Fecha Providencia | 20/01/1994 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ
Norma demandada: declaratoria de nulidad de los artículos 21 a 38 del Decreto 2169 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Departamento Administrativo del Servicio Civil", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
Demandante: ANDRÉS MARTÍNEZ MARTÍNEZ
DEPARTAMIENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL - Reestructuración / PLANTA DE PERSONAL / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad / COMISION ASESORA DEL GOBIERNO / GOBIERNO NACIONAL - Facultades
La facultad excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20 es de carácter legislativo, en razón de la materia que regula (art. 150 numeral 7o.), y difiere por lo mismo sustancialmente de la que consagra el artículo 189 numerales 14 a 16, que es de naturaleza administrativa. De manera pues que habida cuenta que para el desarrollo de esta última el Gobierno Nacional no requiere de término alguno para su ejercicio por ser de carácter permanente, le basta a éste únicamente obrar conforme a la ley, y en este caso el decreto en estudio tiene la misma fuerza o entidad normativa de ésta por lo cual bien podía aquél establecer un término para adecuar la planta de personal, como lo hizo en los artículos 24 y 27 del decreto enjuiciado, y prever la revisión de la misma, como lo estatuyó en el artículo 26 ibídem, término este que se entiende circunscrito a un fin específico, esto es, a los efectos de la decisión de reestructuración, fusión o supresión que se hubiere adoptado, y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de la misma resultaren privadas de su cargo o empleo. En lo que atañe a las recomendaciones de la Comisión Asesora, reitera la Sala una vez más que del contenido del artículo transitorio 20 se infiere que el querer del Constituyente no fue otro que el de que expertos en administración pública y derecho administrativo, en razón de sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesoraran al Gobierno en la tarea asignada, asesoría esta que no va más allá de aconsejar, sugerir o ilustrar y por lo mismo las recomendaciones o sugerencias no pueden tener carácter obligatorio para el Gobierno Nacional, porque de considerarse así quien asumiría la labor de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades previstas en la norma transitoria en cita sería aquélla y no éste, y tal alcance no fue pretendido en la preceptiva transitoria.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación número: 2508
Actor: ANDRÉS MARTÍNEZ MARTÍNEZ
Demandado: Gobierno Nacional
Referencia: Acción nulidad
El ciudadano ANDRES MARTINEZ MARTINEZ, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los artículos 21 a 38 del Decreto 2169 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Departamento Administrativo del Servicio Civil", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
I - . DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
Cita el actor como infringidos por el acto acusado, el preámbulo y los artículos 1o., 2o., 5o., 16, 22, 39, 42, 44, 53, 58, 93, 94, 122, 125, 189 numerales 14 y 16, 165, 345 y Transitorio 20 de la Constitución Política.
Hace consistir el concepto de la violación a través de los siguientes cargos que pueden resumirse así:
PRIMER CARGO:
El Gobierno Nacional, a través de los artículos 24, 26 y 27 del decreto acusado quebrantó el artículo transitorio 20 de la Carta al prorrogar el término de 18 meses previsto en esta norma.
Igualmente se vulneró la citada norma transitoria a través de los artículos 21 a 38 porque se desconocieron los derechos mínimos de los empleados oficiales del Departamento Administrativo del Servicio Civil.
También se violó la misma norma mediante el establecimiento del sistema de indemnizaciones y bonificaciones consagrado en los artículos 28 a 38 del decreto demandado.
De la misma manera se violó la referida norma al no tener en cuenta el Gobierno Nacional las recomendaciones de la Comisión Asesora.
SEGUNDO CARGO:
Los artículos 21 a 38 del decreto acusado violan los artículos 25, 93, 94, 125 y 209 de la Constitución porque no se cumplen los principios enunciados en ellos.
Los artículos 26, 27 y 37 violan el artículo 345 de la Carta, porque todo gasto público debe ser decretado previamente por el Congreso.
TERCER CARGO:
Los artículos 21 a 38 del decreto cuestionado violan el Preámbulo y los artículos 1o., 2o., 5o., 22, 25, 42, 44, 53, 58, 93, 94 y 125 de la Constitución, por cuanto al regular lo concerniente al procedimiento para la supresión de empleos y lo atinente a las indemnizaciones y bonificaciones de los empleados del Departamento Administrativo del Servicio Civil, desprotegen el derecho al trabajo, desconocen la carrera administrativa y atentan contra la estabilidad en los cargos en detrimento de la eficiencia de la función pública, como se deduce del fallo proferido por la Corte Constitucional el 13 de agosto de 1992.
CUARTO CARGO:
El artículo 25 del decreto acusado viola el artículo 39 de la Carta porque desconoce a los trabajadores oficiales las garantías sindicales consagradas en esta norma constitucional.
QUINTO CARGO:
El artículo 21 del decreto impugnado viola los artículos 125 y 58 de la Carta porque mediante su aplicación se atenta contra el funcionamiento de la carrera administrativa y se desconoce el fuero sindical.
Los artículos 22 a 30 del mismo decreto infringen aquellas normas constitucionales por cuanto atentan contra la estabilidad laboral, ya que los trabajadores no pueden ser desvinculados de sus cargos por cosas objetivas. Los que tienen fuero sindical no pueden ser trasladados sin previo permiso judicial.
SEXTO CARGO:
Los artículos 23 y 24 y 33 y 34 del decreto acusado violan los artículos 189 numeral 14 y 53 de la Constitución porque la facultad de suprimir empleos le corresponde al Ejecutivo, pero en el evento previsto en el artículo transitorio 20, éste sólo podía hacerlo dentro del término allí fijado, y no puede el Gobierno calificar los elementos integrantes del salario ya que ésta es función del Juez.
También se violan las disposiciones constitucionales señaladas por cuanto el artículo 33 del decreto acusado excluye el tiempo laborado en otras dependencias para la fijación de la indemnización.
SEPTIMO CARGO:
El artículo 27 del decreto acusado viola los artículos 189 numeral 16 y 122 de la Constitución Política, porque si bien al Presidente de la República le corresponde la creación, supresión o fusión de empleos, éstos deben estar amparados en una planta de personal que no puede ser confeccionada arbitrariamente.
II - ACTUACION
Mediante proveído de 6 de agosto de 1993 se admitió la demanda, y en cuanto a la solicitud de suspensión provisional de los artículos 24 y 27 del decreto acusado se ordenó estar a lo resuelto en la providencia de 15 de julio de 1993, expediente No. 2451, actora: María Consuelo Trujillo García, Consejero Ponente: doctor Miguel González Rodríguez.
Del auto admisorio de la demanda se notificó la Nación - Departamento Administrativo de la Función Pública, quien a través de apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando, en síntesis, lo siguiente:
1o): En el sector central de la Administración, la facultad de determinar la composición de las plantas de personal es propia del Presidente de la República, conforme al artículo 189 numeral 14 de la Constitución Política.
El artículo transitorio 20 le dio al Gobierno Nacional un mandato para que cumpliera temporalmente (18 meses), una labor propia del legislador ordinario y nada impedía que el Gobierno, como legislador excepcional, le estableciera un plazo perentorio al Presidente de la República para dar expresión y vida al proceso de reestructuración sin perjuicio de que las mismas facultades las conservara en forma permanente.
La exigencia constitucional del artículo transitorio 20 no es la existencia del consenso en la toma de decisiones de los miembros de la Comisión, pues tal compromiso implicaría que ésta tuviera un carácter de colegislador, lo cual no se deduce del texto de la norma citada. Además, la expresión "tener en cuenta" no significa "acoger".
2o): a): Las previsiones laborales contenidas en el decreto acusado son una consecuencia lógica de la reestructuración de la entidad y del cambio en la planta de personal que ella comporta. En consecuencia, en ningún momento el decreto pretende disponer de los derechos constitucionales que señala el actor ni desconocer las garantías que estas normas constitucionales establecen.
En ningún derecho como en el del trabajo, la primacía del interés general se observa tan claramente. De conformidad con el Preámbulo, el trabajo se asegura dentro de un marco jurídico, democrático y participativo para obtener un orden político, económico y social justo.
El derecho al trabajo no puede confundirse con el derecho al empleo. Este se refiere siempre a una modalidad subordinada y dependiente de aquél, y como relación contractual que es, puede terminarse como todo contrato, y cuando ello sucede el trabajador queda desempleado, pero de ninguna manera se le ha conculcado su derecho al trabajo. De considerarse así, ningún contrato de trabajo podría terminar.
b): Del contenido del artículo 189 numeral 14 se deduce que el Presidente está posibilitado para realizar las transferencias presupuestales que demande un proceso de modificación masiva de las plantas de personal del sector central, como lo exigen los decretos de modernización expedidos por el Gobierno Nacional. Así lo expresó la Sala en auto de 15 de julio de 1993, expediente 2451.
3o): El concepto de violación expuesto por el actor en el cargo tercero no guarda relación con la mayoría de los artículos constitucionales que menciona como violados.
El preámbulo de la Constitución incluye el trabajo como uno de los elementos que deben ser asegurados a través de la Carta, pero éste no es el único ni tampoco el primordial. Junto a él se encuentran otros como la vida, la convivencia, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, y por el orden en que fueron enumerados debe concluirse forzosamente que el trabajo se halla supeditado a los derechos que lo anteceden.
4o): El cuarto cargo debe desestimarse por cuanto no se indica en forma clara el sentido de la infracción.
5o): Los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con base en el artículo transitorio 20, tienen la misma fuerza de la ley, con capacidad suficiente para modificar, adicionar o derogar las leyes preexistentes, por lo cual el Gobierno, en razón de la magnitud de la reforma de la Administración, debió crear una nueva normatividad, decretando medidas complementarias a las referidas en la norma constitucional habilitante que resultaron estrictamente necesarias para el logro de las finalidades propuestas.
6o): El artículo transitorio 20 faculta al Gobierno Nacional para poner en consonancia con la reforma constitucional las entidades de la Administración Central allí mencionadas. Así, el Gobierno adquirió transitoriamente la potestad legislativa para los efectos de que trata dicho artículo pudiendo ordenar la desvinculación del personal de las entidades y establecer un régimen especial de indemnizaciones y bonificaciones para quienes resultaren desvinculados por razón de la necesidad de la reestructuración.
III - . LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Respecto del primer cargo y concretamente frente a la censura que plantea el actor en tomo de la prórroga del plazo contenido en el artículo transitorio 20 de la Carta, la Sala reitera lo expresado en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencias de 9 de septiembre de 1993, expediente No. 2309, actor, Juan Manuel Arrieta Herrera y otro, y de 11 de noviembre del mismo año, expediente No. 2451, actora, María Consuelo Trujillo García, en cuanto a que la facultad excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20, es de carácter legislativo, en razón de la materia que regula (artículo 150 numeral 7o.), y difiere por lo mismo sustancialmente de la que consagra el artículo 189 numerales 14 a 16, que es de naturaleza administrativa. De manera pues que habida cuenta que para el desarrollo de esta última, el Gobierno Nacional no requiere de término alguno para su ejercicio por ser de carácter permanente, le basta a éste únicamente obrar conforme a la ley, y en este caso el decreto en estudio tiene la misma fuerza o entidad normativa de ésta, por lo cual bien podía aquel establecer un término para adecuar la planta de personal, como lo hizo en los artículos 24 y 27 del decreto enjuiciado, y prever la revisión de la misma, como lo estatuyó en el artículo 26 ibídem, término este que se entiende circunscrito a un fin específico, esto es, a los efectos de la decisión de reestructuración, fusión o supresión que se hubiere adoptado, y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de la misma resultaren privadas de su cargo o empleo.
En consecuencia, no prospera el cargo y por lo tanto se dejará sin efecto lo dispuesto en el numeral 2o. del auto de 6 de agosto de 1993.
En lo que atañe a las recomendaciones de la Comisión Asesora, reitera la Sala una vez más que del contenido del artículo transitorio 20, se infiere que el querer del constituyente no fue otro que el de que expertos en administración pública y derecho administrativo, en razón de sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesoraran al Gobierno en la tarea asignada, asesoría esta que no va más allá de aconsejar, sugerir o ilustrar y por lo mismo las recomendaciones o sugerencias no pueden tener carácter obligatorio para el Gobierno Nacional, porque de considerarse así quien asumiría la labor de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades previstas en la norma transitoria en cita sería aquella y no éste, y tal alcance no fue el pretendido en la preceptiva transitoria.
No encuentra, pues, la Sala, el quebrantamiento de la norma transitoria que aduce el actor, por lo cual habrá de desestimarse el cargo.
En relación con los cargos 1o. y 2o. a 7o. cabe observar:
Los artículos 21 a 39 del Decreto 2169 de 1992 prevén la supresión de cargos o empleos en el Departamento Administrativo del Servicio Civil como resultado de la reestructuración del mismo y en consecuencia la terminación del vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos y contractual de los trabajadores oficiales, así como el pago de las indemnizaciones y bonificaciones y las incompatibilidades de éstas frente a otras indemnizaciones.
Según el actor, dichas disposiciones vulneran el preámbulo y los artículos 25, 39, 42, 44, 53, 58, 93, 94, 122, 125, 189, numerales 14 y 16, 209 y transitorio 20 de la Constitución Política, al desconocer los principios enunciados en ellos, así como el derecho al trabajo, la carrera administrativa, la estabilidad laboral, los derechos mínimos de los trabajadores oficiales y las garantías sindicales.
En las sentencias referidas ab initio de estas consideraciones, dijo la Sala:
"Al respecto reitera la Sala una vez más lo expresado en diversas providencias en cuanto a que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar, llevan implícita la de supresión de cargos o empleos, es decir, que cuando el artículo transitorio 20 le otorgó al Gobierno Nacional tal facultad de antemano lo estaba autorizando para esa determinación en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio y sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar el daño que se pueda causar a su titular con aquella decisión. Así también lo entendió la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, cuando dijo:
"... El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen...".
"... Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento...".
"... De allí que, si fuere necesario que el Estado por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquel no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado".
De otra parte, el artículo 125 de la Carta Política además de las causales de retiro de un cargo o empleo que allí consagra, se remite a "las demás causales previstas en la Constitución o la ley", y como quiera que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la atribución prevista en el artículo transitorio 20, como ya se dijo, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, podían regular como causal de retiro la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión".
Por lo demás, asiste razón al apoderado de la demandada cuando afirma que teniendo los decretos expedidos por el Gobierno Nacional la misma fuerza o entidad normativa que la ley, tienen capacidad por lo mismo para modificar, adicionar o derogar leyes preexistentes.
Por lo anterior, no están llamados a prosperar los citados cargos.
Endilga el actor en el segundo cargo la violación del artículo 345 de la Carta por parte de los artículos 26, 27 y 37 del decreto impugnado. Al respecto ha precisado la Sala que el Gobierno Nacional conforme al artículo 189 numeral 14 de la Constitución Política, puede imponer o crear obligaciones con cargo al tesoro público, siempre y cuando no excedan del monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. Ello significa que sólo en la medida en que las operaciones y traslados presupuestases previstos en el decreto objeto de estudio excedan dicho monto global, podrá decirse que se han quebrantado las normas superiores. Y como este aspecto resulta ajeno a la controversia, no tiene vocación de prosperidad el cargo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1o): DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
2o): DEJASE sin efecto lo dispuesto en el numeral 2o. de la parte resolutiva del auto de 6 de agosto de 1993.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte de enero de mil novecientos noventa y cuatro.
Miguel González Rodríguez, Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Presidente
Libardo Rodríguez Rodríguez, Yesid Rojas Serrano