Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  JAIME MORENO GARCIA

Norma demandada:  solicita a esta Corporación se declare la nulidad parcial del Decreto 2582 del 12 de septiembre de 2003, expedido por el Gobierno Nacional

Demandante:  GREGORIO ARQUIMEDES BELTRAN LEON

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Declaratoria de inexequibilidad de la norma que sirvió de fundamento al acto acusado / CARRERA ADMINISTRATIVA - Retiro por calificación insatisfactoria / ACTO ADMINISTRATIVO - Pérdida de fuerza ejecutoria por declaratoria de inexequibilidad de la ley que lo fundamentó / PERDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA - Ocurrencia respecto del Decreto 2582 de 2003 por declaratoria de inexequibilidad de la Ley 715 de 2001

Se demanda la nulidad parcial del Decreto 2582 de 2003, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se establecen reglas y mecanismos para la evaluación del desempeño de los docentes y directivos docentes. Sin duda alguna, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de las normas que sirvieron de fundamento al acto acusado, éste perdió su sustento jurídico y, por tanto, dejó de ser aplicable. En el caso sub judice, es claro que la disposición acusada es inconstitucional, por cuanto la materia allí regulada tiene reserva legal. Como lo dejó establecido la Sentencia C-723 del 3 de agosto de 2004, la función de dictar normas generales sobre educación y, concretamente, la relativa al retiro de la carrera administrativa por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, es materia exclusiva del legislador, de acuerdo con lo previsto en los artículos 114, 125 y 150, numeral 23, de la C.P. Y como las normas que sirvieron de fundamento al Decreto 2582 de 2003 fueron declaradas inexequibles, el mismo vicio de inexequibilidad es predicable de éste. En conclusión, si los fundamentos jurídicos del decreto reglamentario son inconstitucionales por vulnerar el principio de reserva de ley contenido en el artículo 150 de la C.P., sin lugar a dudas, el decreto vulnera la norma superior por estar sustentada en normas inconstitucionales, que le transfieren una competencia reservada exclusivamente al legislador. Las anteriores razones son suficientes para considerar que las pretensiones del actor están llamadas a prosperar.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional C-723 de 2004.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil siete (2007).

Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00160-01(7430-05)

Actor: GREGORIO ARQUIMEDES BELTRAN LEON

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

1.- El señor GREGORIO ARQUIMEDES BELTRAN LEON, ciudadano, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita a esta Corporación se declare la nulidad parcial del Decreto 2582 del 12 de septiembre de 2003, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se establecen reglas y mecanismos generales para la evaluación y desempeño de docentes y directivos docentes que laboran en los establecimientos educativos estatales.

2. El texto de la disposición demandada es el siguiente:

"Artículo 9º. (…)

Parágrafo 1º. Para la evaluación del desempeño del rector o director se tendrán en cuenta los resultados de la evaluación de competencias de los estudiantes del establecimiento educativo, cada vez que éstas se realicen.

Se dará cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 10 del de la ley 715 de 2001, cuando el resultado de su evaluación de desempeño haya sido no satisfactorio en dos años consecutivos, lo que implicará el retiro del cargo y el regreso al servicio de la docencia en el grado y con la asignación salarial que le corresponde en el escalafón.

Los años lectivos en que se realicen evaluaciones de competencia de los estudiantes, e resultado obtenido por el establecimiento educativo en estas pruebas, constituirá el cincuenta por ciento (50%) de la evaluación final del desempeño del rector o director, de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Educación Nacional".

3.- Alega el demandante que la disposición acusada viola los artículos 15, 16, 25, 26, 123 124 de la C.P.

Aduce que es inconstitucional evaluar el desempeño del rector o director de un establecimiento educativo estatal por una labor que no hace parte de sus atribuciones como directivo escolar. Que dentro de sus funciones no está la de impartir enseñanza - aprendizaje, sino que su responsabilidad es el funcionamiento del colegio o institución educativa, que implica la dirección y coordinación de plantel.

Que por ello resulta injusto calificar su gestión con base en los resultados de la evaluación de competencias de los estudiantes de la institución, ya que tales resultados dependen más bien de la actividad conjunta de los docentes y los estudiantes, pero no de su labor como directivo.

Concluye que la norma censurada atenta contra el buen nombre, el libre desarrollo de la personalidad, el derecho al trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio de los rectores o directores de establecimientos educativos, puesto que se examina su desempeño laboral no por su función directiva sino por la actividad de los docentes del centro educativo, quienes son los realmente responsables de la educación de los estudiantes.

4.- La demanda fue contestada por el Ministerio de Educación Nacional y por el Departamento Administrativo de la Función Pública, por conducto de apoderados, quienes se opusieron a las pretensiones del libelo.

