Fecha Providencia | 09/11/2001 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA
Norma demandada: El ciudadano JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA en ejercicio de la acción pública de nulidad, acusó la legalidad del literal a) del artículo 2 del Decreto Reglamentario 529 de 1996.
Demandante: JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA
PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE DECRETO REGLAMENTARIO - Se produce por derogatoria de la norma superior que reglamentaba / ACTO ADMINISTRATIVO SIN FUERZA EJECUTORIA - Se tiene cuando han desaparecido los fundamentos de derecho en que se basó su expedición / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No abarca su fuerza ejecutoria si ya no existe esta última / PERIODO IMPRODUCTIVO
Al expedirse la Ley 6ª de 30 de junio de 1992, se incluyó en su artículo 140 relativo a vigencia y derogatorias, la derogatoria expresa del artículo 181 del Estatuto Tributario, que como se acaba de mencionar era la norma tomada del inciso 4 de la Ley 9 de 1983 al expedirse el Decreto 624 de 1989 y, que había sido reglamentada en este aspecto por los artículos 7 y 11 del Decreto Reglamentario 353 de 1984. Consecuente con el anterior desarrollo normativo, resulta obligado concluir que al desaparecer del universo jurídico en virtud de su derogatoria expresa, el artículo 181 del Estatuto Tributario cuya norma fuente era el inciso 4 de la Ley 9 de 1983, debe darse aplicación a la previsión contenida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que regula la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos. La citada norma establece la obligatoriedad de los actos administrativos, en tanto no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, pero perderán su fuerza ejecutoria cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho y de derecho. Al haberse derogado expresamente la norma legal que le daba sustento a los artículos 7 y 11 del Decreto 353 de 1984, se produjo la extinción de su fuerza ejecutoria, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios en tanto que no hayan sido suspendidos de manera provisional, o anulados por la jurisdicción contenciosa, también lo es que los actos administrativos pierden su obligatoriedad frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho que daba fundamento al acto jurídico. Jurídicamente no puede sostenerse, que el Decreto 353 de 1984 en el aparte que se analiza, cobra vigencia con el artículo 189 del Estatuto Tributario, por corresponder este precepto a una norma posterior y diferente a la que el decreto dijo reglamentar y, que desapareció en atención a su derogatoria expresa. Entender lo contrario, implica de una parte modificar el decreto 353 que dice reglamentar la Ley 9 de 1989, para que desarrolle una norma que no invoca y que no podía invocar por no haber sido expedida al momento de la expedición del tantas veces citado decreto 353 de 1984; y de otra parte, desconocer el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, que es claro en establecer que los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria, cuando desaparecen sus fundamentos de derecho, que en este caso no es otro que la Ley 9 de 1983, compilada en el artículo 181 del Estatuto Tributario, como se explicó al principio de la providencia.
PERIODO IMPRODUCTIVO DE EMPRESAS INDUSTRIALES - El previsto en el artículo 181 E.T. no existe por derogación de la ley 6 de 1992 / RENTA PRESUNTIVA - El decreto 353 de 1984 aunque vigente no tiene fuerza de ejecutoria
No es suficiente que el Decreto 2686 de 1988 en su artículo 3 incisos 2 y 3, norma fuente del artículo 189 del Estatuto Tributario, haya indicado que para el cálculo de la renta presuntiva se puede afectar el patrimonio líquido del año anterior, con el valor patrimonial neto de los bienes vinculados a empresas en período improductivo, en atención a que tal previsión no da soporte legal al Decreto 353 citado, expedido expresamente para reglamentar la Ley 9 de 1983, compilada en lo pertinente en el artículo 181 del Estatuto Tributario, el cual fue derogado. Por las razones expuestas, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar como quiera que no es válido efectuar una comparación entre el tratamiento que daba el Decreto Reglamentario 353 de 1984,en materia de renta presuntiva a los bienes vinculados a empresas en período improductivo, con el tratamiento que otorga el Decreto 529 de 1996 a las exenciones, a que tienen derecho las empresas en período improductivo. Por lo demás, se trata de dos normas de igual jerarquía cuya confrontación de validez solo podría hacerse contra la ley. Adicional a lo expuesto, estima la Sala que tampoco eran comparables las situaciones reguladas por los decretos invocados por el accionante, toda vez que el decreto demandado tenía por finalidad una urgente reactivación de la economía en una zona deprimida por una catástrofe natural, que de ninguna manera puede comparase con la legislación expedida para circunstancias de normalidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA
Bogotá, D. C., nueve de noviembre del dos mil uno (2001)
Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0280-01(12446)
Actor: JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA
Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Referencia: Acción de Nulidad
F A L L O . -
El ciudadano JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA en ejercicio de la acción pública de nulidad, acusó la legalidad del literal a) del artículo 2 del Decreto Reglamentario 529 de 1996.
EL ACTO ACUSADO
DECRETO 529 DE 1996
"Por el cual se reglamente parcialmente la Ley 218 del 17 de noviembre de 1995."
ARTÍCULO 2. Para efectos de este decreto se considera como período improductivo, que nunca podrá exceder de tres años y medio(3 ½ ), el comprendido por las siguientes etapas:
a) En las empresas industriales de transformación, turísticas, energéticas y mineras.
1. Prospectación
2. Construcción, instalación y montaje
La etapa de construcción, instalación y montaje, estará comprendida entre la fecha de terminación de la etapa de prospectación y la primera enajenación de bienes, la primera prestación de servicios turísticos o el inicio de la producción energética."
LA DEMANDA
El accionante atacó la legalidad del literal a) del artículo 2 del Decreto Reglamentario 529 de 1996, con la explicación que desde la expedición del Decreto Legislativo 2053 de 1974, se estableció que en el régimen de renta presuntiva el patrimonio base para el cálculo, debía ser disminuido por los bienes de empresas industriales que se hallaren en período improductivo. (artículo 77 numeral 2)
Los períodos improductivos para efectos del cálculo de la renta presuntiva, fueron regulados por el Decreto 353 de 1984 que hizo referencia a las empresas industriales de transformación en su artículo 7, considerando como período improductivo el correspondiente a las etapas de prospectación, construcción, instalación, montaje y ensayos y puesta en marcha.
A su vez, el artículo 11 del citado decreto estableció que la etapa de ensayos y puesta en marcha, que se inicia con la terminación de la etapa de construcción, instalación y montaje, tendrá una duración igual a la de ésta, con un máximo de 48 meses.
Por el contrario, al reglamentar la Ley 218 de 1995, por medio del decreto acusado, para las industrias establecidas en los municipios afectados por la avalancha del Río Páez se omitió como período improductivo el correspondiente a la etapa de ensayos y puesta en marcha.
Con base en la anterior argumentación, invocó como vulnerado el artículo 13 de la Constitución Política, que consagra el derecho a la igualdad, toda vez que la regla general aplicable a todo el territorio nacional consiste en que para las empresas industriales de transformación exista una etapa improductiva denominada ensayos y puesta en marcha, durante la cual deben considerarse excluídos los bienes correspondientes para el cálculo de la renta presuntiva.
A su juicio es evidente que no existe razón para la "discriminación establecida", pues todas las industrias del país después de que han terminado la etapa de construcción, instalación y montaje, están sometidas a un período de prueba, durante el cual es preciso ensayar la forma como opera la producción.
OPOSICIÓN
Para la Nación las súplicas de la demanda deben negarse, toda vez no es posible invocar una desigualdad de la comparación del Decreto Reglamentario 529 de 1996 con el Decreto Reglamentario 353 de 1984, puesto que éste último es un decreto reglamentario de carácter general, en tanto que el acusado es disposición de carácter específico y destinado a regular la Ley 218 de 1995.
Además, siendo los dos decretos de carácter reglamentario, se encuentran en la misma jerarquía legal por lo que procede la aplicación del artículo 45 de la Ley 153 de 1887, que establece la prevalencia de la norma especial sobre la general y la posterior sobre la anterior, cuando las normas tengan una misma especialidad o generalidad.
Explicó también que las circunstancias de expedición del decreto de emergencia económica, fueron diferentes a la del decreto anterior, por la inmediatez de las medidas en aras de reactivar el proceso productivo, lo que exigía la expedición de medidas con el mínimo de plazos para lograr la reactivación social y económica en la zona afectada.
De manera que la reglamentación específica no debe compararse con la general, dada la brecha que los separa en cuanto a la finalidad que persigue.
Así, la alegada desigualdad no tiene asidero legal, porque si bien el legislador previó un tratamiento exceptivo para los empresarios que se ofrecieran a impulsar la economía desvertebrada en la zona de la catástrofe, no por ello estaba obligado a mantener regulaciones que no armonizaban con la urgente necesidad de rescatar la economía en las zonas deprimidas.
Por último citó el fallo C-455 de 1995 de la Corte Constitucional, que hace referencia a la razonabilidad de tratamiento diferenciales.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El accionante explicó que desde la expedición del Decreto Legislativo 2053 de 1974, se estableció el régimen de renta presuntiva en Colombia con la previsión de que el patrimonio base para el cálculo correspondiente, debía ser afectado con los bienes de empresas industriales que se hallaren en período improductivo.
El Decreto 353 de 1984 consagró que las empresas industriales que se establecieran en el país, tendrían como período improductivo la preexpectación, la construcción, instalación y montaje y los ensayos y puesta en marcha.
La etapa de ensayos y puesta en marcha, tiene plena justificación porque en toda industria, una vez terminado el período anterior, es preciso ensayar la forma como opera la producción correspondiente, para estar en condiciones de producir normalmente y competir en mercados internacionales y nacionales.
A su juicio es comprensible que al consagrar los incentivos tributarios para inversiones en la zona del Río Páez la ley haya establecido términos cortos para adquirir los activos, ya que se quiere la reactivación económica en el menor tiempo posible, pero lo que no resulta razonable es discriminar suprimiendo un período de improductividad, que se presenta por la naturaleza de los establecimientos industriales.
Advirtió que aunque las utilidades producidas por las nuevas empresas industriales tienen exenciones del impuesto sobre la renta, ésta no opera con respecto a la renta presuntiva que no es una renta industrial beneficiada con la exención establecida en el Decreto Legislativo 1264 de 1994.
Para la Nación los beneficios impositivos no se conceden per se, pues tiene relación directa con la finalidad de estimular el establecimiento de nuevas empresas y con conseguir la reanudación de las ya existentes para lograr reactivar la economía del área geográfica afectada.
La Procuradora Sexta delegada ante el Consejo de Estado solicitó denegar las súplicas de la demanda, toda vez que los decretos reglamentarios comparados hacen referencia a situaciones diferentes, de manera que uno de ellos no puede modificar el otro.
En efecto, el Decreto Reglamentario 353 de 1984 reglamenta varias de las disposiciones de la Ley 9 de 1983, entre otros, los artículos 15, 16 y 17 de la misma, los cuales regulan la denominada renta presuntiva, en tanto que la norma acusada reglamenta la Ley 218 de 1995, particularmente las exenciones del impuesto de renta para ciertas empresas establecidas o que se establezcan en los municipios afectados por la tragedia del Río Páez.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde en esta oportunidad conocer sobre la legalidad del literal a) del artículo 2 del Decreto Reglamentario 526 de 1996, por entender el accionante que otorga un tratamiento desigual para las empresas industriales ubicadas en la zona de influencia del Río Páez, al regular su período improductivo, en relación con las demás sociedades industriales del país cuyo período improductivo incluye una etapa de ensayos y puesta en marcha, cuya duración no puede ser superior a 48 meses, en los términos del Decreto 353 de 1984 artículos 7 y 11, toda vez que el citado período no fue comprendido en la norma acusada.
Toda vez que el Decreto Reglamentario 353 de 1984 se encuentra citado por el accionante en su demanda como fundamento de su pretensión de nulidad del acto acusado, porque al expedirse el Decreto Reglamentario 529 de 1996 en diferentes términos del primero de los decretos nombrados, sobre el primero deben efectuarse las siguientes precisiones de tipo jurídico, para establecer si pueden comparase su regímenes en esta materia.
El Decreto 353 de 1984 fue expedido el 14 de febrero de ese año, a fin de reglamentar parcialmente la Ley 9 de 1983 y dictar otras disposiciones.
En este orden de ideas, consagró en los artículos 7 y 11 invocados en la demanda, de una parte, que en las empresas industriales de transformación, de hotelería y de minería se considera como período improductivo, el comprendido por las etapas de prospectación, construcción, instalación y montaje y ensayos y puesta en marcha.
Y de otra parte, sobre la etapa de ensayos y puesta en marcha, indicó que se inicia a la terminación de la etapa de construcción, instalación y montaje y tendrá una duración igual a la de ésta, con un máximo de 24 meses y, para las sociedades calificadas como parques industriales, se considera que la etapa de ensayos y puesta en marcha podrá tener una duración máxima de 48 meses, así como para las industrias cuya actividad implique la extracción de recursos naturales no renovables cuya inversión total en activos fijos supere un determinado monto.
Vistos estos dos artículos del Decreto Reglamentario 353 de 1984 invocados en la demanda, frente a la Ley 9 de 1983 reglamentada por el decreto en mención, tenemos que el artículo de la ley que se ocupó de este tema fue el número 15, en cuya parte pertinente establecía:
"ARTÍCULO 15.
...
La presunción de que trata este artículo, se reducirá proporcionalmente sobre aquella parte de ingresos netos y del patrimonio líquido vinculada a empresas en período improductivo, o afectada por hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, siempre que se demuestre la existencia de estos hechos y la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida inferior. Al resto de los ingresos netos y del patrimonio líquido se aplican los respectivos porcentajes establecidos en el presente artículo.
..."
Con ocasión de la expedición del Decreto 624 de 1989, por el cual se expidió el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 90 numeral 5 de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, el trascrito inciso cuarto del artículo 15 de la Ley 9 de 1983 fue compilado por el artículo 181, cuyo texto para mayor claridad es el siguiente:
"ARTÍCULO 181. Período improductivo o fuerza mayor. La renta presuntiva se reducirá proporcionalmente sobre aquella parte de los ingresos netos y del patrimonio líquido vinculado a empresas en período improductivo, o afectada por hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, siempre que se demuestre la existencia de estos hechos y la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida inferior. Al resto de los ingresos netos y del patrimonio líquido, se aplican los respectivos porcentajes establecidos en el artículo anterior."
Al expedirse la Ley 6ª de 30 de junio de 1992, se incluyó en su artículo 140 relativo a vigencia y derogatorias, la derogatoria expresa del artículo 181 del Estatuto Tributario, que como se acaba de mencionar era la norma tomada del inciso 4 de la Ley 9 de 1983 al expedirse el Decreto 624 de 1989 y, que había sido reglamentada en este aspecto por los artículos 7 y 11 del Decreto Reglamentario 353 de 1984.
Consecuente con el anterior desarrollo normativo, resulta obligado concluir que al desaparecer del universo jurídico en virtud de su derogatoria expresa, el artículo 181 del Estatuto Tributario cuya norma fuente era el inciso 4 de la Ley 9 de 1983, debe darse aplicación a la previsión contenida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que regula la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
La citada norma establece la obligatoriedad de los actos administrativos, en tanto no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, pero perderán su fuerza ejecutoria cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho y de derecho.
Así pues, al haberse derogado expresamente la norma legal que le daba sustento a los artículos 7 y 11 del Decreto 353 de 1984, se produjo la extinción de su fuerza ejecutoria, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios en tanto que no hayan sido suspendidos de manera provisional, o anulados por la jurisdicción contenciosa, también lo es que los actos administrativos pierden su obligatoriedad frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho que daba fundamento al acto jurídico.
Entonces, no cabe duda que la haber desaparecido el fundamento legal de las normas invocadas por el accionante, éstas no pueden producir efectos jurídicos por carecer de soporte legal, pues al haber desaparecido del mundo jurídico la norma superior por virtud de su derogatoria, no hay razón alguna para que las normas de jerarquía inferior que la desarrollaban, continúen siendo aplicables y, con ello, produciendo efectos legales, por lo que debe afirmarse que perdieron su fuerza ejecutoria.
No es suficiente que el Decreto 2686 de 1988 en su artículo 3 incisos 2 y 3, norma fuente del artículo 189 del Estatuto Tributario, haya indicado que para el cálculo de la renta presuntiva se puede afectar el patrimonio líquido del año anterior, con el valor patrimonial neto de los bienes vinculados a empresas en período improductivo, en atención a que tal previsión no da soporte legal al Decreto 353 citado, expedido expresamente para reglamentar la Ley 9 de 1983, compilada en lo pertinente en el artículo 181 del Estatuto Tributario, el cual fue derogado.
Jurídicamente no puede sostenerse, que el Decreto 353 de 1984 en el aparte que se analiza, cobra vigencia con el artículo 189 del Estatuto Tributario, por corresponder este precepto a una norma posterior y diferente a la que el decreto dijo reglamentar y, que desapareció en atención a su derogatoria expresa.
Entender lo contrario, implica de una parte modificar el decreto 353 que dice reglamentar la Ley 9 de 1989, para que desarrolle una norma que no invoca y que no podía invocar por no haber sido expedida al momento de la expedición del tantas veces citado decreto 353 de 1984; y de otra parte, desconocer el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, que es claro en establecer que los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria, cuando desaparecen sus fundamentos de derecho, que en este caso no es otro que la Ley 9 de 1983, compilada en el artículo 181 del Estatuto Tributario, como se explicó al principio de la providencia.
Por las razones expuestas, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar como quiera que no es válido efectuar una comparación entre el tratamiento que daba el Decreto Reglamentario 353 de 1984,en materia de renta presuntiva a los bienes vinculados a empresas en período improductivo, con el tratamiento que otorga el Decreto 529 de 1996 a las exenciones , a que tienen derecho las empresas en período improductivo. Por lo demás, se trata de dos normas de igual jerarquía cuya confrontación de validez solo podría hacerse contra la ley.
Adicional a lo expuesto, estima la Sala que tampoco eran comparables las situaciones reguladas por los decretos invocados por el accionante, toda vez que el decreto demandado tenía por finalidad una urgente reactivación de la economía en una zona deprimida por una catástrofe natural, que de ninguna manera puede comparase con la legislación expedida para circunstancias de normalidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
NIÉGANSE las súplicas de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INES ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario