Fecha Providencia | 19/03/2009 |
Sección: SEGUNDA
Subsección: A
Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
Norma demandada: Acción de nulidad contra los apartes subrayados contenidos en el Decreto 1171 de 2004 expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta el inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001
Demandante: JORGE HUMBERTO VALERO RODRIGUEZ
DECRETO 1171 DE 2004 – Artículo 5 parcial. Se suspende. Bonificación a docentes en zonas de difícil acceso / BONIFICACION DE DOCENTES EN ZONAS DE DIFICIL ACCESO – Exigencia de disponibilidad presupuestal. Potestad reglamentaria. Límites / POTESTAD REGLAMENTARIA – Límites. Bonificación de docentes en zonas de difícil acceso / SUSPENSION PROVISIONAL – Procedencia. Bonificación de docente en zonas de difícil acceso
Al establecer el Decreto Reglamentario 1171 de 2004 en su artículo 5º que para el reconocimiento de la mentada bonificación equivalente al 15% del salario que devenguen, se requerirá previa disponibilidad presupuestal, por parte de la entidad territorial correspondiente, no reglamenta y contraría la disposición anteriormente transcrita, es decir, la Ley Reglamentada una de las características de la potestad reglamentaria, es definir cuáles son y de qué manera se desarrollarán las leyes que requieren reglamentación. Los límites de esta facultad o potestad señalan la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, no habría necesidad de reglamentarlos. De hecho, el acto reglamentario debe desarrollar no sólo lo que hay expreso en la ley reglamentada, sino lo que hay implícito en ella, de suerte que no restrinja o cree situaciones no previstas en la norma reglamentada - Ley 715 de 2001 artículo 24 inciso 6º - como lo hizo el Decreto Reglamentario 1171 de 2004 artículo 5º parte subrayada
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
Bogotá D.C., marzo diecinueve (19) de dos mil nueve (2009).
Radicación número: 11001-03-25-000-2008-00065-00(1859-08)
Actor: JORGE HUMBERTO VALERO RODRIGUEZ
DECRETOS DEL GOBIERNO
En ejercicio de la acción de simple nulidad el señor JORGE HUMBERTO VALERO RODRIGUEZ en nombre propio, solicita la declaratoria de nulidad de los apartes subrayados contenidos en el Decreto 1171 de 2004 expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta el inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los Docentes y Directivos Docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso.
La suspensión provisional, la sustenta en la manifiesta infracción a los artículos 25, 43, 345, 346 y 347 de la Constitución Política, en la medida que condiciona el reconocimiento de la bonificación por laborar en el área rural de difícil acceso al presupuesto de la entidad territorial, lo cual riñe con el trabajo en condiciones dignas y justas y el principio de legalidad del gasto público.
Para resolver, la Sala
CONSIDERA
De la Admisión.-
Como la demanda reúne los requisitos formales es del caso ordenar su admisión y trámite.
De la Suspensión Provisional.-
La suspensión provisional es una medida de carácter cautelar, que busca restarle eficacia temporal a los actos administrativos demandados en acción de nulidad, durante el trámite del proceso. El art. 152 del C.C.A. prescribe taxativamente los requisitos que deben cumplirse para la procedencia de la suspensión los cuales corresponden fundamentalmente a dos aspectos: la forma como debe formularse la petición, bien sea en la misma demanda o en escrito separado pero dentro de una determinada oportunidad; la manifiesta infracción que surja de una simple comparación, como condición fáctica que debe darse, para que la medida sea decretada. El tenor literal de la anterior normatividad, es el siguiente:
“…
1.Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.
2.Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
…”.
La solicitud de suspensión provisional fue sustentada con los siguientes razonamientos:
El aparte impugnado del Decreto 1171 de 2004 establece que el principio de legalidad es un nuevo requisito para el reconocimiento de la bonificación por laborar en área de difícil acceso, contrariando lo previsto por el Legislador en el inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, ya que la exigencia de la disponibilidad presupuestal no tiene relación alguna con tal reconocimiento, en otras palabras, condicionar el derecho a requisitos no establecidos en el artículo 24 de la citada Ley, vulnera el principio mínimo fundamental del trabajo según el cual la remuneración es proporcional a la cantidad y calidad del trabajo.
Esta bonificación es un estímulo por las tareas que adicionalmente, el Docente que labora en área rural de difícil acceso tiene que realizar para el cabal cumplimiento de los deberes propios del ejercicio del cargo, como es sortear obstáculos para llegar al sitio del trabajo. Es el estímulo que obtiene el trabajador por la labor desempeñada y como tal tiene derecho a recibirla de manera cumplida y oportuna, esto es mensualmente, sin que implique el condicionamiento por parte de la entidad territorial de contar o no con los recursos suficientes para tal fin.
La procedencia de la suspensión provisional en el evento de la acción de nulidad exige que la violación de la norma superior invocada sea manifiesta, deducible de la simple confrontación de las normas, sin que sea dable entrar a hacer análisis respecto del ámbito de aplicación de la norma y su eventual modificación o complementación según el caso; en otras palabras, basta que haya manifiesta infracción de la disposición invocada como fundamento de la misma por confrontación directa y que se llegue a la convicción de la violación de la norma superior por la simple confrontación entre la norma transgredida y la norma transgresora.
Ahora bien, en el caso bajo examen, el acto parcialmente acusado, es el aparte subrayado contenido en el artículo 5º del Decreto 1171 de 2004 Reglamentario del inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en la relacionado con los estímulos para los Docentes y Directivos Docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas de difícil acceso, dispone:
“…
Artículo 5º.Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario que devenguen. Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efectoy para su reconocimiento por parte de la entidad territorial, requerirá previa disponibilidad presupuestal.
Esta bonificación se pagará proporcionalmente al tiempo laborado durante el año académico en las sedes de los establecimientos educativos estatales, ubicadas en áreas rurales de difícil acceso. Se dejará de causar si el docente es reubicado temporal o definitivamente en otra sede que no reúna las condiciones para el reconocimiento de este beneficio o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda el carácter señalado en este decreto. No tendrá derecho a esta bonificación el docente que se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas.
La Ley Reglamentada, es decir, inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, al respecto estableció que:
ARTÍCULO 24. SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES.Durante el período de siete años, comprendido entre enero 1o. de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las siguientes disposiciones:
…
Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros,de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional”.
Al establecer el Decreto Reglamentario 1171 de 2004 en su artículo 5º que para el reconocimiento de la mentada bonificación equivalente al 15% del salario que devenguen,se requerirá previa disponibilidad presupuestal, por parte de la entidad territorial correspondiente, no reglamenta y contraría la disposición anteriormente transcrita, es decir, la Ley Reglamentada.
La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 mediante sentencia C-103 de 11 de febrero de 2003 M.P., Doctor Jaime Córdoba Triviño, argumentando que la consagración legislativa de los estímulos a docentes, y su concreción es a través de Decretos Reglamentarios puesto que, se acude a la participación de dos autoridades: el legislador que fija los estímulos y sus elementos esenciales, y el Gobierno que determina las condiciones específicas para otorgarlos. Por consiguiente,el reglamentoespecifica los destinatarios, montos, modalidades, frecuencia y oportunidad de reconocimiento y pago de los estímulos, y señala los demás instrumentos requeridos para hacerlos efectivos;situación que no ocurrió al expedir el Decreto Reglamentario No. 1171 de 2004 artículo 5º parte subrayada; sino que a su turno creó una situación que restringe hacer efectivos dichos estímulos condicionándolos al presupuesto de la entidad territorial.
Posteriormente, esa misma Corporación, con relación a la Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones en tratándose de la disponibilidad presupuestal de la respectiva entidad territorial para los ascensos de los Docentes y Directivos Docentes en carrera de que trata la Ley 715 de 2001, mediante sentencia C-423 de 26 de abril de 2005, M.P. Doctor Manuel José Cepeda Espinosa, dijo:
“…
La exigencia de que exista la disponibilidad presupuestal no es un requisito adicional dentro del sistema de carrera.Es un límite al ordenador de gasto en el nivel territorial correspondiente que consiste en verificar si existe disponibilidad de recursos para educación dentro de lo asignado a la entidad correspondiente dentro del Sistema General de Participaciones.
