Fecha Providencia | 31/08/2006 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Norma demandada: Decide la Sala, en única instancia, la demanda de nulidad incoada por la ASOCIACIÓN DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - ASOCAJAS y OSCAR JIMÉNEZ LEAL, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 6º del Decreto 1405 de 28 de julio de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: ASOCAJAS | OTRO
TASA A FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE SALUD - Factores para calcularla; relación costo beneficio de la actividad ejercida; entidades sujetas / CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Tasa a favor de la Supersalud / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Legalidad de la tasa prevista en el Decreto 1405 de 1999
De lo anterior puede concluirse que el hecho de que el activo total de una entidad sometida a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud se tenga como factor para calcular la tasa que debe pagar anualmente como contraprestación a dicha supervisión no implica un desconocimiento de los principios de igualdad, equidad y justicia, si se tiene en cuenta, de una parte, que a tal factor se le asigna un coeficiente, el cual no será igual para todas las entidades sujetas a control en la medida en que refleja la relación costo-beneficio de la actividad ejercida, esto es, promotoras del servicio de salud, loterías y prestadoras del servicio de salud y, de otra parte, que para tal efecto previamente la mencionada Superintendencia deberá establecer si la entidad se dedica exclusiva o principalmente a una de las actividades ya enumeradas, y cuyo ejercicio es el que está precisamente sometido a control. En consecuencia, sólo en la medida en que la respectiva Caja de Compensación se dedique exclusiva o principalmente a alguna de las actividades ya citadas, relacionadas con el servicio de salud, será sujeta de la tasa de que tratan las disposiciones demandadas, sin que tal circunstancia desconozca el principio de igualdad, pues no se le está dando un tratamiento igual a entidades diversas, sino que, por el contrario, según que la actividad exclusiva o principal de la entidad sea la de ser una EPS, una lotería o una IPS se les otorgará un determinado coeficiente, el cual será diferente para cada una de las mencionadas modalidades. Finalmente, precisa la Sala que la tasa en cuestión no constituye un enriquecimiento sin causa, pues la Superintendencia Nacional de Salud la cobra por la supervisión y el control que ejerce sobre las actividades relacionadas con el servicio de salud que prestan las entidades allí señaladas, sin que el hecho de que uno de los factores para calcularla sea el total del activo signifique que está ejerciendo control alguno sobre las demás actividades que en forma subsidiaria o secundaria prestan aquellas (recreación, bienestar social, créditos de fomento, etc.), dado que, sobre las mismas, como bien lo reconoce la parte actora, es la Superintendencia de Subsidio Familiar quien ejerce el respectivo control.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-27-000-2002-00106-01
Actor: ASOCAJAS Y OTRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala, en única instancia, la demanda de nulidad incoada por la ASOCIACIÓN DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - ASOCAJAS y OSCAR JIMÉNEZ LEAL, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 6º del Decreto 1405 de 28 de julio de 1999 expedido por el Gobierno Nacional,"por medio del cual se reglamenta el sistema y el método para la fijación de la tasa anual que cancelarán las entidades cuya inspección, vigilancia y control corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, y se dictan otras disposiciones".
I. ANTECEDENTES
a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
En apoyo de sus pretensiones la actora invocó como violados los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Política; y 4º, numeral 6, del Decreto 1259 de 1994, por las razones que se sintetizan a continuación:
Las disposiciones del Decreto 1045 de 1999 cuya nulidad se solicita contrarían los principios de igualdad, justicia y equidad, en la medida en que tienen en cuenta los activos totales de las Cajas de Compensación Familiar como base para aplicar la fórmula diseñada para todas las entidades prestatarias del servicio de salud, echando de menos la característica especial de tales entidades, cual es que prestan servicios relacionados con programas de nutrición, de mercadeo social, de vivienda, créditos de fomento, recreación y bienestar social, educación integral formal y no formal, además de servicios de salud, actividad última sobre la cual la inspección, control y vigilancia está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, en tanto que de las restantes actividades están a cargo de la Superintendencia de Subsidio Familiar, entidad que para recuperar los costos cobra a sus vigilados una tasa equivalente al uno por ciento (1%) del cuatro por ciento (4%) de la nómina que aportan los empleadores.