La apoderada del Ministerio de Educación dijo que como trasfondo de las funciones que deben cumplir los directivos-docentes se encuentra la actualización con fines pedagógicos que se desarrolla en un interés del educador por la formación y actualización en su quehacer pedagógico, tanto en su área de estudio como en telemáticas identificadas como prioritarias en el desarrollo de los procesos educativos de acuerdo con el Proyecto Educativo Institucional, PEI.

Agregó que el desarrollo del proceso educativo lleva aparejadas las acciones que realice el directivo docente en relación con la actualización de los nuevos conocimientos y avances en materia educativa, las necesidades institucionales y las necesidades de actualización y formación, tanto personal como de la comunidad educativa, que reviertan en beneficio de la acción educativa así como del mejoramiento de los procesos de formación y aprendizaje de los estudiantes, los cuales se realizan a través de la evaluación institucional con el propósito de lograr los mejores resultados.

Adujo que otra labor que subyace a la labor del directivo-docente se concentra en la implementación de estrategias que permitan identificar los logros de la actualización en el desarrollo de las actividades programadas en el plan operativo anual, lo cual conlleva establecer una línea de base al iniciar los programas de actualización y formación de los educadores, del personal administrativo y los demás miembros de la comunidad educativa.

Concluyó que el directivo docente en ningún momento debe evadirse de su situación de docente, como lo pretende el demandante, pues el directivo es docente, tal como lo expresa el artículo 126 de la ley 115 de 1994.

Por su parte, la apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública expresó que la evaluación de competencias de los estudiantes que implica el desempeño de los docentes y directivos, fortalece la organización educativa en la medida en que involucra a todas las personas que hacen parte de ella, lo que vislumbra los logros y desaciertos de la misma, en cumplimiento de los objetivos institucionales; agregó que la correcta evaluación del desempeño del personal docente y directivo docente conlleva el mejoramiento del servicio, pues su objetivo es lograr impartir a los estudiantes una formación integral completa y acertada, para lo cual se requiere de personal capacitado y responsable del cumplimiento de sus funciones.

Manifestó que el directivo docente debe concertar y coordinar acciones de formación y actualización de los educadores de la institución con diferentes organizaciones e instituciones de educación autorizadas, teniendo en cuenta las necesidades identificadas y priorizadas en el proceso de auto-evaluación institucional.

Señaló que la labor administrativa no se limita a implementar procesos, sino que debe estar precedida de la labor pedagógica, puesto que éste es el componente básico del avance en los procesos educativos y la razón de ser de las instituciones educativas.

Concluyó que la evaluación de la efectividad y calidad en el ejercicio de las funciones de los directivos docentes debe contemplar el criterio y la apreciación que de ellas pueda tener el estudiante en la medida en que es quien recibe el producto final y el elemento humano del objetivo institucional. Que por ello, no tendría razón la evaluación del desempeño de los directivos docentes si ésta la hacen personas ajenas a las funciones del cargo y al cumplimiento de los fines institucionales, por lo que resulta razonable brindar a los estudiantes la posibilidad de emitir un concepto sobre el ejercicio de las funciones del directivo docente.

ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación solicita que se despachen en forma favorable las pretensiones de la demanda.

Manifiesta que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-723/04 declaró la inexequibilidad de los fundamentos jurídicos del decreto reglamentario acusado, lo que significa que se ha presentado el decaimiento del Decreto 2582 de 2003; que sin embargo, deben examinarse los efectos que el mismo produjo durante su vigencia.

Expresa que el acto acusado es inconstitucional, habida cuenta de que la materia regulada es objeto de reserva legal, como lo dejó establecido la mencionada sentencia.

Concluyó que como la disposición reglamentaria está amparada en normas de la ley 715 de 2001 que fueron declaradas inexequibles, es indudable que ese vicio de inconstitucionalidad es predicable de éstas, pues como lo señaló la Corte Constitucional en la mencionada sentencia, el legislador no podía desprenderse de dicha función y atribuirla al reglamento ejecutivo.

Agotado el trámite procesal, se procede a decidir previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Se demanda la nulidad parcial del Decreto 2582 de 2003, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se establecen reglas y mecanismos para la evaluación del desempeño de los docentes y directivos docentes.

El numeral 5.8 del artículo 5 de la ley 715 de 2001 y la expresión "atendiendo el reglamento que para tal fin expida el Gobierno Nacional" contenida en el Parágrafo 1º del Art. 10 de la Ley 715 de 2001, fueron declarados inexequibles mediante la sentencia C-723 de 2004, en consideración a que la reglamentación de la evaluación docente tiene reserva legal, y por ello es inconstitucional atribuir al gobierno la facultad de abordar esa materia.

Dijo la Corte en la mencionada sentencia:

"Según lo previsto en el Art. 1º superior, Colombia es un Estado social de Derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Por su parte, el Art. 287 ibídem contempla que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.

Conforme a estas disposiciones, en el Estado colombiano rige el principio de la centralización política y la descentralización administrativa, lo cual significa que las funciones constitucional, legislativa y jurisdiccional están centralizadas, mientras que la función administrativa está descentralizada.

Para materializar estos principios de la organización territorial del Estado, el Art. 288 de la Constitución prevé que "la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales".

Dicha distribución de competencias debe establecer cuáles son los servicios públicos a cargo de la Nación y cuáles son los servicios públicos a cargo de las entidades territoriales y debe hacerse en concordancia con lo estatuido en el Acto Legislativo 01 de 2001, sobre asignación de recursos a estas últimas, que modificó los Arts. 356 y 357 de la Constitución Política y eliminó los conceptos de situado fiscal y de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, los cuales actualmente se agrupan en uno solo denominado Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.

A este respecto la misma Ley 715 de 2001, en su artículo 1º, que no es objeto de impugnación, estableció que el Sistema General de Participaciones está constituido "por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley."

Como ejemplo de distribución de competencias en materia educativa puede indicarse la hipótesis en la cual la ley orgánica estableciera que a la Nación corresponde prestar el servicio de educación superior, a los departamentos prestar el servicio de educación secundaria y a los municipios prestar el servicio de educación primaria y preescolar.

En el presente caso, el Num. 5.8 del Art. 5º de la Ley 715 de 2001, en virtud del cual es función de la Nación, en relación con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, definir y establecer las reglas y mecanismos generales para la evaluación y capacitación del personal docente y directivo docente, y el parágrafo 1º del Art. 10 de la misma ley, según el cual la evaluación anual del desempeño de los rectores y directores de las instituciones educativas públicas deberá hacerse atendiendo el reglamento que para tal fin expida el Gobierno Nacional, no distribuyen competencias en materia educativa, conforme a lo previsto en el Art. 288 superior, pues no asignan a la Nación la prestación del servicio público de educación que la primera norma menciona.

En cambio, dichos apartes asignan al Presidente de la República la función de dictar normas generales en materia educativa, específicamente normas que tratan del ejercicio de la función pública y del retiro de la carrera administrativa por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, las cuales deben ser dictadas por el legislador, ordinario o extraordinario, de conformidad con lo dispuesto en los Arts. 114, 125 y 150, Num. 23, de la Constitución, que por tanto resultan vulnerados.

(…)

Significa lo anterior que se produjo la figura del decaimiento consagrada en el numeral 2º del artículo 66 del C.C.A., norma que dispone:

"Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

…

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

…".

Respecto de la pérdida de fuerza ejecutoria dijo la Corte Constitucional:

"El decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico. Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, (…)"

Sin duda alguna, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de las normas que sirvieron de fundamento al acto acusado, éste perdió su sustento jurídico y, por tanto, dejó de ser aplicable.

En el caso sub judice, es claro que la disposición acusada es inconstitucional, por cuanto la materia allí regulada tiene reserva legal. Como lo dejó establecido la Sentencia C-723 del 3 de agosto de 2004, la función de dictar normas generales sobre educación y, concretamente, la relativa al retiro de la carrera administrativa por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, es materia exclusiva del legislador, de acuerdo con lo previsto en los artículos 114, 125 y 150, numeral 23, de la C.P.

Y como las normas que sirvieron de fundamento al Decreto 2582 de 2003 fueron declaradas inexequibles, el mismo vicio de inexequibilidad es predicable de éste.

En conclusión, si los fundamentos jurídicos del decreto reglamentario son inconstitucionales por vulnerar el principio de reserva de ley contenido en el artículo 150 de la C.P., sin lugar a dudas, el decreto vulnera la norma superior por estar sustentada en normas inconstitucionales, que le transfieren una competencia reservada exclusivamente al legislador.

Las anteriores razones son suficientes para considerar que las pretensiones del actor están llamadas a prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

DECLARASE la nulidad del parágrafo 1º del artículo 9º del Decreto 2582 del 12 de septiembre de 2003, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se establecen reglas y mecanismos generales para la evaluación del desempeño de los docentes y directivos docentes que laboran en los establecimientos educativos estatales".

Archívese el expediente.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO E. GOMEZ ARANGUREN JAIME MORENO GARCIA

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ ALFONSO VARGAS RINCON