Fecha Providencia | 23/03/2001 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Norma demandada: Procede la Sala a decidir sobre la demanda instaurada por el ciudadano Andrés A. Castro Forero en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo contra el artículo 10 del Decreto Reglamentario 225 de febrero 15 de 2000, expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: ANDRÉS A. CASTRO FORERO
FACULTAD DE IMPONER TRIBUTOS - Concepto / FACULTAD DE ADMINISTRAR Y RECAUDAR TRIBUTOS - Concepto / FACULTAD IMPOSITIVA / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA - Elementos
La facultad de 'imponer tributos' se concreta en establecer la 'obligación tributaria', aspecto que como lo ordena la Constitución, consiste en que la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen 'directamente' los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, así como las tarifas. Y la facultad de 'administrar y recaudar los tributos' previamente establecidos en la ley, las ordenanzas y los acuerdos se refiere a las actividades de gestión relacionadas con la organización, administración y recaudo del tributo, que como ya se dijo es delegable en las autoridades administrativas, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 338 ib.
CUOTA DE FOMENTO PARA EL GAS NATURAL - Naturaleza / CONTRIBUCION PARAFISCAL - Se establecen a cargo de algunos contribuyentes a favor de determinada actividad social o económica / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCION DE GAS NATURAL - Concepto / BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCION DEL GAS NATURAL - Concepto / TARIFA DEL GAS NATURAL - Determinación
En el caso el tributo creado citado y transcrito por el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, denominado 'cuota de fomento', constituye una 'contribución parafiscal', respecto de la cual la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de la citada norma legal a través de la sentencia C-352 de 1998 señaló que "Las llamadas cuotas de fomento están catalogadas como rentas parafiscales que excepcionalmente autoriza la ley a cargo de un grupo de contribuyentes (C.P. art. 150-12), y justamente en su propio beneficio, cuando se persigue la promoción e incentivación de una determinada actividad social o económica. Tales rentas se denominan parafiscales, porque no se manejan a través del presupuesto de la Nación. (…), y que "el art. 15 de la ley 401/97 establece es una renta parafiscal, pues participa de los elementos de la definición antes transcrita. No se trata en consecuencia, de una renta nacional con destinación específica …" Al respecto se destaca que la norma legal creadora de la contribución fijó directamente los elementos del citado tributo, así: - Hecho generador: El transporte de gas efectivamente realizado.- Base gravable: El valor del gas natural transportado por gasoducto, que corresponde a la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte efectivamente realizado. Tarifa: 1.5% sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte efectivamente realizado. Sujeto pasivo: Todas las personas naturales o jurídicas que sean remitentes del sistema nacional de transporte de gas natural.
CUOTA DE FOMENTO PARA EL GAS NATURAL - Sus elementos fueron fijados en la Ley 401 de 1997 / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA - No se viola por estar definidos los elementos de la obligación tributaria desde la ley que creó la Contribución / JUNTA DIRECTIVA DE ECOGAS - Su función de determinar la forma y el plazo del recaudo de la Contribución no viola Principios constitucionales / FACULTAD DE ADMINISTRAR Y RECAUDAR TRIBUTOS - Es la función que desempeña ECOGAS respecto de la Contribución de la Ley 401 de 1997
En el sublite mediante la disposición reglamentaria acusada no se señalaron los elementos del tributo, toda vez que los mismos fueron fijados directamente por el legislador a través del artículo 15 de la Ley 401 de agosto 20 de 1997 (que entró en vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial # 43.114 de agosto 26 de 1997), por lo que es claro que la vigencia y obligatoriedad de la 'cuota de fomento' establecida por la citada ley no dependían de reglamentación por parte del Gobierno Nacional y en consecuencia, con la expedición del acto acusado no se presentó la alegada violación del principio de no retroactividad de las normas tributarias consagrado en los artículos 338 y 363 de la Constitución, ni hubo exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Al respecto se advierte que no puede confundirse, como lo pretende el actor, la facultad de 'imponer tributos', esto es, el establecimiento del tributo y la fijación directa de los elementos del mismo, la cual corresponde al legislador, las asambleas y los concejos; con la facultad de 'administrar y recaudar o cobrar tributos' que fue la que ejerció el Gobierno Nacional al expedir el artículo 10 del Decreto Reglamentario 225 de febrero 15 de 2000 y disponer que la Junta Directiva de Ecogas determinaría la forma y plazo para recaudar la cuota de fomento causada desde la vigencia de la Ley 401 de 1997, ya que precisamente lo previsto en la citada disposición reglamentaria corresponde al ejercicio de la facultad de administrar y cobrar tributos, la cual como ya se explicó, es delegable en las autoridades administrativas, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil uno (2001)
Radicación número: 11001-03-27-000-2000-0396-01(10622)
Actor: ANDRÉS A. CASTRO FORERO
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Procede la Sala a decidir sobre la demanda instaurada por el ciudadano Andrés A. Castro Forero en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo contra el artículo 10 del Decreto Reglamentario 225 de febrero 15 de 2000, expedido por el Gobierno Nacional.
EL ACTO DEMANDADO
Lo es el artículo 10 del Decreto Reglamentario 225 de febrero 15 de 2000 (fl. 20 vto.), expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 401 de 1997", el cual establece lo siguiente:
DECRETO 225 DE 2000
"Artículo 10. La Junta Directiva determinará la forma y el plazo para recaudar la cuota de fomento causada desde la vigencia de la Ley 401 de 1997.
LA DEMANDA
El actor citó como violados los artículos 189-11, 338 y 363 de la Constitución y 43 del Código Contencioso Administrativo.
El concepto de la violación se sintetiza así:
Luego de destacar que so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria no es posible restringir ni ampliar el sentido de la ley reglamentada puesto que ello sería legislar, señaló que en el caso, para que se pudiera recaudar la cuota de fomento del 1.5% establecida en el artículo 15 de la Ley 401 de 1997 y catalogada por la Corte Constitucional como una contribución parafiscal (sentencia C-352/98) eran indispensables definiciones tales como 'área de influencia', 'fondo especial', 'gasoducto troncal', 'remitente', 'sistema nacional de transporte de gas natural', etc., previstos en el artículo 1º del Decreto 225 de 2000, así como la indicación de la forma como operaría el Fondo Especial y el manejo de los recursos, por lo que a su juicio el Presidente de la República no podía dejar en manos de la Junta Directiva de ECOGAS la facultad de cobrar el citado tributo desde la vigencia de la Ley 401 de 1997, ni la forma y plazo para hacerlo, debido a que el artículo 15 ib. sólo pudo aplicarse después de la expedición del decreto reglamentario y porque la potestad reglamentaria es indelegable, especialmente en materia tributaria.
Con base en las razones planteadas concluyó la violación del artículo 189-11 de la Carta por pretender cobrar la citada contribución con anterioridad a la vigencia del decreto reglamentario y por delegar en una junta directiva la forma y plazo para efectuarlo. Al respecto citó y transcribió apartes de jurisprudencia del Consejo de Estado.
Indicó que por lo anterior también se había violado el artículo 338 de la Constitución, pues de conformidad con el principio de no retroactividad de las normas en materia tributaria, un tributo sólo puede cobrarse a partir de la vigencia de las disposiciones que regulen sus elementos estructurales y no con anterioridad.
A continuación destacó que el mandato de irretroactividad de las leyes tributarias está consagrado en el artículo 363 de la Carta, norma que fue infringida por la disposición acusada, para lo cual reiteró que antes de precisar las definiciones y forma de operar de los entes recaudadores de la contribución era imposible cobrarla.
