Fecha Providencia | 05/09/2002 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Norma demandada: La sociedad PROMOTORA EL RODEO LTDA., a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad parcial del artículo 4° del Decreto 1288 de 1996 expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: PROMOTORA EL RODEO LTDA.
TERMINO PARA SOLICITAR DEVOLUCION DEL IVA PAGADO EN MATERIALES PARA CONSTRUCCIÓN - Al no ser fijado en el Estatuto Tributario es procedente su determinación mediante Decreto Reglamentario / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA - Se ve afectado cuando se prolongan indefinidamente en el tiempo las relaciones jurídicas / IVA EN MATERIALES PARA CONSTRUCCIÓN - La solicitud puede ser presentada dentro del término fijado mediante reglamento
Como señala la parte actora, las normas transcritas no disponen expresamente un término dentro del cual las entidades beneficiadas, puedan ejercer el derecho a la devolución del impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición de materiales de construcción para vivienda de interés social. Sin embargo, lo anterior no puede llevar a la conclusión de que el derecho puede ser ejercido sin límite de tiempo, porque ello atentaría contra el principio de seguridad jurídica, el cual se vería seriamente afectado si se prolongan en el tiempo en forma indefinida las relaciones jurídicas. Ahora bien, en el presente caso era necesario fijar un plazo para el ejercicio del derecho, con el fin de la correcta ejecución del beneficio, porque implicaba la correlativa obligación para el fisco de devolver el impuesto a las ventas pagado. Por tratarse de dineros públicos, resulta razonable que el Gobierno fije, dentro de los límites legales, requisitos que permitan el adecuado control de la devolución, sin perjuicio del ejercicio del derecho de los beneficiarios. Dentro de estos requisitos puede encontrarse el límite temporal para la solicitud de devolución, pues ello permite un control oportuno al reintegro de los dineros. Toda vez que el término no fue fijado por el legislador y resulta necesario para la correcta aplicación de la norma, considera la Sala que era procedente que el Gobierno lo estableciera en ejercicio de su facultad reglamentaria, por lo cual, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0116-01(11988)
Actor: PROMOTORA EL RODEO LTDA.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
F A L L O
La sociedad PROMOTORA EL RODEO LTDA., a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad parcial del artículo 4° del Decreto 1288 de 1996 expedido por el Gobierno Nacional.
LA NORMA DEMANDADA
La demanda se dirige contra el aparte destacado del artículo 4° del Decreto Reglamentario 1288 de 1996:
"DECRETO NUMERO 1288 DE 1996
(julio 24)
Por el cual se reglamenta el procedimiento de devoluciones y compensaciones del impuesto sobre las ventas en materiales de construcción.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las consagradas en los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Política, y artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario.
DECRETA:
(...)
ARTICULO 4.- Solicitud de devolución o compensación. Las entidades solicitantes de devolución o compensación conforme a lo establecido en los incisos segundos (2), parágrafos de los artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario, responsables o no del impuesto sobre las ventas, deberán presentar la solicitud, a más tardar dentro del año siguiente a la fecha en que se expidieron las facturas, ante la División de Devoluciones o la dependencia que haga sus veces, de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales con jurisdicción en el domicilio fiscal de la entidad solicitante, así desarrolle los proyectos en diferentes ciudades del país. En este último caso deberá consolidar la respectiva documentación.
(...)
DEMANDA
Adujo el actor que la norma transcrita viola los artículos 4°, 150 numeral 1°, 189 numeral 11 y 241 de la Constitución Políticas, el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 y los artículos 683, 815 y 850 del Estatuto Tributario.
Al referirse a los cánones constitucionales, señaló que el Gobierno Nacional al expedir la norma acusada desbordó las facultades conferidas y que correspondían al Congreso de la República.
En segundo lugar, afirmó que la norma acusada está viciada de nulidad, porque el artículo 43 de la Ley 223 de 1995 (reglamentado por la norma demandada) no señaló un limite temporal para la presentación de los documentos que acrediten el pago del impuesto sobre las ventas en la adquisición de materiales para la construcción de vivienda de interés social y de esta forma acceder al beneficio de su devolución o compensación.
Agregó que se violentó el artículo 683 del Estatuto Tributario, pues el Estado no aspira a que al contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
La apoderada de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público defendió la legalidad de los apartes demandados y se opuso a las pretensiones de la demanda.
Señaló que la norma demandada no está vigente, ya que los incisos segundos de los parágrafos de los artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario, que son los que reglamenta la norma demandada, fueron derogados por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000.
Agregó que con la expedición de la norma acusada, el Gobierno Nacional no excedió su potestad reglamentaria ya que atendió el principio de la razonabilidad como un elemento de la discrecionalidad de la que goza.
Sustentó lo dicho citando apartes de Jurisprudencia de la Corte Constitucional[1].
Por su parte el apoderado del Ministerio de Desarrollo adhirió a los argumentos presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público e insistió en que la norma demandada se encuentra derogada.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La parte actora guardó silencio en esta etapa procesal.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como parte demandada reiteró lo expuesto con ocasión de la contestación de la demanda impetrada.
Señaló que el reglamento no excedió la Ley, sino que al contrario cumplía el mandato dado para determinar los requisitos y términos exigidos para que la norma operara.
Consideró ilógico que el derecho a obtener la devolución el impuesto por parte del Estado, se prolongue indefinidamente en el tiempo, pues las acciones para ejercer los derechos siempre tienen un término de prescripción.
Destacó que los artículos 43 y 49 de la Ley 223 de 1995 señalaban que la devolución o compensación se ejercería en los "términos y con el cumplimiento de los requisitos que señale el reglamento", por lo que concluyó que el decreto acusado, tenía que fijar unos extremos temporales para ejercer el derecho.
MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Sexta (6ª) Delegada ante esta Corporación solicitó denegar las súplicas de la demanda.
En concepto de la Delegada, si bien el legislador de 1995 no contempló término alguno para solicitar la devolución del IVA, no por ello debe entenderse que ella pudiera efectuarse en cualquier tiempo, pues en igual sentido, también podría afirmarse que como la ley no fijó los demás requisitos, estos no existieron, lo cual no tiene sentido.
Concluyó que la norma reglamentaria acusada, no restringe ni modifica el derecho al beneficio de la devolución del IVA, tal como fue contemplado por el legislador, por el hecho de que el Gobierno fije un término para acceder a él, dando cumplimiento al principio de seguridad jurídica que debe acompañar a todas las actuaciones que se adelanten frente a la Administración, y garantizando al contribuyente un término razonable dentro del cual pueda solicitar las devoluciones a que tenga derecho.
CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
La Sala debe decidir sobre la legalidad del aparte acusado del artículo 4° del Decreto Reglamentario 1288 de 1996, el cual en este momento se encuentra derogado.
Esta Corporación ha sostenido reiteradamente que la derogatoria de un acto administrativo de carácter general, surte efectos hacia el futuro, pero toda vez que el acto acusado produjo efectos durante su vigencia, es posible que las situaciones de carácter particular y concreto que se hayan realizado no estén consolidadas.
Para restablecer el orden jurídico perturbado por un acto ilegal se requiere pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que los efectos de tal declaración se remontan al momento de su entrada en vigencia.[2]
Este criterio es válido en la presente oportunidad porque a pesar de que la norma acusada perdió vigencia, ha sido cuestionada su legalidad, y es posible que existan situaciones sub-judice que resulten afectadas con la decisión que aquí se profiera.
Hecha la anterior aclaración, procede la Sala a analizar los cargos de la demanda.
Considera la apoderada del actor, que el aparte acusado excedió la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional al establecer un término que no estaba previsto en los artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario.
Las normas reglamentadas, de acuerdo con el texto de los artículos 43 y 49 de la Ley 223 de 1995, señalaban lo siguiente en los apartes pertinentes:
"Artículo 815 Compensación con saldos a favor. (...)
Parágrafo (...)
Tendrán derecho a compensación, las entidades que hubieren pagado impuesto sobre las ventas en la adquisición de materiales de construcción para vivienda de interés social, cuyos planes estén debidamente aprobados por el INURBE, o por quien éste organismo delegue. También tendrán derecho a la compensación aquí prevista, las cooperativas, Organizaciones No Gubernamentales y otras entidades sin ánimo de lucro, que realicen planes de autoconstrucción, previamente aprobados por el INURBE o su delegado.
Están exentas del impuesto sobre las ventas, y en consecuencia dan lugar a compensación, las ventas de materiales destinados a autoconstrucción, que realicen las cooperativas, organizaciones no gubernamentales y otras entidades sin ánimo de lucro mencionadas en el inciso anterior, siempre que se efectúen a personas naturales, y que el valor individual no exceda del equivalente a un salario mínimo mensual, en los términos y con el cumplimiento de los requisitos que señale el reglamento."
"Artículo 850 Devolución de saldos a favor. (...)
Parágrafo (...)
Tendrán derecho a la devolución del impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición de materiales de construcción para vivienda de interés social, las entidades cuyos planes estén debidamente aprobados por el INURBE, o por quien este organismo delegue. También tendrán derecho a la devolución aquí prevista, las cooperativas, Organizaciones no Gubernamentales y otras entidades sin animo de lucro, que realicen planes de autoconstrucción, previamente aprobados por el INURBE, o su delegado.
Están exentas del Impuesto sobre las ventas, y en consecuencia dan lugar a devolución, las ventas de materiales destinados a autoconstrucción, que realicen las cooperativas, Organizaciones no Gubernamentales y otras entidades sin animo de lucro mencionadas en el inciso anterior, siempre que se efectúen a personas naturales, y que el valor individual no exceda del equivalente a un salario mínimo mensual, en los términos y con el cumplimiento de los requisitos que señale el reglamento."
Como señala la parte actora, las normas transcritas no disponen expresamente un término dentro del cual las entidades beneficiadas, puedan ejercer el derecho a la devolución del impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición de materiales de construcción para vivienda de interés social.
Sin embargo, lo anterior no puede llevar a la conclusión de que el derecho puede ser ejercido sin límite de tiempo, porque ello atentaría contra el principio de seguridad jurídica, el cual se vería seriamente afectado si se prolongan en el tiempo en forma indefinida las relaciones jurídicas.
Luego el asunto a definir es si, ante la ausencia de plazo legal de caducidad, era posible que el Ejecutivo fijara un término en virtud de su facultad reglamentaria.
El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, confiere al Presidente de la República el ejercicio de la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
Esta facultad tiene su primer límite en la ley que va a reglamentar, de tal forma que no puede el Presidente de la República, crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad.
La necesidad de reglamentar la Ley, surge cuando hace falta una regulación adicional para poder ejecutarla, por ser obscura, condicional o imprecisa. De esta forma se garantiza la cumplida ejecución de las leyes, sin excederlas, con el argumento de hacerlas operantes.
Ahora bien, en el presente caso era necesario fijar un plazo para el ejercicio del derecho, con el fin de la correcta ejecución del beneficio, porque implicaba la correlativa obligación para el fisco de devolver el impuesto a las ventas pagado.
Por tratarse de dineros públicos, resulta razonable que el Gobierno fije, dentro de los límites legales, requisitos que permitan el adecuado control de la devolución, sin perjuicio del ejercicio del derecho de los beneficiarios.
Dentro de estos requisitos puede encontrarse el límite temporal para la solicitud de devolución, pues ello permite un control oportuno al reintegro de los dineros.
Toda vez que el término no fue fijado por el legislador y resulta necesario para la correcta aplicación de la norma, considera la Sala que era procedente que el Gobierno lo estableciera en ejercicio de su facultad reglamentaria, por lo cual, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA
NIÉGANSE las súplicas de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase.
La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.
GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente de la Sección
MARÍA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
[1] Sentencia C-031 del 2 de febrero de 1995, M. P. Hernando Herrera Vergara y Sentencia T-445 del 12 de octubre de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[2]Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 14 de enero de 1991, expediente S-157, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.