Fecha Providencia | 12/09/2002 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Demandante: ISIDORO ARÉVALO BUITRAGO | CELSO VICENTE AMAYA
LEY MARCO DE COMERCIO EXTERIOR - Contiene disposiciones tributarias relacionadas con el comercio exterior / GOBIERNO NACIONAL - Al regular el comercio exterior está facultado para establecer disposiciones tributarias / DEVOLUCION DEL IVA EN OPERACIONES DE COMERCIO EXTERIOR - Lo puede regular el Gobierno Nacional al estar autorizado por las Leyes 48 de 1983 y 7ª de 1991 / REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES - La inscripción puede ser objeto de regulación por el Gobierno al tratarse de temas de comercio exterior
Contienen las leyes marco de comercio exterior disposiciones generales de naturaleza tributaria, respecto de operaciones y actividades relacionadas con el comercio exterior. En consecuencia, el Gobierno Nacional al ejercer la facultad de regulación que le confiere la Constitución Política en materia de comercio exterior ( num. 25 art 189), está igualmente autorizado por la ley para establecer disposiciones de naturaleza tributaria, siempre que ellas estén igualmente relacionadas con operaciones de comercio exterior, dentro de los límites predeterminados por la ley, y no se opongan a las normas tributarias especiales. Siendo ello así, el Gobierno Nacional al ejercer las autorizaciones que le confiere las Leyes 48 de 1983 y 7ª de 1991 estaría facultado para regular los temas relacionados con la devolución del IVA generado en las operaciones de comercio exterior, la exención del gravamen para las mismas operaciones y la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, sin introducir modificaciones sustanciales, ni desconocer o modificar lo establecido en las leyes tributarias, por cuanto sobre tales temas contienen las leyes marco disposiciones que pueden ser objeto de desarrollo o mediante el reglamento. Bajo este contexto, no encuentra la Sala configurada causal de ilegalidad alguna en relación con la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, como requisito indispensable para acceder a la devolución del impuesto sobre las ventas generado en operaciones de exportación de bienes y servicios, a que se refiere el numeral 1° del artículo 1° del Decreto 2681 de 1999, objeto de la demanda, pues de una parte está facultado el Gobierno Nacional para regular, en materia de comercio exterior, lo concerniente a la devolución del IVA generado en las operaciones de exportación; y por otra, no contradice tal disposición la norma tributaria que igualmente, y para los mismos efectos, consagra la inscripción en el Registro Nacional de exportadores.
REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES - Su inscripción debe ser requisito para la devolución del IVA en exportaciones / DEVOLUCION DEL IVA EN EXPORTACIONES - Requiere como requisito estar inscrito en el Registro Nacional de Exportadores / EXPORTACIONES - Para la devolución del IVA a los Exportadores se requiere estar inscrito en el Registro Nacional de Exportadores / SERVICIOS EXENTOS POR PRESTACION DE SERVICIOS EN EL EXTERIOR - El responsable del IVA debe estar inscrito en el Registro Nacional de Exportadores
La inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios es, como quedó antes expuesto, es un requisito previsto en el artículo 507 del Estatuto Tributario, para acceder a la devolución del IVA pagado en operaciones de exportación, beneficio que igualmente está previsto en el artículo 481 del mismo Estatuto, al señalar los bienes y servicios que conservan la calidad de exentos del IVA, "con derecho a devolución". Se requiere entonces armonizar estas dos disposiciones, para entender que la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, corresponde al aspecto operativo del procedimiento de devolución del impuesto generado en la exportación de bienes y servicios, ya previsto en la norma tributaria (art. 507), y que por tal razón resulta igualmente válido tratándose de acceder al beneficio de la exención del impuesto, sin que por ello se contradiga la norma tributaria que lo consagra (art. 481). Lo anterior, porque si bien, según la norma, la exención proviene del hecho de la exportación, de la ocurrencia del mismo surge el derecho a la devolución, para lo cual está previsto el requisito de la inscripción. En efecto, si el Gobierno Nacional, en ejercicio de las autorizaciones que le confieren las leyes marco de comercio exterior, puede regular los aspectos relativos a la exención del impuesto y la devolución del mismo, tratándose de operaciones de comercio exterior; y adicionalmente la norma tributaria que consagra el beneficio de la devolución del IVA contiene regulación acerca del requisito relativo a la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, nada se opone a que el mismo requisito sea previsto para acceder al beneficio de la exención del impuesto por la vía del reglamento, porque la norma tributaria que lo consagra, no contiene en si misma regulación al respecto, y por el contrario, indicó que para efectos de acceder al mismo era necesario cumplir adicionalmente los requisitos que señalara el reglamento. Así las cosas, la norma reglamentaria acusada, en cuanto precisa que para efectos de la exención del IVA en la exportación de servicios es indispensable la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, resulta ajustada a derecho, pues no cabe duda que tal inscripción tiene como finalidad ejercer un control fiscal sobre los exportadores con derecho a devolución, el cual surge precisamente de la exención de las operaciones de exportación a que se refiere la norma tributaria que la consagra.
RETENCION POR INGRESOS RECIBIDOS DEL EXTERIOR - Es un tema no relacionado con el Comercio Exterior / EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS - La retención prevista en el artículo 366-1 del Estatuto Tributario no requiere la previa inscripción en el Registro Nacional de Exportadores / REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES - No es requisito para la exoneración de retención por ingresos recibidos del exterior
La retención en la fuente como mecanismo de recaudo anticipado del impuesto generado por ingresos del exterior, es un tema regulado exclusivamente por las leyes tributarias, sobre el cual nada se contempla en las leyes marco de comercio exterior. Así las cosas sobre lo mismo no procede regulación vía reglamentaria, con fundamento en las facultades que al Presidente de la República otorga el numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política. De otra parte, si bien el parágrafo 1° del artículo 366-1 del Estatuto Tributario, al que remiten los artículos 1° numeral 10 y 6 del Decreto 2681 de 1999, consagra la no aplicación de la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones de bienes y servicios, la única condición prevista en dicha norma para el efecto, es "que las divisas que se generan sean canalizadas a través del mercado cambiario". De manera que no puede condicionarse la no aplicación de la retención, como lo hace el reglamento acusado, a la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, pues con ello no solo excede el Gobierno Nacional las facultades de reglamentación que se derivan de las leyes marco de comercio exterior, sino que contradice la norma tributaria especial.
REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES DE BIENES Y SERVICIOS - Tiene relación con las operaciones de exportación de que tratan las Leyes 48/83 y 7ª/91 / EXPORTACIONES - Hoy día comprende la de bienes y servicios
En cuanto a la definición del Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, contenida en el artículo 2° del Decreto que se analiza, no encuentra la Sala exceso de reglamentación alguna, pues de una parte el citado registro tiene consagración legal en el Decreto Ley 444 de 1967 "sobre régimen de cambios internacionales y comercio exterior," artículo 50. De otra parte, las Leyes 48 de 1983 y 7ª de 1991 confieren facultades al Gobierno Nacional para regular todo lo relacionado con el comercio exterior, el cual comprende las operaciones de exportación de bienes y servicios, por lo que no encuentra la Sala que por el hecho de agregarse a la definición de dicho registro la expresión "y servicios", sobre la cual recae la demanda, pueda configurarse ilegalidad alguna, y por el contrario, se trata de adecuar tal definición a la realidad económica del país, teniendo en cuenta que la actividad exportadora no solo está limitada a la exportación de bienes sino también de servicios, permitiendo así la correcta ejecución de la ley.
