Fecha Providencia | 12/09/2002 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
Norma demandada: NULIDAD PARCIAL ARTICULO 13, DECRETO 406 DE 2001. TRANSACCIÓN. GOBIERNO NACIONAL
Demandante: CARLOS ALBERTO BERNAL BOTERO
TERMINACION POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS TRIBUTARIOS - Se refiere a los procesos iniciados y no definidos antes de la vigencia de la Ley 633 de 2000 / TRANSACCIÓN - Es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio / DESISTIMIENTO DE ACCION O PROCESO - No puede entenderse como transacción
El propósito del legislador fue terminar por la vía del acuerdo mutuo, los procesos administrativos en materia tributaria iniciados y no definidos, esto es, en curso antes de la vigencia de la ley 633 del 29 de diciembre de 2000, y hasta la fecha límite del 30 de julio de 2001, vale decir, que dentro de ese plazo debía llevarse a cabo la transacción. El Código Civil, en su artículo 2469 define la "transacción" como: "Un contrato en el que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven uno eventual. No es transacción el acto que solo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa". Jurisprudencialmente se ha agregado como elemento esencial de la transacción, las concesiones o sacrificios recíprocos e indicado que la simple renuncia de derechos o el desistimiento de una acción o de un proceso no puede definirse como transacción. Igualmente, que sus elementos están conformados por: La existencia de un derecho dudoso o de una relación jurídica incierta, litigiosa o susceptible de crear litigio; la voluntad o intención de las partes de mudar la relación jurídica dudosa por otra cierta y firme y, la eliminación convencional de la incertidumbre mediante concesiones recíprocas.
TERMINACION POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS TRIBUTARIOS - Excluye los eventos en los cuales ya no hay proceso administrativo / TRANSACCION TRIBUTARIA - Se requiere que el contribuyente esté en posibilidad de ejercer el derecho de discusión / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Hace improcedente la transacción tributaria del artículo 102 de la Ley 633 de 2000 / ACTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Su ejecutoria hace improcedente la transacción del artículo 102 de la Ley 633 de 2000 / TRANSACCION POR MUTUO ACUERDO
Si se tiene en cuenta que la disposición legal tiene como objeto autorizar la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, vale decir, poner fin a los iniciados, de suyo excluye los eventos en los cuales ya no hay "proceso" administrativo, por haber concluido el procedimiento y hallarse ejecutoriados los actos, evento en el cual solamente es posible exigir su cumplimiento, aún forzado. Así las cosas, no comparte la Sala la censura del actor, quien aduce que la previsión de la ley tiene relación al momento de su entrada en vigencia y no a la época en la que el contribuyente hace uso del beneficio, porque en todo caso el plazo para el efecto es hasta "antes del 31 de julio de 2001", como quiera que la ley dejó por fuera las actuaciones concluídas y definidas al momento de su entrada en vigencia, y porque para que pueda operar la transacción es presupuesto indispensable que el contribuyente esté en posibilidad jurídica de ejercer el derecho de discusión y controversia, sea gubernativa o jurisdiccional. Se precisa entonces, que el hecho de que la ley hubiere estipulado que la transacción debe efectuarse dentro un término definido: "antes del 31 de julio de 2001", no tiene propósito distinto al de fijar un plazo dentro del cual debe realizarse; pero sin que tal calenda tenga efectos distintos, como los de revivir actuaciones ya definidas y cumplidas y por ende inalterables. El reglamento por su parte, no fija ningún término dentro del cual pueda ejercerse la opción de la transacción y por ende no establece limitación alguna al legal, simplemente desarrolla de acuerdo con la ley, dos eventos en cuales no es viable la transacción.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
Bogotá, D.C., Doce (12) de septiembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0297-01(12567)
Actor: CARLOS ALBERTO BERNAL BOTERO
Demandado: LA NACION MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: NULIDAD PARCIAL ARTICULO 13, DECRETO 406 DE 2001. TRANSACCIÓN. GOBIERNO NACIONAL
F A L L O
Decide la Sección, la acción pública de nulidad instaurada por el ciudadano CARLOS ALBERTO BERNAL BOTERO quien pide declarar la nulidad de los literales a) y b) del artículo 13 del Decreto Reglamentario 406 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional "Por medio del cual se reglamentan parcialmente la Ley 633 de 2000 y el Estatuto Tributario".
