que para cumplir con su función el Veedor "...tendrá derecho a pedir y obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades que ejerzan actividades de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de Policía Judicial", ello sólo significa que era potestativo de dicho funcionario pedir colaboración de los mencionados organismos y que, en caso de hacerlo, estos estaban en la obligación de brindar la cooperación solicitada, pero, de ninguna manera, que en virtud de ella la validez de las decisiones que adoptara el Veedor del Tesoro estuvieran supeditadas a lograr el consenso de la Procuraduría General de la Nación, en particular, o de cualquier otro de los citados organismos a quienes les solicitara ayuda o de todos en su conjunto, ya que ello no solamente desnaturalizaría sino que haría nugatorio el ejercicio de la función autónoma e independiente que le fue atribuida por el constituyente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadLIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZANTONIO JOSÉ NAVARRO WOLFFnulidad de la expresión "... durante los tres (3) meses anteriores a cada elección....", contenida en el inciso primero, y los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto No. 2093 de 6 de septiembre de 1991, "por el cual se desarrolla el artículo 34 transitorio de la Constitución Política"Identificadores10010006236true68290Versión original10006236Identificadores

Fecha Providencia

05/08/1994

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Norma demandada:  nulidad de la expresión "... durante los tres (3) meses anteriores a cada elección....", contenida en el inciso primero, y los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto No. 2093 de 6 de septiembre de 1991, "por el cual se desarrolla el artículo 34 transitorio de la Constitución Política"

Demandante:  ANTONIO JOSÉ NAVARRO WOLFF


VEEDOR DEL TESORO - Funciones / CAMPAÑAS POLITICAS - Adelantamiento / PERIODO PREELECTORAL

Para la Sala tampoco resulta válido el argumento de la defensa según el cual el ejercicio de la función del Veedor se circunscribía a los períodos preelectorales o a aquellos en que se adelantaran campañas políticas, puesto que, dada la claridad del mandato constitucional no le es permitido al juez desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu (art. 27 Código Civil) y, adicionalmente, por cuanto ni el artículo transitorio 34 de la Constitución Política ni otro del mismo rango determinan que las campañas electorales sólo se adelantarán o podrán adelantarse durante los tres (3) meses anteriores a cada elección.

VEEDOR DEL TESORO - Funciones / TESORO PUBLICO - Vigilancia / FINANCIACION DE CAMPAÑAS POLITICAS / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación / VEEDOR DEL TESORO - Período

Independientemente de la eventual similitud o diferencia que se pudiere establecer entre las expresiones "campaña electoral" y "campaña política", lo único cierto e irrebatible es que al establecerse en el acto acusado un límite temporal al ejercicio de la función asignada al Veedor del Tesoro, consistente en " ... impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado", el Presidente de la República incurrió en un claro desbordamiento de la facultad de reglamentación a él atribuida por el mismo acto acusado, ya que el artículo transitorio 34 de la Carta Política consagra que el término para el ejercicio de dicha función era el de tres (3) años que ella misma estableció como el de duración del cargo público de Veedor.

VEEDOR DEL TESORO - Facultades / AUTONOMIA

Si la norma constitucional transitoria previó que para cumplir con su función el Veedor "...tendrá derecho a pedir y obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades que ejerzan actividades de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de Policía Judicial", ello sólo significa que era potestativo de dicho funcionario pedir colaboración de los mencionados organismos y que, en caso de hacerlo, estos estaban en la obligación de brindar la cooperación solicitada, pero, de ninguna manera, que en virtud de ella la validez de las decisiones que adoptara el Veedor del Tesoro estuvieran supeditadas a lograr el consenso de la Procuraduría General de la Nación, en particular, o de cualquier otro de los citados organismos a quienes les solicitara ayuda o de todos en su conjunto, ya que ello no solamente desnaturalizaría sino que haría nugatorio el ejercicio de la función autónoma e independiente que le fue atribuida por el constituyente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 2555

Actor: ANTONIO JOSÉ NAVARRO WOLFF

Demandado: NACIÓN - MINISTERIOS DE GOBIERNO Y DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda interpuesta por el ciudadano Antonio José Navarro Wolff en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad de la expresión "... durante los tres (3) meses anteriores a cada elección....", contenida en el inciso primero, y los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto No. 2093 de 6 de septiembre de 1991, "por el cual se desarrolla el artículo 34 transitorio de la Constitución Política", contentivo, en términos generales, de la reglamentación de las funciones del Veedor del Tesoro, expedido por el Señor Presidente de la República, con las firmas del señor Ministro de Relaciones Exteriores, encargado de las funciones del Despacho del señor Ministro de Gobierno y del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.

I. - ANTECEDENTES

a. - Los hechos de la demanda

En ellos se plantea que debido a la práctica de algunos políticos en la utilización de dineros públicos para financiar la elección de sus miembros a las corporaciones públicas y a los cargos de elección popular y al clamor por parte de todos los sectores de la sociedad colombiana, la Asamblea Nacional Constituyente, como garantía de que los dineros públicos no se utilizarían en campañas electorales, estableció " ... un cargo transitorio en el artículo 34 transitorio de la constitución Política: el Veedor del Tesoro". Este artículo estableció como función del Veedor, quien tendrá un período de tres años, la de impedir de oficio o a petición de parte el uso de recursos provenientes del tesoro público o del exterior en campañas electorales que se efectúen en dicho término. La misma norma confirió al Presidente de la República la facultad de reglamentarla, en ejercicio de la cual, se expidió el Decreto 2093 de 1991, que constituye el acto acusado.

b. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

El actor considera que el acto acusado incurre en violación de las siguientes normas, por las razones que, expresadas en la demanda y en el alegato de conclusión, se resumen a continuación bajo la forma de cargos (fls. 7 a 12 y 141 a 143):

Primer cargo. - Violación del artículo 34 transitorio de la Constitución, por parte de la expresión cuya nulidad se solicita, toda vez que si esta disposición establece como función del Veedor del Tesoro, designado para un período de tres años, la de "... impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado...", el Gobierno no podía restringir a solo tres meses el ejercicio de esa función, que le corresponde cumplir durante la totalidad del término de su mandato.

Si de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española "impedir" significa estorbar, imposibilitar la ejecución de una cosa y, conforme al Diccionario Español de Sinónimos y Antónimos, dicho término es sinónimo de precaver, interrumpir, frenar, contener, paralizar, parar, desbaratar, empantanar, atascar, entrabar, ello implica "... que la función del Veedor no se limita a inspeccionar y vigilar los recursos del Tesoro ni a denunciar ante otras autoridades el uso que se haga de los recursos del Tesoro con fines electorales".

Adicionalmente, "Con la limitación a la posibilidad del Veedor de aplicar medidas precautelativas en cualquier momento durante los tres años de su mandato, el decreto gubernamental incurre en un vicio grave de inconstitucionalidad, pues sólo permite el cumplimiento de la atribución de 'impedir' la utilización de los dineros del tesoro durante una parte de su mandato; y lo coloca, en contraposición con la Carta, en una situación de exceso en el ejercicio de sus funciones cuando impide la mala utilización de los dineros públicos en otro momento no coincidente con los tres meses previos a la respectiva elección".

Segundo cargo. - Violación del artículo 34 transitorio de la Carta, por parte de los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, pues "... al disponer que el Veedor deberá notificar a la Procuraduría de manera inmediata la suspensión en la ejecución de una partida, la cual se debe pronunciar dentro de los diez (10) días siguientes sobre la validez de los motivos expuestos, convierte al Veedor en un simple sustanciador o tramitador ante la Procuraduría", el Gobierno olvida que dicha norma constitucional creó el cargo de Veedor como un funcionario autónomo.

"Pero no se detuvo ahí el Decreto en la capitis diminutio de la condición del Veedor, sino que estableció que si la Procuraduría General acoge la decisión de la Veeduría, las partidas no podrán ejecutarse; pero en caso contrario, o sea, si la Procuraduría no está de acuerdo con la decisión de la Veeduría, se podrán continuar los trámites administrativos correspondientes".

Si el artículo 34 transitorio de la carta dispone que el Veedor tendrá derecho a pedir y a obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia de los organismos que cumplan funciones de Policía Judicial, en este sentido su rango puede ser igual o superior al del Procurador o al del Contralor, pero de ninguna manera, como lo pretenden los incisos cuya nulidad se pide, situar al Veedor en un rango inferior al de cualquiera de ellos.

Aun cuando el artículo 34 transitorio de la Carta no ubica al Veedor dentro de las ramas del poder público (art. 113) ni dentro de los órganos de control (art. 117) ni dentro de la organización electoral (art. 120), sus funciones lo caracterizan como órgano de control autónomo. Esta fue la razón que tuvo la Comisión Codificadora de la Asamblea Nacional Constituyente para situar la referida norma dentro del Capítulo 4 de las disposiciones transitorias, el cual se refiere a la organización electoral. Por ello, el Veedor no puede considerarse como subalterno del Procurador, ni como funcionario de la rama jurisdiccional, regulados en el Capítulo 3 de las disposiciones transitorias.

En consecuencia, "al trasladar las funciones del Veedor al Procurador, el decreto cuestionado no sólo violó el texto de la norma constitucional, o sea, el artículo 34 transitorio, sino que ignoró el sentido mismo que la Asamblea Nacional Constituyente quiso dar a la figura del Veedor, desconociendo además el pacto político que le dio origen".

Tercer cargo. - Los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, al conferir una nueva función al Procurador, "...sin tener autorización de la Asamblea Nacional Constituyente para ello, el Gobierno no sólo excedió las facultades conferidas por el artículo 34 transitorio de la constitución, sino que también desconoció el mandato del artículo 277 numeral 10 de la constitución que dispone que la ley puede otorgar otras funciones al Procurador, además de las contenidas en la norma".

Por la anotada razón, el decreto mencionado desconoció el artículo 150, numerales 1 y 23 de la Carta, que asignan como funciones del Congreso las de hacer las leyes y expedir aquellas que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

Finalmente, "...al arrogarse el Gobierno Ia función legislativa con la expedición del artículo 11 cuestionado, violó la separación de las funciones entre los órganos del Estado, en contraposición con el artículo 113 de la Constitución".

c. - Las razones de la defensa

En los escritos de contestación de la demanda (fls. 89 a 107 y 108 a 115) y en los alegatos de conclusión (fls. 151 a 158), la parte demandada (Nación - Ministerios de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público), expresa los argumentos que se resumen a continuación:

En relación con el primer cargo. - El apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que en cuanto a las funciones y período del Veedor debe observarse que la citada norma constitucional condiciona el ejercicio de estas funciones al período en el cual se realizan campañas electorales, por lo cual no se puede sostener sin lugar a equívoco, que en todo momento el país se encuentre en período preelectoral. Para llegar a tal conclusión se requeriría realizar una confrontación con otra norma jurídica u otros principios de derecho. La realidad política del país permite percibir que los ciclos preelectorales se diferencian claramente de aquellos en los cuales esa situación no se presenta.

A pesar de que el favorecimiento con dineros públicos se puede producir en períodos que no correspondan a campañas políticas, debe aclararse que la constitución ha asignado competencia a otras autoridades para investigar y sancionar esos ilícitos. Además, " ... otros artículos no impugnados del texto reglamentario establecen numerosas funciones adicionales que permiten al Veedor establecer su cometido durante la totalidad del período trienal"

Una interpretación exegética podría dar para pensar que la función principal del Veedor se suspende durante el período en que no se presentan campañas electorales, lo cual parece más razonable en virtud del aforismo según el cual las excepciones deben interpretarse de manera estrecha.

La apoderada de la Nación - Ministerio de Gobierno, luego de hacer un análisis sobre el significado de las "campañas electorales", en donde llega a la conclusión de que es el período en que una o más personas dedican sus esfuerzos con miras a las elecciones" es decir, son aquellas que se adelantan en época preelectoral, manifiesta que no comparte la interpretación dada por el demandante respecto del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, pues su verdadero espíritu corresponde a lo que el legislador quiso plasmar y que en ningún momento es contrario a lo preceptuado constitucionalmente, sino que es el desarrollo de los lineamientos contemplados en nuestra Carta Política para la reglamentación de la figura del Veedor del Tesoro.

El artículo 11 contempla un término dé tres meses durante el cual el Veedor puede tomar medidas precautelativas, pero dicho término no es único dentro de los tres años de sus funciones, si se tiene en cuenta que durante ese período se pueden presentar distintas campañas electorales y, es para cada una de estas que el Veedor dispondrá de tres meses anteriores para impedir la desviación de dineros públicos, pero se aclara que la supervisión es respecto de las "campañas electorales que se efectúen en el término indicado..." (subrayas de la defensa).

No se deben confundir conceptos que a primera vista parecen similares, pues una cosa es campaña electoral, y otra muy distinta es la campaña política, o denominada comúnmente como "proselitismo político". Esta diferenciación, manifiesta la defensa, no es caprichosa, sino que así lo contempla la Ley 58 de 1985 "por la cual se dicta el Estatuto básico de los partidos políticos y se provee a la financiación parcial de las campañas electorales", de la siguiente manera:

"Artículo 16. Los partidos, las agrupaciones políticas y los candidatos a cargos de elección popular podrán hacer propaganda por todos los medios de comunicación con las limitaciones que establezca la ley.

"Artículo 17. De conformidad con la reglamentación que para el efecto expida la Corte Electoral, los partidos o agrupaciones registrados podrán disponer gratuitamente de espacios en los medios de comunicación del Estado para difundir sus principios y programas, sus realizaciones y sus opiniones sobre temas de interés nacional.

"Artículo 19. Sólo durante los noventa (90) días anteriores a la fecha del correspondiente debate, podrá difundirse publicidad política electoral por la radio y por la prensa. Las estaciones de radio y los periódicos que acepten propaganda política deberán prestar sus servicios a todos los que los soliciten y cobrar tarifas iguales para los diferentes partidos, movimientos y candidatos (Negrilla subrayada fuera de texto).

"Los concesionarios de las frecuencias de radio durante los sesenta (60) días anteriores al correspondiente debate electoral, están en la obligación de pasar publicidad política a una tarifa inferior a la mitad de la comercial que rija en los..." (Negrilla subrayada fuera de texto).

Las dos situaciones diferentes son: una que cada partido desarrolla una actividad permanente denominada "publicidad política" y, otra es la que hace cada partido en tomo a su candidato y con miras a una elección específica que se ha llamado "publicidad política electoral".

De igual manera, esto se ve contemplado en el Decreto 2738 de 1985, cuando define en su artículo segundo:

"Artículo 2o. Se entiende por propaganda o publicidad política electoral o simplemente electoral la que mediante avisos o anuncios realicen por la prensa y por la radio los partidos, 'agrupaciones o movimientos políticos, los candidatos a cargos de elección popular u otras personas, con el fin de conseguir apoyo electoral para determinados partidos, agrupaciones, movimientos o candidatos.

"Esta clase de propaganda o publicidad únicamente podrá realizarse durante los noventa (90) días anteriores a la fecha de las elecciones presidenciales o para corporaciones públicas, según el caso."' (Negrilla subrayada fuera de texto).

Las disposiciones transcritas colocan términos dentro de los cuales es permisivo o prohibitivo que los candidatos, partidos o movimientos políticos puedan llevara cabo su "publicidad política electoral". Ese término es necesario en procura de permitir que los idearlos políticos se den a conocer y, de otro proteger a los electores. En cambio, el proselitismo político no tiene límites temporales, y es precisamente la situación de política electoral la que reguló el artículo 11 del Decreto 2093 de 1991.

Si bien es cierto que el Veedor es nombrado por un período de tres años, también lo es que las funciones atribuibles a este, las debe ejercer con relación a las situaciones de campaña electoral que se presenten durante el período para el cual fue nombrado, tal y como lo estipula la Carta Política en su artículo 34 transitorio.

Finalmente, comparte lo expresado por el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cuanto a que lo que hizo la norma acusada, fue determinar el espacio anterior a las elecciones, para así configurar lo que se denomina "Campaña Electoral".

En relación con el segundo cargo. - El apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que si bien el artículo transitorio de la Carta asigna al Veedor la vigilancia del Tesoro Público durante un período de tres años, ello no implica que las funciones análogas se suspendan o queden subsumidas en este; es decir, que la citada norma constitucional no está haciendo un reconocimiento omnímodo al Veedor, pues alude de manera especial a la participación de las entidades de control y vigilancia, lo que conlleva a que " ... el decreto por medio del cual se regulan las funciones del Veedor, pueda hacer referencia a las atribuciones y funciones que están asignadas a la Procuraduría General de la Nación, entre otras, y cuando se estime pertinente su participación en el proceso de vigilancia. Como fundamento de un Estado social de derecho, debe precisarse que es congruente con la distribución de poderes y competencias la existencia de funcionarios que se encarguen de ejercer el control sobre otros para evitar excesos en el ejercicio del poder".

Por su parte, la apoderada de la Nación - Ministerio de Gobierno, expresa que no comparte la afirmación del actor de que el Veedor se convierte en un simple sustanciador o tramitador ante la Procuraduría, pues la Constitución crea en favor de aquel, dada la trascendencia de sus funciones, el derecho a pedir y obtener la colaboración no sólo de la Procuraduría, sino también de la Contraloría y de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia.

Luego de hacer un análisis sobre el significado de la palabra colaboración, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la define como la acción de " ... trabajar con otra u otras personas...... manifiesta que los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, no contrarían el artículo 34 transitorio y menos aún el artículo 113 de la Carta, por cuanto la norma plasma esa "colaboración ", es decir, esa laboración de dos o más personas, en donde se requiere tanto la voluntad del Veedor, como la del Procurador, pero cuya iniciativa nace del primero, pues es a este al que le corresponde la inspección y vigilancia, y si como resultado de sus averiguaciones considera que una partida ha sufrido el desvío hacia campañas electorales, debe preparar el proyecto, junto con las pruebas que lo fundamentan, para lograr ese consenso con la Procuraduría ,lo cual es la única forma de entender el sentido del verbo colaborar".

Es de anotar que las facultades que la Constitución le asigna al Veedor son en extremo delicadas, a tal punto que un mal uso de las mismas puede acarrear la parálisis del Estado razón por la cual, y para seguridad jurídica, se hace conveniente que medidas tan drásticas se tomen de común acuerdo entre dos altos funcionarios del Estado, como por ejemplo, en los actos del gobierno nacional, que requieren la firma del Presidente y el Ministro del ramo, lo cual no puede entenderse como la negación del tenor del artículo 34 transitorio, ni menos de su espíritu.

Tampoco es un capricho del Gobierno reglamentar las decisiones conjuntas del Procurador General de la nación con las del Veedor del Tesoro, pues siendo este último de carácter temporal, en tanto que la Procuraduría es permanente, y atendiendo a las funciones que sobre el particular le otorga la Carta (artículo 277 - 7), tenemos que le corresponde la "...defensa del patrimonio público...... que para el caso que nos ocupa la ejerce de común acuerdo con el Veedor, de tal manera que el Gobierno no hizo otra cosa que armonizar dos textos de la misma categoría constitucional.

Finalmente, en la lectura del artículo 34 transitorio no se encuentra ninguna expresión que indique que el Veedor actúe con autonomía, sino que esta se la reconoce el Gobierno en el artículo 1o. del Decreto 2093 de 1991, razón por la cual no es de recibo el argumento de que se violó la norma constitucional. Pero esa autonomía no es absoluta, la limita el artículo 2o. del mismo precepto que buscó armonizar las disposiciones constitucionales que facultan al Veedor y al Procurador para defender el patrimonio público.

d. - Las alegaciones de la parte coadyuvante

Dentro del término de fijación en lista, el señor Veedor del Tesoro, se hizo parte dentro del proceso y presentó, tanto en escrito de contestación de la demanda como en los alegatos de conclusión, los argumentos que se resumen a continuación (fls. 116 a 11 9 y 144 a 150):

Solicita que se acojan en su integridad las pretensiones de la demanda, por estar en un todo de acuerdo con ellas. Agrega, que las normas acusadas no sólo transgreden el artículo 34 transitorio de la constitución, sino que contradicen otras disposiciones del estatuto que lo reglamenta, pues por ejemplo el artículo 10 del Decreto 2093 dispone que la competencia y la función del Veedor no son limitadas en el tiempo.

Finalmente, manifiesta que las funciones que cumple la Veeduría son un servicio público, y que como tal se debe prestar en forma continua, permanente y eficiente, y que la actividad política es ejercida a través de los movimientos y partidos políticos a diario y en todas las esferas de la administración.

d. - La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 5 de agosto de 1993 se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de los efectos de la expresión " ... durante los tres (3) meses anteriores a cada elección..."contenida en el inciso primero, y de los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991 (fls. 23 a 35), providencia esta que, recurrida por la parte demandada, fue confirmada por auto de 26 de octubre del citado año (fls. 64 a 70).

Mediante proveído de 15 de marzo de 1994 se denegaron las pruebas solicitadas por las partes (fls. 135 a 136).

Por auto de 6 de mayo de 1994 (fl. 139) se dispuso correr traslado a las partes y a la señora Agente del Ministerio Público para que formulasen sus alegatos de conclusión. Las partes, salvo la apoderada de la Nación - Ministerio de Gobierno, y el Ministerio Público hicieron uso de este derecho.

II. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

En su concepto, la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación expresa, en síntesis, lo siguiente (fls. 159 a 163):

De la simple confrontación de las normas contenidas en el artículo 34 transitorio de la Constitución y en el artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, se hace evidente el enfrentamiento del reglamento con la norma superior que dice reglamentar, pues la función atribuida al Veedor, para ser ejercida durante el período de su desempeño del cargo, se ve limitada por virtud de la norma acusada a sólo tres meses anteriores a cada elección.

Es apenas lógico que si el Veedor tiene como función " ... impedir de oficio o a petición de parte el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución y la ley, debe disponerse los mecanismos legales idóneos para el cabal cumplimiento de su cometido constitucional. Y no escapa al más desprevenido lector que el reglamento así concebido restringe las oportunidades de ejercer el control confiado al Veedor de paso y favorecería el surgimiento de sencillas estrategias para escapar a la acción del funcionario, lo que haría nugatorio el propósito del constituyente al crear la novedosa institución".

Las anteriores razones y las expresadas en el auto que dispuso la suspensión provisional de las normas acusadas, son más que suficientes para sustentar ahora su nulidad, expresa por último la señora Agente del Ministerio Público.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Como marco de referencia para el correspondiente análisis, a continuación se transcribe el artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, cuya declaratoria de nulidad parcial se solicita, y el artículo transitorio 34 de la Constitución Política que se estima quebrantado por parte de aquél:

1o. - Decreto 2093 de 1991:

"Artículo 11. - En armonía con el artículo anterior el Veedor del Tesoro podrá durante los tres (3) meses anteriores a cada elección como medida precautelativa, suspender mediante resolución motivada la ejecución de partidas presupuestales destinadas a financiar asociaciones, corporaciones, fundaciones, cuando a su juicio estas tengan por objeto financiar campañas políticas o influir en los resultados electorales. Igualmente podrá suspender la ejecución de partidas presupuestases que, a su juicio, hayan sido dispuestas para influir en los resultados electorales.

"En caso de la suspensión en la ejecución de una partida, el Veedor deberá notificar de manera inmediata a la Procuraduría General de la Nación, la cual se debe pronunciar dentro de los diez (10) días siguientes, sobre la validez de los motivos expuestos en la resolución correspondiente.

"Si la Procuraduría General acoge la decisión de la Veeduría, las partidas no podrán ejecutarse y las entidades correspondientes adelantarán las investigaciones y tomarán las acciones a que haya lugar. En caso contrario se podrán continuar los trámites administrativos correspondientes".

2o. - Constitución Política:

"Artículo transitorio 34. - El Presidente de la República en un plazo no mayor de ocho días hábiles contados a partir de la promulgación de esta Constitución, designará, por un período de tres años un ciudadano que tendrá la función de impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley. Para este efecto tendrá derecho a pedir y obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de policía judicial.

"El Presidente de la República reglamentará esta norma y le prestará al ciudadano designado todo el apoyo administrativo y financiero que le fuere indispensable".

En relación con el primer cargo. - Las siguientes fueron las consideraciones que, consignadas en el auto admisorio de la demanda, fundamentaron la decisión de decretar la suspensión provisional de la expresión "... durante los tres (3) meses anteriores a cada elección...", contenida en el inciso primero del acto acusado:

"... una vez efectuada su confrontación con el artículo transitorio 34 de la Constitución Política y analizadas las razones expuestas por el peticionario de la medida, la Sala considera que la expresión acusada resulta clara y ostensiblemente violatoria del mandato contenido en dicha disposición constitucional, toda vez que, a excepción de los aportes que conforme a la Constitución y a la ley se asignen para la financiación de las campañas electorales, a los cuales se refiere el artículo 15 del decreto parcialmente acusado, la función en ella atribuida al, Veedor, consistente en '... impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales...', sólo tiene como límite temporal para su ejercicio el término de 3 años que allí se establece como el de duración de dicha función pública.

"En efecto, la Sala considera que al haberse limitado en la norma acusada el ejercicio de la función constitucional atribuida al Veedor del Tesoro, al término de tres (3) meses anteriores a cada elección, el Presidente de la República, con exceso de la facultad de reglamentación a él atribuida, incurrió en franca y manifiesta transgresión del artículo transitorio 34 de la Carta, razón por la cual en la parte resolutiva de esta providencia se decretará la suspensión provisional de la frase '... durante los tres (3) meses anteriores a cada elección...' a la cual se contrae este cargo.

"Adicionalmente, y sin perjuicio de lo expuesto, la Sala hace notar que la frase cuya suspensión provisional se decretará, contradice radicalmente lo dispuesto por el artículo 16 del mismo decreto parcialmente acusado, pues, en perfecta armonía con el mandato constitucional, en este último sí se determina que las atribuciones del Veedor se ejercerán de oficio o a petición de parte, para impedir el uso de recursos públicos o del exterior en las campañas electorales que se efectúen en el término señalado por la Constitución' (Subraya la Sala)".

Ahora bien, en cuanto a los argumentos de la parte demandada, la Sala considera que ellos no logran desvirtuar las conclusiones que se transcribieron en el párrafo precedente, pues, independientemente de la eventual similitud o diferencia que se pudiere establecer entre las expresiones "campaña electoral" y "campaña política", lo único cierto e irrebatible es que al establecerse en el acto acusado un límite temporal al ejercicio de la función asignada al Veedor del Tesoro, consistente en "... impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado", el Presidente de la República incurrió en un claro desbordamiento de la facultad de reglamentación a él atribuida por el mismo acto acusado, ya que el artículo transitorio 34 de la Carta Política consagra que el término para el ejercicio de dicha función era el de tres (3) años que ella misma estableció como el de duración del cargo público de Veedor.

Concordante con lo expresado, para la Sala tampoco resulta válido el argumento de la defensa según el cual el ejercicio de la función del Veedor se circunscribía a los períodos preelectorales o a aquellos en que se adelantaran campañas políticas, puesto que, dada la claridad del mandato constitucional no le es permitido al juez desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu (art. 27 Código Civil) y, adicionalmente, por cuanto ni el artículo transitorio 34 de la constitución Política ni otro del mismo rango determinan que las campañas electorales sólo se adelantarán o podrán adelantarse durante los tres (3) meses anteriores a cada elección.

De consiguiente, además de lo expuesto, la Sala reitera en esta sentencia los planteamientos expresados en el auto admisorio de la demanda como fundamento para adoptar la decisión de anular la mencionada locución, tal como se declarará en la parte resolutiva de este fallo.

En relación con el segundo cargo. - En el auto admisorio de la demanda y como fundamento para decretar la suspensión provisional de los incisos segundo y tercero del acto enjuiciado, esta sección manifestó lo siguiente:

"El artículo transitorio 34 de la constitución atribuye expresa y claramente como función central del Veedor la de' impedir de oficio o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley', y que para ese efecto tendrá derecho a pedir y obtener la colaboración de todos los organismos públicos que ejerzan funciones de control y vigilancia y de policía judicial, sin que de ninguna parte de su texto pueda ingerirse que esa función deba o pueda ser compartida con otra autoridad ni condicionada su efectividad o validez a la voluntad de autoridad diferente.

"Frente a lo anterior, los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, contrariando claramente lo expresado, consagran la participación de la Procuraduría General de la Nación en el ejercicio de la citada función del Veedor, en términos tales que implican, como lo anotó esta Sala en sentencia de 2 de agosto pasado (expediente No. 2006, Actor: Vicente Miranda Melo, Consejero Ponente: Dr. Yesid Rojas Serrano), que de la voluntad de la Procuraduría depende no sólo la validez del acto sino, inclusive, su existencia, pues se trataría de un acto complejo que no nace a la vida jurídica sino por la conjunción de las dos voluntades, lo cual llevó a la Sala en esa oportunidad a inhibirse para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el acto allí demandado, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de que gozaba el Decreto 2093 de 1991.

"Es decir, que el decreto demandado, a través de los incisos aquí controvertidos, convirtió una función otorgada por el constituyente en forma exclusiva y excluyente al Veedor, en una atribución compartida con la procuraduría General de la Nación, sin ningún sustento, entregándole inclusive a esta última el poder decisorio definitivo en el ejercicio de la función y dejando al funcionario competente en virtud de la norma constitucional, solamente un poder condicionado y no definitivo.

"La Sala hace notar, igualmente, que el mismo Decreto 2093, en su artículo 1o., de manera esa sí concordante con la norma constitucional, consagra de manera expresa que las funciones señaladas en el artículo transitorio 34 de la Constitución' serán ejercidas por un Veedor del Tesoro, en todo el territorio nacional ,en forma autónoma e independiente' (Subraya la Sala)".

Ahora bien, en cuanto al raciocinio de la parte demandada según el cual los incisos segundo y tercero del acto acusado están conformes con el artículo transitorio 34 de la Carta Política, en virtud de que la colaboración a que en él se alude por parte de la Procuraduría General de la Nación implicaba que las decisiones que se adoptaran para impedir el uso de recursos provenientes del tesoro público o del exterior en las campanas electorales que se efectuaran en el término indicado, debían ser el resultado del acuerdo de voluntades del Veedor y del Procurador General de la Nación, la Sala considera que el mismo no pasa de ser un sofisma de distracción, pues si la norma constitucional transitoria previó que para cumplir con su función el Veedor "... tendrá derecho a pedir y obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades que ejerzan actividades de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de policía judicial", ello sólo significa que era potestativo de dicho funcionario pedir la colaboración de los mencionados organismos y que, en caso de hacerlo, estos estaban en la obligación de brindar la cooperación solicitada, pero, de ninguna manera, que en virtud de ella la validez de las decisiones que adoptara el Veedor del Tesoro estuvieran supeditadas a lograr el consenso de la Procuraduría General de la Nación, en particular, o de cualquier otro de los citados organismos a quienes les solicitara ayuda o de todos en su conjunto, ya que ello no solamente desnaturalizarla sino que haría nugatorio el ejercicio de la función autónoma e independiente que le fue atribuida por el constituyente.

Como quiera que las precedentes consideraciones, además de las expresadas en el auto admisorio de la demanda en relación con el cargo bajo estudio, que la Sala reitera en esta oportunidad, implican la prosperidad del mismo, no es necesario analizar la tercera censura que se formula en contra del acto enjuiciado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. - DECLARASE la nulidad de la expresión "... durante los tres (3) meses anteriores a cada elección......" contenida en el inciso primero, y de los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991.

Segundo. - Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

Tercero. - En firme esta sentencia, con envío de copia, comuníquese a los señores Ministros de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público, quienes, junto con el señor Presidente de la República, firmaron el acto parcialmente acusado, y archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.

NOTADE RELATORIA: La Sala reitera en esta sentencia los planteamientos expresados en el auto admisorio de la demanda como fundamento para adoptar la decisión de anular la mencionada locución, tal corno se declarará en la parte resolutiva de este fallo.