COSA JUZGADA - No se presenta ya que la sentencia existente versa sobre un inciso distinto al que ahora es objeto de demanda / DEMANDA CONTRA NORMA DEROGADA - Procede al estar amparada por la presunción de legalidad durante su vigencia / ACCION DE NULIDAD - Su declaratoria de nulidad tiene efectos retroactivos
Sea lo primero advertir que en relación con el artículo 43 del Decreto 2076 de 1992, asiste razón al accionante cuando considera que no ha operado la cosa juzgada, toda vez que, si bien el citado artículo fue objeto de demanda de nulidad y mediante sentencia de febrero 4 de 2000 Exp. 9573. C.P. Dr. Germán Ayala Mantillla, se reconoció su legalidad; tal pronunciamiento tuvo efectos solo respecto del inciso 2 del mismo, que dispone: "la renovación del registro será anual y deberá efectuarse en las fechas que para el efecto señala el Gobierno Nacional", tal como se advirtió en la misma sentencia. No existe entonces impedimento para decidir acerca de la legalidad del inciso 1° del artículo 23 del Decreto 2076 de 1999 sobre el cual recae en esta oportunidad la demanda. En cuanto a la falta de vigencia de la norma por haber sido derogada en virtud de la expedición del Decreto 2681 de 1999 artículo 1°, se reitera que tal circunstancia no implica que la jurisdicción esté impedida para adelantar el juicio de ilegalidad propuesto, por cuanto aun cuando hayan cesado sus efectos, el acto sigue amparado por la presunción de legalidad respecto de la aplicación durante su vigencia, presunción que sólo es posible desvirtuar obteniendo un pronunciamiento adverso por parte de la jurisdicción restableciendo así el orden jurídico supuestamente quebrantado por efectos de su aplicación. Propósito que hace viable la acción de nulidad incoada contra actos administrativos de carácter general, teniendo en cuenta los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Bogotá D.C., Doce (12) de septiembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-27-000-2000-0420-01(10651)
Actor: ISIDORO ARÉVALO BUITRAGO Y CELSO VICENTE AMAYA
MANTILLA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: Acción Pública de nulidad contra los Decretos 2681 de 1999, 2076 de 1992, 1000 de 1997 y 380 de 1996 expedidos por el Gobierno Nacional y la Resolución 0437 de 1993 expedida por el INCOMEX
-FALLO
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, los ciudadanos Isidoro Arévalo Buitrago y Celso Vicente Amaya Mantilla presentan demanda de nulidad contra los Decretos 2681 de 1999, 2076 de 1992, 1000 de 1997 y 380 de 1996 expedidos por el Gobierno Nacional y la Resolución 0437 de 1993 expedida por el INCOMEX.
ACTOS DEMANDADOS
La demanda recae sobre los apartes que se subrayan de las siguientes disposiciones contenidas en los decretos y la resolución antes referenciados:
DECRETO NÚMERO 2681 DE 1999
(diciembre 28)
"por medio del cual se reglamenta el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios"
El Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 48 de 1983 y 7ª de 1991 con las recomendaciones del Consejo Superior de Comercio Exterior,
DECRETA:
Artículo 1°. La inscripción en el registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, será indispensable para:
1. La devolución del IVA
2. La exención del IVA para los servicios prestados en el país en desarrollo de un contrato de exportación de servicios demostrado en la forma que señala el presente decreto, y que se utilicen exclusivamente en el exterior por empresas sin negocios o actividades en Colombia.
(...)
10. La no aplicación de la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones de que trata el parágrafo 1° del artículo 366-1 del Estatuto Tributario.
"Artículo 2° El Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios es un instrumento fundamental para el diseño de la política de apoyo a las exportaciones en tanto permitirá mantener información actualizada sobre composición, perfil y localización de las empresas exportadoras así como sobre la problemática en materia de acceso a terceros mercados, obstáculos en infraestructura, competitividad de los productos colombianos, comportamiento de los mercados, obstáculos relacionados con los trámites de importación y exportación, entre otros."
"Artículo 6°. Los exportadores de servicios, con el fin de obtener la exención del impuesto sobre las ventas de que trata el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 58 de la Ley 488 de 1998, y el beneficio de no aplicación de la retención en la fuente por ingresos de exportaciones señalado en el parágrafo 1° del artículo 366-1 del Estatuto Tributario, además de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Servicios vigente, deberán radicar en la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, declaración escrita sobre los contratos de exportación de servicios que se efectúen, para su correspondiente registro, previamente al reintegro de las divisas."
"DECRETO 2076 DE 1992
(diciembre 23)
"por el cual se reglamenta el Estatuto Tributario y se dictan otras disposiciones"
El Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las conferidas por los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA:
"Artículo 43. Registro Nacional de Exportadores. Los exportadores que realicen operaciones durante el primer trimestre de 1993, que den derecho a devoluciones y/o compensaciones, deberán inscribirse en el registro Nacionales de Exportadores a más tardar el DIA 31 de marzo del año 1993 y solo a partir de dicha fecha podrá exigirse el cumplimiento de tal requisito para efecto de proceder a la respectiva devolución o compensación por las operaciones efectuadas desde el primero de enero de 1993."
La renovación del registro será anual y deberá efectuarse en las fechas que para el efecto señala el Gobierno Nacional."
"DECRETO 1000 DE 1997
(abril 18)
"por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la Republica de Colombia, en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y de conformidad con los artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario,
DECRETA:
"Artículo 6°. Requisitos especiales en el impuesto sobre las ventas. Si la solicitud se origina en un saldo a favor liquidado en la declaración del impuesto sobre las ventas, deberá, adjuntarse además:
...
h) Copia de la inscripción o su renovación en el Registro Nacional de Exportadores que lleve el Incomex, la cual debe encontrarse vigente al momento de realizar las operaciones que den lugar a la devolución o compensación; "
DECRETO 380 DE 1996
(febrero 27)
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 223 de 1995.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
DECRETA :
Artículo 23. Requisitos para la exención del IVA en la exportación deservicios.
Para efectos de lo dispuesto en el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario, para que los servicios allí previstos sean tratados como exentos del impuesto sobre las ventas, se deben cumplir los siguientes requisitos:
1. Inscribirse en el Registro Nacional de Exportadores que lleve el Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) de acuerdo con el artículo 507 del Estatuto Tributario."
RESOLUCIÓN NÚMERO 0437 DE 1993
(abril 1°)
"Por la cual se establecen los requisitos y se determina el procedimiento para la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores.
EL DIRECTOR DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR
En ejercicio de sus facultades legales en especial las que le confieren los artículos 50 del Decreto 444 de 1967 y 3° del Decreto 466 de 1992, y
CONSIDERANDO
Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del Decreto Ley 444 de 1967 le corresponde al Incomex la Función de llevar El Registro de Exportadores con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora.
...
RESUELVE
Artículo 1° Establecer el procedimiento para efectuar el registro de los exportadores a que se refiere el artículo 69 de la Ley 6ª de 1992.
Artículo 2º . Los exportadores a que se refiere el artículo anterior deberán diligenciar el formato que para éste efecto suministrará el INCOMEX.
PARÁGRAFO. En cumplimiento de este requisito el exportador deberá anexar los siguientes documentos.
a. Fotocopia del Nit o cédula de ciudadanía
b. Certificado de Existencia y Representación Legal o registro Mercantil, expedido por la Cámara de Comercio del lugar donde se encuentra domiciliada la sede principal de actividades de la sociedad o persona natural, con fecha de expedición no mayor a tres (3) meses a la fecha de presentación.
Artículo 3º. El registro tendrá validez por un (1) año contado a partir de la fecha de su inscripción.
Artículo 4º El INCOMEX procederá a efectuar el Registro de los exportadores una vez confrontados los documentos requisitos con los datos suministrados.
Artículo 5º El INCOMEX cancelará la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores al exportador cuando se le compruebe:
a. Inexactitud o falsedad en la información suministrada para obtener el Registro o la renovación del mismo.
b. Haber incurrido en violación a las normas cambiarias, aduaneras, tributarias o de comercio exterior, de conformidad con las disposiciones vigentes.
LA DEMANDA
Se indican como normas violadas los artículos 95-9, 115, 150-12-19 lit.b), 189-25 y 228 de la Constitución Política; 84 del Código Contencioso Administrativo; 7° numerales 1º, 2°,4°, y 6° de la Ley 07 de 1991; 479, 481 y 507 del Estatuto Tributario.
El concepto de violación respecto de las disposiciones contenidas en el Decreto 2681 de 1999, sobre las que recae la demanda, se sustenta en la falta de competencia, extralimitación de las pautas generales señaladas en la ley, y exceder el contenido y alcance de normas de carácter superior.
La falta de competencia se fundamenta en que el Decreto en mención fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad conferida en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, para desarrollar las leyes generales de comercio exterior Nos. 48 de 1983 y 07 de 1991, y por tanto debía ceñirse a las pautas y criterios allí establecidos, sin que le estuviera permitido regular temas no contemplados en ellas.
Se observa que en el contenido material de las citadas leyes no se decretó que la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios fuera requisito indispensable para la devolución del IVA, la exención del IVA para los servicios prestados en el país, y la no aplicación de la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones, temas a que se refieren los numerales 1°, 2°, y 10 del artículo 1° y la expresión "y servicios" del artículo 2° del Decreto acusado, y en consecuencia, por sustracción de materia, el Presidente no podía reglamentarlos, sin incurrir en violación de los preceptos constitucionales que limitan el ejercicio reglamentario en materia de comercio exterior.
La violación de las normas superiores se explica así: El numeral 2° del artículo 1° y el inciso primero del artículo 6° del Decreto acusado, establecen como requisito indispensable para la exención del IVA en los servicios prestados en el país en desarrollo de un contrato de exportación de servicios, la inscripción en el Registro de Exportadores, exigencia que está consagrada en el artículo 507 del Estatuto Tributario para que los exportadores obtengan la devolución de los saldos a favor, pero no como requisito para que se configure la exención del gravamen. Se agrega que la exención proviene del hecho de la "exportación" y no de la inscripción en el Registro de Exportadores, como se desprende de lo establecido en los artículos 479 y 481 del mismo Estatuto. De suerte que incluye el reglamento acusado en extralimitación de funciones.
Adicionalmente se considera que las normas reglamentarias acusadas son violatorias del principio de igualdad, al establecer una exigencia para los exportadores de servicios, que no está consagrada para los demás exportadores de bienes corporales.
Por las mismas razones anotadas, se solicita de manera subsidiaria la nulidad del artículo 23 del Decreto 380 de 1996, por considerar que de resultar anuladas las disposiciones del Decreto 2681 de 1999, objeto de la demanda, reviviría tal disposición, que igualmente consagra como requisito para la exención del IVA de los servicios exportables, inscribirse en el Registro Nacional de Exportadores.
La nulidad del Decreto 2076 de 1992, artículo 43 y del Decreto 1000 de1997, art. 6 lit.h) se sustenta en los siguientes términos: Los citados decretos se expidieron en ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, los cuales no son aptos para regular asuntos relacionados con el comercio exterior, pero aun así, se vienen aplicando para rechazar definitivamente solicitudes de devolución de saldos a favor del IVA presentadas por los exportadores, quebrantando los criterios señalados en la ley 7ª de 1991 y el artículo 228 de la Constitución Política y tornando en difícil y angustiosa la situación económica de los exportadores colombianos frente a sus competidores del exterior.
El Registro de Exportadores tiene por objeto "estimular y facilitar la actividad exportadora en forma permanente", según el artículo 50 del Decreto Extraordinario 444 de 1967 que lo creo. Por tal motivo se encuentra subsimido en el concepto de "comercio exterior", de que trata el literal b) num. 19 del art. 150 y num. 25 del artículo 189 de la Constitución Política, sometido a dos regulaciones: la expedición de leyes generales, y la expedición de los decretos que las desarrollen, de competencia exclusiva e indelegable del Jefe del Gobierno Nacional, la cual es distinta de la facultad reglamentaria de los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución.
El legislador al expedir el artículo 69 de la Ley 6ª de 1992 y el artículo 129 de la Ley 223 de 1995, modificatorios del artículo 507 del Estatuto Tributario reguló un asunto sobre el cual no tenía competencia, trasgrediendo el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, situación que afecta el artículo 43 del Decreto 2076 de 1992 y el literal h) del artículo 6° del Decreto 1000 de 1997 por las siguientes razones adicionales:
Si es manifiestamente inconstitucional que las leyes referenciadas se inmiscuyan en las "leyes cuadro" de comercio exterior para reformar el artículo 50 del Decreto 444/67 y el artículo 8° de la Ley 48 de 1983, y los numerales 7 y 12 de la Ley 7ª de 1991, -asuntos que actualmente estudia la Corte Constitucional-, con mayor razón lo son las disposiciones reglamentarias acusadas.
La reglamentación del Registro Nacional de Exportadores corresponde exclusivamente a los decretos expedidos con base en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución, no a los expedidos con fundamento en los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la carta.
Los artículos 69 de la Ley 6ª de 1992 y 129 de la Ley 223 de 1995 no tienen vocación derogatoria o modificatoria de las "leyes cuadro" por tener éstas un régimen constitucional especial propio, por consiguiente las disposiciones reglamentarias acusadas no tienen fuerza jurídica por error en su expedición y por el tema que reglamentan, fundamento suficiente para que la nulidad solicitada sea procedente.
Se advierte que en sentencia de febrero 4 de 2000 exp. 9573 el Consejo de Estado declaró la legalidad del inciso segundo del artículo 43 del Decreto 2076 de 1992 y que en la presente demanda lo acusado es el inciso primero y son diferentes los cargos a los ya analizados en la citada sentencia.
Lo expuesto en relación con los Decretos 2076/92 y 1000/97 se considera aplicable en su totalidad a la Resolución 0437 de abril 1° de 1993 del INCOMEX, y adicionalmente se expone:
El director del Incomex carece de competencia absoluta para expedir actos reglamentarios de leyes cuadro en materia de comercio exterior, y menos invocando el artículo 3° del Decreto 466 de 1992, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad del numeral 11 del artículo 189 de la constitución, para reglamentar el artículo 69 de la Ley 6ª de 1992, que no tiene relación jurídica con las leyes cuadro, pues no es "Jefe del Gobierno Nacional ni constituye gobierno de conformidad con el artículo 115 de la Constitución.
Además se señalan como vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad los siguientes:
Para la fecha en que se expidió la resolución demandada, el Director del Incomex había perdido tal facultad en virtud de lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley 48 de 1983, y los numerales 7° y 12 del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991.
Por falsa motivación, al reglamentar el artículo 69 de la Ley 6ª de 1992, que no tiene que ver con el comercio exterior, sino con normas de naturaleza tributaria.
OPOSICIÓN
La apoderada de la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y al efecto expuso, en resumen, lo siguiente:
Para desvirtuar los cargos expuestos contra el Decreto 2681 de 1999 es necesario tener en cuenta que en el manejo de la política de comercio exterior el Gobierno no puede dejar de lado la incidencia en el campo tributario, toda vez que el intercambio de bienes implica un tratamiento fiscal que debe regularse de manera armónica y equilibrada, siendo necesario que se tengan perfectamente identificadas las personas o empresas que se dedican al comercio internacional. El Ejecutivo tuvo en cuenta la regulación constitucional referente al comercio exterior, pero prioritariamente ejerció su actividad reglamentaria, tendiente al cumplimiento y ejecución del precepto abstracto contenido en la ley.
Resaltó la importancia del Registro Nacional de exportadores en materia fiscal como mecanismo de control, que considero tiene fundamento legal en la Ley 48 de 1983, que faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la devolución del IVA pagado en las operaciones de exportación y establecer dicho registro como instrumento de información.
En Relación con los Decretos 2076 de 1992 y 1000 de 1997, advirtió que el tema allí regulado no tiene nada que ver con la facultad del Ejecutivo para regular el comercio exterior, toda vez que lo reglamentado en la norma tributaria que condiciona las devoluciones del IVA al cumplimiento del requisito de inscripción en el Registro Nacional de Exportadores.
En cuanto a la Resolución 0437 de 1993 señaló que lo reglamentado por ella es el artículo 50 del Decreto 444 de 1967, que estableció el Registro Nacional de Exportadores, sin desconocer su importancia a nivel fiscal y que por demás está acorde con sus funciones, dentro de las cuales se autoriza al Director General del Incomex para expedir los actos necesarios que permitan el cumplimiento de la ley.
El apoderado del Ministerio de Comercio Exterior por su parte considera que con la expedición de los Decretos 2681 de 1999 y 380 de 1996, el Gobierno Nacional no incurrió en extralimitación de norma superior alguna, y que por el contrario las adiciones allí propuestas están acordes con lo previsto en los artículos 507 y 481 del Estatuto Tributario. Adicionalmente, porque frente al desarrollo de la actividad de comercio exterior, las normas que regulan la actividad comercial en el país no deben conservar su vigencia en el tiempo, sino que deben estar acordes al desarrollo de la actividad que regulan.
TRÁMITE PROCESAL
Las demandas fueron admitidas mediante autos de marzo 30 de 2001 (Exp.12005) y julio 19 de 2000 (Exp.10651), donde se ordenó su notificación personal al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Comercio Exterior, el Director General de Incomex y el Ministerio Público, así como la remisión de los antecedentes de los actos objeto de acusación.
La suspensión provisional de los actos acusados, fue negada mediante los autos referenciados y confirmada posteriormente con auto de junio 1° de 2001 (fl.80 Exp.-1205)
Mediante auto de septiembre 14 de 2001 se decretó la acumulación de los procesos 10651-actor Isidoro Arévalo Buitrago- y 12005 -actor Celso Vicente Amaya Mantilla-. (fl.208 Exp.10651)
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte actora reitera en su totalidad los cargos de al demanda.
El Ministerio de Comercio Exterior, alude en esta oportunidad a los temas regulados por el Decreto 444 de 1967, la Ley 48 de 1983 y Ley 67 de 1979, para resaltar que las operaciones de comercio exterior se encuentran estrechamente ligadas con aspectos de índole tributario, sin que por ello pueda inferirse que el legislador ha excedido su competencia. Reitera que el Gobierno Nacional al emitir las normas que se acusan, está ejercitando sus facultades constitucionales y legales, para poner al país en condiciones de competitividad.
Considera que no puede haber pronunciamiento acerca de la pretensión de nulidad del Decreto 2076 de 1992 en virtud de su derogatoria, con la expedición del Decreto 2681 de 1999 y lo dispuesto en su artículo 1°.
En igual sentido se manifiesta respecto de la Resolución 0437 de 1993, por considerar que ésta perdió fuerza ejecutoria al ser derogados sus fundamentos de derecho por los Decretos 466 de 1992 que estableció las funciones del INCOMEX, instituto que fue suprimido mediante el Decreto 2682 de diciembre 28 de 1999, aunque advierte que el Decreto 2553 de 1999 por el cual se creó la estructura del Ministerio de Comercio Exterior, no expresó manifestación alguna respecto a su derogatoria. Agrega que en todo caso, la suerte que corra el Decreto 2681 de 1999, es la misma de la resolución acusada, porque el Decreto acogió en su contenido lo dispuesto en la resolución.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reitera en su totalidad los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda.
MINISTERIO PÚBLICO
Representado por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación rinde concepto en los siguientes términos:
Estima que el artículo 1° numerales 1°,2°, y 10 del Decreto 2681 de 1999 debe ser anulado, pero por razones diferentes de las que expone el demandante, pues contrario a lo que el sostiene, el Gobierno Nacional al ejercer las autorizaciones que le confieren las Leyes 48 de 1983 y 7ª de 1991 "para regular el comercio exterior", puede establecer disposiciones de naturaleza tributaria y fiscal, pero únicamente respecto de operaciones relacionadas con el comercio exterior, siempre que no se opongan a las normas tributarias especiales.
Al respecto observa que las normas acusadas regulan situaciones que si bien pueden guardar relación con el régimen de comercio exterior, son ajenas a él, como son la devolución del IVA, la exención del impuesto y la no aplicación de la retención en la fuente, así como los requisitos para acceder a estos beneficios, situaciones que regula el Estatuto Tributario; por lo que el Gobierno Nacional en ejercicio de las autorizaciones a que se refieren las citadas leyes, no podía modificar el Estatuto Tributario ni establecer en esta materia requisitos o regulaciones que aquel no contempla.
Aclara que si se decide anular el precepto reglamentario acusado, en todo caso continuaría vigente la obligación de inscribirse en el Registro Nacional de Exportadores, por estar tal obligación establecida en una norma legal como es el artículo 507 del Estatuto Tributario.
Respecto a la expresión "y servicios" contenida en el artículo 2° del mismo Decreto advierte que no se expone en la demanda argumentación que permita concluir que el Gobierno Nacional excedió los límites de las precitadas leyes y que por otra parte, las mismas leyes confirieron facultades para regular el régimen de comercio exterior, como se hizo en el artículo 2° demandado.
En cuanto al artículo 43 del Decreto 2076 de 1992, que se demanda, señala que tal disposición refleja fielmente el contenido del artículo 507 del Estatuto Tributario, por lo que no se presenta exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Igual señalamiento hace respecto del artículo 6 lit. h) del Decreto 1000 de 1997, pues que lo exigido por dicha norma corresponde a lo establecido en el artículo 507 del mismo Estatuto.
Sobre la Resolución 0437 de 1993 advierte que el Consejo de Estado se pronuncio sobre la legalidad del artículo 3° en sentencia de marzo 17 de 2000, en la que no accedió a decretar su nulidad. Sin embargo estima que no se presenta la cosa juzgada porque los motivos aducidos en aquélla oportunidad son diferentes a los ahora propuestos.
Se remite a lo expuesto en el citado proceso, donde se consideró que lo regulado por la norma reglamentaria acusada eran situaciones de naturaleza fiscal, con violación de preceptos superiores, por lo que procedía la nulidad de la misma.
En relación con los artículos 1°,2°,3°,4°, y 5° de la Resolución 0437, observa que los artículos 50 del Decreto 444 de 1967 y 3° del Decreto 466 de 1992, que se citan en su parte considerativa, no le confieren al Director del Incomex la facultad de señalar el procedimiento para efectuar el registro de exportadores y que por tanto viola la resolución tales disposiciones.
Agrega que al indicar dicha resolución los requisitos para la inscripción en el Registro de Exportadores, e instituir la sanción de cancelación del mismo, está reglamentando el artículo 507 del Estatuto Tributario, con lo cual viola el artículo 189 numeral 11 de la Carta, ya que tal facultad corresponde al Presidente de la República. Y que de otra parte se habría excedido la facultad de reglamentación del Director del Incomex en relación con el artículo 5° de la Resolución 437, toda vez que el artículo 507 del Estatuto Tributario, no prevé la sanción de cancelación de la inscripción.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Decide la Sala sobre la legalidad de los Decretos 2681 de 1999, 2076 de 1992, 1000 de 1997 y 380 de 1996, expedidos por el Gobierno Nacional, así como de la Resolución 0437 de 1993 expedida por el Director General del INCOMEX, en cuanto a las disposiciones que regulan lo concerniente al Registro Nacional de Exportadores y su incidencia en el trámite de devoluciones del impuesto sobre las ventas, la exención del IVA originado en la prestación de servicios, la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones, sobre las cuales recae la demanda.
Decreto 2681 de 1999
La acusación de ilegalidad recae sobre las siguientes disposiciones:
Artículo 1° numerales 1, 2 y 10 en cuanto disponen que la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores será indispensable para: la devolución del IVA, la exención del IVA para los servicios prestados en el país en desarrollo de un contrato de exportación de servicios, y la no aplicación de la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones de que trata el parágrafo 1° del artículo 366-1 del Estatuto Tributario
Artículo 2°, por el cual se define el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios como un instrumento fundamental para el diseño de la política de apoyo a las exportaciones, en la expresión "y servicios"
Artículo 6°, en cuanto dispone que para obtener la exención del IVA de que trata el artículo 481 lit. e) del Estatuto Tributario, se requiere la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Servicios, vigente.
Las razones de ilegalidad se concretan en dos aspectos a saber:
a) La falta de competencia del Presidente de la República, para desarrollar las leyes marco de comercio exterior, desatendiendo los criterios generales que en ellas se consagran, toda vez que tales leyes no establecen que la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios sea un requisito indispensable para acceder a los beneficios fiscales a que se refieren las normas reglamentarias acusadas, y en consecuencia, no podía el Presidente de la República reglamentarlos sin incurrir en violación de lo preceptos constitucionales que limitan la facultad reglamentaria en materia de comercio exterior.
b) La violación de las normas tributarias que consagran la exención del IVA para la exportación de bienes y servicios, toda vez que ellas no condicionan la viabilidad del beneficio fiscal a la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores.
Al respecto proceden las siguientes consideraciones
El Decreto 2681 de 1999 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 189, numeral 25 de la Constitución Política para regular el comercio exterior, y en desarrollo de las Leyes 48 de 1983 y 7ª de 1991 -leyes marco de comercio exterior-, que contienen los criterios y objetivos a los que debe sujetarse el Gobierno para el efecto.
La Ley 48 de 1983, en su artículo 5° consagró la exención del impuesto sobre las ventas para las operaciones de exportación "sin perjuicio de las exenciones previstas en las normas vigentes sobre sistemas especiales de importación-exportación, con el propósito de fortalecer el comercio exterior", autorizando en su parágrafo único al Gobierno Nacional para reglamentar la devolución del impuesto sobre las ventas pagado en virtud de dichas operaciones.
La misma ley en su artículo 8° autorizó al Gobierno Nacional "para establecer el Registro Nacional de Comercio Exterior como instrumento para el trámite, información y vigilancia de la actividad importadora y exportadora."
La Ley 7ª de 1991 señaló los principios y reglas generales a las cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior; entre ellas la de coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelarias, monetaria, cambiaria y fiscal ( art. 2°), creó el Ministerio de Comercio Exterior, al que se incorporaron las funciones del Instituto de Comercio Exterior -Incomex, (Decreto 2350/91); dispuso la creación del Consejo Superior de Comercio exterior, al que atribuyó las funciones de determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, tecnología y servicios, y expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sean necesarios para establecer en materia de comercio exterior, inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones que sean imponibles. (art. 12)
Como se observa, contienen las leyes marco de comercio exterior disposiciones generales de naturaleza tributaria, respecto de operaciones y actividades relacionadas con el comercio exterior. En consecuencia, el Gobierno Nacional al ejercer la facultad de regulación que le confiere la Constitución Política en materia de comercio exterior ( num. 25 art 189), está igualmente autorizado por la ley para establecer disposiciones de naturaleza tributaria, siempre que ellas estén igualmente relacionadas con operaciones de comercio exterior, dentro de los límites predeterminados por la ley, y no se opongan a las normas tributarias especiales.
Siendo ello así, el Gobierno Nacional al ejercer las autorizaciones que le confiere las Leyes 48 de 1983 y 7ª de 1991 estaría facultado para regular los temas relacionados con la devolución del IVA generado en las operaciones de comercio exterior, la exención del gravamen para las mismas operaciones y la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, sin introducir modificaciones sustanciales, ni desconocer o modificar lo establecido en las leyes tributarias, por cuanto sobre tales temas contienen las leyes marco disposiciones que pueden ser objeto de desarrollo o mediante el reglamento.
Bajo este contexto, no encuentra la Sala configurada causal de ilegalidad alguna en relación con la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, como requisito indispensable para acceder a la devolución del impuesto sobre las ventas generado en operaciones de exportación de bienes y servicios, a que se refiere el numeral 1° del artículo 1° del Decreto 2681 de 1999, objeto de la demanda, pues de una parte está facultado el Gobierno Nacional para regular, en materia de comercio exterior, lo concerniente a la devolución del IVA generado en las operaciones de exportación; y por otra, no contradice tal disposición la norma tributaria que igualmente, y para los mismos efectos, consagra la inscripción en el Registro Nacional de exportadores, en los siguientes términos:
"ART. 507.- Obligación de inscribirse en el registro nacional de vendedores. Todos los responsables del impuesto sobre las ventas, incluidos lo exportadores, deberán inscribirse en el registro nacional de vendedores.
Quienes inicien actividades deberán inscribirse dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de iniciación de sus operaciones.
A partir del 1º de enero de 1993, constituirá requisito indispensablepara los exportadores, solicitantes de devoluciones o compensaciones por los saldos de impuesto sobre las ventas, generados por operaciones efectuadas desde tal fecha, la inscripción en el "registro nacional de exportadores" previamente a la realización de las operaciones que dan derecho a devolución.
"Para los efectos previstos en este artículo se tendrá en cuenta el Registro Nacional de Exportadores que lleve el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex."
En relación con la exención del impuesto sobre las ventas para los servicios prestados en el país en desarrollo de un contrato de exportación de servicios y la no aplicación de la retención en la fuente para ingresos provenientes de exportaciones a que se refieren los numerales 2° y 10 del artículo 1º del Decreto 2681 de 1999 y artículo 6º del mismo decreto, según los cuales es requisito indispensable para acceder a tales beneficios fiscales, la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, se observa:
El tema relacionado con la exención del IVA generado en la operaciones de exportación está consagrado en las leyes marco de comercio exterior y responde a uno de los objetivos allí previstos, esto es incentivar y promover el comercio exterior en condiciones razonables de competencia, por lo que sobre él está facultado el Gobierno Nacional para ejercer la facultad de reglamentación que le otorga el artículo 189-25 de la Carta Política.
Ahora bien, el artículo 481 del Estatuto Tributario en lo pertinente dispone:
"ART. 481.- Bienes que conservan la calidad de exentos. Únicamente conservaran la calidad de bienes exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho a devolución de impuestos:
a)...
e) También son exentos del impuesto sobre las ventas los servicios que sean prestados en el país en desarrollo de un contrato escrito y se utilicen exclusivamente en el exterior, por empresas o personas sin negocios o actividades en Colombia, de acuerdo con los requisitos que señale el reglamento."
Como se observa, defiere la ley al reglamento el establecimiento de los requisitos que deben acreditarse para acceder al beneficio de la exención. Así que si bien, en principio, podría afirmarse que la facultad de reglamentación, en este caso concreto, corresponde a la ordinaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y nó a la que se otorga al Presidente de la República en el artículo 189-25 de la misma Carta, ello queda desvirtuado, por las siguientes razones:
La inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios es, como quedó antes expuesto, es un requisito previsto en el artículo 507 del Estatuto Tributario, para acceder a la devolución del IVA pagado en operaciones de exportación, beneficio que igualmente está previsto en el artículo 481 del mismo Estatuto, al señalar los bienes y servicios que conservan la calidad de exentos del IVA, "con derecho a devolución". Se requiere entonces armonizar estas dos disposiciones, para entender que la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, corresponde al aspecto operativo del procedimiento de devolución del impuesto generado en la exportación de bienes y servicios, ya previsto en la norma tributaria (art. 507), y que por tal razón resulta igualmente válido tratándose de acceder al beneficio de la exención del impuesto, sin que por ello se contradiga la norma tributaria que lo consagra (art. 481). Lo anterior, porque si bien, según la norma, la exención proviene del hecho de la exportación, de la ocurrencia del mismo surge el derecho a la devolución, para lo cual está previsto el requisito de la inscripción.
En efecto, si el Gobierno Nacional, en ejercicio de las autorizaciones que le confieren las leyes marco de comercio exterior, puede regular los aspectos relativos a la exención del impuesto y la devolución del mismo, tratándose de operaciones de comercio exterior; y adicionalmente la norma tributaria que consagra el beneficio de la devolución del IVA contiene regulación acerca del requisito relativo a la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, nada se opone a que el mismo requisito sea previsto para acceder al beneficio de la exención del impuesto por la vía del reglamento, porque la norma tributaria que lo consagra, no contiene en si misma regulación al respecto, y por el contrario, indicó que para efectos de acceder al mismo era necesario cumplir adicionalmente los requisitos que señalara el reglamento.
Así las cosas, la norma reglamentaria acusada, en cuanto precisa que para efectos de la exención del IVA en la exportación de servicios es indispensable la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, resulta ajustada a derecho, pues no cabe duda que tal inscripción tiene como finalidad ejercer un control fiscal sobre los exportadores con derecho a devolución, el cual surge precisamente de la exención de las operaciones de exportación a que se refiere la norma tributaria que la consagra.
Acerca de la no aplicación de la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones proceden las siguientes consideraciones:
La retención en la fuente como mecanismo de recaudo anticipado del impuesto generado por ingresos del exterior, es un tema regulado exclusivamente por las leyes tributarias, sobre el cual nada se contempla en las leyes marco de comercio exterior. Así las cosas sobre lo mismo no procede regulación vía reglamentaria, con fundamento en las facultades que al Presidente de la República otorga el numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política.
De otra parte, si bien el parágrafo 1° del artículo 366-1 del Estatuto Tributario, al que remiten los artículos 1° numeral 10 y 6 del Decreto 2681 de 1999, consagra la no aplicación de la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones de bienes y servicios, la única condición prevista en dicha norma para el efecto, es "que las divisas que se generan sean canalizadas a través del mercado cambiario". De manera que no puede condicionarse la no aplicación de la retención, como lo hace el reglamento acusado, a la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, pues con ello no solo excede el Gobierno Nacional las facultades de reglamentación que se derivan de las leyes marco de comercio exterior, sino que contradice la norma tributaria especial, que en lo pertinente dispone:
"ART.366-1 Facultad para establecer retención en la fuente por ingresos del exterior. Sin perjuicio de las retenciones en la fuente consagradas en las disposiciones vigentes, el Gobierno Nacional podrá señalar porcentajes de retención en al fuente no superiores al treinta por ciento (30%) del respectivo pago o abono en cuenta, cuando se trata de ingresos constitutivos de renta o ganancia ocasional, provenientes del exterior en moneda extranjera, independientemente de la clase de beneficiario de los mismos.
(...)
PAR-1°.- La retención prevista en este artículo no será aplicable a los ingresos por concepto de exportaciones de bienes, ni a los ingresos provenientes de los servicios prestados, por colombianos, en el exterior, a personas naturales o jurídicas no residenciadas en Colombia siempre y cuando que las divisas que se generen sean canalizadas a través del mercado cambiario."
Procede en consecuencia la declaratoria de nulidad del numeral 10 del artículo 1° del Decreto del Decreto 2681 de 1999, por encontrarse configurados los cargos de ilegalidad propuestos.
Se aclara que si bien el artículo 6° del mismo decreto dispone igualmente como requisito para la no aplicación de la retención en la fuente por ingresos de exportación de que trata el Parágrafo 1° del artículo 366-1 del Estatuto Tributario, sobre dicha disposición no recae la declaratoria de nulidad, por no haber sido objeto de la demanda.
En cuanto a la definición del Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, contenida en el artículo 2° del Decreto que se analiza, no encuentra la Sala exceso de reglamentación alguna, pues de una parte el citado registro tiene consagración legal en el Decreto Ley 444 de 1967 "sobre régimen de cambios internacionales y comercioexterior," artículo 50, en los siguientes términos:
"Artículo 50. Sin perjuicio de la libertad de exportación y con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter permanente, establécese el registro de exportadores en la Superintendencia de Comercio Exterior, entidad que lo reglamentará."
De otra parte, las Leyes 48 de 1983 y 7ª de 1991 confieren facultades al Gobierno Nacional para regular todo lo relacionado con el comercio exterior, el cual comprende las operaciones de exportación de bienes y servicios, por lo que no encuentra la Sala que por el hecho de agregarse a la definición de dicho registro la expresión "y servicios", sobre la cual recae la demanda, pueda configurarse ilegalidad alguna, y por el contrario, se trata de adecuar tal definición a la realidad económica del país, teniendo en cuenta que la actividad exportadora no solo está limitada a la exportación de bienes sino también de servicios, permitiendo así la correcta ejecución de la ley.
Decreto 380 de 1996
Se solicita la nulidad del artículo 23 del citado decreto en cuanto dispone que para que los servicios previstos en el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario, sean tratados como exentos del IVA se debe cumplir con el requisito de la Inscripción en el Registro Nacional de Exportadores que lleve el INCOMEX, de acuerdo con el artículo 507 del mismo estatuto.
Las razones de ilegalidad dice el accionante, son las mismas aducidas para el Decreto 2681 de 1999, teniendo en cuenta que, de anularse las disposiciones demandadas de este último decreto, tal disposición reviviría.
En consideración a que la pretensión de nulidad del numeral 2 del artículo 1° del Decreto 2681 de 1999, no prospera por las razones antes anotadas y que el artículo 23 del Decreto 380 de 1996 establece igual disposición a la allí consagrada, no procede decisión alguna acerca de la legalidad de este último.
Decretos 2076 de 1992, artículo 43 inciso 1° y 1000 de 1997 art. 6 lit. h)
Mediante las disposiciones anotadas se consagra como requisito para la solicitud de devolución del IVA generado en las operaciones de exportación la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, que lleve el INCOMEX.
Las razones de ilegalidad se concretan en dos aspectos a saber: la falta de aptitud de los decretos para regular asuntos relacionados con el comercio exterior, ya que fueron expedidos en ejercicio de la facultad reglamentaria ordinaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; y la manifiesta inconstitucionalidad de las normas tributarias que son objeto de reglamento acusado.
Sea lo primero advertir que en relación con el artículo 43 del Decreto 2076 de 1992, asiste razón al accionante cuando considera que no ha operado la cosa juzgada, toda vez que, si bien el citado artículo fue objeto de demanda de nulidad y mediante sentencia de febrero 4 de 2000 Exp. 9573. C.P. Dr. German Ayala Mantillla, se reconoció su legalidad; tal pronunciamiento tuvo efectos solo respecto del inciso 2 del mismo, que dispone: "la renovación del registro seráanual y deberá efectuarse en las fechas que para el efecto señala el Gobierno Nacional", tal como se advirtió en la misma sentencia al decir:
"...advierte la Sala que si bien la demanda se encuentra dirigida a obtener la nulidad del artículo 43 del Decreto Reglamentario 2076 de 19992, en su integridad, la inconformidad con tal norma únicamente se halla referida a su inciso segundo en particular a la expresión, "la renovación del registro será anual, como quiera que todos los cargos versan únicamente sobre tal expresión, de suerte que sobre esta recaerá la sentencia en esta oportunidad."
No existe entonces impedimento para decidir acerca de la legalidad del inciso 1° del artículo 23 del Decreto 2076 de 1999 sobre el cual recae en esta oportunidad la demanda.
En cuanto a la falta de vigencia de la norma por haber sido derogada en virtud de la expedición del Decreto 2681 de 1999 artículo 1°, se reitera que tal circunstancia no implica que la jurisdicción esté impedida para adelantar el juicio de ilegalidad propuesto, por cuanto aun cuando hayan cesado sus efectos, el acto sigue amparado por la presunción de legalidad respecto de la aplicación durante su vigencia, presunción que sólo es posible desvirtuar obteniendo un pronunciamiento adverso por parte de la jurisdicción restableciendo así el orden jurídico supuestamente quebrantado por efectos de su aplicación. Propósito que hace viable la acción de nulidad incoada contra actos administrativos de carácter general, teniendo en cuenta los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad.
Sobre los cargos de la demanda que ocupa la atención de la Sala, procede el siguiente análisis:
En efecto, los decretos acusados fueron expedidos en uso de las facultades reglamentarias ordinarias conferidas en los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Política, con el fin de reglamentar el Estatuto Tributario, y concretamente el procedimiento de devolución del impuesto sobre las ventas generado en operaciones de exportación.
Para los accionantes, el tema regulado por las normas reglamentarias acusadas, está subsumido en el concepto de "comercio exterior, de que trata el lit. b) numeral 19 del artículo 150 y numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, y por tanto, su expedición está subordinada a los parámetros que consagran las leyes marco de comercio exterior para el ejercicio de la facultad reglamentaria.
Al respecto se observa: De la lectura de las disposiciones acusadas, se evidencia claramente que lo reglamentado por ellas no es el "Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios", sino el tema relacionado con la devolución del impuesto a las ventas generado en las operaciones de exportación, sobre el cual no cabe duda acerca de la facultad ordinaria que tiene el Gobierno Nacional para su reglamentación.
Además, es incontrovertible que la entidad encargada de llevar el Registro de Exportadores antes de la expedición del Decreto 2553 de 1999 que le asignó expresamente dicha función al Ministerio de Comercio Exterior, era el INCOMEX, al que precisamente remite el artículo 507 del Estatuto Tributario.
En efecto tanto el artículo 23 del Decreto 2076 de 1992, con el artículo 6° lit. h) del Decreto 1000 de 1997 se limitan a señalar que la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores es requisito para que proceda la respectiva devolución del IVA. Luego no puede afirmarse válidamente que con tales disposiciones se estén reglamentando aspectos relativos al comercio exterior, pues está claro que tales normas no contienen reglamentación alguna acerca del procedimiento de inscripción en el Registro de Exportadores
Así las cosas, no asiste razón a los accionantes, cuando consideran que las normas reglamentarias acusadas, solo podían ser expedidas en ejercicio de la facultad reglamentaria derivada del numeral 25 artículo 189 de la Constitución Política.
Ahora bien, la inconstitucionalidad de las Leyes 6ª de 1992, artículo 69 y 223 de 1995, artículo 129, por las cuales se modificó el artículo 507 del Estatuto Tributario, que se argumenta como causal de ilegalidad de las normas reglamentarias acusadas, porque, a juicio de los accionantes, mediante dichas leyes se estarían modificando las leyes marco de comercio exterior, y concretamente los artículos 50 del Decreto Ley 444 de 1968, 8ª de la Ley 48 de 1983, y 14- numerales 7 y 12 de la Ley 7ª de 1991, no puede ser de recibo, toda vez que la decisión acerca de la constitucionalidad de la ley es un pronunciamiento que no corresponde a esta jurisdicción, pues como es sabido, la competencia para ello está asignada a la Corte Constitucional. Así que si existen razones para considerar inconstitucionales las leyes tributarias enunciadas, otra es la vía para obtener un pronunciamiento al respecto.
Ahora bien, no puede afirmarse válidamente que por la supuesta inconstitucionalidad, de las leyes tributarias referenciadas, sean igualmente nulas las disposiciones reglamentarias del artículo 507 del Estatuto Tributario, porque en todo caso es evidente que lo regulado por el legislador, es el procedimiento para la devolución del IVA generado en las operaciones de comercio exterior, no el procedimiento de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores.
En efecto, reza la norma tributaria objeto de la reglamentación acusada:
"ART. 507.- Obligación de inscribirse en el registro nacional de vendedores. Todos los responsables del impuesto sobre las ventas, incluidos los exportadores, deberán inscribirse en el registro nacional de vendedores.
Quines inicien actividades deberán inscribirse dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de iniciación de sus operaciones.
Adicionado Ley 6ª de 1992 artículo 69. A partir del 1° de enero de 1993, constituirá requisito indispensable para los exportadores, solicitantes de devoluciones o compensaciones por los saldos del impuesto sobre las ventas, generados por operaciones efectuadas desde tal fecha, la inscripción en el registro nacional de exportadores" previamente a la realización de las operaciones que dan derecho a devolución.
Adicionado Ley 223 de 1995,artículo 129. Para los efectos previstos en este artículo se tendrá en cuenta el registro nacional de exportadores que lleve el Instituto Colombiano de Comercio Exterior. Incomex." (Hoy Ministerio de Comercio exterior, a través de la Dirección General de Comercio Exterior, toda vez que con el Decreto 2682 de 1999 se suprime el Incomex y se ordena su liquidación)
En conclusión, no encuentra la Sala razones para acceder a la pretensión de nulidad de los Decretos 2076 de 1992 artículo 43 y 1000 de 1997 artículo 6° lit. h), debiendo en consecuencia reconocerse su legalidad. Adicionalmente, y aun cuando no se cuestiona la sujeción del reglamento a la norma superior tributaria que consagra la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores como requisito la devolución del IVA pagado por los exportadores, debe precisarse, que no existe contradicción alguna entre el reglamento y la norma superior, pues se limita el primero a reproducir textualmente el contenido de la segunda.
Resolución 0437 del 1° de abril de 1993
Se demanda en su totalidad la citada resolución, y como razones de ilegalidad se invocan las mismas que fueron expuestas en relación con los Decretos 2076 de 1992 y 1000 de 1997. Adicionalmente se afirma que el Director del Incomex carece de competencia para expedir actos reglamentarios de leyes marco en materia de comercio exterior, que para la fecha de su expedición el Director había perdido su facultad en virtud de lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley 48 de 1983, y los numerales 7 y 12 del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, y que existe falsa motivación por reglamentar el artículo 69 de la Ley 6ª de 1992, que nada tiene que ver con el comercio exterior.
Al respecto se observa en primer término que en relación con el artículo 3° de la Resolución acusada que dispone "El registro tendrá validez por un (1) año contado a partir de la fecha de su inscripción", se profirió sentencia de marzo 17 de 2000, Exp. 9774 M.P. Dr Daniel Manrique Guzmán, reconociendo su legalidad, donde se expresó:
"...la disposición acusada no desconoció las normas citadas como violadas, toda que, como ya se dijo, fue expedida por el Incomex, en desarrollo de las normas que le atribuyen sus competencias (art. 22 del Decreto Ley 444 de 1967 y 3° del Decreto 466 de 1992) con el fin de reglamentar un aspecto estrechamente relacionado con previsiones de carácter fiscal, como lo son los requisitos para la procedencia de la solicitud de devolución y/o compensación de saldo del impuesto sobre las ventas efectuadas por los exportadores, dentro de los cuales se encuentra el relativo a la "inscripción en el Registro Nacional de Exportadores" que lleva el Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX, cuya validez fijó en un (1) año".
Sobre los cargos de ilegalidad en que se sustenta la presente demanda se observa que ellos afectan la totalidad de la Resolución 0437 de 1993, toda vez que se fundamentan en la incompetencia del Director del Incomex para expedir dicho, acto, así como la falsa motivación. De manera que como lo decidido en la sentencia de marzo 17 de 2000 a que se ha hecho referencia, fue la adición por parte del reglamento del requisito relativo a la renovación del Registro Nacional de Exportadores, que encontró la Sala conforme con la ley, no ha operado la cosa juzgada respecto del artículo 3° de la Resolución demandada, como impedimento para acceder a decir sobre la legalidad de la misma.
De otra parte se reiteran las razones ya expuestas en relación con el Decreto 2076 de 1999, relativas a que no existe impedimento para adelantar el juicio de ilegalidad propuesto contra la Resolución 0437 de 1993, en virtud de su derogatoria por el Decreto 2681 de 1999 que en sus artículos 2°,3°,4°, y 5° reglamentó todo lo concerniente al procedimiento y requisitos para la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios.
Acerca de los cargos de la demanda, debe aclararse, en primer término, que lo expuesto en relación con los Decretos 2076 de 1992 y 1000 de 1997, fue la falta de competencia para reglamentar el Registro Nacional de Exportadores, en ejercicio de la facultad reglamentaria ordinaria y la "manifiesta inconstitucionalidad" de las leyes tributarias que consagran como requisito para la devolución del IVA generado en las operaciones de comercio exterior. De manera que, encuentra la Sala contradictorio invocar los mismos cargos para pretender la nulidad de la Resolución 0437 de 1993, que sí corresponde al desarrollo de leyes marco de comercio exterior, cuya finalidad no es reglamentar la norma tributaria, sino establecer "los requisitos y el procedimiento de inscripción en el Registro Nacional de Exportadores." Así que al respecto no cabe consideración adicional alguna, a las ya expuestas, al decidir sobre la legalidad de los mencionados decretos.
En relación con la falta de competencia del Director del Incomex para expedir el acto acusado y la falsa motivación del mismo se observa:
La resolución acusada fue expedida por el Director del INCOMEX, invocando las facultades conferidas en los artículos 50 del Decreto Ley 444 de 1967, por el cual se creó el Registro Nacional de Exportadores y se asignó la competencia para reglamentarlo a la entonces existente Superintendencia de Comercio Exterior; así como la previstas en el artículo 3° del Decreto 466 de 1992, por el cual se señalan las funciones que corresponden al Director General de Incomex, entre ellas la de expedir los actos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, dentro de las cuales están entre otras las siguientes: "sistematizar la información sobre los procedimientos y las regulaciones aplicables a las operaciones de importación y exportación de bienes, tecnología y servicios"; "llevar el registro de usuarios de comercio exterior, el inventario de las infracciones a las normas de comercio exterior y proponer las acciones a que haya lugar"; "Efectuar el registro de las importaciones y exportaciones y colaborar con las dependencias competentes en la pronta, completa y oportuna información al respecto". (art. 18)
Con la expedición de la Ley 7ª de 1991 se creó el Ministerio de Comercio Exterior, cuya estructura fue definida inicialmente por el Decreto 2350 de 1991 y posteriormente modificada por el 2553 de diciembre 23 de 1999, con el cual se creó la Dirección General de Comercio Exterior (art.6), a la cual se asignaron las principales funciones que tenia el INCOMEX (art.18), entre ellas la de llevar el registro de comercio exterior de importadores y exportadores, de producción nacional, de comercializadoras internacionales, usuarios de zonas francas, gremios exportadores y de la producción nacional, contratos de tecnología y demás usuarios de comercio exterior y expedir las certificaciones pertinentes.
Mediante el Decreto Reglamentario 2681 de diciembre 28 de 1999, se dispuso en el artículo 3° Parágrafo.- "El Ministerio de Comercio Exterior a través de la Dirección General de Comercio Exterior procederá a efectuar la inscripción del Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios previa corroboración de la información suministrada por el exportador."
En el artículo 5° del mismo Decreto se dispuso:
"La inscripción actualmente vigente en los registros nacionales de exportadores de bienes y de servicios ante el Incomex será válida para acreditar como requisitos para los efectos establecidos por el artículo primero del presente decreto, hasta la fecha de su vigencia. La renovación del registro estará sujeta a lo dispuesto por el presente decreto."
En la misma fecha (diciembre 28 de 1999) se expidió el Decreto 2682 por el cual se suprime el Incomex y se ordena su liquidación."
De los antecedentes normativos reseñados, se tiene que a la fecha de expedición de la Resolución 0437, abril 1° de 1993, la entidad competente para regular el procedimiento de inscripción en el Registro Nacional de Exportadores era el Incomex, sin que pueda afirmarse que en virtud de la expedición de la Ley 7ª de 1991, hubiera perdido la competencia para ello, puesto que ésta se mantuvo hasta el año 1999, cuando se expidió el Decreto 2353, por el cual se creó la dependencia del Ministerio de Comercio Exterior, encargada de asumir dicha función y con la expedición del Decreto 2682 del mismo año, que suprimió al Incomex.
Ahora bien, el hecho que en la Resolución 0437 se manifieste "establecer el procedimiento para efectuar el registro de los exportadores a que se refiere el artículo 69 de la Ley 6ª de 1992" (art. 1°), no implica que incurra en acto acusado en falsa motivación, o que lo reglamentado por el sea el proceso de devolución del impuesto sobre las ventas generado en las operaciones de importación, pues como quedó anotado, una de las funciones del Incomex, era precisamente colaborar con las entidades gubernamentales. Así que, si mediante la ley 6ª de 1992, artículo 69 se acogió para efectos de la devolución del IVA generado en las importaciones, el requisito de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, correspondía a dicha entidad, en cumplimiento de las funciones asignadas por la ley, establecer el procedimiento para efectuar dicho registro, señalando los requisitos para el efecto, que es precisamente lo regulado por la resolución acusada. No se encuentran en consecuencia configurados los cargos de ilegalidad por lo que se reconoce dicho acto ajustado a derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
DECLÁRASE la nulidad del numeral 10 del artículo 1° del Decreto 2681 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.
NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese. Cúmplase.
Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
German Ayala Mantilla Ligia López Díaz
Presidente de la sección.
María Inés Ortiz Barbosa Juan Ángel Palacio Hincapié
Raúl Giraldo Londoño
Secretario
REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES-Su inscripción no puede ser requisito para no aplicar la retención en la fuente-INGRESOS POR EXPORTADORES-La no aplicación de retención no puede estar condicionada a la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores
Comparto la decisión tomada por la Sala en cuanto anuló el numeral 10 del artículo 1° del Decreto 2681 de 1999, toda vez que, como bien se dice en el fallo aprobado, no tiene sustento legal condicionar la no aplicación de la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones de bienes y servicios, a la inscripción en el registro nacional de exportadores. Sin embargo, en mi opinión, esta misma conclusión debió extenderse al aparte pertinente del artículo 6° del Decreto 2681 de 1999, objeto de demanda parcial, que también previó la misma limitación del aparte anulado.
ACLARACIÓN DE VOTO
Doctora LIGIA LÓPEZ DIAZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil dos (2002)
Referencia 11001032700020000420 01
Radicado 10651 - Acumulado 12005
Actor: ISIDORO ARÉVALO BUITRAGO y CELSO VICENTE MAYA MANTILLA
Consejero Ponente: Doctor JUAN ÁNGEL PALACIO HICAPIÉ
Comparto la decisión tomada por la Sala en cuanto anuló el numeral 10 del artículo 1° del Decreto 2681 de 1999, toda vez que, como bien se dice en el fallo aprobado, no tiene sustento legal condicionar la no aplicación de la retención en la fuente para los ingresos provenientes de exportaciones de bienes y servicios, a la inscripción en el registro nacional de exportadores.
Sin embargo, en mi opinión, esta misma conclusión debió extenderse al aparte pertinente del artículo 6° del Decreto 2681 de 1999, objeto de demanda parcial, que también previó la misma limitación del aparte anulado.
LIGIA LÓPEZ DIAZ