EL ACTO ACUSADO
Como se expresó, lo constituyen los literales a) y b) del artículo 13 del Decreto 406 de 2001, cuyo texto es el siguiente:
ARTICULO 13°. Improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo. La terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios de revisión de impuestos o de imposición de sanciones de que tratan los artículos 11 y 12 de este decreto, no será procedente en cualquiera de los siguientes casos:
a) Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por fallo del recurso de reconsideración, o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente, opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
b. Cuando el acto administrativo se encuentre debidamente ejecutoriado.
c. ..."
Considera el actor que la disposición acusada infringe los artículos 13, 150, 189-11, 363 y 338 de la Constitución Política y la norma reglamentada, el artículo 102 de la ley 633 de 2000, por las siguientes razones:
Explica que la ley 633 en su artículo 102 estableció que los contribuyentes de los impuestos de renta, ventas, timbre y retención en la fuente podrían transar sus procesos dentro de un plazo único y perentorio que corría desde su vigencia, hasta antes del 31 de julio de 2001. No obstante, el reglamento demandado limitó el término para acceder a la transacción y por tal motivo modificó la ley, al establecer la improcedencia de la transacción, cuando agotada la vía gubernativa operara la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o cuando el acto administrativo se encontrara ejecutoriado.
A su juicio, la inclusión de dichos eventos que impiden que se lleve a cabo la terminación por mutuo acuerdo constituye una adición o limitación al plazo establecido en el artículo 102 de la ley, proceder con el que se violó la norma legal reglamentada y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Luego de citar aparte jurisprudencial acerca de los criterios de competencia y necesidad que enmarcan el poder reglamentario, afirma que el decreto acusado no podía contemplar un término distinto para la terminación de los procesos administrativos tributarios, al del 31 de julio de 2001, como lo hizo, ya que con estos dos eventos se fijarían plazos que no coinciden con el de la ley, y distintos al de la fecha límite.
Así mismo, se fijaron requisitos distintos, o supuestos fácticos no contemplados en la ley para efectos de la procedencia de la transacción, como lo son: que no hubiere operado la caducidad de la acción y que el acto objeto de la transacción no se encuentre ejecutoriado.
OPOSICION
La Nación a través de apoderada, concurre a defender la legalidad de la disposición acusada, para cuyo efecto, precisa que el reglamento no contradice a la ley ni crea nuevas situaciones no previstas en ella. Sostiene, que las situaciones en firme, esto es las ya definidas, como lo serían los actos ejecutoriados o aquéllos respecto de los cuales hubiere operado la caducidad, no pueden ser revividos para ser objeto de acuerdos con los particulares mediante la figura de la transacción.
Agrega, que los literales a) y b) del articulo 13 del decreto 406, deben interpretarse íntegramente y en consonancia con las disposiciones de la ley. Que las precisiones hechas en torno a la caducidad de la acción y a la ejecutoria del acto, son simple desarrollo de la norma superior, puesto que sería contrario a derecho que actos en firme y sin recursos por las partes, se modificaran, cuando solamente pueden ser objeto de cumplimiento y no de acuerdos entre las partes.
Precisa que el inciso 3 del articulo 102 de la ley, indica que la terminación por mutuo acuerdo prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo establecido en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, de suerte que con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión, normas que encuentran concordancia con las acusadas que tratan de la ejecutoria de las actuaciones administrativas que se encontraran en firme antes de la vigencia de la ley.
La norma contenida en el artículo 13 del reglamento, recoge de manera concreta y ajustada la situación jurídica, señalando en qué eventos no se puede acceder a la transacción, por la imposibilidad de revivir situaciones en firme.
Finalmente, asevera que las normas acusadas constituyen un desarrollo concreto de la ley reglamentada, haciéndola específica en cuanto a las medidas adoptadas, sin que exista ningún exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria.
ALEGATOS DE CONCLUSION
En esta oportunidad procesal el actor, ratifica la censura contra el reglamento acusado y destaca que el artículo 102 de la ley establece que los actos administrativos objeto del beneficio no se encuentren en firme al momento de entrada en vigencia, esto es, al 28 de diciembre de 2000 y no al momento en que el contribuyente hace uso del beneficio, como lo pretende el acto acusado.
Por su parte, la apoderada de la Nación, reitera y ratifica lo dicho en la contestación de la demanda.
MINISTERIO PUBLICO
Representado por la Señora Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación, considera que no es cierto que los preceptos acusados establezcan un término diferente al señalado en la ley, pues ni siquiera señalan alguna fecha en la que se pueda proponer al terminación del proceso administrativo por mutuo acuerdo. Las normas acusadas, prosigue, señalan los casos en los que no es procedente la terminación prevista.
La transacción regulada en la disposición está referida a actos administrativos que sean impugnables por esa vía o por la jurisdiccional, pues no se justifica que la Nación admita la terminación por mutuo acuerdo de un proceso administrativo en el que se han expedido actos que por no haber sido impugnados oportunamente, son inmodificables y obligatorios para el contribuyente a quien fueron dirigidos.
Solicita desestimar las pretensiones de la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Debe establecer la Sala la legalidad de los literales acusados del artículo 13 del decreto reglamentario 406 de 2001, en cuanto dispusieron como causales de improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios de revisión de impuestos o de imposición de sanciones: a) el haber operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y b) cuando el acto administrativo se encuentre debidamente ejecutoriado.
Considera el demandante que la disposición reglamentaria limita el término establecido en la ley, antes del 31 de julio de 2001, para acogerse a la terminación por mutuo acuerdo, al exigir que el acto administrativo no se encuentre en firme al momento de hacer uso del beneficio, no obstante que la exigencia legal está referida es al momento de entrada en vigencia de la ley.
El artículo 102 de la Ley 633 de 2001, dispuso:
ARTICULO 102º. Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Los contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, timbre y retención en la fuente, a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta Ley, Requerimiento Especial, Pliego de Cargos, Liquidación de Revisión o Resolución que impone sanción, podrán transar antes del 31 de julio del año 2001 con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales:
a. Hasta un cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto discutido como consecuencia de un requerimiento especial, y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, en el evento de no haberse notificado liquidación oficial; siempre y cuando el contribuyente o responsable corrija su declaración privada, y pague el cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto.
b. Hasta un veinticinco por ciento (25%) del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, determinadas mediante liquidación oficial, siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y el contribuyente o responsable corrija su declaración privada pagando el setenta y cinco por ciento (75%) del mayor impuesto determinado oficialmente.
c. Hasta un cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción sin actualización, propuesta como consecuencia de un pliego de cargos, en el evento de no haberse notificado resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el cincuenta por ciento (50%) de la sanción propuesta.
d. Hasta un veinticinco por ciento (25%) del valor de la sanción sin actualización, en el evento de haberse notificado resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el setenta y cinco por ciento (75%) del valor de la sanción impuesta.
Para tales efectos dichos contribuyentes deberán adjuntar la prueba del pago o acuerdo de pago de la liquidación privada del impuesto de renta por el año gravable de 1999, del pago o acuerdo de pago de la liquidación privada del impuesto o retención según el caso correspondiente al período materia de la discusión, y la del pago o acuerdo de pago de los valores transados según el caso.
La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión.
Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición, y la del parágrafo transitorio del artículo 424 del Estatuto Tributario. Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las obligaciones de su competencia. Lo anterior también será aplicable respecto del impuesto de consumo".
La norma legal transcrita titulada "terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios" estipuló la terminación convencional en sede administrativa de los procedimientos administrativos en curso y futuros litigios contenciosos en materia de impuestos y sanciones tributarias, para "transar" antes del 31 de julio de 2001, un porcentaje de los valores propuestos o determinados, y previo el pago de la diferencias, así:
n El 50% del mayor impuesto propuesto en el requerimiento especial, sin sanciones, intereses y actualización.
n El 75% del mayor impuesto determinado, sin sanciones, intereses y actualización, si ya se ha expedido la liquidación oficial de revisión y no se ha interpuesto demanda ante la jurisdicción contenciosa.
n Si se trata de sanciones, el 50% para las propuestas en el pliego de cargos y el 75% si ya se ha notificado resolución sancionatoria.
Para la efectividad de la transacción en relación con actos relativos a la determinación de mayores valores por concepto de impuestos, se requiere la corrección de la declaración privada, evento para el cual el legislador determinó la extensión de los términos de corrección.
Igualmente, previó la ley como efectos de la terminación por "mutuo acuerdo" que pone fin a la actuación administrativa, la ejecutoria de los respectivos actos (Artículo 828 ) y su mérito ejecutivo (artículo 829).
La disposición contenida en el artículo 102, respecto a los impuestos allí indicados y las sanciones a ellos vinculadas, tiene aplicación en el ámbito de la actuación administrativa previa (requerimiento especial o pliego de cargos) y en el posterior a la expedición del acto definitivo liquidatorio o de sanción, como lo es la discusión gubernativa, así como precaver el pleito jurisdiccional.