Finalmente se refirió a la violación del artículo 43 del Código Contencioso Administrativo porque no obstante que el Decreto 225 de 2000 fue publicado, se pretende afectar a particulares con anterioridad al momento en que el mismo comenzara a regir.
En el mismo escrito de demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, medida que fue denegada por la Sala mediante providencia de julio 28 de 2000 (fl. 30).
LA OPOSICION
La apoderada del Ministerio de Minas y Energía se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
Luego de citar jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la potestad reglamentaria, expresó que en su entender con la expedición de la norma acusada no se incurrió en extralimitación del ejercicio de la potestad reglamentaria.
Se opuso a la alegada violación del principio de la irretroactividad de las normas tributarias y al efecto señaló que en la disposición demandada no se establecieron los elementos estructurales del tributo, los cuales fueron fijados en el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, así: sujeto imponible (remitentes del sistema nacional de transporte), tarifa (1.5% sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto de transporte, efectivamente realizado), destinación de los recursos (promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural), vigencia (a partir de su publicación) y recaudador (Junta Directiva de Ecogas).
Al respecto explicó que el Decreto 225 de 2000 no creó una contribución parafiscal sino que la reglamentó a partir de lo previsto en la Ley 401 de 1997, que definió los elementos constitutivos y determinó la vigencia a partir de la fecha de su publicación (agosto 26 de 1997), pues no contempló período alguno durante el cual debiera dejarse de recaudar, por lo que concluyó que a su juicio la vigencia y obligatoriedad no dependían de reglamentación por parte del Gobierno Nacional.
Adujo que en oposición a lo señalado por el actor, fue el legislador quien creó el Fondo Especial con recursos provenientes del pago de la cuota de fomento y determinó que dicho fondo sería administrado y manejado por la Junta Directiva de Ecogas, por lo que en su criterio no constituye extralimitación la previsión contenida en el artículo 10 del Decreto 225 de 2000, relativa a que dicha junta determine la forma y plazo para efectuar el recaudo, pues no se trata de reglamentaciones en materia tributaria por virtud de delegación de la potestad reglamentaria presidencial.
Para finalizar y de acuerdo con lo anterior manifestó que el Decreto 225 de 2000 sólo reglamentó la aplicación de la citada cuota de fomento establecida en la Ley 401 de 1997, publicada en el Diario Oficial el 26 de agosto de 1997, sin que se hubiera desconocido el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La apoderada de la entidad demandada reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda e hizo énfasis en que la cuota de fomento no fue creada a través del Decreto 225 de 2000 sino por el legislador mediante el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, en el cual determinó los elementos de dicha contribución parafiscal y su vigencia a partir de la fecha de su publicación, que ocurrió el 26 de agosto de 1997, sin que la misma dependiera de reglamentación.
El actor reiteró lo expuesto en la demanda y alegó que de acuerdo con la finalidad de la potestad reglamentaria y el principio de no retroactividad de las normas tributarias, un tributo sólo puede cobrarse a partir de la vigencia de las disposiciones que regulen sus elementos estructurales y no antes.
Al respecto indicó que en el caso el tributo creado por el artículo 15 de la Ley 401 de 1997 como contribución parafiscal fue completado y estructurado sólo con la expedición del Decreto 225 de 2000, que señaló la base gravable y el hecho generador, así como los elementos para el cobro del mismo (definición de fondo especial, gasoducto troncal, remitente, etc.), todo ello en ejercicio de la potestad reglamentaria, por lo que concluyó que en atención a lo anterior no podía pretenderse su cobro a partir de la vigencia de la Ley 401 de 1997, aspecto que igualmente determinó el desconocimiento de la prohibición constitucional de aplicar retroactivamente las normas tributarias y del artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, de conformidad con el cual un acto administrativo general no puede afectar a los particulares antes de entrar a regir.
Expresó que no compartía el argumento de la demandada en el sentido de asimilar la administración y manejo del fondo especial con la determinación de la forma y plazo para recaudar la cuota de fomento.
