Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Norma demandada:  la declaratoria de nulidad del Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano Agropecuario", dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política

Demandante:  JAIME ARTURO BETANCOURTH GONZÁLEZ

ICA - Reestructuración / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Naturaleza / GOBIERNONACIONAL - Facultades / SUPRE - SION DE EMPLEOS

El señalamiento del plazo para que las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones de reestructurar, fusionar o suprimir adoptadas dentro del término de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20, no puede considerarse como una prórroga de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, pues tal adecuación de la estructura interna y de la planta de personal, es función de carácter administrativo que aquellos organismos tienen en forma permanente (artículos 26, literal b) del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978), para la cual no requieren de autorización expresa ni de término alguno para su ejercicio y por ello ha de entenderse que la fijación del mismo cumple un fin específico circunscrito a los efectos de las decisiones adoptadas y respecto de la indemnización de quienes como consecuencia de éstas resulten privados de su cargo o empleo. Por tener los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo del articulo transitorio 20, la misma fuerza o entidad normativa que la ley, lo cual se deduce del contenido de la materia a que se contraen (artículo 150, numeral 7o. de la Constitución Política), bien podía este señalar como causal de retiro la supresión de cargos o empleos, consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión, pues el artículo 125 prevé como tal " ... las demás causales previstas en la Constitución o la ley".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 2484

Actor: JAIME ARTURO BETANCOURTH GONZÁLEZ

Demandado: Gobierno Nacional

Referencia: Acción nulidad

El ciudadano JAIME ARTURO BETANCOURTH GONZALEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano Agropecuario", dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.

I - . DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

Señala el actor como quebrantados con el acto acusado, el preámbulo y los artículos 1o., 2o., 5o., 25, 42, 44, 53, 65, 93, 94, 122, 125, 150, numerales 7 y 19, literales e) y f), 153, 189, numerales 14 a 16, 209, 210, inciso 1o., 334, 345 y transitorios 20 y 21 de la Carta.

Fundamenta, en síntesis, el alcance de la violación así:

PRIMER CARGO: Violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Política.

El Decreto 2141 de 1992 vulnera la norma transitoria por cuanto la reestructuración del ICA no se realizó dentro del término allí previsto y en los artículos 32 y 7o. del citado decreto se limita a ampliar dicho plazo concediéndole la facultad de adoptar los estatutos y la nueva planta de personal a la Junta Directiva del Instituto.

Lo anterior tiene soporte en la Directiva Presidencial que expidiera el jefe del Estado e1 20 de enero de 1993, que deja entrever que el Gobierno Nacional no alcanza a ejecutar dentro del término señalado lo dispuesto en aquella, viéndose obligado a extender la facultad en la Junta Directiva y la Gerencia del ICA.

SEGUNDO CARGO: Violación de los artículos 5o., 25, 42, 44 y 53 de la Constitución Política.

El organismo que se pretende reestructurar, desde su creación ha cumplido sus obligaciones y objetivos y ha dirigido hacia el agro todos sus proyectos de promover la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario y tecnificar y capacitar al campesino. Ya ello no será posible si se persiste en aplicar el decreto, el cual al reducir el total de empleados que allí laboran, va en detrimento de las familias campesinas que ven vulnerados sus derechos.

El trabajo hace parte de los derechos fundamentales inherentes al hombre y debe ser respetado por el Gobierno.

Con el decreto enjuiciado se viola en todos los aspectos este derecho y se atenta especialmente contra la familia que es la célula fundamental de la sociedad, ya que suprimir en gran parte la planta de personal, la mayoría de sus integrantes se verían desamparados en sus necesidades primarias y secundarias, vulnerándose también los derechos de los niños que contempla el artículo 44.

TERCER CARGO: Violación de los artículos 53, 65, 93, 122, 125 y 189, numerales 14 a 16 ibídem.

Según el artículo 53, es responsabilidad del Congreso expedir el estatuto del trabajo con base en los principios fundamentales allí previstos.

Al reestructurarse el ICA con la supresión de empleos tambalean todos los logros alcanzados desde su creación.

Según el artículo 23, toda persona tiene derecho al trabajo, a igual salario por trabajo igual y a una remuneración equitativa y satisfactoria que le asegure una existencia conforme a la dignidad humana.

La ley no puede violar los derechos adquiridos de los trabajadores.

Con el artículo 2o. del decreto acusado, el Estado se está quitando la responsabilidad impuesta por la Carta en el artículo 65.

Los artículos 23 y 125 ibídem teóricamente garantizan la estabilidad en el empleo, la cual desconoce el decreto demandado.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 189, numerales 14 a 16, es al Ejecutivo a quien compete llevar a cabo los proyectos como garantizador de los derechos y libertades de todos los colombianos, sin que los ministerios tengan que inferir en las determinaciones como aparece en el Decreto 2141 de 1992.

CUARTO CARGO: Violación de los artículos 150, numeral 19 literales e) y f), 209, 210 inciso 1o. y 334 de la Constitución.

No se cumplió lo ordenado constitucionalmente de tener en cuenta la evaluación y recomendaciones de la Comisión Asesora del Gobierno.

Del texto del memorando de la Comisión se concluye que el Estado se quiere descargar de la responsabilidad de realizar en forma directa, por intermedio del ICA, la investigación.

El decreto acusado no cumple con los principios enunciados en los artículos 209 y 210 inciso 1o., pues mal pueden al mismo tiempo materializarse unos proyectos del Gobierno con la usurpación de funciones que expresamente las normas constitucionales contemplan y sin tener en cuenta los intereses generales con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

El texto del artículo 334 se ve vulnerado por el decreto en cuestión por cuanto es al Estado a quien le corresponde promover la productividad, competitividad y el desarrollo armónico de las regiones, dirigiendo directamente la economía.

QUINTO CARGO: Violación del preámbulo y de los artículos 1o. y 2o. de la Constitución

Fue enfática la Asamblea Nacional Constituyente cuando incluyó en el preámbulo la protección del derecho al trabajo. Pero las medidas adoptadas por el Gobierno desconocen los principios de igualdad y justicia al dejar sin trabajo a diversidad de personas.

Es obligación del Estado respetar y hacer respetar los derechos y garantías constitucionales brindadas a todo el pueblo colombiano. Pero con la expedición del decreto acusado se está atentando contra las garantías y derechos de la mujer, del niño, del trabajo y de la igualdad, a no ser discriminado y a tener una vida digna.

II - . ACTUACION

II.1 Mediante proveído de 1o. de julio de 1993, se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de la expresión "Dichas normas deberán expedirse a más tardar el 31 de diciembre de 1993", contenida en el artículo 32 del Decreto 2141 de 1992, medida esta que fue revocada por auto de 16 de septiembre de 1993.

II.2 Del auto admisorio de la demanda se notificó el Instituto Colombiano Agropecuario, quien a través de apoderado contestó la misma oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, aduciendo en síntesis lo siguiente:

1o): No es cierto que el Gobierno Nacional hubiera transgredido el artículo transitorio 20 de la Constitución Política. La propia Sección Primera en fallo de 9 de septiembre de 1993, expediente 2309, ya definió este aspecto.

2o): La Constitución en su artículo 189, numerales 14 a 16 le atribuye la función de reestructurar las plantas de personal de los organismos estatales al primer magistrado de la República; el derecho al trabajo no se asimila a la intangibilidad en el empleo de los trabajadores del Estado, pues la propia Carta así lo dispone al regular las causales de retiro; conforme al artículo 209, los empleos insuficientes, costosos e innecesarios pueden y deben ser suprimidos en el sector público.

Por lo demás, no se trata de un despido masivo de empleados sino de la supresión de cargos innecesarios para lo cual se prevén indemnizaciones y bonificaciones.

Finalmente, el decreto acusado no consagra por sí la facultad de producir la reestructuración y los despidos, sino que ello será consecuencia de otros actos administrativos que aún no se han desarrollado ni concretado y que eventualmente podrán ser objeto de acusación de inconstitucionalidad.

3o): El decreto acusado es una ley y según la Constitución la ley puede establecer causales de retiro de los empleados públicos sean o no de carrera.

El derecho a la estabilidad del empleo es relativo, no absoluto, y está sujeto a la regulación de la ley.

4o): Como lo dijo la Sección Primera en el fallo pronunciado en el expediente 2309, las funciones del ICA no son monopolio del Estado y pueden ser prestadas en colaboración con los particulares o por éstos.

5o): El derecho al trabajo no constituye obligación para el Estado de dar empleo, pues son conceptos diferentes y situaciones de hecho no coincidentes; menos puede decirse que porque la Constitución ordena proteger el derecho al trabajo - lo cual tiene múltiples manifestaciones - , está ineluctiblemente obligado a dar y a crear empleo o mantener gastos innecesarios.

II.3 En la etapa correspondiente a las alegaciones, ni el actor ni el Ministerio Público hicieron uso de este derecho.

III - . LA DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1 - . Plantea el actor el cargo de violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Política por parte de los artículos 7o. y 32 del Decreto 2141 de 1992, los cuales señalan como función de la Junta Directiva del ICA, entre otras, la de adoptar los estatutos, estructura interna y la planta de personal, y fijan el plazo hasta el 31 de diciembre 1993 para que dicho organismo expida las normas relativas al cumplimiento de tal función.

Esta Corporación en providencia de 16 de septiembre de 1993, al revocar el proveído de 1o. de julio del mismo año por el cual se había decretado la suspensión provisional de la expresión relativa al plazo contenida en el artículo 32 del decreto en estudio, estimó, y ahora lo reitera, que el señalamiento del plazo para que las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones de reestructurar, fusionar o suprimir adoptadas dentro del término de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20, no puede considerarse como una prórroga de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, pues tal adecuación de la estructura interna y de la planta de personal es función de carácter administrativo que aquellos organismos tienen en forma permanente (artículos 26, literal b) del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978), para la cual no requieren de autorización expresa ni de término alguno para su ejercicio y por ello ha de entenderse que la fijación del mismo cumple un fin específico circunscrito a los efectos de las decisiones adoptadas y respecto de la indemnización de quienes como consecuencia de éstas resulten privados de su cargo o empleo.

Esta consideración amerita que se desestime el cargo propuesto.

2 - . En los cargos 2o., 3o. y 5o. plantea el actor la transgresión del derecho al trabajo (artículo 25 de la Carta) y por ende el quebrantamiento de otras normas constitucionales que a su juicio también se desconocen con la determinación de suprimir cargos o empleos en el Instituto Colombiano Agropecuario.

Como quiera que esta Corporación en sentencias de 9 de septiembre de 1993, expediente 2309, actor Juan Manuel Arrieta Herrera y otro, y de 3 de diciembre de 1993, expediente 2435, actora: Dignalyth Rosas Herrera, analizó los mismos cargos que aquí se endilgan al Decreto 2141 de 1992, la Sala reitera lo allí expresado:

"... Estima la Sala que las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el aludido precepto transitorio, llevan insita la facultad de supresión de cargos o empleos. De tal manera que si la voluntad del constituyente fue la de que dentro del término de 18 meses contado a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, el Gobierno Nacional suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades que allí se mencionan y para cumplir los fines allí previstos, de antemano facultó a la autoridad competente para suprimir los cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente del resarcimiento del daño que se cause a su titular en aras del interés público.

Sobre este aspecto, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, expresó:

"... El Estado, en sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen...".

" ... Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento...".

"... Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política...".

De allí que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C. N.) en cuanto aquel no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado".

Por lo anterior habrán de desestimarse dichos cargos.

3 - . En lo que toca con la transgresión que de los artículos 65 y 334 de la Carta Política invoca el actor en los cargos tercero y cuarto, como quiera que en la sentencia de 9 de septiembre de 1993, expediente 2309 fueron analizados ampliamente los cargos de violación frente a dichas normas constitucionales, la Sala se remite a lo allí expuesto y en consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia, ordenará estar a lo dispuesto en ella.

4 - . En lo referente al cargo 5o., en lo atinente a la violación de los principios de igualdad y justicia y de los derechos de la mujer y del niño, la Sala se abstiene de pronunciarse al respecto dado que el actor no concretó el alcance de la violación frente a tales derechos que estima vulnerados.

5 - . Respecto de la violación que del artículo 125 de la Constitución Política, señala el actor en el tercer cargo, esta Corporación en reiterados pronunciamientos ha precisado que por tener los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo del artículo transitorio 20, la misma fuerza o entidad normativa que la ley, lo cual se deduce del contenido de la materia a que se contraen (artículo 150, numeral 7o. de la Constitución Política), bien podía éste señalar como causal de retiro la supresión de cargos o empleos, consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión, pues el artículo 125 prevé como tal "... las demás causales previstas en la Constitución o la ley". Por esta razón no está llamado a prosperar el cargo.

6 - . Respecto de la violación de los artículos 209 y 210, inciso 1o. que plantea el actor en el cuarto cargo, estima la Sala que no está llamado a prosperar. En efecto, conforme obra a folios 80 a 82 del cuaderno de anexos, la reestructuración del ICA obedeció a la disminución de la eficacia en el proceso investigativo de transferencia de tecnología y de protección a la producción agropecuaria, debido fundamentalmente al exceso de funciones asignadas, circunstancias estas que obstaculizan la capacidad de dar respuesta adecuada a los problemas tecnológicos del sector agropecuario.

De lo anterior se infiere que, lejos de desconocer el decreto acusado, los principios enunciados en las normas antes citadas, está acorde con éstos, pues la eficacia en el ejercicio de la función administrativa que propende la reestructuración del ICA, es uno de los principios que preconiza la Carta a fin de dar protección a los intereses generales.

7 - . Finalmente y en lo que atañe a la infracción del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) que menciona el actor en el cuarto cargo, al no concretar el concepto de la violación, se hace improcedente el estudio de tal censura y en consecuencia no está llamado a prosperar el cargo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1o): Respecto de la violación de los artículos 65 y 334 de la Constitución Política, a que aluden los cargos tercero y cuarto, ESTESE A LO DISPUESTO en la sentencia de 9 de septiembre de 1993, expediente No. 2309, Actor: Juan Manuel Arrieta Herrera y otro.

2o): DENIEGANSE las súplicas de la demanda en cuanto a los cargos restantes.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

COPIESE, NOTTFIQUESE Y CUMPLASE

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 20 de enero de 1994.

Miguel González Rodríguez, Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Presidente

Libardo Rodríguez Rodríguez, Yesid Rojas Serrano

NOTA DE RELATORIA: Reitera, además, las sentencias de 9 de septiembre de 1993.