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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006171SENTENCIAPRIMERA2432199411/03/1994SENTENCIA__PRIMERA__2432__1994_11/03/1994100061711994POTESTAD REGLAMENTARIA - Ambito La potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al Presidente de la República para la cumplida ejecución de las leyes no se reduce o tiene como limitante su ejercicio con respecto a las leyes en sentido formal u orgánico, sino que dicha potestad comprende todas las leyes, entendidas dentro de una concepción material de las mismas y, por tanto, a las incorporadas en cualquier clase de códigos, salvo aquellas cuya aplicación corresponda exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales. SENTENCIA - Ejecución / SENTENCIA - Cumplimiento / PODER ESPECIAL - Improcedencia / DERECHO DE PETICION / CONDENA EN CONCRETO El término de treinta días que se señala en el parágrafo de la disposición bajo análisis sólo tiene un carácter supletivo en el evento de que las autoridades a quienes corresponda la ejecución de las sentencias incumplan con la obligación consagrada en el artículo 176 del C.C.A. con los trámites previstos en la primera parte del artículo primero del decreto acusado. Si bien el artículo 70 del C. de P.C. faculta al apoderado, entre otros efectos, para "...realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y se cumplan en el mismo expediente...", ello no constituye fundamento alguno para sostener jurídicamente que al exigirse la constitución de apoderado especial ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para solicitar el pago de las condenas dinerarias impuestas en la sentencia implica la violación de dicha norma o del artículo 69 ibídem , por la potísima razón de que esa actuación, aun cuando es posterior y es una consecuencia de la sentencia, ella no se cumple ni podría estar llamada a cumplirse en el mismo expediente en que se profirió tal decisión sino, por el contrario, dentro de un trámite eminentemente administrativo, el cual deberá cumplirse de acuerdo con las reglas que regulan los procedimientos administrativos, de carácter general o especial, tanto del rango legal como reglamentario. La formulación de solicitudes de pago de condenas dinerarias a cargo de la Nación constituye un simple ejercicio del derecho de petición, el cual, conforme a lo dispuesto por el artículo 39 del C.C.A., "...es distinto de la acción de litigar en causa propia o ajena". CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Santafé de Bogotá, D.C., marzo once (11) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadLIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZOLID LARRARTE RODRÍGUEZdeclare la nulidad del Decreto 0768 de 23 de abril de 1993, "por el cual se reglamentan los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 16 de la Ley 38 de 1989Identificadores10010006172true68219Versión original10006172Identificadores

Fecha Providencia

11/03/1994

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Norma demandada:  declare la nulidad del Decreto 0768 de 23 de abril de 1993, "por el cual se reglamentan los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 16 de la Ley 38 de 1989

Demandante:  OLID LARRARTE RODRÍGUEZ


POTESTAD REGLAMENTARIA - Ambito

La potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al Presidente de la República para la cumplida ejecución de las leyes no se reduce o tiene como limitante su ejercicio con respecto a las leyes en sentido formal u orgánico, sino que dicha potestad comprende todas las leyes, entendidas dentro de una concepción material de las mismas y, por tanto, a las incorporadas en cualquier clase de códigos, salvo aquellas cuya aplicación corresponda exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales.

SENTENCIA - Ejecución / SENTENCIA - Cumplimiento / PODER ESPECIAL - Improcedencia / DERECHO DE PETICION / CONDENA EN CONCRETO

El término de treinta días que se señala en el parágrafo de la disposición bajo análisis sólo tiene un carácter supletivo en el evento de que las autoridades a quienes corresponda la ejecución de las sentencias incumplan con la obligación consagrada en el artículo 176 del C.C.A. con los trámites previstos en la primera parte del artículo primero del decreto acusado. Si bien el artículo 70 del C. de P.C. faculta al apoderado, entre otros efectos, para "...realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y se cumplan en el mismo expediente...", ello no constituye fundamento alguno para sostener jurídicamente que al exigirse la constitución de apoderado especial ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para solicitar el pago de las condenas dinerarias impuestas en la sentencia implica la violación de dicha norma o del artículo 69 ibídem, por la potísima razón de que esa actuación, aun cuando es posterior y es una consecuencia de la sentencia, ella no se cumple ni podría estar llamada a cumplirse en el mismo expediente en que se profirió tal decisión sino, por el contrario, dentro de un trámite eminentemente administrativo, el cual deberá cumplirse de acuerdo con las reglas que regulan los procedimientos administrativos, de carácter general o especial, tanto del rango legal como reglamentario. La formulación de solicitudes de pago de condenas dinerarias a cargo de la Nación constituye un simple ejercicio del derecho de petición, el cual, conforme a lo dispuesto por el artículo 39 del C.C.A., "...es distinto de la acción de litigar en causa propia o ajena".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., marzo once (11) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 2432

Actor: OLID LARRARTE RODRÍGUEZ

Demandado: Gobierno Nacional

Referencia: Acción nulidad

La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano y abogado Olid Larrarte Rodríguez en ejercicio de la "...acción pública consagrada por el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución...", con la finalidad de que se declare la nulidad del Decreto 0768 de 23 de abril de 1993, "por el cual se reglamentan los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, expedido por el señor Presidente de la República con la firma del director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

I. - ANTECEDENTES

a. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

El actor considera en su demanda que el acto acusado incurre en violación de las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación (fls. 9 a 15).

Primer cargo. - El Decreto 0768 de 1993 viola el artículo 150 numerales 2 y 10 de la Constitución, toda vez que si ellos disponen que es función exclusiva del Congreso expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones y modificar los decretos - leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias, de ello se concluye que el Ejecutivo carece de facultades propias o delegadas para reglamentar los códigos y menos para modificar y sustituir los artículos 176 y 177 del C.C.A.; 69, 70 y 84 del C. de P.C. y el estatuto del abogado, a lo cual procedió mediante el decreto cuya declaratoria de nulidad se impetra, al disponer en su artículo 8o. que el mismo "...sustituye todas las normas que le sean contrarias".

El decreto acusado también es violatorio del artículo 12 de la "...Ley 153 de 1889..." (sic), pues si el Gobierno debe ser respetuoso de las normas de superior jerarquía, "...cualquier agravio a ellas conlleva nulidad del decreto donde se haya ejercido la potestad reglamentaria".

Segundo cargo. - El artículo 1o. del Decreto 0768 de 1993 incurre en violación del artículo 176 del C.C.A., por cuanto lo sustituye al consagrar un procedimiento distinto al establecido en dicha norma para la ejecución de las sentencias. En efecto, si las disposiciones legales vigentes atribuyen al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la función de ejecutar las sentencias que incluyen condenas en contra de la Nación, "...siendo distinta la entidad específica condenada (Policía, Ejército, DAS, Ministerio de Justicia, etc.) , y el decreto dispuso en el artículo mencionado que es a la entidad 'condenada' a la que corresponde proferir resolución adoptando las medidas para el cumplimiento de la sentencia, lo cual es realmente un despropósito, porque tales entidades específicas no tienen facultades para disponer del erario público en forma directa".

De otra parte, el trámite establecido en el artículo 1o. es dilatorio por cuanto el término de 30 días señalados en la ley para que la entidad encargada del pago profiera la respectiva resolución se traslada a una entidad incompetente para proferir tal acto, "...y convierte este término en otros 30 días más, a perderse en la entidad incompetente, al consignar que en caso de mora en la expedición de la documentación pertinente, según el parágrafo, se le otorgará a la condenada otro término igual para que responda".

La declaratoria de nulidad que se solicita respecto del artículo 1o. del decreto acusado se sustenta también en que él "crea un cúmulo de requisitos innecesarios, que de por sí obran en los respectivos expedientes donde las condenas se producen y, por otra parte, son claramente deducibles del contenido de las propias sentencias y de los poderes que generalmente se acompañan a ellas".

Tercer cargo. - El artículo 2o. del decreto acusado sustituye y viola el artículo 177 del C.C.A., por cuanto "...en forma sospechosa..." reduce la intervención del Ministerio Público en el trámite de cancelación de sentencias a cargo del Estado, "...dejando de lado las previsiones del 4o. inciso de la norma suplantada, que es donde crea la responsabilidad de los funcionarios de la entidad encargada de la ejecución, y se castiga su proceder arbitrario, moroso o de mala fe, lo que nos indica a las claras que el decreto atacado tuvo como inspiradores a elementos comprometidos en las graves irregularidades detectadas recientemente en el Ministerio de Hacienda.

Cuarto cargo. - El artículo 3o. del decreto acusado transgrede los artículos 69 y 70 del C. de P.C., por las siguientes razones:

a) Mientras que el citado artículo 69 determina expresamente las formas de determinación de un poder, que no son otras que la revocación, la renuncia o la muerte del mandante en ciertos casos, el acto acusado crea una forma anómala de terminación del mandato, cual es que el poder conferido para un proceso dentro del cual se condena a la Nación, termina con la ejecutoria de la respectiva sentencia, al disponer lo siguiente:

"Artículo 3o. Solicitud de pago. Quien fuere beneficiario de una obligación dineraria establecida en una sentencia condenatoria a cargo de la Nación, o suapoderado especialmente constituido para el efecto, elevará la respectiva solicitud de pago... para tales efectos allegará a su solicitud:

"b) De ser el caso, los poderes que se hubieren otorgado, los cuales deberán reunir los requisitos de ley y estar expresamente dirigidos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o a la Subsecretaría Jurídica del mismo, la cual cumplidos estos requisitos procederá a efectuar el reconocimiento de la correspondiente personería jurídica" (subrayas del actor).

De lo anterior se colige que el acto acusado desconoce el valor jurídico de los poderes otorgados ante las autoridades judiciales ante quienes se hayan adelantado los respectivos procesos, al establecer que para la actuación ante el Ministerio de Hacienda se requiere de un poder especial dirigido a esa dependencia del Estado, el cual sólo puede otorgarse cuando el proceso haya terminado y la sentencia condenatoria se encuentre ejecutoriada.

b) Mientras que el artículo 70 del C. de P.C. estatuye que el poder para un proceso se entiende conferido para "...realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y se cumplan en el mismo expediente, y cobrar ejecutivamente en proceso separado las condenas impuestas en aquellas", entre otros efectos, el acto acusado, por las razones expuestas en el literal precedente, da lugar a la proliferación de prácticas dolosas y desleales en el ejercicio de la profesión del derecho, permitiendo así burlar los intereses de los apoderados quienes, por lo general, pactan sus honorarios a cuota litis.

Quinto cargo. - El artículo 3o. del decreto acusado incurre en violación del artículo 84 del C. de P.C. al disponer que las solicitudes de pago, "...entendiéndose que también los extraños poderes allí exigidos...", deberán tener presentación personal ante juez o notario, pues dicha norma superior señala que tales presentaciones personales se podrán surtir mediante comparecencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario.

Sexto cargo. - El artículo 3o. del decreto acusado es violatorio de los artículos 25, 28, 29, 47 numeral 4 y 56 numerales 2 y 4 del Decreto 196 de 1971 o estatuto del abogado, por cuanto "...da oportunidad para que el abogado profesional que adelantó y ganó el proceso administrativo sea desplazado injustamente al momento de hacer efectiva la sentencia condenatoria, ya sea por el propio beneficiario, que puede no ser abogado titulado, o por un nuevo profesional, lo que violaría el artículo 25 ya citado, que exige título profesional y sin que esa actuación para el no profesional se encuentre contemplada dentro de las excepciones establecidas por los artículos 28 y 29 del mismo estatuto; es violatoria del artículo 47, numeral 7o., que exige a los abogados 'a proceder lealmente con sus colegas', y la redacción de la norma atacada da margen a que la deslealtad se imponga, pues el abogado que reciba poder para cobrar el monto de las sentencias condenatorias a cargo del Estado justificaría con aquella norma su proceder torcido; y viola, por último, el artículo 56 del Decreto 196 en sus numerales 2o. y 4o., pues estaría el abogado que acepte poder para realizar los cobros referidos, 'aceptando gestión profesional a sabiendas de que le fue encomendada a otro abogado', y sin que medie renuncia o autorización del colega reemplazado, pues la norma atacada no exige respeto alguno por tales obligaciones de lealtad entre profesionales, como es la de mediar el respectivo paz y salvo del abogado anterior, y viola el numeral 4o. porque propicia la elusión del pago de honorarios profesionales a otros colegas".

b. - Las razones de la defensa

En su alegato de conclusión y luego de transcribir un documento allegado al proceso a título de antecedentes administrativos del acto acusado (fls. 39 a 41), la parte demandada expresa, en síntesis, lo siguiente (fls. 48 a 56):

En materia de reglamentación de las normas, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa, a partir de 1962, en el sentido de que lo es, en primer término y por definición constitucional, la ley, cualquiera que ella sea, incluidos los códigos. En el mismo sentido se ha pronunciado la doctrina.

El decreto acusado no incurre en violación del artículo 150 - 2 de la Constitución Política, por cuanto es evidente que aquel es un acto administrativo "...tanto en sentido formal como material, y en consecuencia difiere sustancialmente de la ley y por ello en respeto de la jerarquía normativa las disposiciones reglamentarias no modifican ni adicionan las normas reglamentadas, sino que tan sólo facilitan su desarrollo y vida práctica".

Tampoco es válido el argumento del actor, en el sentido de que al prescribirse en el artículo 8o. del decreto acusado que éste "...rige a partir de la fecha de su publicación y sustituye todas las normas que le sean contrarias", implica las sustitución o modificación de las existentes en los códigos, pues el acto impugnado no pretende surtir, como en efecto no lo hace, efectos jurídicos ajenos a su naturaleza de acto administrativo reglamentario, que no deroga ni sustituye norma alguna de superior jerarquía.

En el caso debatido debe tenerse en cuenta que las leyes reglamentadas se refieren, dada su especialidad, genérica y abstractamente al procedimiento adminis­trativo para el cumplimiento y ejecución de las sentencias y la efectividad de las condenas contra las entidades públicas, pero en ellas no se regulan explícitamente ciertos aspectos que, no obstante estar implícitos en sus mandatos, requieren desen­volvimientos posteriores para su correcta aplicación.

c. - La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 30 de julio de 1993 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado (fls. 25 a 29).

No habiendo pruebas que decretar, por auto de 29 de octubre de 1993, (fl. 43), se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. La parte demandada y el Ministerio Público presentaron los alegatos que obran a folios 48 a 56 y 59 a 64.

II. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

En su concepto, la señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación considera, en síntesis, lo siguiente (fls. 59 a 64):

En cuanto al primer cargo. - Si bien, como lo advierte el actor, el Presidente de la República no está facultado por el artículo 150 de la Constitución para expedir códigos, esa realidad constitucional no puede servir de sustento para sostener, como lo hace también el actor, que ello implica que tampoco puede expedir decretos regla­mentarios de ellos. "Y no puede ser así porque simplemente un código será expedido a través de una ley y al tenor del numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política es atribución propia del ejecutivo ejercer la potestad reglamentaria, mediante expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".

En cuanto al segundo cargo. - No es jurídicamente acertado sostener que el artículo 1o. del Decreto 768 de 1993 es ilegal por sustituir el artículo 176 del C.C.A., por la potísima razón de que un decreto reglamentario en manera alguna puede sustituir un decreto que tiene fuerza de ley. Esa forma de entender la prelación y prevalencia de la normatividad jurídica, con prescindencia de la jerarquía normativa, no se ajusta ni a la lógica ni a la realidad jurídica.

Al tenor del artículo 176 del C.C.A., no se puede concluir, como concluye el actor, que es únicamente el Ministerio de Hacienda, con el procedimiento allí establecido, la entidad encargada de ejecutar las sentencias condenatorias en contra de la Nación, pues dicha norma prevé que serán "las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia..." las encargadas de dictar la resolución correspondiente para lograr su debido cumplimiento. Por ello, cuando el artículo 1o. acusado dispone que el organismo que resulte condenado proferirá una resolución en la que se adopten las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia, resolución que enviará luego al Ministerio de Hacienda, no está contrariando al citado artículo 176. De otra parte, el trámite establecido en el artículo 1o. es apenas el necesario en procura de que el pago de las obligaciones contenidas en las sentencias se haga de la manera más transparente y precisa.

En cuanto al tercer cargo, formulado en contra del artículo 2o. del decreto acusado, no puede entenderse que con lo previsto en él se limite la actividad del Ministerio Público prevista en el artículo 177 del C.C.A., pues, por el contrario, lo allí dispuesto "...favorece la tarea del agente del Ministerio Público de exigir que la copia de la sentencia condenatoria que se envía a la Procuraduría General de la Nación lleve las constancias de notificación y ejecutoria. Puede entenderse esta exigencia como una acertada medida de prevención frente a posibles equivocaciones que pudieran darse en la práctica en el envío de copias de sentencias 'a quien sea competente', a juicio de distintos funcionarios".

En cuanto al cuarto y sexto cargos. - Como quiera que en el artículo 3o. del decreto acusado se estatuye que la solicitud de pago puede ser presentada por el beneficiario "...o su apoderado especialmente constituido para tal efecto,..." en este punto se limita la extensión de lo previsto en el artículo 70 del C. de P.C., en cuanto a que el poder para litigar se entiende conferido para, entre otras actuaciones del abogado, "... adelantar todo el trámite de éste, realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia que se cumplan en el mismo expediente, y cobrar ejecutivamente en proceso separado las condenas impuestas en aquella". "Posiblemente con la exigencia de que para el cobro de las sentencias ante el Ministerio de Hacienda se constituya apoderado especial, se puede estar dando margen a la presencia de prácticas dolosas y desleales en el ejercicio de la profesión de abogado, tal como reiteradamente lo afirma el actor".

En cuanto al quinto cargo. - No se da la alegada violación del artículo 84 del C. de P.C. por parte del artículo 3o. del decreto acusado, ya que siendo dicha norma superior específica para la presentación de demandas, ella no puede aplicarse a una materia diferente, como es la exigencia de que la presentación personal de una solicitud de pago dirigida al Ministerio de Hacienda y Crédito Público deba hacerse ante juez o notario, que son los funcionarios que tradicionalmente están encargados de dar fe de los actos de los particulares realizados en su presencia.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

En relación con el primer cargo, en el cual se discute que el decreto acusado incurre en infracción del artículo 150 numerales 2 y 10 de la Constitución Política, la Sala considera que no está llamado a prosperar, por las siguientes razones fundamentales:

La jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado, de tiempo atrás, que la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al Presidente de la República para la cumplida ejecución de las leyes no se reduce o tiene como limitante su ejercicio con respecto a las leyes en sentido formal u orgánico, sino que dicha potestad comprende todas las leyes, entendidas dentro de una concepción material de las mismas y, por tanto, a las incorporadas en cualquier clase de códigos, salvo aquellas cuya aplicación corresponda exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales, caso este último que no se predica en el asunto sub - júdice.

En efecto, en sentencia proferida por esta Sección en fecha 6 de julio de 1990, esta Sala expresó lo siguiente:

"Sea lo primero advertir que si bien durante cierta época la jurisprudencia colombiana afirmó la imposibilidad de reglamentar algunas leyes como las civiles, penales y las de procedimiento, imposibilidad que el mismo Consejo de Estado extendió a los códigos en general, como efectivamente se encuentra planteado en la sentencia del 25 de septiembre de 1944 citada por el actor (Anales, tomo LII, págs. 318 y s.s), dicha posición ha evolucionado hacia el reconocimiento de la competencia del poder reglamentario en relación con dichas normas, pero siempre y cuando que su aplicación no corresponda exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales, como puede verse en providencia del Consejo de Estado, de fecha 17 de febrero de 1962 (Anales, tomo LXIV, núms. 397 - 398, pág. 188).

'En efecto, dijo la Corporación en la última providencia citada:

"'Para fijar los límites del poder reglamentario es preciso acudir a los propios textos constitucionales. En ellos se establecen dos criterios a seguir: el de la necesidad y el de la competencia.

"'a) Necesidad. Así como el legislador sólo puede desarrollar los mandatos de la Carta Política que realmente requieran un desenvolvimiento para su adecuada aplicación, pero no aquellos otros que por sí mismos constituyan ordenamientos claros e incondicionados que no necesitan de regulaciones adicionales para su inmediata ejecución, así también el Organo Administrativo únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como normas de derecho. Si así no fuera, el legislador y el ejecutivo forzosamente se colocarían en uno de estos dos extremos: o repiten exactamente lo que ya está expresado por el mandato superior, caso en el cual el nuevo precepto sería superfluo; o adicionan o recortan el alcance de la regla constitucional o legal, incurriendo en ostensible violación de las disposiciones superiores de derecho. Estas apreciaciones fluyen espontánea y naturalmente del principio de la jerarquía de la legalidad que informa todo nuestro sistema constitucional, y particularmente del artículo 120, numeral 3o. de la Carta, que dice: 'Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa: ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes'. Allí se da la medida exacta de los poderes jurídicos de la Administración Pública en estas materias: si el decreto reglamentario es necesario para que la ley se ejecute debidamente, el Gobierno puede dictarlo. Pero si no es necesario para su adecuada ejecución, la facultad desaparece en razón de que no existe el supuesto básico de su ejercicio. Hay sustracción de materia reglamentable, porque el estatuto superior se realiza en su plenitud sin necesidad de ordenamientos adicionales.

"'Competencia. La función esencial del órgano administrativo es la ejecutar las leyes, e igual cosa podría predicarse del órgano jurisdiccional. Desde el punto de vista de la técnica jurídica, las funciones parecen confundirse. Pero es evidente que cada una de esas ramas tiene su propio campo de actividad señalado por el derecho, dentro del cual sus poderes jurídicos se manifiestan de manera diferente. Hay leyes cuya ejecución cae dentro de la esfera de competencia de la administración y, de consiguiente, ellas deben aplicarse directa y preferentemente por ésta. Esos ordenamientos pueden y deben reglamentarse, cuando ello sea necesario, a pesar de que estén incorporados en cualquier clase de códigos y aunque las decisiones concretas que se adopten con base en tales estatutos, estén sometidas a la revisión eventual de los jueces. Pero hay otras leyes, como las civiles, comerciales, penales y procesales propiamente dichas, cuya aplicación directa corresponde preferentemente al órgano jurisdiccional. Son éstas las que algunos doctrinantes denominan leyes judiciales, destinadas a la aplicación de los tribunales. Tales ordenamientos no dan lugar a la reglamentación, sino a la interpretación por vía jurisprudencial'". (Sentencia 0734 de 6 de julio de 1990. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez. Expediente No. 781. Actor: Leonel Olivar Bonilla. Extractos de Jurisprudencia. Julio, agosto y septiembre 1990. Tomo IX págs. 209 a 211).

En consecuencia, no asiste razón al actor cuando afirma que el acto demandado es inconstitucional porque el ejecutivo carece de facultades propias o delegadas para reglamentar los códigos y, por lo mismo, el cargo no prospera desde este punto de vista.

De otra parte, como el segundo aspecto de este cargo se refiere a la posible violación de las normas constitucionales citadas por cuanto el decreto demandado habría modificado o sustituido los artículos 176 y 177 del C.C.A., 69, 70 y 74 del C. de P.C. y el estatuto del abogado, con lo cual también se habría violado el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, pero ese cuestionamiento está desarrollado en cada uno de los cargos siguientes, la prosperidad de esta acusación depende de que las normas acusadas efectivamente violen los preceptos legales últimamente citados, lo cual constituye el objeto de los análisis que siguen y a ellos se remite la Sala.

En relación con el segundo cargo. - De la simple lectura de las acusaciones formuladas en contra del artículo 1o. del decreto demandado, la Sala concluye que el actor atribuye a dicho acto un sentido totalmente distinto al inequívoco que mana de su texto.

En efecto, "...las disposiciones legales vigentes...", a las cuales parece referirse el actor, no atribuyen necesariamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la función de ejecutar las sentencias que impongan condenas en contra de la Nación, pues si el artículo 2o. literal i) del Decreto 2112 de 1992, no f) como erróneamente se consigna en el epígrafe del decreto acusado, dispone que a dicho Ministerio corresponde "atender el pago de las obligaciones a cargo del Estado", dicha función no puede entenderse, ni lo dice el mencionado decreto, como que ella conlleve la de ejecutar las sentencias, pues esa tarea corresponde, al tenor del artículo 176 del C.C.A., a la autoridad correspondiente de la entidad u organismo cuyos actos, hechos, omisiones, operaciones administrativas u operaciones temporales o permanentes de inmuebles por causa de trabajos públicos dieron origen a la acción contencioso administrativa, y ha sido condenada, quien para tal efecto deberá adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, y no al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien sólo tiene a su cargo el deber de pagar dichas obligaciones económicas, que puede ser tan sólo una de las obligaciones emanadas de la sentencia y siempre y cuando se trate de condenas en contra de la Nación.

De otra parte, la Sala considera que el término de treinta (30) días que se señala en el parágrafo de la disposición bajo análisis sólo tiene un carácter supletivo en el evento de que las autoridades a quienes corresponda la ejecución de las sentencias incumplan con la obligación consagrada en el artículo 176 del C.C.A. y con los trámites previstos en la primera parte del artículo primero del decreto acusado, y no el que erróneamente le atribuye el actor de dilatar el pago de las condenas económicas en contra de la Nación, como se deduce del mandato contenido en el citado parágrafo, en el sentido de que frente a tal incumplimiento, "...la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, comunicará a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia".

En cuanto a la acusación consistente en que el artículo 1o. del decreto acusado establece requisitos innecesarios en razón de que ellos ya obran en los expedientes y se deducen del contenido de las sentencias, la Sala considera que, sin necesidad de referirse a cada uno de los allí consignados, dicho cargo no tiene vocación de prosperar, pues además de que el artículo 176 del C.C.A., cuya violación se predica, no regula esos aspectos, ellos, a juicio de la Sala, constituyen elementos de información básicos para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pueda atender cabal y debidamente con el pago de las obligaciones a cargo del Estado.

En relación con el tercer cargo, en el cual se plantea la violación del artículo 177 del C.C.A. por parte del artículo 2o. del decreto acusado, la Sala considera que tampoco está llamado a prosperar pues, además de las razones expuestas en su concepto de fondo por la señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación, que se comparte, esta misma Sección al decidir sobre la solicitud de suspensión provisional de dicha norma, formulada dentro del proceso radicado bajo el número 2428, Actor: Jorge Valencia Arango, expresó lo siguiente, que adopta como fundamento de esta providencia:

"Para la Sala este cargo no tiene vocación de prosperidad, por cuanto, en primer término el hecho de que el Ministerio Público una vez reciba la copia de la sentencia deba remitirla al Ministerio de Hacienda, no contradice abiertamente el art. 177 del C.C.A., que ordena el envío de dicha copia de la sentencia al citado Ministerio Público, sino que, por el contrario aquella remisión parece constituir parte razonable y lógica de la función de vigilancia, que en relación con el cumplimiento de las sentencias, tiene atribuido dicho organismo. En segundo lugar, porque dado que el solicitante de la medida no concreta la disposición o las disposiciones de la Ley 04 de 1990, presuntamente violadas por la norma que se analiza, no corresponde a la Sala suplir tal falta de precisión y proceder a su confrontación con cada uno de los 67 artículos que la integran" (auto de 19 de julio de 1993. Consejero Ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez).

En relación con el cuarto cargo, en el cual se plantea la violación de los artículos 69 y 70 del C. de P.C. por parte del artículo 3o. del decreto acusado, en la medida en que en él se exige la constitución de apoderados especiales para solicitar el pago de obligaciones dinerarias establecidas en sentencias condenatorias a cargo de la Nación y que los poderes que se otorguen deben estar expresamente dirigidos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o a la Subsecretaría Jurídica del mismo, en caso tal que dicha solicitud no sea formulada directamente por el beneficiario de la condena, la Sala considera lo siguiente:

Si bien el artículo 70 del C. de P.C. faculta al apoderado, entre otros efectos, para "...realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y se cumplan en el mismo expediente...", ello no constituye fundamento alguno para sostener jurídicamente que al exigirse la constitución de apoderado especial ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para solicitar el pago de las condenas dinerarias impuestas en la sentencia implica la violación de dicha norma o del artículo 69 ibídem, por la potísima razón de que esa actuación, aún cuando es posterior y es una consecuencia de la sentencia, ella no se cumple ni podría estar llamada a cumplirse en el mismo expediente en que se profirió tal decisión sino por el contrario, dentro de un trámite eminentemente administrativo, el cual deberá cumplirse de acuerdo con las reglas que regulan los procedimientos administrativos, de carácter general o especial, tanto de rango legal como reglamentario.

En consecuencia, el cargo no prospera.

En relación con el quinto cargo, en el cual se discute la violación del artículo 84 del C. de P.C. por parte del artículo 3o. del decreto acusado, en la medida en que en él se dispone que la solicitud de pago debe elevarse ante la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante escrito presentado personalmente ante ella o con escrito dirigido a la misma, donde conste la presentación personal ante juez o notario, la Sala considera que tampoco está llamado a prosperar, toda vez que las regulaciones contenidas en la citada norma legal sólo son aplicables a los escritos de demanda que se presenten ante las autoridades jurisdiccionales y no a las solicitudes que se formulen a la Administración.

En relación con el sexto cargo. Al respecto la Sala considera y concluye lo siguiente:

a) No prospera el cargo de violación de los artículos 25, 28 y 29 de Decreto 196 de 1971 por parte del artículo 3o. del decreto acusado, los cuales consagran la prohibición de litigar en causa propia o ajena si no se es abogado inscrito y las excepciones a dicha regla, toda vez que la formulación de solicitudes de pago de condenas dinerarias a cargo de la Nación constituye un simple ejercicio del derecho de petición, el cual, conforme con lo dispuesto por el artículo 39 del C.C.A., "... es distinto de la acción de litigar en causa propia o ajena".

b) Tampoco prospera el cargo de violación del artículo 47 numeral 4o. del Decreto 196 de 1971, consagra como deber del abogado "obrar con absoluta lealtad y honradez en sus relaciones con los clientes", por cuanto dicha norma no vincula a la Administración ni al ciudadano que otorga o revoca un poder sino a los profesionales del derecho, quienes, independientemente de la existencia de la norma acusada, deben cumplir estrictamente las que regulan su ejercicio profesional.

c) Por las mismas razones expresadas en el literal precedente, tampoco prospera el cargo de violación del artículo 56 numerales 2 y 4 del Decreto 196 de 1971.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. - DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Segundo. - Con envío de copia comuníquese esta sentencia al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.

Tercero. - Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

Cuarto. - En firme este fallo, archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diez de marzo de mil novecientos noventa y cuatro.

Yesid Rojas Serrano Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Presidente

Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez

NOTA DE RELATORIA: Reitera, además, el auto de 19 de julio de 1993, Consejero Ponente: Dr. LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Exp. 2428.