En principio tales recursos deben ser suficientes para financiar los ascensos puesto que así lo establecen expresamente algunos de los criterios de ley para calcular el monto anual de dichas participaciones. Además, la ley permite que los ascensos de docentes sean financiados con recursos propios de la entidad territorial puesto que en su artículo 24 dice que los ascensos que superen unos límites establecidos en la ley para ser financiados por el Sistema General de Participaciones han de ser cubiertos con “ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial.”
…
Dicho reconocimiento no puede ser supeditado a la suficiencia de recursos con destino a la educación que debieron ser apropiados en el Sistema General de Participaciones para la correspondiente vigencia fiscal.De esta manera, cada año las autoridades competentes han de calcular los ascensos que serán reconocidos en la vigencia próxima, y deben apropiar los recursos de participación para educación suficientes para dicho fin.
…” (Se subraya).
Adicionalmente, una de las características de la potestad reglamentaria, es definir cuáles son y de qué manera se desarrollarán las leyes que requieren reglamentación. Los límites de esta facultad o potestad señalan la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, no habría necesidad de reglamentarlos. De hecho, el acto reglamentario debe desarrollar no sólo lo que hay expreso en la ley reglamentada, sino lo que hay implícito en ella, de suerte que no restrinja o cree situaciones no previstas en la norma reglamentada - Ley 715 de 2001 artículo 24 inciso 6º - como lo hizo el Decreto Reglamentario 1171 de 2004 artículo 5º parte subrayada -, acusado.
Luego de confrontar la indicada norma legal con el acto parcialmente acusado, a juicio de la Sala es evidente que‚ este incurre en franca y manifiesta violación de aquella.
La figura jurídica de la suspensión provisional, en el caso de la acción de que trata el artículo 84 del C.C.A., opera cuando aparece de manifiesto y en forma por demás ostensible la contradicción de la norma acusada con una jerarquía más elevada.
Según las voces del Diccionario de la Lengua Española, lo "manifiesto" es lo que esta patente, claro, descubierto. Y en el caso sub-judice esa presunta infracción tiene ese alcance.
En este orden de ideas, se accederáa la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado, con fundamento en el art. 152 del C.C.A., de acuerdo con el cual la citada medida cautelar procede cuando se haya solicitado y sustentado de modo expreso en la demanda o por escrito separado presentado antes de que sea admitida y, en tratándose de la acción de nulidad, que exista manifiesta infracción en una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, requisitos que, como ya se dijo, se cumplen en el presente caso.
En conclusión, del cotejo normativo entre el acto parcialmente acusado y la norma citada como infringida aparece la flagrante vulneración que exige el artículo 152 del C.C.A.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
RESUELVE
1.Admítesela demanda instaurada por JORGE HUMBERTO VALERO RODRÍGUEZ en ejercicio de la acción de nulidad instaurada contra el Decreto Reglamentario No. 1171 de 2004 artículo 5º en la parte que se resalta: “…y para su reconocimiento por parte de la entidad territorial, requerirá previa disponibilidad presupuestal”.,proferido por el Gobierno Nacional,
Para su trámite, se dispone:
1.1. Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público.
1.2. Notifíquese personalmente la admisión de esta demanda a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Educación Nacional.
1.3. Fíjese el asunto en lista por el término de diez (10) días para los efectos previstos en el artículo 207-5 del C.C.A.
1.4. No hay lugar a señalar suma alguna por concepto de gastos ordinarios del proceso.
1.5.Decrétasela suspensión provisional del Decreto Reglamentario No. 1171 de 2004 artículo 5º en la parte que se resalta: “…y para su reconocimiento por parte de la entidad territorial, requerirá previa disponibilidad presupuestal”., proferido por el Gobierno Nacional.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN
ALFONSO MARÍA VARGAS RINCÓN VICTOR. H. ALVARADO ARDILA
/AH