Fecha Providencia | 12/12/2002 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Norma demandada: El ciudadano Oscar Jiménez Leal en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad parcial del Decreto Reglamentario 2085 de octubre 18 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto gravó con IVA promedio implícito la importación de fibras de algodón.
Demandante: OSCAR JIMENEZ LEAL
PRODUCCION NACIONAL DE BIENES EXCLUIDOS - La no existencia de producción nacional no puede entenderse como afecta insuficiente según la nulidad proferida por el Consejo de Estado / INSUFICIENCIA DE PRODUCCION NACIONAL - No debe entenderse como carencia absoluta de producción nacional que traía el artículo 3° del Decreto 2085 de 2000
De acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 424 del Estatuto Tributario, para que no se considerara gravada la importación de un producto de los mencionados en el artículo 424 del Estatuto Tributario, debía demostrarse que la producción interna no alcanza a cubrir la demanda del país. Ahora bien, frente al argumento de las entidades demandadas, según el cual si el importador requería que se le excluyera del IVA promedio implícito, debía presentar el documento a través del cual la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior certificaba la no producción nacional del bien objeto de importación, precisa la Sala que si bien como quedó anotado, el artículo 3º del Decreto 2085 de 2000 definía la oferta insuficiente como carencia de la producción, la Sala mediante Sentencia de fecha 15 de marzo de 2002, con ponencia del Consejero Germán Ayala Mantilla, declaró la nulidad de la expresión "hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo", del citado artículo, sentencia que se encuentra ejecutoriada y que tuvo como fundamento para tomar la decisión, entre otras las siguientes consideraciones: "Analizadas las definiciones de oferta insuficiente referidas y de la anterior posición jurídica de la Sala, claramente se colige la ilegalidad del artículo 3º. Del Decreto 2085/2000 en cuanto define la "insuficiencia" como la carencia absoluta de la producción nacional del bien agropecuario susceptible de gravamen, por contravenir los postulados constitucionales contenidos en los artículo 4º., 95-9, 189-11 y 338 y el parágrafo 1º. Del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 que modificó el artículo 424 del Estatuto Tributario".
ALGODÓN - Las cifras estadísticas arrimados al proceso indican que la producción nacional ha sido inferior al consumo interno / IVA IMPLICITO EN FIBRAS DE ALGODÓN - Es improcedente considerando la no existencia de producción nacional
Con base en las cifras estadísticas contenidas en el "Anuario Estadístico-1998", elaborado y publicado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural" donde se registran para el período 1987-1997 las existencias físicas a fin de mes en Almacenes Generales de Depósito del Idema (tabla 38 Pág. 34); la producción de algodón obtenida -total nacional 1991-1998 (tabla 2 Pág.33); la superficie cosechada, producción y rendimiento obtenido por Departamento 1991-1998, de algodón (tabla 16); las importaciones de algodón-1994-1998 (tabla 76 Págs. 79 y 80); el volumen de las exportaciones de algodón 1994-1998 (tabla 75 Pág. 56); demuestra el actor que la producción nacional del producto referenciado, satisface cada año en menor porcentaje el consumo doméstico, así, mientras en el año 1994 satisfacía el 61.6% en el año 1998 sólo satisface el 45.1%. De acuerdo con lo anterior, a juicio de la Sala está demostrada la insuficiencia de la oferta de algodón para atender la demanda interna, por lo que en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario su importación no es susceptible de ser gravada con el impuesto sobre las ventas a la tarifa promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, resultando por tanto contrario al precepto superior, su inclusión en el artículo 1º del Decreto 2085 de 2000, que señala la tarifa promedio implícita del impuesto sobre las ventas. La Sala concluye que el Gobierno Nacional excedió sus facultades reglamentarias, al establecer el Impuesto sobre las ventas implícito en la importación de algodón, por lo que accederá a declarar la nulidad del aparte demandado.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá D. C., doce (12) de diciembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0021-01(11867)
Actor: OSCAR JIMENEZ LEAL
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: nulidad parcial del Decreto Reglamentario 2085 de octubre 18 de 2000
F A L L O
El ciudadano Oscar Jiménez Leal en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad parcial del Decreto Reglamentario 2085 de octubre 18 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto gravó con IVA promedio implícito la importación de fibras de algodón.
EL ACTO DEMANDADO
El acto demandado es el Decreto 2085 de octubre 18 de 2000 "por el cual se reglamenta el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario", en cuanto dispone:
"Articulo 1º. Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del Estatuto Tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del Estatuto Tributario, es la que se señala a continuación:
(…)
| Partida Arancelaria | Descripción | Costo de Producción nacional (Base gravable para el cálculo de la tarifa) (%) | Tarifa promedio implícita (%) |
| 52.01 | Fibras de Algodón | 34.7 | 4.2 |
LA DEMANDA
Invocó como violado el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, que establece: "La importación de los bienes previstos en el presente artículo estará gravada con un tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícito en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna...."
Estimó que la voluntad del legislador es la de excluir del impuesto a las importaciones, aquellos productos cuya oferta doméstica no fuera suficiente para atender la demanda interna.
Sobre el producto en cuestión (fibras de algodón), señaló que el que se produce en el país es absolutamente insuficiente para atender la demanda interna, como se demuestra en el ANUARIO ESTADÍASTICO 1998 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Con base en las cifras allí consignadas elaboró un esquema del comportamiento de la producción nacional de trigo desde 1994 a 2000, del cual concluyó que mientras para 1994 la producción nacional satisfacía el 61.6%, en el último año solo satisfizo el 45.1%.
Con base en el documento de trabajo "EVOLUCION DE ALGUNOS INDICADORES FÍSICOS DE LOS PRINCIPALES PRODUCTOS AGRÍCOLAS PARA EL PERIODO 1979 - 1997" del Departamento Nacional de Planeación, que usa como fuente los "ANUARIOS ESTADÍSTICOS". Indicó que en dicho documento se puede apreciar que la producción nacional de algodón no es suficiente para abastecer el consumo interno.
Señaló que el concepto de violación consiste en que mientras el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 43 de la ley 488 de 1998 excluye del impuesto la importación de Algodón, el decreto acusado grava con IVA su importación.
OPOSICION
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada judicial, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones del actor, bajo los siguientes argumentos de defensa:
Afirmó que el Decreto 2085 de 2000 estableció que hay oferta insuficiente cuando no existe producción nacional de un producto, lo cual se acredita con la certificación que expide la Dirección General de Comercio Exterior, de acuerdo con sus registros, situación ante la cual la importación del bien no está gravada con impuesto sobre las ventas. En consecuencia señaló que para que la importación de fibra de algodón no se grave con IVA implícito es necesario que no exista producción nacional o interna del mismo.
Señaló que en los ANUARIOS ESTADÍSTICOS allegados al proceso se evidencia que entre los años de 1994 y 2000, existe producción nacional de algodón, de tal manera que su importación está gravada con IVA implícito.
El Ministerio de Comercio Exterior, a través de apoderada judicial, se opuso igualmente a las pretensiones de la demanda, señalando que mediante el Decreto 2085 de 2000, el ejecutivo no excedió su facultad constitucional reglamentaria, teniendo en cuenta que se limitó a cumplir lo dispuesto en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario, esto es, establecer la tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes relacionados en el artículo 424 del E.T.
Afirmó que la tarifa promedio implícita en el costo de producción aplicable a la importación de fibras de algodón establecida por el ejecutivo en el artículo 1º del Decreto 2085 de 2000 sólo sería exigible en la medida en que exista producción nacional de dicho producto, en consecuencia el importador de fibras de algodón estará exento de dicho gravamen cuando, mediante el certificado que le expida la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, acredite que no existe producción nacional de este bien.
ALEGATOS DE CONCLUSION
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reitera en esta oportunidad los fundamentos de la oposición y hace énfasis en la definición que trae el nuevo reglamento de "oferta insuficiente", lo cual guarda conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que autoriza al Presidente para expedir normas generales destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de las leyes y está acorde con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional que declaró la exequibilidad del parágrafo del artículo 424 del Estatuto Tributario y claramente, se colige, que autorizó al Gobierno para que en uso de dicha facultad entrara a definir lo que se entiende por oferta insuficiente.
Precisó que el Decreto acusado busca la efectividad legal, estableciendo de una manera clara y coherente la tarifa del impuesto sobre las ventas implícita en los bienes importados de que trata el artículo 424 del Estatuto Tributario, en donde el pago del tributo se aplica por existir oferta suficiente, es decir, producción nacional para abastecer elmercado interno, en cuyo caso, la entrada del artículo al país, debe ocasionarle el pago del Impuesto sobre las Ventas, con un criterio proteccionista, de equilibrar su precio respecto de la producción interna.
El Ministerio de Comercio Exterior, ratifica los argumentos expuestos a lo largo del debate.
MINISTERIO PUBLICO
Representado por la señora Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación considera que la norma acusada grava la importación de fibras de algodón sin aclarar si la oferta de dicho producto es suficiente para atender la demanda interna, según exigencia de la norma superior reglamentada, al paso que el actor aporta algunas pruebas que demuestran que no se produce en el país, por lo tanto su oferta es insuficiente y no se puede gravar su importación.
En cuanto a la exigencia de la certificación que debe ser expedida por la Dirección General de Comercio Exterior, consagrada en el artículo 3º del Decreto demandado, estima que se presenta un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, pues la norma superior (artículo 424 parágrafo 1º del Estatuto Tributario) no contiene semejante limitación en materia de pruebas, de lo cual concluyó que las pruebas aportadas por el demandante son válidas y eficaces para demostrar la insuficiencia de la producción nacional del trigo.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala determinar la legalidad del artículo 1° del Decreto 2085 de 2000, en cuanto gravó con impuesto sobre las ventas, la importación de fibras de algodón, clasificada en el arancel con la partida 52.01
Se acusa a la norma de vulnerar directamente el parágrafo primero del artículo 424 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, que dispone:
"Parágrafo 1°. La importación de los bienes previstos en el presente artículo (se refiere a los bienes excluidos del IVA) estará gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna. (Subraya la Sala)
Para efectos de la liquidación y pago del impuesto sobre las ventas por las importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional deberá publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional.
(...)."
El accionante considera que la fibra de algodón se encuentra dentro de la excepción prevista por el legislador, por lo que el gobierno se excedió al establecerle una tarifa del impuesto sobre las ventas en su importación.
De acuerdo con la norma transcrita, para que no se considerara gravada la importación de un producto de los mencionados en el artículo 424 del Estatuto Tributario, debía demostrarse que la producción interna no alcanza a cubrir la demanda del país.
Sin embargo, el artículo 3º del Decreto 2085 de 2000, definió la "oferta insuficiente" así:
" Artículo 3º. Oferta insuficiente. Para efectos de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario, hay oferta insuficiente de un productocuando no exista producción nacional del mismo, lo cual se acreditará con la certificación que expida la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, con base en el registro que sobre el particular obre en esa dependencia. La importación de estos bienes no está gravada con el impuesto sobre las ventas".
Ahora bien, frente al argumento de las entidades demandadas, según el cual si el importador requería que se le excluyera del IVA promedio implícito, debía presentar el documento a través del cual la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior certificaba la no producción nacional del bien objeto de importación, precisa la Sala que si bien como quedó anotado, el artículo 3º del Decreto 2085 de 2000 definía la oferta insuficiente como carencia de la producción, la Sala mediante Sentencia de fecha 15 de marzo de 2002, con ponencia del Consejero Germán Ayala Mantilla, declaró la nulidad de la expresión"hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo", del citado artículo, sentencia que se encuentra ejecutoriada y que tuvo como fundamento para tomar la decisión, entre otras las siguientes consideraciones:
"Analizada la jurisprudencia transcrita[1], encuentra la Sala que si bien, en ella se declaró la constitucionalidad del inciso segundo del parágrafo 1º. del artículo 43 de la Ley 488 /98, en virtud del cual el gobierno nacional deberá publicar la base gravable aplicable a cada bien, "teniendo en cuenta la composición en su producción nacional", al considerar que "para su realización se debe consultar una serie de datos e información y efectuar la respectiva evaluación, así como la valoración de los mismos", aspectos que considera de la Administración, también se aduce que esta función no es absolutamente discrecional sino que está esta reglada, "lo que permitirá el debido cumplimiento de los mandatos legales establecidos en la disposición acusada, con sujeción a los artículos 113, 189-11 y 338 de la Carta Política".
Así las cosas, el Gobierno Nacional al publicar la base gravable aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional, está sujeto a las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 113, 189-11 y 338 de la Carta Política.
Ahora, consideró también la corte constitucional que la controversia que se puede suscitar frente a los resultados de esa función, para efectos de la liquidación y pago del IVA no es de su competencia, pues constituyen materia de examen de otra jurisdicción distinta a la constitucional y por vía procesal diferente a la de la acción publica de constitucionalidad.
Se tiene, entonces, que los argumentos de la demandada en cuanto fundamenta la defensa de la legalidad del artículo 3 en la sentencia constitucional citada no confirman por sí sola la legalidad de la disposición censurada, toda vez que, en el sublite, no se discute la competencia del gobierno nacional para publicar la base gravable, para efectos de la liquidación y pago del impuesto, debatiéndose si existió exceso en la potestad reglamentaria del gobierno nacional al reglamentar el parágrafo 1º. Del artículo 424 del Estatuto Tributario, en cuanto definió que hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo...".
La norma reglamentada en su parágrafo primero grava la importación de los bienes previstos en el presente artículo con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, y establece una excepción para aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender a la demanda interna.
La Corte Constitucional en la sentencia anteriormente trascrita, adiciona a las definiciones de las autoridades estatales sobre la oferta insuficiente para atender la demanda interna[2], la doctrina especializada en la materia que la define como " la situación que se presenta cuando la demanda interna por un bien o un servicio es superior a las cantidades producidas localmente, dando lugar a una escasez de dicha mercancía y a un incremento en su precio..."[3]
(...)
Analizadas las definiciones de oferta insuficiente referidas y de la anterior posición jurídica de la Sala, claramente se colige la ilegalidad del artículo 3º. Del Decreto 2085/2000 en cuanto define la "insuficiencia" como la carencia absoluta de la producción nacional del bien agropecuario susceptible de gravamen, por contravenir los postulados constitucionales contenidos en los artículo 4º., 95-9, 189-11 y 338 y el parágrafo 1º. Del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 que modificó el artículo 424 del Estatuto Tributario .
En efecto, el Departamento Nacional de Planeación no define el término insuficiencia sino que se refiere es a la prueba al considerar que ésta sólo es plenamente comprobable en el caso de no producción";. Así mismo el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por su parte, tampoco la define sino que hace referencia a la finalidad de la norma, al conceptuar que todas las importaciones de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales producidos en el país, deben ser gravadas con el impuesto al valor agregado, "para no discriminar contra la producción nacional".
La referencia doctrinal de la Corte Constitucional, en el mismo sentido que la Corporación identifica la insuficiencia no como la carencia absoluta de un bien sujeto al gravamen, como lo señala la norma censurada, sino como el exceso de demanda interna de un bien sobre la oferta del mismo.,
En este orden de ideas, Considera la Sala que el gobierno nacional excedió su facultad reglamentaria al señalar la insuficiencia como la carencia absoluta de un bien, cuando la norma superior(art. 43 Ley 488/98) no señaló tal supuesto. Del caso es, en consecuencia dar la prosperidad al cargo formulado por el demandante, declarando la nulidad del artículo 3º. Del decreto 2085 de 2000, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia."
De acuerdo a lo anterior, no puede considerarse que la excepción contenida en el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario se aplique solo a aquellos bienes que no se producen en el país, pues la "insuficiencia" de que habla la norma no puede equipararse a la "carencia" como lo señalaba la disposición anulada.
Ahora bien, del examen de los documentos presentados con la demanda, encuentra la Sala que tal como lo expresó el actor y lo corroboró el Ministerio Público las pruebas aportadas son válidas y eficaces para demostrar la insuficiencia de la producción nacional del fibras de algodón.
Con base en las cifras estadísticas contenidas en el "Anuario Estadístico-1998", elaborado y publicado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural" donde se registran para el período 1987-1997 las existencias físicas a fin de mes en Almacenes Generales de Depósito del Idema (tabla 38 Pág. 34); la producción de algodón obtenida - total nacional 1991-1998 (tabla 2 Pág.33); la superficie cosechada, producción y rendimiento obtenido por Departamento 1991-1998, de algodón (tabla 16); las importaciones de algodón-1994-1998 (tabla 76 Págs. 79 y 80); el volumen de las exportaciones de algodón 1994-1998 (tabla 75 Pág. 56); demuestra el actor que la producción nacional del producto referenciado, satisface cada año en menor porcentaje el consumo doméstico, así, mientras en el año 1994 satisfacía el 61.6% en el año 1998 sólo satisface el 45.1%.
Por otra parte, obra a folios 168 y 169 del expediente el informe presentado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, denominado " principales Indicadores del Cultivo del Algodón en Colombia 1996 y preliminar 2000". Del documentos se extractan lo siguientes datos:
| BALANCE TOTAL FIBRA | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 |
| Existencia Inicial | 10.626 | 12.331 | 5.952 | 7.000 | 7.000 |
| Producción | 69.865 | 36.196 | 34.459 | 35.169 | 27.547 |
| Importaciones | 21.849 | 36.442 | 41.053 | 29.909 | 58.626 |
| Oferta Total | 102.340 | 84.969 | 81.464 | 72.071 | 93.173 |
| Consumo Industrial Aparente | 85.302 | 78.590 | 74.189 | 64.921 | 86.073 |
La simple comparación de estas cifras demuestra que la producción nacional de fibra de algodón ha sido inferior al consumo interno.
De acuerdo con lo anterior, a juicio de la Sala está demostrada la insuficiencia de la oferta de algodón para atender la demanda interna, por lo que en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario su importación no es susceptible de ser gravada con el impuesto sobre las ventas a la tarifa promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, resultando por tanto contrario al precepto superior, su inclusión en el artículo 1º del Decreto 2085 de 2000, que señala la tarifa promedio implícita del impuesto sobre las ventas.
La Sala concluye que el Gobierno Nacional excedió sus facultades reglamentarias, al establecer el Impuesto sobre las ventas implícito en la importación de algodón, por lo que accederá a declarar la nulidad del aparte demandado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
DECLARASE LA NULIDAD del artículo 1º del Decreto Reglamentario 2085 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto gravó con IVA promedio implícito la importación del producto "Fibras de Algodón" de la partida arancelaria 52.01, cuyo texto es el siguiente:
"Articulo 1º. Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del Estatuto Tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del Estatuto Tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:
(…)
| Partida Arancelaria | Descripción | Costo de Producción nacional (Base gravable para el cálculo de la tarifa) (%) | Tarifa promedio implícita (%) |
| 52.01 | Fibras de Algodón | 34.7 | 4.2 |
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y ARCHIVESE. CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
-Presidente-
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
RAUL GIRALDO LONDOÑO
-Secretario-
[1]Se refiere a la sentencia C-597 de 2000 de la Corte Constitucional, que estudio la exequibilidad de los incisos 1 y 2 del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 488 de 1998.
[2]Según El Departamento Nacional de Planeación: "la insuficiencia de oferta sólo es plenamente comprobable en el caso de no producción";. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural conceptúa que todas las importaciones de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales producidos en el país, deben ser gravadas con el impuesto al valor agregado, para no discriminar contra la producción nacional".
[3]Concepto mencionado en la nota 3.de la sentencia C-597/2000