Finalmente destacó que contrario a lo aducido por la apoderada de la entidad demandada, del artículo 10 del Decreto 225 de 2000 surge la competencia en cabeza de la Junta Directiva de Ecogas para determinar la forma y plazo de recaudo de la cuota de fomento ya causada desde la vigencia de la Ley 401 de 1997 hasta la vigencia del Decreto 225 de 2000 y no de la que se cause con posterioridad al citado decreto, aspecto que además de inconstitucional califica de absurdo.
La Señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda y en consecuencia se anulara la disposición acusada.
Al efecto, luego de referirse a lo establecido en el artículo 338 de la Constitución, alegó que la cuota de fomento, cuya administración y manejo corresponde a la Junta Directiva de Ecogas, fue creada por el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, norma que fijó la tarifa de la citada contribución pero no señaló los trámites para la liquidación y recaudo, no indicó las autoridades administrativas que efectuarían las liquidaciones, no facultó al Gobierno para que estableciera las autoridades competentes, así como tampoco fijó la fecha a partir de la cual dicha contribución era exigible, ni autorizó al Gobierno para señalarla.
Con base en lo anterior destacó que al legislador le corresponde imponer contribuciones, fijar los trámites y competencias para su cobro y la fecha de exigibilidad, por lo que concluyó que en el caso era claro que a través de la norma acusada el Presidente de la República excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria y desconoció el artículo 338 de la Constitución porque señaló la fecha a partir de la cual se causaba la cuota de fomento que no había indicado la ley; y que además se determinó la causación en forma retroactiva, esto es, desde la vigencia de la Ley 401 de 1997.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La controversia planteada se concreta en determinar la legalidad del artículo 10 del Decreto Reglamentario 225 de febrero 15 de 2000, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 401 de 1997", que establece lo siguiente:
DECRETO 225 DE 2000
"Artículo 10. La Junta Directiva determinará la forma y el plazo para recaudar la cuota de fomento causada desde la vigencia de la Ley 401 de 1997."
La citada disposición acusada fue expedida por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 de la Constitución, con el fin de reglamentar el artículo 15 de la Ley 401 de 1997.
Dicha norma legal dispuso lo siguiente:
"Artículo 15. Con el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), créase un fondo especial, administrado y manejado por la Junta Directiva de Ecogas, cuyos recursos provendrán de una cuota de fomento, la cual será del uno y medio por ciento (1.5%) sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado.
Serán sujetos de la cuota establecida en el presente artículo todas las personas naturales o jurídicas que sean remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural." (se subraya)
De conformidad con lo establecido en el artículo 150-12 de la Constitución corresponde al congreso mediante leyes "establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".
Por su parte, el artículo 338 de la Constitución dispone en el inciso primero que "en tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos." (se subraya).
Y en el inciso segundo de la citada disposición constitucional se prevé que "la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; …" (se subraya).
De acuerdo con lo anterior y así como lo ha precisado la Sala, la facultad de 'imponer tributos' se concreta en establecer la 'obligación tributaria', aspecto que como lo ordena la Constitución, consiste en que la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen 'directamente' los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, así como las tarifas.
Y la facultad de 'administrar y recaudar los tributos' previamente establecidos en la ley, las ordenanzas y los acuerdos se refiere a las actividades de gestión relacionadas con la organización, administración y recaudo del tributo, que como ya se dijo es delegable en las autoridades administrativas, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 338 ib.
Al respecto se ha pronunciado la Sala, entre otras, en las sentencias de octubre 15 de 1993, expediente 4710, CP: Dra. Consuelo Sarria Olcos; julio 10 de 1998, expediente 8370, CP: Dr. Delio Gómez Leyva; septiembre 18 de 1998, expediente 8985, CP: Dr. Daniel Manrique Guzmán.
En el caso el tributo creado citado y transcrito por el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, denominado 'cuota de fomento', constituye una 'contribución parafiscal', respecto de la cual la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de la citada norma legal a través de la sentencia C-352 de 1998 señaló que "Las llamadas cuotas de fomento están catalogadas como rentas parafiscales que excepcionalmente autoriza la ley a cargo de un grupo de contribuyentes (C.P. art. 150-12), y justamente en su propio beneficio, cuando se persigue la promoción e incentivación de una determinada actividad social o económica. Tales rentas se denominan parafiscales, porque no se manejan a través del presupuesto de la Nación. (…), y que "el art. 15 de la ley 401/97 establece es una renta parafiscal, pues participa de los elementos de la definición antes transcrita. No se trata en consecuencia, de una renta nacional con destinación específica …"
Al respecto se destaca que la norma legal creadora de la contribución fijó directamente los elementos del citado tributo, así:
- Hecho generador: El transporte de gas efectivamente realizado.
- Base gravable: El valor del gas natural transportado por gasoducto, que corresponde a la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte efectivamente realizado.
Tarifa: 1.5% sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte efectivamente realizado.
Sujeto pasivo: Todas las personas naturales o jurídicas que sean remitentes del sistema nacional de transporte de gas natural.
Así las cosas, no son de recibo los argumentos expuestos por el actor como fundamento de la alegada nulidad de la norma acusada, relativos a la violación de los artículos 189-11, 338 y 363 de la Carta y 43 del Código Contencioso Administrativo, que concretó en que el Presidente de la República no podía dejar en manos de la Junta Directiva de Ecogas la facultad de cobrar la cuota de fomento ni la forma y plazo para hacerlo, pues a su juicio ello sólo podía realizarse después de la expedición del Decreto 225 de 2000 que completó y estructuró la contribución parafiscal al señalar la base gravable y el hecho generador de la misma, por lo que concluyó que la citada contribución no podía cobrarse a partir de la vigencia de la Ley 401 de 1997 sin desconocer la no retroactividad de las normas tributarias.
En efecto, como ya se dijo y contrario a lo aducido por el actor, en el sublite mediante la disposición reglamentaria acusada no se señalaron los elementos del tributo, toda vez que los mismos fueron fijados directamente por el legislador a través del artículo 15 de la Ley 401 de agosto 20 de 1997 (que entró en vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial # 43.114 de agosto 26 de 1997, fl. 139 ss.), por lo que es claro que la vigencia y obligatoriedad de la 'cuota de fomento' establecida por la citada ley no dependían de reglamentación por parte del Gobierno Nacional y en consecuencia, con la expedición del acto acusado no se presentó la alegada violación del principio de no retroactividad de las normas tributarias consagrado en los artículos 338 y 363 de la Constitución, ni hubo exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Al respecto se advierte que no puede confundirse, como lo pretende el actor, la facultad de 'imponer tributos', esto es, el establecimiento del tributo y la fijación directa de los elementos del mismo, la cual corresponde al legislador, las asambleas y los concejos; con la facultad de 'administrar y recaudar o cobrar tributos' que fue la que ejerció el Gobierno Nacional al expedir el artículo 10 del Decreto Reglamentario 225 de febrero 15 de 2000 y disponer que la Junta Directiva de Ecogas determinaría la forma y plazo para recaudar la cuota de fomento causada desde la vigencia de la Ley 401 de 1997, ya que precisamente lo previsto en la citada disposición reglamentaria corresponde al ejercicio de la facultad de administrar y cobrar tributos, la cual como ya se explicó, es delegable en las autoridades administrativas, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución.
Con fundamento en las anteriores razones expuestas la Sala concluye la legalidad de la norma acusada y en consecuencia procederá a denegar las súplicas de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Deniéganse las súplicas de la demanda.
Se reconoce a la doctora Julia Jeannette Sánchez Gómez como apoderada de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del memorial anexo.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
DELIO GOMEZ LEYVA MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario