Fecha Providencia | 26/09/2002 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
Norma demandada: El ciudadano SANTIAGO SALAH ARGUELLO en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad y suspensión provisional de los artículos 23, 24 y 25 del Decreto 406 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: SANTIAGO SALAH ARGUELLO
BOLETA FISCAL - La norma que la creó y los decretos que la desarrollaron han perdido vigencia / DEMANDA CONTRA NORMA DEROGADA - Procede su estudio por las situaciones particulares que se dieron durante su vigencia / ACCION DE NULIDAD - Es la acción procedente para restaurar el derecho o reparar el daño que haya podido ocasionar una norma derogada
En cumplimiento del artículo 35 de la Ley 633 de 2000 se expidió el Decreto 406 de marzo 14 de 2001, donde se especificaron los requisitos de la boleta fiscal, los obligados a expedirla y se estableció que constituiría soporte para la procedencia de costos y deducciones (arts. 23,24 y 25). Por el Decreto 1425 de junio 22 de 2001 se derogó expresamente el artículo 25 del Decreto 406 de 2001. Los artículos 23 y 24 del Decreto 406 de 2001 fueron derogados por el Decreto 1416 de julio 16 de 2001. A su vez, el numeral 2 del artículo 506 del Estatuto Tributario fue derogado expresamente por la Ley 716 de diciembre 24 de 2001. Está claro entonces que las normas objeto de la demanda han perdido su vigencia, habida consideración de su derogatoria, sin embargo, esta circunstancia no constituye impedimento para que se revise su legalidad, pues como lo ha reiterado de Corporación en anteriores oportunidades, basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella. Lo anterior, porque en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado situaciones jurídicas particulares cuyos efectos ameriten la restauración del derecho o reparación del daño ocasionado, propósito que no se logra en virtud de su derogatoria, sino de la decisión del juez competente que la anula, o lo declara ajustada a derecho
PROFESIONALES INDEPENDIENTES - Se encuentran en igualdad de condiciones a los comerciantes en caso de pertenecer al régimen simplificado / RESPONSABLE DEL REGIMEN SIMPLIFICADO - Pueden pertenecer los profesionales independientes y por tanto estar obligados a expedir boleta fiscal / BOLETA FISCAL - Al ser obligatoria para los responsables del régimen simplificado no viola el derecho a la intimidad / EVASION TRIBUTARIA - Una forma de controlarla es a través de la boleta fiscal a través de la información que contiene
Observa la Sala que frente a las disposiciones contenidas en los artículos 23 y 25 del decreto acusado, los puntos planteados por el actor no permiten inferir la infracción de los preceptos constitucionales y legales que se indican como violados, pues el hecho de que los profesionales liberales puedan pertenecer al régimen simplificado, cuando los servicios prestados por ellos estén sujetos al gravamen, hace que ellos y los comerciantes minoristas gocen de un tratamiento igual y especial. Adicionalmente, no puede descartarse la posibilidad de que las personas naturales que ejercen una profesión liberal puedan realizar actividades de servicios que se encuentren gravadas con el impuesto a las ventas, en cuyo caso están sujetos al régimen simplificado y así podría recaer sobre ellos la obligación de expedir boleta fiscal, con los requisitos que se señalan en el artículo 23 del decreto acusado y para los efectos previstos en el artículo 25 ib. De otra parte, la obligación de expedir boleta fiscal impuesta a las personas naturales que pertenecen al régimen simplificado no implica violación del derecho a la intimidad, pues la información suministrada está destinada a ser utilizada por la administración tributaria con fines estrictamente fiscales y constituye un medio idóneo de control a la evasión fiscal que consulta el principio de eficiencia tributaria. Además, no pueden ser reservados, por su naturaleza, los datos que se registran en cualquier factura de compraventa, pues con ellos se dan a conocer los sujetos intervinientes en la realización de un negocio, que se desarrolla en el mercado de servicios de manera pública y permanente.
REGIMEN SIMPLIFICADO DEL IVA - Pertenecen a él las personas naturales que vendan bienes gravados y presten servicios gravados / BOLETA FISCAL - Debían expedirla las personas que vendan bienes gravados o presten servicios gravados / RESPONSABLE POR PRESTAR SERVICIOS EXCLUIDOS - No pertenece al régimen simplificado y por tanto no debía expedir boleta fiscal / RESPONSABLE POR VENTA DE BIENES EXCLUIDOS - No pertenece al régimen simplificado y por tanto no debía expedir boleta fiscal
Tal como se desprende del tenor literal de los artículos 499 y 506 del Estatuto Tributario, pertenecen al régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, las personas naturales "cuyas ventas estén gravadas" y las que presten "servicios gravados", siempre y cuando sus ingresos brutos del año inmediatamente anterior no superen el valor establecido para cada vigencia fiscal. A su vez, la obligación de expedir boleta fiscal como documento equivalente a la factura, se establece para los responsables que pertenezcan al régimen simplificado, esto es las personas naturales que prestan servicios gravados o cuyas ventas estén gravadas con el impuesto sobre las ventas. Lo anterior implica que por disposición legal, las personas naturales que prestan servicios excluidos del impuesto sobre las ventas, en los términos previstos en el artículo 476 ib., no pertenecen al régimen simplificado y por ende no están obligadas a expedir la boleta fiscal en relación con los servicios prestados. Según el artículo 24 del Decreto acusado, están obligados a expedir boleta fiscal "las personas naturales que no superen el monto máximo de ingresos exigidos para los responsables del régimen simplificado, y que, únicamente vendan o presten servicios excluidos del impuesto sobre las ventas", disposición que como se observa, contradice abiertamente la norma superior reglamentada, según la cual solo están obligadas a expedir boleta fiscal las personas naturales que pertenecen al régimen simplificado, las que a su vez se señalan como aquellas que vendan o presten servicios gravados con el impuesto a las ventas. Así las cosas excedió el reglamento acusado los términos de la norma superior, al imponer la obligación en debate a las personas naturales que no pertenecen al régimen simplificado, las que a su vez se señalan como aquellas que vendan o presten servicios gravados con el impuesto a las ventas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
Bogotá D.C., Veintiséis (26) de septiembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0286-01(12475)
Actor: SANTIAGO SALAH ARGUELLO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: Acción pública de nulidad contra el Decreto 406 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional
FALLO
El ciudadano SANTIAGO SALAH ARGUELLO en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad y suspensión provisional de los artículos 23, 24 y 25 del Decreto 406 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional.
EL ACTO DEMANDADO
Son normas acusadas los artículos 23, 24 y 25 del Decreto Reglamentario 406 de 2001, cuyo texto es el siguiente:
"DECRETO 406 DE 2001
(MARZO 14)
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 633 de 2000 y el Estatuto Tributario
El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política,
DECRETA
(...)
Artículo 23. Requisitos de la boleta fiscal. A partir del 1° de julio de 2001 y para efectos tributarios, la expedición de la boleta fiscal por parte de los responsables del régimen simplificado, consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos:
a. Estar denominada expresamente como "Boleta Fiscal"
b. Apellidos y nombres o razón social y NIT del vendedor o de quien presta el servicio;
c. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutivo de boleta fiscal;
d. Fecha de expedición;
e. Breve descripción de los artículos vendidos o servicios prestaos;
Valor total de la operación
f. Los requisitos de los literales a), b) d) deberán estar preimpresos.
Parágrafo. El tiquete de maquina registradora o computador, se tienen como únicos documentos equivalente a la boleta fiscal siempre que llenen los requisitos arriba señalados.
Artículo 24. Obligados a expedir boleta fiscal. Las personas naturales que no superen el monto máximo de ingresos exigidos para los responsables del régimen simplificado, y que únicamente vendan o presten servicios excluidos del impuesto sobre las ventas, deberán expedir Boleta Fiscal con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior, como documento equivalente a la factura de compraventa.
En el evento en que se supere el tope de ingresos señalados para el régimen simplificado, las personas naturales a que se refiere el inciso anterior, deberán expedir factura con el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 617 del Estatuto Tributario.
Artículo 25. Soporte de costos y deducciones. Los costos y gastos derivados de operaciones realizadas con responsables del régimen simplificado, deben soportarse con la boleta fiscal o documento equivalente, expedidos con el lleno de los requisitos establecidos en las normas vigentes.
No obstante lo anterior, cuando el valor de la operación de venta o prestación de servicios no exceda la suma de diez mil pesos ($10.000), los costos, gastos e impuestos descontables se podrán soportar con el comprobante interno de que trata el artículo 3° del Decreto 3050 de 1997.
LA DEMANDA Y SU ADICIÓN
Indica el actor como violados los artículos 13,15,363 de la Constitución Política; 19 y 23 del Código de Comercio, y 35 de la Ley 633 de 2000.
Los cargos de la demanda se resumen así:
Las normas acusadas son contrarias al derecho a la igualdad porque hacen más gravosa la situación de los profesionales liberales, al imponerles a estos sujetos y a los del régimen simplificado, sin justificación legal, una obligación tributaria que es propia de comerciantes y que consiste en llevar contabilidad.
La boleta fiscal reglamentada no se encuentra justificada cuando los sujetos no están en las mismas condiciones ni ejercen las mismas actividades, no puede darse el mismo tratamiento fiscal a quien es comerciante y a quien no lo es. Por ejemplo los profesionales liberales vinculados al sector de la salud, obligados a expedir la boleta fiscal, cuando son excluidos del régimen del comerciante en el artículo 23 del Código de Comercio.
Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional el trato diferente debe estar amparado por una razón clara, objetiva y lógica producto de un análisis serio de proporcionalidad entre los medios empleados y la medida justificada. Circunstancias que no se dan en la boleta fiscal, por que no existe correspondencia de medios amparados por razones claras objetiva y lógicas. En este sentido un reglamento no puede establecer condiciones contrarias a la ley superior que excluye a los no comerciantes de obligaciones expresamente concebidas para estos últimos.
Las normas demandadas son manifiestamente contrarias al derecho de la intimidad personal, puesto que es inconstitucional e ilegal la inspección de la documentación privada de las personas naturales calificadas como del régimen simplificado que no superen el monto máximo de ingresos exigidos para los responsables de dicho régimen que únicamente vendan o presten servicios excluidos del IVA, toda vez que legalmente no tienen la calidad de comerciantes sino de profesionales liberales o particulares, que en ejercicio de la libertad económica prestan sus servicios al público y se encuentran exentos de exhibir sus libros de contabilidad y los soportes respectivos.
El artículo 24 acusado es inconstitucional e ilegal además porque la finalidad de la obligación consistente en expedir boleta fiscal, es justamente evitar la evasión del IVA y controlar su recaudo, por lo que no es admisible que aquellos que se encuentran exentos de dicho impuesto en su calidad de no comerciantes y de los servicios que prestan estén obligados a cumplir obligaciones de quien comercia.
Respecto de la garantía de la autodeterminación de la información privada, no puede decirse que la prerrogativa contenida en el artículo 15 de la Constitución Política es absoluta, pues existe la reserva cuando las medidas de la administración para que salga a la luz pública la información confidencial del particular relacionada con sus ingresos, no son legítimas, apropiadas, conducentes o idóneas para el cumplimiento de la tributación.
La medida exigida en el reglamento referida a la expedición de la boleta fiscal es irrazonable, inadecuada, innecesaria y desproporcionada y hasta abusiva porque el Estado pide información económica a las personas naturales mencionadas en el artículo 24 del decreto que es irrelevante para el cumplimiento de deberes en materia de impuestos indirectos y presentación de libros de contabilidad.
Se vulnera el principio de la eficiencia tributaria porque los sujetos pasivos de la obligación impuesta en las normas acusadas procuran que sus informaciones financieras no salgan a la luz pública, lo que genera el efecto nocivo de la evasión fiscal. Es decir que la medida tributaria en lugar de estimular el recaudo del IVA ocasiona la evasión fiscal.
Es evidente la vulneración al artículo 23 del Código de Comercio, porque los profesionales liberales que prestan servicios en función de la libertad económica están exentos de ser regidos por el estatuto comercial y no deben ser tratados en igualdad de condiciones a los comerciantes, ni deben pagar el IVA, ni mucho menos llevar contabilidad en los términos del artículo 19 numeral 3 del mismo código.
De conformidad con el artículo 35 de la Ley 633 de 2000 por el cual se modificó el artículo 506 del Estatuto Tributario, los únicos obligados a expedir la boleta fiscal son los responsables del régimen simplificado y no las personas naturales mencionadas en el artículo 24 del reglamento acusado, por lo que la norma reglamentaria desbordó el alcance de la norma superior reglamentada.
Se configura la primera causal de nulidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, consistente en violación de normas superiores, cuando el artículo 24 acusado consagra la obligación de expedir boleta fiscal a personas naturales que no superen el monto máximo de ingresos exigidos para los responsables del régimen simplificado y que presten servicios excluidos del IVA, ya que los responsables del régimen simplificado son pequeños comerciantes minoristas cuyas ventas están gravadas con el IVA en los términos del artículo 39 que modificó el artículo 499 del Estatuto Tributario.
Además el reglamento presenta notorias contradicciones por cuanto el artículo 23 establece como únicos responsables de expedir la boleta fiscal a los del régimen simplificado y el artículo 25 dispone que los costos y gastos derivados de operaciones realizadas con responsables del régimen simplificados deben soportarse con la boleta fiscal, a diferencia del artículo 24 que crea injustificadamente nuevos obligados a expedir boleta fiscal.
COADYUVANCIA
El ciudadano BYRON VALENCIA RESTREPO acudió al proceso con el fin de coadyuvar a la demanda y al efecto manifestó que es evidente la vulneración al derecho a la igualdad, al pretender dar un tratamiento inequitativo a comerciantes y profesionales liberales cuando la ley ofrece para estos últimos un tratamiento distinto.
En cuanto a la vulneración del derecho a la intimidad advirtió que las personas naturales referidas en el artículo 24 acusado no tienen por que declarar sus ingresos ya que a ellos los ampara la intimidad de sus relaciones económicas y porque lo medios de control que se quieren imponer con la boleta fiscal, resultan ineficaces e improcedentes para controlar un impuesto al cual no se encuentran obligados por el simple hecho de estar excluidos del régimen simplificado.
Manifestó apoyar la pretensión referida a la vulneración del principio de la eficiencia tributaria, porque cuando se impone ilegítimamente una obligación fiscal no resulta protegido el principio, ya que las personas obligadas con la carga referida pueden tener comportamientos como la desobediencia civil y negarse a cumplirla en defensa de sus intereses.
TRÁMITE PROCESAL
La demanda fue admitida mediante auto de agosto 17 de 2001, donde se ordenó el envío de los antecedentes del acto acusado y se negó la suspensión provisional solicitada.
Mediante oficio 030851 de septiembre 26 de 2001 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió los antecedentes relacionados con el decreto demandado.
OPOSICIÓN
La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, por intermedio de apoderada, argumentó en defensa de la legalidad de las normas acusadas que la obligación de expedir boleta fiscal surge de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 633 de 2000, al referirse a todos los responsables del régimen simplificado, involucrando a los profesionales que por sus topes de ingresos se encuentran inmersos dentro de dicho régimen, ya que en él se encuentran tanto comerciantes como quienes prestan servicios inherentes a profesiones liberales, solamente que por cumplir con un determinado tope de ingresos se les exime del impuesto.
Precisó que no se trata de una discriminación entre comerciantes y quienes prestan servicios, ya que su responsabilidad en el impuesto sobre las ventas, se da en la medida en que vendan bienes o servicios gravados.
Sobre la presunta vulneración del derecho a la intimidad señaló que las facultades de la administración tributaria para imponer la obligación de expedir boleta fiscal se enmarcan en el texto del artículo 15 de la Constitución Política y lo previsto en el artículo 95 numeral 9 ib., que le permiten exigir los libros de contabilidad y demás documentos privados del contribuyente y el deber que tiene el ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado, pues este último no implica solamente el pago del tributo sino que involucra terceras personas en sus relaciones con los contribuyentes, como un instrumento adecuado de control.
Solicitó se profiera fallo inhibitorio respecto de la pretensión de nulidad del artículo 25 del decreto acusado, por no haber expresado el demandante los cargos de violación del mismo.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La apoderada de la Nación reitera en esta oportunidad los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
La parte actora no registró actuación.
MINISTERIO PÚBLICO
Representado por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación solicita declarar la nulidad del artículo 24 del Decreto demandado y dejar a salvo la legalidad de los artículos 23 y 25, y al efecto expone:
Del tenor literal de los artículos 506 del Estatuto Tributario adicionado por el artículo 35 de la Ley 633 de 200 y el artículo 24 del decreto demandado, se desprende que mientras la ley establece el deber legal de expedir boleta fiscal para los responsables del régimen simplificado, el reglamento prevé que esa carga corresponde a las personas naturales que únicamente vendan o presten servicios excluidos del impuesto sobre las ventas, categoría dentro de la cual estarían comprendidos los profesionales liberales.
No se comparte la posición del demandante y de quien coadyuva la acción, en cuanto expresan que los profesionales independientes vieron afectados sus derechos a la igualdad y a la intimidad, pues en lo que atañe a los responsables que pertenecen al régimen simplificado, las normas que regulan este aspecto no indican que se excluye de su órbita a los profesionales liberales, quienes por tanto están vinculados a dicho régimen. El hecho de estar sujetos a ese régimen hace que ellos y los comerciantes minoristas gocen de un tratamiento igual, a menos que los bienes y servicios que ellos prestan hayan sido excluidos del tributo, conforme el artículo 476 del Estatuto Tributario.
Se puede afirmar que las personas que ejercen una profesión liberal, poseen capacidad para realizar una actividad de servicio generadora de ingresos, que conlleva a que tributariamente tengan un tratamiento preferencial exonerándolos de la facturación del impuesto y hace que sobre ellos recaiga la obligación de llevar papeles o documentos privados que permitan reflejar la veracidad de sus aportaciones, para facilitar a la administración las ejecuciones en el campo tributario.
Conforme a los artículos 15 de la Constitución y 583 del Estatuto Tributario, mientras la información solicitada no se refiera a los citados conceptos económicos, el suministro de otros datos, con fines fiscales, como los que se consignan en la boleta fiscal, no implica para el particular violación del derecho a la intimidad.
Desde otro punto de vista, el artículo 24 atacado si desborda la ley, en la medida en que obliga a las personas naturales sujetas al régimen simplificado que únicamente vendan o presten servicios excluidos del impuesto a expedir la boleta fiscal con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 23 y para los fines previstos en el artículo 25 del decreto demandado, teniendo en cuenta que quienes prestan servicios excluidos no son responsables del impuesto.
El actor no concreta las razones por las cuales afirma que los artículos 23 y 25 son contrarios al ordenamiento jurídico, lo cual conduce a expresar que el concepto de oposición derivó de la apreciación general hecha en el sentido de que se vulneran los derechos de igualdad y a la intimidad, cargos que no guardan relación con las normas.
Frente a una posible declaratoria de nulidad de las disposiciones acusadas, cuyos efectos serían retrospectivos, no tendrían por qué incidir en el tratamiento que se aplica a los profesionales independientes que prestan servicios gravados, pues al exigirles la ley la expedición de la boleta fiscal como sujetos del régimen simplificado, no se atenta contra su derecho a la igualdad y a la intimidad.
CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
Procede la Sala a decidir sobre la legalidad de los artículos 23, 24 y 25 del Decreto 406 de 2001, que aluden en su orden a los requisitos que deben cumplirse respecto de la boleta fiscal, los sujetos que están obligados a expedirla, y los efectos de la boleta fiscal como soporte de costos y deducciones.
Previo análisis de los cargos de la demanda estima la Sala pertinente hacer las siguientes precisiones:
Mediante la Ley 633 de diciembre 29 de 2000, artículo 35, se adicionó el Estatuto Tributario con el artículo 506, según el cual los responsables del régimen simplificado del impuesto a las ventas tendrían, en otras, la obligación de "expedir como documento equivalente a la factura, laboleta fiscal, con los requisitos que señale el reglamento." (num.2).
En cumplimiento del citado precepto legal se expidió el Decreto 406 de marzo 14 de 2001, donde se especificaron los requisitos de la boleta fiscal, los obligados a expedirla y se estableció que constituiría soporte para la procedencia de costos y deducciones (arts. 23,24 y 25)
Por el Decreto 1425 de junio 22 de 2001 se derogó expresamente el artículo 25 del Decreto 406 de 2001.
Los artículos 23 y 24 del Decreto 406 de 2001 fueron derogados por el Decreto 1416 de julio 16 de 2001.
A su vez, el numeral 2 del artículo 506 del Estatuto Tributario fue derogado expresamente por la Ley 716 de diciembre 24 de 2001.
Está claro entonces que las normas objeto de la demanda han perdido su vigencia, habida consideración de su derogatoria, sin embargo, esta circunstancia no constituye impedimento para que se revise su legalidad, pues como lo ha reiterado de Corporación en anteriores oportunidades, basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella.
Lo anterior, porque en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado situaciones jurídicas particulares cuyos efectos ameriten la restauración del derecho o reparación del daño ocasionado, propósito que no se logra en virtud de su derogatoria, sino de la decisión del juez competente que la anula, o lo declara ajustada a derecho[1].
Frente a las razones en que se sustentan los cargos planteados por el actor en la demanda, proceden las siguientes consideraciones:
Pertenecen al régimen simplificado, según el artículo 499 de Estatuto Tributario las personas naturales que sean comerciantes minoristas, así como quienes prestan servicios gravados con el impuesto sobre las ventas, definición que no excluye a quienes prestan servicios inherentes a profesiones liberales, a menos que los bienes que ellos comercializan o los servicios que prestan hayan sido expresamente excluidos del gravamen.
Las razones en que el actor fundamenta la acusación radican en que el artículo 24 del decreto reglamentario acusado, impone a quienes ejercen profesiones dependientes la obligación de expedir boleta fiscal, no obstante que estas personas según el estatuto comercial no están consideradas cómo comerciantes, ni obligados a llevar contabilidad o a informar sobre su actividad económica.
Observa la Sala que frente a las disposiciones contenidas en los artículos 23 y 25 del decreto acusado, los puntos planteados por el actor no permiten inferir la infracción de los preceptos constitucionales y legales que se indican como violados, pues el hecho de que los profesionales liberales puedan pertenecer al régimen simplificado, cuando los servicios prestados por ellos estén sujetos al gravamen, hace que ellos y los comerciantes minoristas gocen de un tratamiento igual y especial. Adicionalmente, no puede descartarse la posibilidad de que las personas naturales que ejercen una profesión liberal puedan realizar actividades de servicios que se encuentren gravadas con el impuesto a las ventas, en cuyo caso están sujetos al régimen simplificado y así podría recaer sobre ellos la obligación de expedir boleta fiscal, con los requisitos que se señalan en el artículo 23 del decreto acusado y para los efectos previstos en el artículo 25 ib.
De otra parte, la obligación de expedir boleta fiscal impuesta a las personas naturales que pertenecen al régimen simplificado no implica violación del derecho a la intimidad, pues la información suministrada está destinada a ser utilizada por la administración tributaria con fines estrictamente fiscales y constituye un medio idóneo de control a la evasión fiscal que consulta el principio de eficiencia tributaria. Además, no pueden ser reservados, por su naturaleza, los datos que se registran en cualquier factura de compraventa, pues con ellos se dan a conocer los sujetos intervinientes en la realización de un negocio, que se desarrolla en el mercado de servicios de manera pública y permanente.
Conforme a las precedentes consideraciones y teniendo en cuenta que los artículos 23 y 25 del decreto acusado, se limitan, en su orden, a enunciar los requisitos que debe contener la boleta fiscal expedida por los "responsables del régimen simplificado"; y a señalar los efectos que en relación con los costos y deducciones tiene la boleta fiscal expedida por "los responsables del régimen simplificado', no encuentra la Sala relación alguna entre la pretensión de nulidad de tales disposiciones, y los razonamientos que se exponen para desvirtuar su legalidad. Se concluye entonces, que tales normas, por no ser contrarias a los derechos y principios que consagran los artículos 13, 25 y 363 de la Constitución Política, deben reconocerse ajustadas al ordenamiento jurídico.
En cuanto a la disposición contenida en el artículo 24 del decreto acusado, procede el siguiente análisis:
Según el artículo 499 del Estatuto Tributario, "Los comerciantes minoristas o detallistas,cuyas ventas estén gravadas, así como quienes presten servicios gravados, que sean personas naturales, podrán inscribirse en el régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos inferiores... y tengan un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerce su actividad."
En relación con las obligaciones que deben cumplir los responsables del régimen simplificado, disponía el artículo 506 del mismo Estatuto, antes de la expedición de la Ley 716 de diciembre 24 de 2001:
"ART. 506.- Obligaciones para los responsables del régimen simplificado. Los responsables del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas deberán:
1. Inscribirse en el registro único tributario.
2. Expedir como documento equivalente a la factura, laboleta fiscal, con los requisitos que señale el reglamento.
3. Cumplir con los sistemas de control que determine el Gobierno Nacional."
Tal como se desprende del tenor literal de las anteriores disposiciones, pertenecen al régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, las personas naturales "cuyas ventas estén gravadas" y las que presten "servicios gravados", siempre y cuando sus ingresos brutos del año inmediatamente anterior no superen el valor establecido para cada vigencia fiscal.
A su vez, la obligación de expedir boleta fiscal como documento equivalente a la factura, se establece para los responsables que pertenezcan al régimen simplificado, esto es las personas naturales que prestan servicios gravados o cuyas ventas estén gravadas con el impuesto sobre las ventas.
Lo anterior implica que por disposición legal, las personas naturales que prestan servicios excluidos del impuesto sobre las ventas, en los términos previstos en el artículo 476 ib., no pertenecen al régimen simplificado y por ende no están obligadas a expedir la boleta fiscal en relación con los servicios prestados.
Según el artículo 24 del Decreto acusado, están obligados a expedir boleta fiscal "las personas naturales que no superen el montomáximo de ingresos exigidos para los responsables del régimen simplificado, y que,únicamente vendan o presten serviciosexcluidos del impuesto sobre las ventas", disposición que como se observa, contradice abiertamente la norma superior reglamentada, según la cual solo están obligadas a expedir boleta fiscal las personas naturales que pertenecen al régimen simplificado, las que a su vez se señalan como aquellas que vendan o presten servicios gravados con el impuesto a las ventas.
Así las cosas excedió el reglamento acusado los términos de la norma superior, al imponer la obligación en debate a las personas naturales que no pertenecen al régimen simplificado, las que a su vez se señalan como aquellas que vendan o presten servicios gravados con el impuesto a las ventas. En efecto se impone una obligación que la norma superior no consagra, y con ello, desbordó el ejecutivo su potestad reglamentaria.
Prospera en consecuencia el cargo que se fundamenta en la violación del artículo 24 del reglamento acusado, frente al artículo 506 del Estatuto Tributario, por lo que habrá de declararse su nulidad, y se releva en consecuencia la Sala de analizar los cargos que se fundamentan en la presunta violación de la norma que se anula a los derechos fundamentales de la igualdad, la intimidad y el principio de eficiencia tributaria.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
DECLÁRASE la nulidad del artículo 24 del Decreto Reglamentario 406 de marzo 14 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional.
NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
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Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase.
Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
German Ayala Mantilla Ligia López Díaz
Presidente de la sección.
María Inés Ortiz Barbosa Juan Ángel Palacio Hincapié
Raúl Giraldo Londoño
Secretario
[1]Sentencias de enero 14 de 1991, Exp.157. C. P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; y 25 de mayo de 2000 Exp. 9588 y 9634 de marzo 1° de 2002 C.P German Ayala Mantilla.