Fecha Providencia | 04/02/1994 |
Sección: PLENA
Consejero ponente: Yesid Rojas Serrano
Demandante: Marcel Silva Romero
FRANCA INDUSTRIAL Y COMERCIAL / ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS - Supresión / SUPRESION DE EMPLEOS / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad
Las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar, llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido, se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones. El plazo que consagran las normas aquí impugnadas, es independiente y por consiguiente no constituye una ampliación del término de los 18 meses previsto en la norma constitucional, sino que obedece a la necesidad de ejecutar la medida de supresión de los establecimientos públicos de que da cuenta el decreto, tomada por el Gobierno dentro del plazo establecido en el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional. La Sala ha considerado que la consecuencia lógica de la supresión de una entidad, es la liquidación de la misma. Ello significa que teniendo el Gobierno la atribución de suprimir, como en el presente caso, un establecimiento público del orden nacional, estaba facultado para disponer lo concerniente al proceso liquidatorio, dentro del cual deben fijarse las pautas necesarias sobre el futuro y destinación de los bienes que conformaban la entidad. Si de conformidad con las normas citadas, la Zona Franca puede ser operada por una persona que puede ser pública, privada o mixta, ha de entenderse que cuando el Decreto 2111 de 1992 se refiere a los establecimientos públicos operadores de la Zona, lo hace para suprimir las personas existentes legalmente como usuarios operadores de ellas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO
Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número: 2460
Actor: MARCEL SILVA ROMERO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro de la acción de nulidad propuesta por el actor de la referencia contra el Decreto No. 2111 de 29 de diciembre de 1992, "Por el cual se suprimen los establecimientos públicos operadores de las Zonas Francas Industriales y Comerciales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Palmaseca, Buenaventura, Cúcuta, Rionegro y Urabá". Este decreto fue expedido por el señor Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional.
NORMAS QUE SE CONSIDERAN VIOLADAS
Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
En la demanda se señalan como normas violadas, por parte del decreto acusado, las contenidas en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 5, 25, 53, 93, 94, 121, 125, 150 - 7, 153, 189 - 14, 334, 339, 345, 355 y transitorio 20 de la Constitución Nacional.
En la parte inicial del concepto de la violación, la parte demandante expresa algunas apreciaciones de la manera como debe interpretarse la Constitución Nacional en aplicación de los principios de Unidad de la Carta, concordancia práctica y del criterio de la eficacia integradora. Afirma luego que la concepción constitucional de los autores de los decretos de modernización del Estado, es adversa a los cánones de interpretación de la Constitución, desconocen la naturaleza social del Estado, los derechos fundamentales de las personas y el principio integrador de la unidad política.
En la continuación de su discurso, el demandante formula contra el decreto acusado los cargos que la Sala se permite extractar y sintetizar, en los siguientes términos:
Violación al derecho del trabajo. El cargo se hace consistir en que "Al suprimirse las Zonas Francas Industriales y Comerciales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Buenaventura, Cúcuta, Palmaseca y Rionegro no ... con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente Constitución y, en especial, con la redistribución, competencias y recursos que ella establece" sino para suprimir miles de empleos, nos encontramos ante un desbordamiento de las facultades constitucionales y la violación del más básico y elemental derecho como es el del trabajo, alejándose el Estado presidido por César Gaviria, de un Estado Social de Derecho. Estamos ante la violación nítida del preámbulo, artículos 1, 25, 55 y 125 de la Constitución. La nulidad de la totalidad del Decreto 2111 de 29 de diciembre de 1992 y en especial de los artículos 5 y 8 a 24 del mismo estatuto, recuperaría la unidad constitucional".
Violación al artículo 93 de la Constitución Nacional. El derecho al trabajo, entendido como la garantía efectiva, no simplemente como una declaración de buena voluntad, está expresamente establecida en los tratados internacionales. El desconocimiento de dicha garantía, en forma directa por los artículos 25, 53 y 125, implica a su vez la violación de los tratados internacionales sobre la materia, produciéndose en consecuencia la violación del artículo 93 de la C. N.
Autohabilitación de competencia. El Gobierno Nacional no podía autohabilitarse por un término mayor al de 18 meses para proceder a la realización de la declaratoria de supresión de las Zonas Francas Industriales y Comerciales, como lo hizo con el inciso 3o. del artículo 1o. del Decreto 2111 de 1992, cuando determinó que "La liquidación se realizará conforme al procedimiento que establezca el Gobierno Nacional". No queda duda sobre la acusación de que el Gobierno pretende autohabilitarse competencias y conferir facultades intransferibles a un liquidador y a una junta liquidadora, prolongando el proceso de supresión hasta el 30 de junio de 1994, con abuso del artículo transitorio 20 en contenido y temporalidad.
Competencia privativa del Congreso. La supresión de un establecimiento público jamás implica, automáticamente la eliminación de todos los servidores, pues perfectamente se pueden establecer traslados, reubicaciones, derechos de preferencia, indemnizaciones opcionales, etc. La Constitución de 1991, a través de su artículo transitorio 20, no autorizó al Gobierno para suprimir cientos de miles de empleos directos.
La Constitución de 1991 distingue el fenómeno de la supresión de establecimientos públicos que regula el ordinal 7 del artículo 150, de la supresión de empleos, por ejemplo la que contempla el numeral 14 del artículo 184.
La Carta Política, en su artículo 125 faculta al legislador ordinario para precisar las causales de retiro de los empleados públicos entre las que podrían estar la supresión de empleos por supresión de los establecimientos públicos. Pero no podía el Gobierno con base en el artículo transitorio 20, crear esa causal de desvinculación porque en parte alguna esa disposición le concedió esa facultad.
Con los artículos 5 y 8 a 24 del Decreto 2111 de 1992, el Gobierno Nacional trató de derogarse temporalmente las funciones que le otorga el artículo 189 - 14 de la Constitución, en relación con las Zonas Francas.
Supresión de establecimientos públicos inexistentes. El artículo lo. del Decreto 2111 de 1992, deviene en inconstitucional porque está suprimiendo establecimientos públicos inexistentes, al hacerlos con aquellos que "... operan las Zonas Francas Industriales y Comerciales...", pues no existen Zonas Francas independientes de los establecimientos públicos y los creados por las normas citadas (Ley 105 de 1958, Decreto 2077 de 1973, 1144 de 1974, 1095 de 1970, 584 de 1972 y Ley 16 de 1986), no son "operadores" de las Zonas Francas, sino que ellos son las Zonas Francas Industriales y Comerciales. Las leyes y decretos mencionados jamás crearon establecimientos públicos "operadores" de las Zonas Francas, sino establecimientos públicos que son Zonas Francas.
RAZONES DE LA DEFENSA
Fueron expuestas por el señor apoderado del Ministerio de Comercio Exterior, tanto en la contestación de la demanda como en el alegato de conclusión. En síntesis son las siguientes:
De conformidad con los artículos 2o. y 9o. del Decreto 2131 de 1991 y 2o. del Decreto 762 de 1992, una Zona Franca es un área geográfica cuyo usuario operador, es una persona jurídica que puede ser pública, privada o mixta. "Cuando el Decreto 2111 de 1992 suprime los establecimientos públicos operadores de las Zonas Francas suprime a las personas públicas operadoras, mas no así, obviamente, a las áreas geográficas que conforman las Zonas Francas".
El plazo que fija el decreto acusado para la liquidación (a más tardar el 30 de junio de 1994), no está excediendo la autorización del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional. El término que aquí se determina no incluye la liquidación que es un acto material de ejecución, subsumido en la disposición constitucional de supresión.
La supresión de cargos es actividad implícita en una reestructuración y en la supresión de una entidad pública, la cual, a su vez conlleva la liquidación con la necesaria desvinculación de personal.
El actor confunde el derecho al trabajo con el derecho al empleo. Terminada la relación laboral, el empleado o trabajador queda sin empleo, pues ello no significa que se haya conculcado su derecho al trabajo.
Si bien es cierto que en normas constitucionales y supranacionales se consagra el derecho al trabajo, en el numeral 14 del artículo 189 de la C. N., se faculta al Presidente de la República para suprimir empleos que demande de la administración.
Predicar el establecimiento del Estado Social de Derecho, es apenas enunciar una teoría, una finalidad, un ideal político, una aspiración de servir a la comunidad, logrando su prosperidad. Cosa diferente es su realización, para la cual se requiere contar con el concurso del Gobierno.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Delegada como en otras ocasiones, en la presente considera que el Gobierno, en virtud de las atribuciones otorgadas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional estaba facultado para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional y con la supresión de las entidades se impone la asunción de medidas conducentes a su liquidación, lo mismo que la supresión de empleos, tarea de índole administrativa que corresponde al Presidente de la República, según los ordinales 14, 15 y 16 del artículo 189 de la Carta, y en el caso de los establecimientos públicos a la junta directiva de tales organismos al tenor de lo dispuesto en los artículos 26, literal b) del Decreto 1050 de l968, 24 del Decreto 3130 del mismo año y 74 del Decreto 1042 de 1978.
Aduce así mismo la Procuraduría que las Zonas Francas llámense como se llamen, fueron creadas como establecimientos públicos en virtud de la Ley 105 de 1959 y los Decretos 2700 de 1973, 1144 de 1974, 1095 de 1970, 584 de 1972 y la Ley 16 de 1986, y el decreto traído a juicio se ocupa, inequívocamente, de la supresión de esos establecimientos públicos.
Consecuente con lo expuesto, la señora Procuradora Delegada estima que las pretensiones de la demanda, no están llamadas a prosperar.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Acusa, en primer término la demanda la totalidad del Decreto 2111 de 1992 y en especial los artículos 5o. y 8o. a 24, de violar el preámbulo y las normas contenidas en los artículos 1, 25, 55 y 125 de la Constitución Nacional. Por lo que expresa el concepto de la violación, el actor considera violado el derecho al trabajo, porque el Gobierno al suprimir las Zonas Francas Industriales y Comerciales, suprimió miles de empleos desbordando las facultades constitucionales y alejándose del Estado Social de Derecho.
La Sala, en diversos pronunciamientos ha reiterado que la voluntad del Constituyente, plasmada en el artículo transitorio 20, no es más que el desarrollo del principio preconizado en el artículo lo. de la Carta de que Colombia es un Estado Social de Derecho, fundamentado en la prevalencia del interés general, prevalencia esta que debe observarse siempre en el proceso que implica el ejercicio de las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del Estado para conseguir el fin último de ponerlas en consonancia con los mandatos de la nueva Carta Fundamental y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece.
Por ello, ha entendido que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio, autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones.
Así lo interpretó la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad de algunas normas del Decreto 1660 de 1991, cuando expresó:
"... El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen...".
"... Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal disecado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento.
"... Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
"... De allí que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C. N.) en cuanto aquel no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado" (Sentencia C - 479 de agosto 13 de 1992, Magistrados Ponentes, Dres. José Gregorio Hernández G. y Alejandro Martínez C.).
Así mismo la Sala, en providencia de 11 de noviembre de 1993, expediente No. 2400, Ponente Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, al referirse al mismo aspecto que toca en este proceso, manifestó:
"... cuando de la aplicación del principio de la prevalencia del interés general se trata, no puede hablarse de derecho adquirido a permanecer en un cargo o empleo o que en virtud de la inscripción en carrera administrativa se consolide un derecho a no ser desvinculado del mismo, pues ello impediría la finalidad propuesta por el Constituyente en la norma transitoria de poner en consonancia a las entidades del Estado con los mandatos de la nueva normatividad constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece".
De la violación del derecho al trabajo deriva el actor el desconocimiento del artículo 93 de la Constitución Nacional según el cual "los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno".
En este sentido y en concordancia con los párrafos anteriores, observa la Sala que como ya se expresó, el Decreto 2111 no desconoce el derecho al trabajo. Tampoco lo pertinente a los derechos humanos amparados en la Carta Fundamental de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Al formular el cargo anterior, el accionante se limita a transcribir los artículos 23 de la Carta Internacional de Derechos Humanos y el 6o. de la Ley 74 de 1968. Aunque no expresa concepto de violación alguno, la Sala en su entendido de que el actor alude a la supresión de empleos como hecho violatorio del derecho al trabajo, hace notar que el Gobierno Nacional al estar facultado en este caso para suprimir la entidad, lo estaba lógica y consecuencialmente para suprimir los cargos. En las condiciones anteriores, no puede darse la violación del derecho al trabajo ni de los derechos humanos contenidos en los tratados que la demanda cita, si de otro lado se tiene en cuenta que el acto enjuiciado establece las correspondientes indemnizaciones para quienes se les suprima el cargo, como consecuencia de la supresión de los establecimientos públicos operadores de las Zonas Francas en desarrollo del artículo transitorio 20 de la Carta Política.
Otro de los cargos formulados contra el Decreto 2111 de 1992, consiste en la violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, porque según el demandante, el Gobierno se autohabilitó la competencia por un término mayor al de 18 meses "para proceder a la realización de la declaratoria de supresión de las Zonas Francas Industriales y Comerciales...".
De acuerdo con lo establecido en los incisos 2o. y 3o. del artículo lo. del Decreto acusado, a partir de su vigencia los establecimientos públicos operadores de las Zonas Francas Industriales y Comerciales allí citadas, entrarán en proceso de liquidación, el cual se realizará conforme al procedimiento que establezca el Gobierno Nacional y deberá concluir a más tardar el 30 de junio de 1994.
Al respecto la Sala, como en otras ocasiones observa que el plazo (a más tardar el 30 de junio de 1994) que consagran las normas aquí impugnadas, es independiente y por consiguiente no constituye una ampliación del término de los 18 meses previsto en la norma constitucional, sino que obedece a la necesidad de ejecutar la medida de supresión de los establecimientos públicos de que da cuenta el decreto, tomada por el Gobierno dentro del plazo establecido en el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional.
Al respecto, la Sala ha considerado que la consecuencia lógica de la supresión de una entidad es la liquidación de la misma. Ello significa que teniendo el Gobierno la atribución de suprimir, como en el presente caso, un establecimiento público del orden nacional, estaba facultado para disponer lo concerniente al proceso liquidatorio, dentro del cual deben fijarse las pautas necesarias sobre el futuro y destinación de los bienes que conformaban la entidad.
Como quiera que el decreto en estudio tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, podía el Gobierno establecer un término para la supresión de los establecimientos públicos como lo hizo en las normas enjuiciadas, término que debe entenderse circunscrito a un fin específico, esto es, en este caso a los efectos de la supresión y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de la misma, resultan privadas de su cargo o empleo.
En otro de los cargos argumenta el actor que la Constitución de 1991, a través de su artículo transitorio 20, no autorizó al Gobierno para suprimir cientos de miles de empleos directos, ni para crear esa nueva causal de desvinculación, asunto este potestativo del legislador ordinario, según dictados del artículo 125 de la Carta Política.
El decreto acusado en sus artículos 6o. y 8o. a 24, trata de la reducción gradual de la planta de personal, de la desvinculación y de la terminación del vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos y trabajadores oficiales como resultado de la supresión de los establecimientos públicos operadores de las Zonas Francas; de la supresión de empleos, lo mismo que de las indemnizaciones y bonificaciones para quienes resulten afectados.
La Sala sobre este aspecto reitera lo expresado en varios pronunciamientos, entre otros en sentencias de 9 de septiembre de 1993, expediente No. 2309, actor Juan Manuel Arrieta Herrera y otra, y de 11 de noviembre del mismo año, expediente No. 2451, actora María Consuelo Trujillo García, en las que se dijo:
"Al respecto reitera la Sala una vez más lo expresado en diversas providencias en cuanto a que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar, llevan implícita la de supresión de cargos o empleos, es decir, que cuando el artículo transitorio 20 le otorgó al Gobierno Nacional tal facultad de antemano lo estaba autorizando para esa determinación en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio y sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar el daño que se pueda causar a su titular con aquella decisión.
"....................
"De otra parte, el artículo 125 de la Carta Política, además de las causales de retiro de un cargo o empleo que allí consagra, se remite a "las demás causales previstas en la Constitución o la ley", y como quiera que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la atribución prevista en el artículo transitorio 20, como ya se dijo, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la LEY, podían regular como causal de retiro la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión".
El último cargo que se endilga al decreto que se estudia, lo hace consistir el accionante en que mediante él se ordena la supresión de unos establecimientos públicos inexistentes que no han sido creados por ley.
Según el demandante no existen Zonas Francas independientes de los establecimientos públicos y los creados por la ley no son operadores de las Zonas Francas sino las mismas Zonas Francas Industriales y Comerciales.
Si bien el actor en este punto no cita norma expresa como violada en el escrito en que sustenta el cargo, da a entender que se refiere al artículo transitorio 20 de la Constitución mediante el cual se "autorizó al Gobierno Nacional para suprimir establecimientos públicos existentes, creados por ley, con autonomía y patrimonio propios".
En primer lugar, observa la Sala que el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional se refiere taxativamente a las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional. Las expresiones "existentes", "creados por la ley", "con autonomía y patrimonio propios", empleados por el actor, no hacen parte del tenor literal de la norma constitucional.
En segundo lugar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o., 8o. y 9o. del Decreto 2131 de 1991, "Por el cual se dictan normas sobre la estructura y funcionamiento de las Zonas Francas Industriales de bienes y servicios", la Zona Franca es "un área geográfica" delimitada del territorio nacional, con el objeto primordial de promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios, destinados a mercados externos y de manera subsidiaria, al mercado nacional, que puede tener como usuario operador a una entidad pública o mejor a una persona jurídica constituida con el objeto de realizar actividades exclusivamente dentro del perímetro de la Zona Franca y desarrollar las actividades de promoción, dirección y administración de la zona".
Si de conformidad con las normas citadas, la Zona Franca puede ser operada por una persona que puede ser pública, privada o mixta, ha de entenderse que cuando el Decreto 2111 de 1992 se refiere a los establecimientos públicos operadores de la zona, lo hace para suprimir las personas jurídicas existentes legalmente como usuarios operadores de ellas.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto del Ministerio Público.
FALLA:
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
DEVUÉLVASE la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizado.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 3 de febrero de 1994.
YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ PRESIDENTE
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ AUSENTE