El propósito del legislador fue terminar por la vía del acuerdo mutuo, los procesos administrativos en materia tributaria iniciados y no definidos, esto es, en curso antes de la vigencia de la ley 633 del 29 de diciembre de 2000, y hasta la fecha límite del 30 de julio de 2001, vale decir, que dentro de ese plazo debía llevarse a cabo la transacción.
El Código Civil, en su artículo 2469 define la "transacción" como: "Un contrato en el que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven uno eventual. No es transacción el acto que solo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa".
Jurisprudencialmente[1] se ha agregado como elemento esencial de la transacción, las concesiones o sacrificios recíprocos e indicado que la simple renuncia de derechos o el desistimiento de una acción o de un proceso no puede definirse como transacción. Igualmente, que sus elementos están conformados por: La existencia de un derecho dudoso o de una relación jurídica incierta, litigiosa o susceptible de crear litigio; la voluntad o intención de las partes de mudar la relación jurídica dudosa por otra cierta y firme y, la eliminación convencional de la incertidumbre mediante concesiones recíprocas.
Por su parte, el reglamento acusado previó como causales de "Improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo" los siguientes dos eventos:
"a. Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por fallo del recurso de reconsideración, o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente, opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
b. Cuando el acto administrativo se encuentre debidamente ejecutoriado."(Subraya la Sala)
Se observa que las circunstancias descritas, en las que no cabe el uso de los medios de impugnación gubernativa y jurisdiccional y que se consagran como impeditivas de la transacción, están referidas a dos fenómenos jurídicos en los que se entiende definida la controversia y por ende no susceptibles de ninguna convención, como lo es la transacción, cuya finalidad es justamente ponerle fin al proceso administrativo o evitar el jurisdiccional.
Si de evitar la controversia jurisdiccional se trata, es de la esencia de la figura jurídica acogida por el legislador, el que la acción correspondiente de nulidad y restablecimiento del derecho que podría iniciarse no se encuentre caducada, pues en tal supuesto, a la viabilidad de "transar" se opone la misma norma superior que acerca de la procedencia de la transacción sobre las obligaciones determinadas mediante liquidación oficial, la condiciona, "siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la Jurisdicción", sentido que lleva explícitamente el entendimiento de que el término respectivo para ejercer el derecho de acción jurisdiccional, no haya caducado y por tanto el contribuyente esté en la posibilidad de ejercerlo.
Si se tiene en cuenta que la disposición legal tiene como objeto autorizar la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, vale decir, poner fin a los iniciados, de suyo excluye los eventos en los cuales ya no hay "proceso" administrativo, por haber concluido el procedimiento y hallarse ejecutoriados los actos, evento en el cual solamente es posible exigir su cumplimiento, aún forzado.
Así las cosas, no comparte la Sala la censura del actor, quien aduce que la previsión de la ley tiene relación al momento de su entrada en vigencia y no a la época en la que el contribuyente hace uso del beneficio, porque en todo caso el plazo para el efecto es hasta "antes del 31 de julio de 2001", como quiera que la ley dejó por fuera las actuaciones concluídas y definidas al momento de su entrada en vigencia, y porque para que pueda operar la transacción es presupuesto indispensable que el contribuyente esté en posibilidad jurídica de ejercer el derecho de discusión y controversia, sea gubernativa o jurisdiccional.
En efecto, la norma legal excluye de la transacción las situaciones jurídicas consolidadas, entendiéndose como tales aquellas respecto de las cuales han precluído los términos procesales de discusión ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales.
Se precisa entonces, que el hecho de que la ley hubiere estipulado que la transacción debe efectuarse dentro un término definido: "antes del 31 de julio de 2001", no tiene propósito distinto al de fijar un plazo dentro del cual debe realizarse; pero sin que tal calenda tenga efectos distintos, como los de revivir actuaciones ya definidas y cumplidas y por ende inalterables. El reglamento por su parte, no fija ningún término dentro del cual pueda ejercerse la opción de la transacción y por ende no establece limitación alguna al legal, simplemente desarrolla de acuerdo con la ley, dos eventos en cuales no es viable la transacción.
Conforme a las razones precedentes, la Sala desestimará las pretensiones de la demanda.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
F A L L A :
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
GERMAN AYALA MANTILLA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
-Presidente-
LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
-Secretario-
[1]Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 6 de mayo de l966.