Anota que si de conformidad con el artículo 4º, numeral 6, del Decreto 1259 de 1994, las funciones de inspección, vigilancia y control que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud sobre las Cajas de Compensación Familiar comprenden en forma exclusiva los servicios de salud, respetando su régimen legal, sistema financiero y autonomía administrativa, contrario sensu, es claro que la Superintendencia Nacional de Salud carece de funciones de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de las Cajas de Compensación distintas de las de salud; que en tales condiciones mal podía el Gobierno Nacional, a través de un decreto reglamentario, afectar los activos totales de las Cajas, incluyendo los destinados a otras actividades diferentes a la salud, con el fin de aplicar la tasa mencionada; y que si la Superintendencia Nacional de Salud no puede inspeccionarlas, vigilarlas y controlarlas, menos aún puede cobrar la correspondiente tasa, pues, en últimas, resultaría recuperando los costos de un control no prestado, lo que constituye un enriquecimiento sin causa.
Considera que, además, las disposiciones acusadas violan el principio de igualdad, en virtud de haberle dado un tratamiento igual a entidades diversas que, por eso mismo, ameritaban un tratamiento diferente. Ciertamente, al liquidar la tantas veces mencionada tasa con base en los activos totales de las Cajas se incurrió en el vicio de confundir la parte (salud) con el todo (las demás actividades y servicios prestados por la Cajas).
c. Las razones de la defensa
1.- La Nación - Ministerio de la Protección Social, mediante apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda, y para defender la legalidad de los actos acusados sostuvo:
Que el Decreto acusado fue expedido en uso de las facultades contenidas en los artículos 338 de la Constitución Política y 98 de la Ley 488 de 1998; que a la Superintendencia Nacional de Salud le corresponde recaudar y liquidar las contribuciones que deban sufragar las entidades sometidas a inspección y vigilancia; y que, por ello, mediante resolución motivada de carácter general puede exigir el pago de la tasa a los sujetos sometidos a su supervisión y control.
Señala que es indiscutible e indudable que la titularidad de los bienes destinados por la misma entidad a cada una de las unidades de negocio está radicada en la respectiva Caja de Compensación Familiar como un todo y no en cada una de sus áreas.
Sostiene que con el recaudo de la tasa la Superintendencia Nacional de Salud trata de recuperar los costos en que incurre por los servicios de inspección, vigilancia y control que presta, los cuales están representados esencialmente en la necesidad de implementar mecanismos técnicos, jurídicos y financieros destinados a exigir a los entes vigilados la optimización de los servicios de salud.
Precisa que el Decreto 1405 de 1999 fue demandado en su totalidad, en el proceso radicado bajo el número 0026, Consejero Ponente, Dr. Manuel S. Urueta Ayola, que concluyó con la sentencia de 24 de abril de 2003, denegatoria de las pretensiones de la demanda.
2.- Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, al contestar la demanda, reiteró los argumentos expuestos por la Nación - Ministerio de la Protección Social, y añadió que la actividad de vigilancia y control que ejerce cumple con un contenido constitucional específico, en la medida en que se dirige a asegurar la prestación regular, permanente, oportuna y eficiente del servicio de seguridad social en salud y, particularmente, a lograr que los recursos destinados a su financiación se utilicen en forma racional y acorde con los propósitos sociales previstos.
La ejecución de la vigilancia y control que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud implica considerables erogaciones económicas, como son la destinación y operación de medios personales y materiales de distinta índole, que van desde la operación de las organizaciones a través de las cuales se proponen las diferentes estrategias, hasta la implementación de los mecanismos normativos y de regulación que se requieren para orientar y dirigir el manejo de las competencias, asegurar la protección de los diferentes intereses que entran en juego y disponer la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados.
La ley ha consagrado como técnica de financiación que los propios organismos vigilados financien el costo que implica el control de sus actividades, lo cual, tratándose de prestación de servicios públicos es algo natural, porque tanto la actividad que ellos comportan como su vigilancia integran un todo funcional y operativo, en cuanto atienden el logro de finalidades superiores que tienen que ver con el buen funcionamiento de aquéllos, aparte de que como el referido control redunda en beneficio de la eficiencia de los servicios, los sujetos favorecidos deben contribuir con el financiamiento de los gastos que demanda, dentro de los conceptos de justicia y equidad.
La tasa a la que aluden las disposiciones acusadas resulta ser el mecanismo apropiado para obtener que las entidades vigiladas, en este caso las empresas prestatarias de salud y las de medicina prepagada, reintegren el costo que demanda para la Superintendencia Nacional de Salud su vigilancia y control. Ningún otro atributo resulta idóneo para el referido propósito, pues el impuesto constituye un gravamen general y por ello no responde a una contraprestación, y la contribución es una participación que al contribuyente se le exige en razón de los beneficios que recibió de una acción del Estado que le proporcionó una plusvalía patrimonial.
d.- La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 21 de mayo de 2003 se admitió la demanda y se ordenó darle el trámite correspondiente.
Dentro del término para alegar de conclusión, los apoderados de la parte actora y de la Superintendencia Nacional de Salud hicieron uso de tal derecho.
II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La señora Procuradora Sexta Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado es partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda, pues considera que las disposiciones acusadas no desconocen la dedicación exclusiva o no de una entidad en cuanto concierne a la actividad de la salud para efectos de determinar la respectiva asignación del coeficiente que se verá reflejado a su vez en la tarifa respectiva, tanto, que condicionan el señalamiento de dicho coeficiente a la expedición de un acto por parte del Superintendente Nacional de Salud sobre la correspondiente clasificación, razón por la cual no puede afirmarse que se vulnera el principio de equidad, pues aquellas prevén determinadas situaciones para actuar en forma proporcionada, precisamente, al calcular la tasa en cuestión.
III CONSIDERACIONES DE LA SALA
En primer término la Sala precisa que el Decreto 1045 de 1999, algunas de cuyas disposiciones son objeto de la presente demanda de nulidad, con anterioridad fue demandado ante esta Corporación, el cual fue tramitado bajo el expediente núm. 0026, actor, José Miguel Calderón López, Consejero Ponente, Dr. Manuel S, Urueta Ayola, y concluyó con la sentencia de 24 de abril de 2003, denegatoria de las pretensiones de la demanda.
No obstante lo anterior, como los cargos planteados en la demanda que ya fue resuelta hicieron referencia a la expedición irregular, falta de motivación y violación del debido proceso, cargos no propuestos en esta oportunidad, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 175 del C.C.A., según el cual la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada, la Sala no declarará probada la excepción de cosa juzgada, y se pronucniará sobre el fondo del asunto.
El texto de las normas acusadas del Decreto 1405 de 28 de julio de 1999, "Por medio del cual se reglamentan el sistema y el método para la fijación de la tasa anual que cancelarán las entidades cuya inspección, vigilancia y control corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, y se dictan otras disposiciones", es el siguiente:
"Artículo 2°. Definición de bases para el cálculo de la tasa. La tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud incluirá el valor del servicio prestado por ésta a las entidades sujetas a su supervisión y control. El Gobierno Nacional establecerá anualmente los costos de supervisión y control para cada clase de tales entidades, los cuales serán objeto de recuperación mediante la tasa. La determinación de los costos se hará teniendo en cuenta los factores que signifiquen actividades directas o indirectas de la Superintendencia respecto de los sujetos pasivos de la tasa y se fijarán con base en principios de eficiencia.
"a) Tarifa no ajustada de la tasa
"El monto de la tasa impuesta a cada una de las entidades a que se refiere el presente artículo guardará equitativa proporción con los respectivos activos de ésta. Para los presentes efectos se entenderá por t la tarifa no ajustada de la tasa, la cual será igual a la proporción que los activos totales de cada sujeto de supervisión y control tengan en el total de activos de los sujetos de la clase de que se trate.
"t=
"a/A
"Donde:
"a = Activos totales de la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la cual se está realizando el cálculo de la tasa.
"A = Activos totales de las entidades pertenecientes a la misma clase que la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la cual se está realizando el cálculo de la tasa
"b) Tasa básica (no ajustada)
"Se entenderá por c la tasa básica (no ajustada) resultante de aplicar la tarifa t a los costos correspondientes a la clase respectiva de sujetos de vigilancia (CT), determinados conforme lo establece el primer inciso de este artículo.
"c= t*CT
"Artículo 3°. Asignación de coeficientes de costo-beneficio. A los factores a los que se refiere el artículo anterior se asignará un coeficiente que permita medir la relación costo-beneficio que tales actividades representan para los sujetos de supervisión y control. Dichos factores estarán determinados por el tipo de actividad a que se dedique principalmente cada clase de sujetos de supervisión y control. Para estos efectos, el Superintendente Nacional de Salud, mediante resolución de carácter general, clasificará a los sujetos de su supervisión y control según se dediquen exclusiva o principalmente a alguna de las siguientes actividades, a cada una de las cuales corresponderá el coeficiente respectivo.
"a) Recaudo de recursos - EPS y Entidades asimiladas
"a= [(Recaudo t -Recaudo t-1)/Recaudo t-1] / [(ct - ct-1) / ct-1]
"Donde:
"1. Recaudot: Recaudo de recursos del Sistema General de Salud realizado por el sujeto de supervisión y vigilancia en el último período.
"2. Recaudot-1: Recaudo en el período anterior a aquél.
"3. ct: Costo asignado al sujeto de supervisión con sujeción a las reglas indicadas en el artículo anterior, y
"4. ct-1: Costo asignado al sujeto de supervisión en el período anterior.
"b) Generación de recursos - licoreras. Registro y todas las demás entidades que generan recursos para el sector salud.
" = [(Recursos generados t - Recursos generados t-1) / y Recursos generadost-1] / [(c t - Ct-1)/
ct-1]
"Donde:
"1. Recursos generados t: Monto de recursos para el Sistema General de Salud generado por el sujeto de supervisión y vigilancia en el último período.
"2. Recursos generadost-1: Monto de recursos generado para el período anterior a aquél.
"3. ct: Costo asignado al sujeto de supervisión con sujeción a las reglas indicadas en el artículo anterior, y
"4. ct-1: Costo asignado al sujeto de supervisión en el período anterior.
"c) Prestación de servicios -IPS
" = [(Gastos Operacionales t - Gastos Operacionales t-1) / Gastos Operacionalest-1)] /[(ct - ct-1)/ ct-1] /
"Donde:
"1. ct: Costo asignado al sujeto de supervisión con sujeción a las reglas indicadas en el artículo anterior,
"2. ct-1: Costo asignado al sujeto de supervisión en el período anterior.
"3. Gastos Operacionales t: Son los costos de prestación del servicio del sujeto respectivo en el último período, y
"4. Gastos Operacionales t-1: Costos de prestación del servicio del sujeto respectivo en el período anterior a aquél.
"Parágrafo: En caso de que algún sujeto de vigilancia realice simultáneamente varias de las actividades descritas en este artículo, la Superintendencia determinará en la forma prevista en el inciso primero de este artículo, el coeficiente específico que debe aplicarse.
"Artículo 4°. Determinación de coeficientes de costo-beneficio. Los Coeficientes de Costo-Beneficio a los que se refiere el presente artículo se determinarán teniendo en cuenta la ubicación geográfica y las condiciones socioeconómicas de la población, mediante la aplicación del Factor de Ajuste none.
"a) Cálculo del factor de ajuste none
"Para los presentes efectos se determinará, para cada sujeto de vigilancia, el Factor de Ajuste W, con arreglo a la fórmula siguiente:
"none = (ICVm - ICVp)/ ICVPp
"Donde:
"ICVm= Índice de condiciones de vida del municipio o distrito en el que está localizado o realiza la mayoría o una parte importante de sus actividades el sujeto de supervisión y control.
"ICVp= Indice de Condiciones de Vida de la Nación
"Para el cálculo del Factor de Ajuste none se utilizarán los índices de condiciones de vida calculados por el Departamento Nacional de Planeación con base en la información obtenida en censos de población de carácter general. El Factor de Ajuste none siempre será igual o inferior a 0.
"b) Ajuste de Coeficientes de Costo-Beneficio
"Los Coeficientes de Costo Beneficio se ajustarán para reflejar la ubicación geográfica del sujeto de supervisión y control y las condiciones socioeconómicas de la población. El ajuste se hará mediante la siguiente fórmula:
" = (a, , c ó ) * (1+none)
"Donde:
" = Coeficiente de Costo-Beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas.
"El Coeficiente de costo-beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas de la población nunca será mayor que 1 ni menor que 0.75.
"c) Aplicación del Coeficiente de Costo-Beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas a la tasa básica (sin ajustes) c
"El Coeficiente de Costo-Beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas Y se aplicará a la tasa básica (sin ajustes) c con arreglo a la fórmula siguiente:
"cc= *t*CT
"cc= Tasa Básica ajustada por Coeficiente de Costo-Beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas
"Artículo 5°. Evaluación de factores sociales, económicos y geográficos. El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Tal evaluación se hará mediante la aplicación del Factor de Ajuste none calculado de la manera indicada en el artículo anterior, de conformidad con la siguiente fórmula:
"ccf= (1 +none)*cc
"Donde:
"ccf= Tasa Básica ajustada por Coeficiente de Costo-Beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas , con evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que inciden en el sujeto de supervisión y control. El valor de (1 +W ) siempre será igual o inferior a 1, pero superior a 0.75.
"Artículo 6°. Fórmula para el cálculo y determinación de la tasa. Los factores variables y coeficientes a los que se refieren los artículos anteriores se sintetizan en la siguiente fórmula matemática, la cual será utilizada para el cálculo y la determinación de la tasa que corresponda a cada sujeto de supervisión y control:
"ccf= [(1+none)*( *t *CT)]
"El cálculo de cada uno de los componentes de la fórmula precedente se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto".
Las normas fundamento del acto acusado prevén:
"Artículo 338 de la Constitución Política. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
"La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
"Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo".
"Artículo 98 de la Ley 488 de 1998. Tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud. Las entidades de derecho público o privadas y las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, cancelarán una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la Superintendencia respecto de tales entidades.
"De acuerdo con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política el Gobierno Nacional fijará la tarifa de la tasa de acuerdo con los siguientes sistemas y métodos:
"a) La tasa incluirá el valor por el servicio prestado. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta los costos de supervisión y control, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de dicha tasa;
"b) El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas al control de la Superintendencia de Salud.
"Con fundamento en las anteriores reglas, el Gobierno Nacional aplicará el siguiente método en la definición de costos, sobre cuya base se fijará el monto tarifario de la tasa que se crea por la presente norma:
"a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de la tasa se le asignará un coeficiente que permita medir el costo beneficio;
"b) Los coeficientes se determinarán teniendo en cuenta la ubicación geográfica y las condiciones socio-económicas de la población;
"c) Los factores variables y coeficientes serán sintetizados en una fórmula matemática que permita el cálculo y determinación de la tasa que corresponda, por parte del Gobierno Nacional.
"La tasa a que se refiere el presente artículo se aplicará a partir del primero de enero de 1999".
Por su parte, las normas que la parte actora considera violadas, preceptúan:
Constitución Política:
"Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
"El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
"El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan".
"Artículo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.
"Toda persona esta obligada a cumplir la Constitución y las leyes.
"Son deberes de la persona y del ciudadano:
"1. …
"9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad".
"Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
"Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad".
Decreto 1259 de 1994, "Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud":
"Artículo 4º. Sujetos de Inspección, Vigilancia y Control. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud la inspección, vigilancia y control de los siguientes sujetos:
"1. …
"6. Las Cajas de Compensación Familiar, en cuanto estén autorizadas para la prestación de servicios de salud y exclusivamente respecto de esta actividad, conforme las disposiciones sobre la materia, respetando su régimen legal, sistema financiero y autonomía administrativa".
"Artículo 5°. Evaluación de factores sociales, económicos y geográficos. El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Tal evaluación se hará mediante la aplicación del Factor de Ajuste none calculado de la manera indicada en el artículo anterior, de conformidad con la siguiente fórmula:
"ccf= (1 +none)*cc
"Donde:
"ccf= Tasa Básica ajustada por Coeficiente de Costo-Beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas , con evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que inciden en el sujeto de supervisión y control. El valor de (1 +W ) siempre será igual o inferior a 1, pero superior a 0.75.
"Artículo 6°. Fórmula para el cálculo y determinación de la tasa. Los factores variables y coeficientes a los que se refieren los artículos anteriores se sintetizan en la siguiente fórmula matemática, la cual será utilizada para el cálculo y la determinación de la tasa que corresponda a cada sujeto de supervisión y control:
"ccf= [(1+none)*( *t *CT)]
"El cálculo de cada uno de los componentes de la fórmula precedente se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto".
Considera la actora que si bien es cierto que las Cajas de Compensación Familiar se dedican a prestar el servicio de salud, también lo es que ejercen otro tipo de actividades, tales como las relacionadas con programas de vivienda, mercadeo social, créditos de fomento, recreación, bienestar social, etc., razón por la cual se encuentra inconforme con el hecho de que la tasa de que tratan las normas acusadas y que deben pagar a la Superintendencia Nacional de Salud se calcule sobre el total de sus activos.
Sobre el particular, la Sala encuentra que uno de los factores para calcular la tasa, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1045 de 1999 que se acusa, es el activo total de la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud, factor que, tal como lo dispone el artículo 3º que también se demanda, está determinado por el tipo de actividad a que se dedique principalmente el sujeto sometido a la supervisión y control, y al que se le asigna un coeficiente que permite medir la relación costo-beneficio que dicha actividad representa para la respectiva Caja de Compensación.
Para los anteriores efectos, el mismo artículo 3º dispone que el Superintendente Nacional de Salud, mediante resolución de carácter general, clasificará a los sujetos sometidos a su supervisión y control, según se dediquen exclusiva o principalmente al recaudo de recursos (EPS y entidades asimiladas), a la generación de recursos (licoreras, registro y demás entidades que generan recursos para el sector de salud), y a la prestación de servicios (IPS), a cada una de las cuales corresponderá el coeficiente respectivo.
De lo anterior puede concluirse que el hecho de que el activo total de una entidad sometida a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud se tenga como factor para calcular la tasa que debe pagar anualmente como contraprestación a dicha supervisión no implica un desconocimiento de los principios de igualdad, equidad y justicia, si se tiene en cuenta, de una parte, que a tal factor se le asigna un coeficiente, el cual no será igual para todas las entidades sujetas a control en la medida en que refleja la relación costo-beneficio de la actividad ejercida, esto es, promotoras del servicio de salud, loterías y prestadoras del servicio de salud y, de otra parte, que para tal efecto previamente la mencionada Superintendencia deberá establecer si la entidad se dedica exclusiva o principalmente a una de las actividades ya enumeradas, y cuyo ejercicio es el que está precisamente sometido a control.
En consecuencia, sólo en la medida en que la respectiva Caja de Compensación se dedique exclusiva o principalmente a alguna de las actividades ya citadas, relacionadas con el servicio de salud, será sujeta de la tasa de que tratan las disposiciones demandadas, sin que tal circunstancia desconozca el principio de igualdad, pues no se le está dando un tratamiento igual a entidades diversas, sino que, por el contrario, según que la actividad exclusiva o principal de la entidad sea la de ser una EPS, una lotería o una IPS se les otorgará un determinado coeficiente, el cual será diferente para cada una de las mencionadas modalidades.
Finalmente, precisa la Sala que la tasa en cuestión no constituye un enriquecimiento sin causa, pues la Superintendencia Nacional de Salud la cobra por la supervisión y el control que ejerce sobre las actividades relacionadas con el servicio de salud que prestan las entidades allí señaladas, sin que el hecho de que uno de los factores para calcularla sea el total del activo signifique que está ejerciendo control alguno sobre las demás actividades que en forma subsidiaria o secundaria prestan aquellas (recreación, bienestar social, créditos de fomento, etc.), dado que, sobre las mismas, como bien lo reconoce la parte actora, es la Superintendencia de Subsidio Familiar quien ejerce el respectivo control.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo.- En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
Presidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA