Fecha Providencia | 11/03/1994 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Norma demandada: nulidad del Decreto 2132 de 29 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructuran y fusionan dependencias de la Administración Nacional", expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
Demandante: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ | MARÍA IRENE MEJÍA ESLAVA
COMISION ASESORA DEL GOBIERNO
Se dio cumplimiento al precepto contenido en la norma transitoria, como quiera que previamente a la expedición del Decreto acusado el Gobierno Nacional puso en conocimiento de la Comisión Asesora el proyecto del mismo. Ya en lo que toca con la forma como la aludida Comisión hubiera conceptuado, esto es, favorable o desfavorablemente; si hubo o no unanimidad o consenso para emitir el concepto; o si para hacerlo hubiera o no debiera realizar aquélla una serie de gestiones o trabajos de campo, como a los que se refiere la actora, resulta irrelevante para la Sala, pues el artículo transitorio 20 no rajó condiciones ni requisitos a los cuales debía sujetarse la mencionada comisión.
FIS - Creación.
Teniendo en cuenta que fusionar significa "unir", "mezclar", "fundir en uno solo", lógico es concluir que de la mezcla o unión de dos entidades, el producto resultante necesariamente debe ser diferente de las que existían como independientes antes de la transformación. Luego, si el artículo transitorio 20 facultó al Gobierno Nacional para que, entre otras atribuciones, fusionara las entidades que allí mencionan, dicha atribución llevaba insita la de crear un nuevo ente resultante de la fusión, pues de no considerase así se estaría en presencia bien de una reestructuración o de una supresión, mas nunca de aquélla.
DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad.
Esta Corporación en reiterados pronunciamientos ha precisado que el señalamiento del plazo par que las juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales de] Estado adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas en virtud de la reestructuración, fusión o supresión, no puede considerarse como una prórroga o ampliación de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20, pues la tarea de adecuar tal estructura y la planta de personal es de carácter administrativo de aquéllos entes tienen en forma permanente (art. 26 literal b. del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto Ley 1042 de 1978), para lo cual no requieren la fijación de término alguno para su ejercicio.
FIS / PLANTA DE PERSONAL / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS / PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL / DERECHOS ADQUIRIDOS - Inexistencia.
Cuando el constituyente facultó el artículo transitorio 20 al Gobierno Nacional para reestructurar, fusionar o suprimir las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, de antemano lo estaba autorizando para suprimir los cargos o empleos que no se requieren para las necesidades del servicio, ello en virtud de la aplicación del principio de la prevalencia del interés general sobre el particular, el cual impide hablar de derechos adquiridos a permanecer en un cargo o empleo a no ser desvinculado del mismo en razón de la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa, y sin perjuicio obviamente de la titular de dicho cargo o empleo que como consecuencia de la decisión adoptada hubiera sido privada del mismo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación: Expedientes acumulados números 2369 y 2512
Actores: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ Y MARÍA IRENE MEJÍA ESLAVA
Demandado: Gobierno Nacional
Referencia: Acción nulidad
Se procede a dictar sentencia en los procesos acumulados Nos.: 2369, actor: JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ y 2512, actora: MARIA IRENE MEJIA ESLAVA.
Dicha acumulación fue ordenada en el proceso No. 2512 - mediante auto de 10 de febrero de 1994, cuando los procesos se encontraban en estado de dictar sentencia.
I - . PROCESO No. 2369
JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, en su condición de ciudadano y abogado, y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación para que mediante la sentencia se decrete la nulidad del Decreto 2132 de 29 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructuran y fusionan dependencias de la Administración Nacional", expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
I.1 - . CAUSA PETENDI
En apoyo de su pretensión el actor aduce la violación de los artículos 150, 188, 189,200 y transitorio 20 de la constitución Política.
Fundamenta el concepto de la violación, en síntesis, así:
PRIMER CARGO:
La totalidad del Decreto 2132 de 1992 se halla viciado de nulidad por carecer del requisito señalado en el artículo transitorio 20 relativo a la conformación - funcionamiento de la Comisión creada por dicha norma, ya que previamente a la expedición del Decreto la mencionada Comisión no profirió evaluación ni recomendación alguna.
SEGUNDO CARGO:
Los artículos 1o. a 9o., 23 a 25, 27, 28, 52 y 53 del citado decreto son violatorios del artículo transitorio 20 por cuanto éste no facultó al Gobierno Nacional para crear nuevos entes jurídicos, sino para reestructurar, fusionara suprimir los ya existentes. De tal manera que en la creación del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social - FIS - , como establecimiento público del orden nacional adscrito al Departamento Nacional de Planeación, el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de las atribuciones conferidas por aquél, usurpando funciones del Congreso de la República.
TERCER CARGO:
Los artículos 31 a 37, 39 y 49 a 51 ibídem vulneran el artículo transitorio 20 por cuanto exceden el término de 18 meses previsto para reestructurar, además que el Gobierno Nacional no podía delegar en las Juntas Directivas u otro ente la facultad reestructuradora allí indicada.
CUARTO CARGO:
Los artículos 29 a 45 y a 51 del referido Decreto se hallan viciados de nulidad por inconstitucionalidad, ilegalidad y extralimitación de funciones, pues ni el artículo transitorio 20 ni las normas constitucionales que asignan competencias ordinarias al Presidente de la República, Gobierno Nacional y Congreso de la República, atribuyen al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar o modificar el régimen laboral administrativo de los empleados públicos en cuanto a retiro, indemnizaciones, plantas de personal, etc.
QUINTO CARGO:
Los artículos 29 a 45 del citado Decreto, además de vulnerar las disposiciones constitucionales anteriores, quebrantan el artículo 8o. de la Ley 27 de 1992, reglamentario del artículo 125 de la constitución Política, pues tales disposiciones no confirieron al Gobierno la facultad de crear y reglamentar indemnizaciones y bonificaciones a los funcionarios de carrera administrativa, escalafonados, en período de prueba y nombrados provisionalmente; lo hizo sí la Ley 27 de 1992 pero el Gobierno no hizo uso de tal facultad.
I.2 - . TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
I..2.1 - . LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA:
1.2.1.1. La Nación - Departamento Nacional de Planeación - , por medio de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, aduciendo al efecto principalmente lo siguiente:
1 - . La Comisión de que trata el artículo transitorio 20 sí fue conformada; actuó dentro del campo de sus competencias; realizó las observaciones que estimó procedentes y salvo algunos casos excepcionales el Gobierno atendió sus recomendaciones, por lo cual se ciñó a los preceptos de aquél y por este aspecto el Decreto acusado está ajustado a la Constitución.
2 - . El FIS es el fruto de la fusión plena de dos organismos públicos, en la cual las entidades fusionadas pasan a conformar un nuevo ente, sucesor jurídico y patrimonial de los entes fusionados.
3 - . La fusión de determinar los aspectos administrativos internos de las entidades públicas es competencia legislativa, de modo que el Gobierno en el aspecto relativo a adecuar su planta de personal a la nueva estructura adoptada por el Decreto 2132 de 1992 no obró en desarrollo de las facultades del artículo transitorio 20 sino en ejercicio de sus propias atribuciones, las cuales no están sujetas a las limitaciones de plazo previstas en la norma transitoria.
4 - . La norma transitoria tantas veces citada tenía precisa finalidad de adecuar la estructura de la Administración a los nuevos mandatos de la Carta y por lo tanto hacía necesaria la supresión o reducción de algunos órganos oficiales, con el consecuente recorte de la planta oficial.
Era pues obligatorio para el Gobierno ocuparse de establecer cómo se produciría la desvinculación de los funcionarios y no podía simplemente prescindir de ellos sin tomar en consecuencia su situación laboral presente, pasada y futura.
No es cierto que el Gobierno se haya atribuido la función de establecer el "régimen laboral administrativo", ya que sólo se ocupó de la supresión de empleos y sus consecuencias. Y si bien es cierto que en estos aspectos se pueden contradecir normas legales anteriores, no debe olvidarse que los decretos expedidos en virtud de las facultades conferidas en el artículo transitorio 20 tienen la misma fuerza de la ley.
I.2.1.2 - . La Nación - Ministerio de Agricultura - , a través de apoderada, al contestar la demanda expresó, en esencia, lo siguiente:
1 - . Del contenido de los artículos 150 numeral 7o. y 189 numerales 14 y 16 de la Constitución Política se infiere que la facultad que le dio el artículo transitorio 20 al Gobierno Nacional para que fuera ejercitada dentro del término de 18 meses, contado a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, tiene carácter legislativo y difiere de la naturaleza administrativa consagrada en los artículos 26 literal b. del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978, que en forma permanente le fue atribuida a las Juntas y Consejos Directivos de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, para lo cual no requieren de término alguno para su ejercicio.
No puede mezclarse la función de reestructuración y ordenamiento de la Administración emanadas del artículo transitorio 20. con las funciones propias del Ejecutivo de determinar la estructura interna de los organismos de aquélla.
2 - . No puede entenderse la misión que tiene el Estado de proteger el trabajo y los trabajadores, como una prohibición rotunda de despedir empleados.
La invocación del derecho al trabajo no puede hacerse en desmedro de los intereses generales. En el campo de la función administrativa, dentro de una organización racional y eficaz, no puede considerarse que deba absorberse la mano de obra que no se necesite o que sea improductiva o disfuncional.
De otra parte, la regulación de la carrera administrativa no contiene de un derecho incondicional del empleado a permanecer en el cargo, máxime cuando el artículo 125 de la Constitución Política autoriza a la ley para establecer causases de retiro, una de, las cuales es la supresión del empleo.
3 - . El Decreto acusado no contiene ningún artículo que impida la libre elección del trabajo por parte de los trabajadores en general y menos aún que derogue la premisa según la cual "a igual trabajo igual salarlo", ni prohibe que la remuneración laboral sea equitativa.
4 - . Las evaluaciones y recomendaciones de la Comisión Asesora no podían tener carácter obligatorio para el Gobierno.
ll - . PROCESO No. 2512
MARIA IRENE MEJIA ESLAVA, en su condición de ciudadana y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda contra esta Corporación para que mediante sentencia se decrete la nulidad del Decreto - , 132 de 29 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructuran y fusionan dependencias de la Administración Nacional", expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
II.1 - . CAUSA PETENDI
En apoyo de su pretensión la actora esgrime los siguientes cargos de violación:
PRIMER CARGO:
La totalidad del Decreto 2132 de 1992 vulnera el artículo transitorio 20, por las siguientes razones:
a): La Comisión prevista en dicho artículo no realizó la evaluación técnica y legal a los entes jurídicos que se fusionan con la expedición del Decreto acusado, y, como consecuencia de ello, no produjo las recomendaciones y evaluaciones respecto del Fondo del Ministerio de Educación Nacional y de los demás Fondos que regula aquél, pre requisito éste que el Gobierno Nacional debía tener en cuenta.
El estudio evaluativo de los entes descentralizados de la Rama Ejecutiva no podía hacerse a control remoto desde un escritorio sino que era indispensable que la Comisión realizara un trabajo de campo, es decir, haber observado en la realidad los entes descentralizados; haber analizado sus objetivos, su estructura administrativa vigente, sus resultados, su costo, beneficios, proyecciones, etc. , y con base en ello producir la evaluación.
b): El Gobierno Nacional no acató el mandato constitucional del artículo transitorio 20 de poner en consonancia al Fondo Nacional Hospitalario y al Fondo del Ministerio de Educación Nacional con la Constitución, sino que los puso en disonancia o discrepancia con los artículos 1o., 70, 71, 209 y 21 0 de la Carta. No podía el Gobierno fundarse en la conveniencia o la búsqueda de eficacia, sino estrictamente en la necesidad de poner en consonancia la Administración con la Constitución Política.
Un análisis del Decreto 2132 de 1992 permite concluir que tampoco se justifica por el lado de la conveniencia y de la eficacia, pues las cartas de los usuarios que se adjuntan a la demanda y la valorización dada por éstos al Fondo Nacional Hospitalario demuestran que éste, desde su creación, ha venido ejerciendo un control de gran importancia y trascendencia para todo el país en lo tocante a repuestos, precios, calidades y contratación del mantenimiento de equipos médico - hospitalarios. de alta tecnología, siendo la única entidad social que durante 20 años ha adquirido esta experiencia.
c): Los artículos 1o.. a 9o., 23 a 25, 28, 52 y 53 del Decreto 2132 de 1992 violan el artículo transitorio 20, porque éste no facultó al Gobierno Nacional para crear nuevos entes, como lo hizo con el ente jurídico denominado Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social - FIS - , ya que la creación de entidades corresponde al Congreso.
d): Los artículos 6o., 9o., 31, 39 y 49 a 51 del referido Decreto transgreden la norma transitoria, pues ésta fijó un término perentorio temporal de 10 meses y en aquéllos se pretende prorrogar dicho término, invadiendo la competencia del Congreso de la República, además que tal norma transitoria no facultó al Gobierno para delegar las retribuciones conferidas.
SEGUNDO CARGO:
Los artículos 1o. a 4o. y 9o. del Decreto 2132 de 1992 vulneran los artículos 1o., 209 y 210 de la Constitución Política por las siguientes razones:
a): Si se confronta el artículo 1o. de la Constitución con los artículos 1o. a 4o. del citado Decreto se concluye que opera una centralización. pues un solo ente jurídico, el FIS, manejará millonarios recursos.
La descentralización técnica por servicios atribuida al Fondo Nacional Hospitalario en el Decreto Ley 1400 de 1990 se centraliza el Ministerio de Salud, lo cual constituye un retroceso de 25 años.
Al suprimirse el Fondo Nacional Hospitalario se suprimen las funciones del artículo 2o. numerales 2o. al 4o. del Decreto Ley 1400 de 1990, que son de gran interés social, que no se trasladan a otro ente ni las asume el Ministerio de Salud, lo cual va en contra del principio del Estado Social.
b): Los artículos citados se apartan del artículo 209 de la Carta, pues con la creación del FIS las entidades territoriales tendrán que presentar sus proyectos de inversión en salud al Ministerio de Salud para su aprobación y luego tramitarlas ante aquél para su financiación, con lo cual no va a existir celeridad, economía ni eficacia.
TERCER CARGO:
Los artículos 1o. a 3o., 6o y 9o. del referido Decreto violan el artículo transitorio 20 al apartarse de los artículos 70 y 71 de la Carta, por las siguientes razones:
a): Se suprimen las funciones de investigación, ciencia y desarrollo en equipamiento y planta física hospitalaria, funciones estas de gran valor para el sector salud y el país. Al suprimiese Ia función de ejercer el control de calidad sobre el mantenimiento de equipos se puede ver afectado el derecho a la vida de los pacientes.
b): El decreto acusado se distancia del mandato contenido en el artículo 71 de la Carta al suprimir la investigación y desarrollo tecnológico que tenía el Fondo Nacional Hospitalario, lo cual produce un desestímulo para los ingenieros, técnicos y tecnológicos.
La tecnología de equipo médico hospitalario implica un alto conocimiento científico y técnico y es fundamental para la eficacia en la prestación de los servicios de salud.
CUARTO CARGO:
Los artículos 37 a 45 del decreto acusado violan el artículo 150 numeral 19 literal e. de la Carta al fijar el régimen salarial y prestaciones de los servidores públicos.
Por su parte, el artículo 9o. numeral 5o. ibídem legisla sobre contratos de la administración, lo cual es competencia del Congreso.
QUINTO CARGO:
Los artículos 29 a 32 y 34 a 45 violan el artículo 188 de la Constitución Política al desconocer derechos de los trabajadores de las entidades fusionadas, además que ni el artículo transitorio 20 ni los artículos 189 y 150 de la Constitución Política facultan al Gobierno para modificar el régimen laboral en aspectos tales como forma de retiro e indemnizaciones.
SEXTO CARGO:
Los artículos 31 a 45 del Decreto cuestionado violan los numerales 10o. y 14 a 16 del artículo 189 de la Constitución Política por cuanto no respetan las leyes de carrera administrativa de los empleados públicos ni las que fijan su régimen laboral.
SEPTIMO CARGO:
Los artículos 31 a 45 del citado decreto fijan una regulación contraria al artículo 125 de la Carta para el retiro de los empleados escalafonados en carrera administrativa; causases de retiro del servicio e indemnización, aspectos estos que corresponde fijarlos al Congreso.
OCTAVO CARGO:
Los artículos 1o. a 9o. del Decreto 2132 de 1992 violan la Ley 29 de 1990 en sus artículos 1o. , y 4o. a 6o., por cuanto se suprime la función de promover y orientar el adelanto científico y tecnológico.
II.2 - . TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en la lista, probatoria y alegaciones.
II.2.1 - . LA CONTESTACION DE LA DEMANDA:
La Nación - Departamento Nacional de Planeación - , a través de apoderado, al contestar la demanda expresó, en síntesis, lo siguiente:
1 - . La censura referente a las evaluaciones de la Comisión Asesora carece de todo fundamento jurídico ya que la norma transitoria no hace las exigencias que plantea la actora, además que a esta clase de organismos no les es posible materialmente hacer los estudios técnicos y jurídicos que reclama aquélla.
2 - . En la fusión, las entidades fusionadas pasada conformar un nuevo ente, sucesor jurídico y patrimonial de los entes fusionados y por ello el FIS no fue en estricto sentido una creación sino el fruto de una fusión.
Las consideraciones sobre la violación de los artículos lo. , 209 y 210 de la Carta Política son simplemente especulativas y contradictorias cuando insiste la demandante en el manejo de millonarios recursos por parte del FIS. Este aserto demuestra que la actora no comprendió ni las directrices de la Carta ni la idea de la especialidad de la función que defiende, pues precisamente el criterio de la Carta es evitar que el sector central sea el único director y ejecutor del desarrollo, dejando que sean las entidades territoriales más próximas a la colectividad las que evalúen y decidan sobre las necesidades y el modo de satisfacerlas y el Gobierno Nacional da su aporte financiero para que esos proyectos se conviertan en una realidad.
3 - . El cargo por la violación de los artículos 70 y 71 de la Constitución Política y la Ley 29 de 1990 es errado, pues el Estado cuenta con organismos especializados y mecanismos apropiados para desarrollo de la investigación, la ciencia y la cultura, los cuales no ha eliminado ni con el FIS ni con la reestructuración de otras entidades.
En cuanto a la Ley 29 de 1990 por tener el mismo alcance que el Decreto acusado no es posible su violación.
4 - . En cuanto a la violación de los artículos 150, 188, 189 y 125 de la Constitución Política, cabe observar que la demandante olvidó que los decretos expedidos con fundamento en las facultades conferidas al Gobierno en el artículo transitorio 20 tienen, como lo ha retirado el Consejo de Estado, la misma fuerza o entidad normativa que la ley.
No se trataba entonces de detentar indebidamente atribuciones de otra Rama del Poder Público, sino de ejercer las especiales facultades legislativas que directamente te atribuyó la norma constitucional transitoria.
lll - . CONCEPTO FISCAL
La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo, se muestra partidaria que se nieguen las súplicas de las demandas a que se contraen los procesos acumulados, con base en los siguientes argumentos:
a): La función excepcional transitoria dadas al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20 es de naturaleza legislativa.
b): Emitido el estatuto legal de la reestructuración de la entidad dentro del término de 18 meses, nada impedía al Gobierno fijar un límite para que, en desarrollo de la reestructuración, se diera cumplimiento a la función que de manera permanente es propia de las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado.
c): Bien podía el Gobierno Nacional dentro del término y en ejercicio de las funciones precisas, derogar, subrogar o modificar las normas existentes relativas a la estructura de las entidades que menciona el artículo transitorio 20.
d): Las recomendaciones de la Comisión de Expertos no son de carácter obligatorio para el Gobierno.
e): Es ajena a la función de reestructurar, fusionar o suprimir entidades del orden nacional, la de suprimir, fusionar o crear empleos.
f): Consecuencia lógica de la supresión de cargos es la desvinculación de las personas que venían desempeñándolos, sin que ello implique el desconocimiento del derecho al trabajo.
g): La modernización del Estado prevista en interés general y de acuerdo con los principios constitucionales tiene un costo social. De ahí que se prevean indemnizaciones para los trabajadores que se vean privados en aras de la reestructuración de las entidades y la consecuente supresión de empleos.
h): La acción de fusionar trae consigo el nacimiento de un nuevo ente a la vida institucional. La adecuación de las entidades públicas a los mandatos de la Reforma Constitucional implicaba la supresión de las entidades innecesarias y la fusión para evitar duplicidad de funciones en la presentación de los servicios públicos.
IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA
En primer término, debe la Sala hacer un pronunciamiento de los cargos que son comunes en los procesos acumulados.
1o): En lo que concierne a la valorización del artículo transitorio 20, concretamente en el aspecto relacionado con las evaluaciones y recomendaciones de la Comisión Asesora prevista en la norma transitoria (primer cargo del proceso No. 2369 y primer cargo literal a. del proceso No. 2512), cabe advertir lo siguiente:
a): Según consta en el acta No. 11 de 16 de diciembre de 1992, obrante a folios 1 y 6 a 8 del cuaderno de anexos No. 1 del expediente 2512, el proyecto sobre función del Fondo Nacional Hospitalario y el Fondo del Ministerio de Educación Nacional, fue puesto a consideración de la Comisión Asesora creada en virtud del artículo transitorio 20 de la Carta.
b): Conforme obra a folios 51 y 52 ibídem, los Consejeros de Estado que formaron parte de dicha Comisión, emitieron sus evaluaciones y recomendaciones respecto del proyecto de fusión de tales organismos.
Lo procedente pone en evidencia que se dio cumplimiento al precepto contenido en la norma transitoria, como quiera que previamente a la expedición del Decreto acusado el Gobierno Nacional puso en conocimiento de la Comisión Asesora el proyecto del mismo.
Ya en lo que toca con la forma como la aludida Comisión hubiera conceptuado, esto es, favorable o desfavorablemente; si hubo o no unanimidad o consenso para emitir el concepto; o si para hacerlo hubiera o no debido realizar aquélla una serie de gestiones o trabajos de campo, como a los que se refiere la actora en el proceso 2512, resulta irrelevante para la Sala, pues el artículo transitorio 20 no fijó condiciones ni requisitos a los cuales debía sujetarse la mencionada Comisión.
Por estas razones no están llamados a prosperar los cargos en estudio.
2o): Coinciden los demandantes en afirmar que los artículos 1o. a 9o., 23 a 25, 27, 28, 52 y 5 3 del Decreto 2132 de 1992 vulneran el artículo transitorio 20 por cuanto éste no facultó al Gobierno Nacional para crear un nuevo ente como el FIS, siendo esta función del resorte del Congreso (Segundo cargo del proceso No. 23 69 y primer cargo literal c. del proceso No. 2512).
A este respecto estima la Sala que no les asiste razón a los actores, y, en consecuencia no tienen vocación de prosperidad los cargos, pues teniendo en cuenta que fusionar significa "unir", "mezclar", "fundir en uno solo", lógico es concluir que de la mezcla o unión de dos entidades, el producto resultante necesariamente debe ser diferente de las que existían como independientes antes de la transformación.
Luego, si el artículo transitorio 20 facultó al Gobierno Nacional para que, entre otras atribuciones, fusionara las entidades que allí se mencionan, dicha atribución llevaba insita la de crear un nuevo ente resultante de la fusión, pues de no considerarse así se estaría en presencia bien de una reestructuración o de una supresión, mas nunca de aquella.
3o): En cuanto tiene que ver con los cargos (tercero de] proceso No. 2369 y primero literal d. del proceso No. 2512) que se formulan a los artículos 31 a 37, 39 y 49 a 51 del decreto acusado de ser violatorios del artículo transitorio 20 por exceder el término de 18 meses previsto en éste, estima la Sala que tampoco están llamados a prosperar. En efecto, esta Corporación en reiterados pronunciamientos ha precisado que el señalamiento del plazo para que las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas en virtud de la reestructuración, fusión o supresión, no puede considerarse como una prórroga o ampliación de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20, pues la tarea de adecuar tal estructura y planta de personal es de carácter administrativo que aquellos entes tienen en forma permanente (artículos 26 literal b. del Decreto 1050 del 968 y 74 del Decreto - Ley 1042 de 1978), para lo cual no requieren de la fijación de término alguno para su ejercicio.
4o): En lo relativo a los cargos (cuarto del proceso No. 2369 y cuarto a séptimo del proceso No. 2512) que se endilgan a las disposiciones laborales transitorias previstas en los artículos 29 a 45 y 49 a 51 del Decreto 2132 de 1992, se advierte lo siguiente:
Reiteradamente ha expresado la Sala que cuando el Constituyente facultó en el artículo transitorio 20 al Gobierno Nacional para reestructurar, fusionar o suprimir las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, de antemano lo estaba autorizando para suprimir los cargos o empleos que no se requirieran para las necesidades del servicio, ello en virtud de la aplicación del principio de la prevalencia del interés general sobre el particular, el cual impide hablar de derechos adquiridos a permanecer en un cargo o empleo o a no ser desvinculado del mismo en razón de la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa, y sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar el daño que se le pueda irrogar al titular de dicho cargo o empleo que como consecuencia de la decisión adoptada hubiera sido privado del mismo.
Siendo las facultades otorgadas al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20, de carácter legislativo, por las materias que regulan, que son las mismas que la Carta atribuyó al Congreso de la República en el artículo 150 numeral 7o., los decretos expedidos por aquél en uso de tales facultades, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, por lo cual bien podía el Gobierno, en armonía con el precepto contenido en el artículo 125 ibídem, consagrar como causal de retiro la supresión del cargo o empleo, resultante de las decisiones de reestructurar, fusionar o suprimir.
Por estas consideraciones habrán de desestimarse los cargos en estudio.
Respecto de los cargos de violación no comunes que se hacen al Decreto acusado, observa la Sala lo siguiente:
1o): El quinto cargo de violación del artículo 8o. de la Ley 27 de 1992, que se endilga en el proceso No. 2369, no está llamado a prosperar toda vez que teniendo los decretos expedidos con fundamento en el artículo transitorio 20, como ya se dijo, la misma fuerza o entidad normativa que la ley, no puede predicarse violación o quebranto entre normas de igual jerarquía, y ello impide a la Sala hacer la confrontación que reclama el actor.
Igual predicamento cabe hacer frente a la censura de violación de la Ley 29 de 1990 que aduce la actora en la demanda No. 2512 en el cargo octavo.
2o): Para el análisis de los cargos primero literal b., segundo y tercero que se formulan en el proceso No. 2512, la Sala tiene en cuenta lo siguiente:
Prescribe el artículo 2o. del Decreto 2132 de 1992:
"Objeto. - El Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social - FIS - tendrá como objeto exclusivo cofinanciar la ejecución en forma descentralizada de programas y proyectos presentados por las entidades territoriales, incluidos los que contemplen subsidios a la demanda, en materia de salud, educación, cultura, recreación, deportes y atención de grupos vulnerables de la población. Sus recursos podrán emplearse para programas y proyectos de inversión, y para gastos de funcionamiento en las fases iniciales del respectivo programa o proyecto, por el tiempo que se determine de acuerdo con la reglamentación que adopte su Junta Directiva. Se dará prioridad a los programas y proyectos que utilicen el sistema de subsidios a la demanda; a los orientados hacia grupos de población más pobre y vulnerable; y a los que contemplen la constitución y desarrollo de entidades autónomas administrativa y patrimonialmente para la prestación de servicios de educación y salud".
Estatuye el artículo 3o. numeral 2o. ibídem:
"Funciones. - El Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social - FIS -
ejercerá las siguientes funciones: ................................................................
...................................................................................................................
................................................................................ 2. Celebrar contratos de cooperación científica y técnica con entidades nacionales o extranjeras, para la mejor realización de su objeto".
Prevé el artículo 23 numeral 1o. ibídem:
"Funciones relativas al manejo de los recursos del sistema de cofinanciación. - Las Juntas Directivas de los Fondos de Cofinanciación para la Inversión Rural y el Comité de Administración del Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Vial Urbana, tendrán las siguientes funciones para los fines del manejo de los recursos del sistema de cofinanciación ... ...
1. Adoptar, en coordinación con los ministerios respectivos, la política de apoyo y asesoría a las entidades territoriales en las actividades de la formulación, preparación, evaluación y tramitación de los programas y proyectos".
El artículo 24 ibídem, es el del siguiente tenor:
"Principios de la Cofinanciación. - Con el propósito de contribuir al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, que constituyen finalidades sociales del Estado conforme al artículo 366 de la Constitución Política, el Sistema Nacional de Cofinanciación que conforman el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social - FIS - , él Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural - DRI - y el Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Vial y Urbana de que trata este decreto, se regirá por los siguientes principios: 1. A través de los Fondos de Cofinanciación deberán ejecutarse todos los recursos apropiados en el presupuesto general de la Nación para apoyar la ejecución de programas y proyectos definidos y aprobados en desarrollo de las competencias de las entidades territoriales ......"
"... 5. Todas las entidades territoriales podrán presentar programas y proyectos para que sean objeto de cofinanciación. Para estos efectos, los organismos y dependencias nacionales competentes prestarán la debida asesoría a las entidades territoriales de menor desarrollo técnico y administrativo, o a todas las entidades territoriales si las condiciones de participación suponen elevadas exigencias técnicas ......"
Las disposiciones precedentes ponen de relieve que el decreto acusado no está en disonancia, como lo afirma la demandante, con los mandatos de la Reforma Constitucional, sino que, por el contrario a través de él se ha buscado dar cumplimiento a los fines previstos en aquélla.
Así, propender por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, que es uno de los fines esenciales del Estado que preconiza la Carta, se ha reiterado expresamente en el decreto acusado consagrado para el efecto una serie de principios tendientes a su realización; la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, como principio fundamental que regula aquélla en su artículo lo. y que se concreta con la redistribución de competencias, uno de sus principales objetivos, se ve ampliamente acatado en las normas que han quedado transcritas; la investigación que echa de menos la actora, no ha desaparecido de las funciones del FIS, pues para ella se ha previsto la celebración de contratos de cooperación científica y técnica; además, la cofinanciación de programas y proyectos en materia de salud, educación, cultura, recreación, deportes y atención de los grupos vulnerables de la población, que forman parte del objeto del FIS y son de gran interés social, no excluyen las funciones de investigación, ciencia y desarrollo en materia hospitalaria a que se refiere la actora en su censura.
De otra parte, la celeridad y la eficiencia no pueden ser sinónimo de sustraerse a la existencia de procedimientos y trámites en las actuaciones administrativas. El hecho de preverse que las entidades territoriales presenten sus proyectos de inversión en salud al Ministerio de Salud para su aprobación y luego se requiera una tramitación ante el FIS para su financiación, lejos de violar el artículo 209 de la Carta busca garantizarlo, a través de un adecuado control de los recursos económicos cuyo manejo está a cargo de esta última entidad.
3o): Finalmente, en lo tocante al cuarto cargo que endilga la actora en el proceso No. 2512 frente al artículo 9o. numeral 5o. del Decreto 2132 de 1992, estima la Sala que tampoco tiene vocación de propiedad ya que la regulación que en él se hace, esto es, que los Ministerios de Salud y de Educación Nacional continuarán desarrollando todas las actividades indispensables para el cumplimento de los contratos celebrados por los fondos fusionados y sustituyen a éstos en sus derechos y obligaciones contractuales, no implica legislar sobre contratos de la administración sino adoptar una medida lógica, que es consecuente con la fusión efectuada, sobre la base de la existencia previa de dichos contratos, lo cual en nada i 'de sobre el régimen que gobierna éstos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE las súplicas de las demandas en los procesos acumulados nos. 2369 y 2512.
DEVUÉLVANSE a los actores las sumas de dinero depositadas para gastos ordinarios del proceso que no fueron utilizadas.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de marzo de 1994.
Yesid Rojas Serrano Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Presidente
Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez.