Fecha Providencia | 25/02/2010 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Norma demandada: Acción de nulidad del artículo 17 del decreto 1615 de junio 12 de 2003, expedido por el Presidente de la Republica "Por el cual se suprime la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom y se ordena su liquidación".
Demandante: DORA PRIETO ROJAS
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION "A"
Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010).
Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00205-01(4132-04)
Actor: DORA PRIETO ROJAS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., la señora DORA PRIETO ROJAS, solicita a esta Corporación declarar la nulidad del artículo 17 del decreto 1615 de junio 12 de 2003, expedido por el Presidente de la Republica “Por el cual se suprime la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – Telecom y se ordena su liquidación”.
A continuación se subraya el aparte demandado de la norma:
“DECRETO NÚMERO 1615 DE 2003
12 DE JUNIO DE 2003
POR EL CUAL SE SUPRIME LA EMPRESA NACIONAL DE
TELECOMUNICACIONES TELECOM y SE ORDENA SU LIQUIDACIÓN
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de sus facultades constitucionales y legales y, en especial, de las previstas en el numeral 15 del Artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000, y
CONSIDERANDO:
(…)
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 17.- LEVANTAMIENTO DE FUERO SINDICAL.- Para efectos de la desvinculación del personal que goza de la garantía de fuero sindical, el Liquidador adelantará los procesos de levantamiento del fuero sindical.Será responsabilidad del Liquidador iniciar dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de este Decreto los respectivos procesos de levantamiento del fuero sindical.Una vez obtenidos los pronunciamientos correspondientes en los mencionados procesos, se terminará la relación laboral.”
Expresa la demandante que el Presidente de la República contrarió lo establecido en el artículo 118 A del Código Procesal del Trabajo, que prescribe un término de dos (2) meses para incoar las acciones que emanen del fuero sindical y no de seis (6) meses como lo indica el aparte de la norma estudiada.
Señala que la finalidad del fuero sindical es la protección al trabajador, sea particular o público, para que no sea objeto de un despido injusto, desmejora o traslado sin que previamente se haya levantado su fuero por medio de solicitud del empleador ante el juez de trabajo.
Esgrime la tesis jurisprudencial plasmada en la sentencia C-0381 de 2000 que precisa el alcance del artículo 113 del C.P.T. y la función jurídica de los límites temporales impuestos por la ley para ejercer el derecho de acción, especialmente tratándose de la acción de reintegro y de levantamiento de fuero sindical, así como también analiza la razonabilidad de los términos establecidos para tales efectos.
De acuerdo con lo anterior, arguye que no era posible que dentro del decreto demandado, el Presidente estableciera de manera ilegal e inconstitucional, un término diferente para iniciar el proceso de levantamiento de fuero sindical, en contravía de lo establecido en la norma procesal laboral y en la providencia Constitucional.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN
Considera que se vulneró la siguiente normatividad:
Artículos 113 y 118 del Código Procesal del Trabajo; 410 del Código Sustantivo del Trabajo; artículos 1º, 2º, 4º, 25, 39, 93 y 150 numeral 2º de la Constitución Política; artículo 1º y 2º del Convenio 98 de la OIT.
Expresa que el decreto demandado, al establecer que el liquidador solicitará el permiso al juez laboral para retirar a los trabajadores aforados, después de la supresión de cargos, está modificando las justas causas consagradas en la norma para despedir a estos funcionarios. Es decir, que ni el artículo 113 del C.P.T. ni el 410 del C.S.T. establecen esta situación como justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo; que con lo anterior, el ejecutivo vulneró normas de superior jerarquía y se extralimitó en sus funciones.
Igualmente, afirma que la norma demandada varía el término de prescripción de la acción emanada del fuero sindical consagrada en el artículo 118 del C.P.T., modificando significativamente la estructura del procedimiento, por lo cual es inconstitucional.
Con relación a las normas Constitucionales, sostiene que se viola el principio de legalidad y de seguridad jurídica cuando se modifican las normas procesales a través de un decreto, pues la propia Carta establece la forma de hacerlo; que se atenta contra las garantías Constitucionales del fuero sindical; que al ejecutivo le está expresamente prohibido reformar o derogar códigos, pues tales reformas deben necesariamente realizarse a través de una ley y no por medio de facultades extraordinarias. En conclusión, que la norma estudiada no debe aplicarse por ser contraria a los preceptos Constitucionales.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Del Ministerio de la Protección Social:
Se opuso a las pretensiones de la demanda y argumentó que la demandante confunde las figuras de levantamiento de fuero sindical y la de reintegro.
Considera que contrariamente a lo manifestado en la demanda, no se vulnera, sino que se da cumplimiento al artículo 410 del C.S.T., ya que el levantamiento foral de que trata la norma demandada es por causa de la liquidación de TELECOM, lo cual se enmarca dentro de la tipología descrita por la norma que se estima transgredida; que el Presidente tiene facultad Constitucional para llevar a cabo el proceso de liquidación de la empresa; que los seis (6) meses establecidos en la norma demandada, no son mas que un término razonable durante el cual se llevaría a cabo la liquidación de la empresa, dando aplicación a la facultad reglamentaria establecida en el articulo 189 numeral 11, sin pretender cambiar los lineamientos procedimentales plasmados en los códigos.
Arguye que no existe nexo de causalidad entre la norma acusada, el desarrollo de los argumentos de la demanda y las normas que se consideran vulneradas.
Del Ministerio de Comunicaciones:
Sostiene que el decreto 1615 de 2003 no desarrolla normas laborales sino una norma con fuerza de ley, que es el decreto ley 254 de 2000, artículo 8º, que señala la supresión de todos los cargos al finalizar el término de liquidación de la entidad, sin distinguir entre trabajadores con y sin fuero.
Arguye que la norma acusada no introduce modificación alguna a las normas laborales que consagran las justas causas para terminar el fuero sindical, pues la supresión de cargos es una consecuencia obligada de toda la liquidación; que el plazo de seis meses es apenas una medida administrativa para evitar traumatismos en los casos de los cargos que gozan de fuero, que en nada tiene que ver con la prescripción del artículo 118 A, sino con el cronograma de supresión de cargos que crea el liquidador de TELECOM, teniendo en cuenta las necesidades de la empresa y sabiendo que la separación de los cargos ocurrirá en forma concomitante con la sentencia y con la etapa final del proceso de liquidación.
Cita jurisprudencia Constitucional que establece que la liquidación de la empresa es una justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo.
Por lo anterior, solicita negar las pretensiones de la demanda y mantener dentro del ordenamiento jurídico la disposición demandada.
Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
Radicó su escrito de contestación dentro del término legal establecido y solicitó negar las pretensiones de la demanda.
Alega que la norma sub judice se expidió para reglamentar el artículo 8º del decreto ley 254 de 2000, de acuerdo a la potestad reglamentaria establecida en la Constitución, lo cual puede observarse desde el epígrafe del decreto y en el contenido del mismo, en cuanto a la liquidación de la empresa y la supresión de sus cargos.
Que de acuerdo al numeral 15 del artículo 189 Constitucional y al 52 de la ley 489 de 1998, el Presidente contaba con las facultades para suprimir TELECOM, por tratarse de una empresa oficial prestadora de servicios públicos del orden nacional.
Analiza y compara el contenido de los artículos 8º del decreto ley citado, 17 del decreto 1615 de 2003 y 118 A del C.P.T. y al respecto explica que no se contravienen en ningún sentido; que el segundo de los supuestos del artículo 118 A aplicable al caso, dispone que el término prescriptivo de dos meses empieza a contarse desde el momento en que se haya agotado el procedimiento convencional o reglamentario correspondiente; que en este caso el procedimiento consiste en que los cargos se van suprimiendo de acuerdo con el programa establecido por el liquidador; que con lo anterior queda claro que el término será a partir del momento en que se suprime el cargo, lo cual no obsta para que la supresión y la iniciación de las acciones deba realizarse dentro de los seis meses siguientes a la expedición del decreto.
Confronta también el contenido del artículo atacado con el 410 del C.S.T. y resalta que no se incluye una nueva causal de despido, que esta apreciación de la demandante se debe a que realizó una lectura parcial de las normas.
Del Departamento Administrativo de la Función Pública:
Contestó oportunamente la demanda y solicitó se nieguen sus pretensiones por carecer de sustentos de hecho y de derecho.
La defensa que realiza de la norma en cuestión, puede sintetizarse en que ésta fue expedida bajo las atribuciones constitucionales y legales que le asisten al Presidente de la República; que este artículo establece un término de procedimiento para que el liquidador de TELECOM inicie los trámites legales pertinentes con el fin de obtener el permiso del juez laboral para poder dar por terminado el contrato de trabajo de los servidores que estén amparados con fuero sindical; que el término de dos meses que establece el artículo 118 A del C.P.T. es el previsto por el legislador para que el trabajador aforado pueda iniciar la acción de reintegro, en el caso que haya sido despedido con inobservancia de las garantías y procedimientos que el legislador previó para estos.
De Colombia Telecomunicaciones S.A.:
Actuando como tercero interviniente y por medio de apoderado, esta entidad manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda.
Examina cada uno de los elementos de la norma acusada y de acuerdo a ellos aclara que la demanda parte de un supuesto equivocado, pues la disposición no se ocupa en modo alguno del término de prescripción de la acción, sino de la actividad que corresponde adelantar al liquidador.
Agrega que la norma bajo análisis, así como las posibles prescripciones, ya tuvieron lugar hacia finales del 2003, año en el cual se expidió el decreto 1615, motivo por el cual, solicita a la Corporación declararse inhibida en el presente caso.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El Ministerio de Comunicaciones y la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. se pronunciaron en el mismo sentido de la contestación de la demanda.
La demandante allegó el escrito de alegatos en forma extemporánea. Las demás partes guardaron silencio.
ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBILCO
La Procuraduría Segunda delegada ante esta Corporación, presentó su concepto solicitando la declaratoria de nulidad de la norma acusada.
Aduce que la potestad reglamentaria dada al ejecutivo por la Carta no puede ir más allá de lo previsto en la norma constitucional o legal; que por ello no podía el ejecutivo, a través de la norma estudiada, ampliar a seis (6) el término de dos (2) meses prescrito en la norma laboral para adelantar la acción tendiente a levantar el fuero sindical.
Conforme a lo anterior, considera que se desconoció el artículo 118 A del C.P.T. y el numeral 11 del artículo 189 Superior, pues el Gobierno no tenía la facultad para modificar la prescripción establecida en la ley, sobrepasando abiertamente su competencia.
Por otra parte, estima que el artículo demandado no estipula una causal diferente para levantar el fuero, motivo por el cual no realiza análisis al respecto.
CONSIDERACIONES
Se demanda en esta litis la nulidad del artículo 17 del decreto 1615 de 2003, por el cual se suprime la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM – y se ordena su liquidación.
La norma cuestionada dispuso:
“ARTÍCULO 17.- LEVANTAMIENTO DE FUERO SINDICAL.- Para efectos de la desvinculación del personal que goza de la garantía de fuero sindical, el Liquidador adelantará los procesos de levantamiento del fuero sindical.Será responsabilidad del Liquidador iniciar dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de este Decreto los respectivos procesos de levantamiento del fuero sindical.Una vez obtenidos los pronunciamientos correspondientes en los mencionados procesos, se terminará la relación laboral.”
El decreto citado dispuso la liquidación de TELECOM en un término de dos años, prorrogables hasta por un plazo igual, vencido el cual terminaría para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones. Tal ordenamiento fue proferido en desarrollo de las facultades constitucionales previstas en el numeral 15 del artículo 189 Superior y las enunciadas en el Decreto 254 de 2000, por el cual se establece el régimen de liquidación de las entidades públicas nacionales.
Como órganos de dirección y control de la liquidación constituyó el artículo 10 a la Junta Liquidadora y al Liquidador de la Empresa, designando en este último a la Fiduciaria La Previsora S.A., cuyas funciones fueron estipuladas en el artículo 12, entre las que se leen la terminación de los contratos laborales de los trabajadores oficiales cuyos cargos fueran suprimidos y la presentación a la Junta Liquidadora, de un programa de supresión de cargos dentro de los 30 días siguientes a la fecha de asumir sus funciones.
El artículo 16, dentro del capítulo IV de las “Disposiciones laborales y pensionales” dispuso la supresión de empleos y terminación de la vinculación como consecuencia de la supresión de la Empresa, para lo cual facultó a la Junta Directiva, dejando establecido que ellos darían por terminados los contratos laborales con los trabajadores oficiales y el vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos.
Como consecuencia de las disposiciones anteriormente reseñadas, el artículo 17 se encargó de asignar al Liquidador la responsabilidad de adelantar dentro de los 6 meses siguientes a la expedición del Decreto 1615, los procesos de levantamiento de fuero sindical, cuyos pronunciamientos una vez obtenidos, darían lugar a la terminación de la relación laboral. Esta es la norma que es objeto de análisis dentro de esta litis.
De manera que, dentro del contexto descrito en párrafos precedentes habrá de hacerse el estudio de las normas que consagran el tema del fuero sindical.
El artículo 410 del Código Sustantivo del Trabajo prescribe:
“Son justas causas para que el juez autorice el despido de un trabajador amparado por fuero:
a) La liquidación o clausura definitiva de la empresa o establecimiento y la suspensión total o parcial de actividades por parte del patrono durante más de ciento veinte (120) días, y
b) Las causales enumeradas en los artículos 62 y 63 del Código Sustantivo del Trabajo para dar por terminado el contrato.”
Por su parte, el Código Procesal del Trabajo en sus artículos 113 y 118 establece:
“Art. 113.-Modificado. Ley 712 de 2001, art. 44. La demanda del empleador tendiente a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado por fuero sindical, para desmejorarlo en sus condiciones de trabajo, o para trasladarlo a otro establecimiento de la misma empresa o a un municipio distinto, deberá expresar la justa causa invocada.
Con la certificación de inscripción en el registro sindical o la comunicación al empleador de la inscripción se presume la existencia del fuero sindical.”
“Art. 118.-Modificado Ley 712 de 2001, art. 48. La demanda del trabajador amparado por el fuero sindical, que hubiere sido despedido o desmejorado en sus condiciones de trabajo o trasladado sin justa causa previamente calificada por el juez laboral, se tramitará conforme al procedimiento señalado en los artículos 113 y siguientes.
Con la certificación de inscripción en el registro sindical o la comunicación al empleador de la elección, se presume la existencia del fuero del demandante.”
Con la expedición de la Ley 712 de 2001 se adicionó una disposición relacionada con el tema, contenida en el artículo 118 A, que por ser esencial en el examen sobre el que versa este fallo, será objeto de transcripción y análisis.
“Art. 118 A.-Adicionado. Ley 712 de 2001, art. 49. Las acciones que emanan del fuero sindical prescriben en dos (2) meses. Para el trabajador este término se contará desde la fecha de despido, traslado o desmejora. Para el empleador desde la fecha en que tuvo conocimiento del hecho que se invoca como justa causa o desde que se haya agotado el procedimiento convencional o reglamentario correspondiente, según el caso.
Durante el trámite de la reclamación administrativa de los empleados públicos y trabajadores oficiales, se suspende el término prescriptivo.
Culminado este trámite, o presentada la reclamación escrita en el caso de los trabajadores particulares, comenzará a contarse nuevamente el término de dos (2) meses.”
Con anterioridad a la expedición de la Ley 712, la Corte Constitucional se pronunció en relación con los artículos 113 y 118, declarando su exequibilidad. Mediante sentencia C-381 de 2000 declaró exequibles las referidas disposiciones, la primera en el entendido de que en aplicación del artículo 13 – inciso 2º, 25 y 39 de la Constitución y del Convenio 98 de la O.I.T., el empleador deberá presentar la solicitud de levantamiento del fuero sindical, inmediatamente ocurra la justa causa requerida para solicitud de despido, traslado o desmejoramiento.
Ahora bien, con la expedición de la Ley 712 de 2001, la situación varió sustancialmente, pues el artículo 118 A, adicionado, estableció un término también de dos meses para el empleador, a partir de que tuvo conocimiento del hecho que se invoca como justa causao desde que se haya agotado el procedimiento convencional o reglamentario correspondiente, según el caso.
De esta manera, el nuevo precepto introdujo una forma novedosa de establecer el término para el empleador, pues no sólo se limita a la asignación de igual plazo para uno y otro extremo. Lo que varía es el momento a partir del cual se cuenta el término de dos meses que estableció. Para el trabajador se cuentan desde la fecha del despido, traslado o desmejora; en cambio, para el empleador establece dos presupuestos que pueden tener lugar en el cómputo del tiempo otorgado por la premisa general de la norma: en primer lugar, el momento en que tiene ocurrencia el hecho invocado, en segundo, el agotamiento del procedimiento convencional o reglamentario, según el caso.
Como quedó establecido, la previsión contenida en la disposición acusada tiene como hechos determinantes la decisión de suprimir y liquidar TELECOM, procedimientos que conllevan el trámite y resolución de todo lo relacionado con la actividad que hasta el momento ha desarrollado el ente y el proceso de liquidación y finalización de la función, así como la destinación de los bienes que hacían parte del mismo. Como es apenas lógico y se desprende del texto integral del decreto 1615 de 2003, ello obedece a un proceso complejo, que no es posible concluir en plazos breves ni de preveer en un día cierto y preciso. Por tal razón, la norma del citado ordenamiento que se encargó del término, otorgó un plazo de dos años, prorrogable por tiempo igual en especiales circunstancias, norma que, valga la pena anotar, repite los lineamientos dados por la Ley 573 de 2000, que revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar el régimen de liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional.
Así, la previsión contenida en el artículo 17 cuestionado es apenas la medida lógica y consecuente de todo ese proceso, pues al establecer que es responsable el Liquidador de iniciar dentro de los seis meses siguientes a la expedición del mismo decreto, los respectivos procesos de levantamiento de fuero sindical, otorga un término prudencial en el cual pueda enterarse aquel, acerca de la situación de los empleados de la entidad que se ha de liquidar y cómo habrá de llevarse a cabo el proceso de supresión de los empleos, lo que no depende solamente del Liquidador, pues es la Junta Liquidadora la encargada, en virtud del artículo 16, de suprimir los cargos.
Por ello es apenas obvia la previsión censurada, pues no podría haber sido compelido el liquidador a iniciar en el término de dos meses un proceso que requiere conocimiento integral que le permita decidir con responsabilidad y acierto cada acto propio del proceso liquidatorio.
Luego es claro que los dos meses, en este caso, quedan inmersos dentro de la segunda posibilidad que estableció el artículo 118 A, es decir, desde que se haya agotado el procedimiento convencional o reglamentario, si se tiene en cuenta que TELECOM, en su mayor parte, estaba compuesto por trabajadores oficiales y, excepcionalmente, por empleados públicos. De manera que el procedimiento de supresión y liquidación bien se halla dentro de la referida opción y por ello los dos meses con que cuenta el empleador parten es desde la culminación del procedimiento correspondiente, en este caso, la supresión del cargo de los empleados aforados.
Sobre la constitucionalidad del artículo 118 A del C. P. del T. se pronunció la Corte Constitucional por medio de sentencia 1232/05 en la que señaló que para los trabajadores se interrumpe el término de dos meses mientras se agota el trámite, luego tal interpretación es con mayor razón aplicable al caso del empleador que, dadas las circunstancias de supresión y liquidación del ente, requiere agotar un procedimiento previo y determinar en qué momento es pertinente empezar el trámite de la supresión de los empleos, que en el caso de los aforados requiere adicionalmente de la autorización judicial.
Esta Sala tuvo oportunidad de pronunciarse en asuntos en los que se alegó la vulneración del término de prescripción establecido en el artículo 118 A del C. de P.L, mediante sentencias de 17 de agosto de 2006 – Exp. 0144-05 – M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado y de 21 de agosto de 2008 – Exp. 4276-05 – M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Se concluyó en los referidos fallos que no se trató de modificación alguna del término procesal establecido en el artículo 118 A del C. de P.L. y que las normas entonces cuestionadas habrían de aplicarse en forma armónica con el proceso de liquidación previsto en el Decreto Ley 254 de 2000; además fue clara la primera providencia citada, en determinar que en el caso de liquidación de entidades públicas del orden nacional, el término empieza a correr a partir del día siguiente al de la publicación del acto que ordena la supresión del empleo.
Concluye la Sala, que de acuerdo con los planteamientos precedentes, tampoco se configura la vulneración de las normas constitucionales enunciadas ni de la O.I.T, cuya censura fue sustentada en los argumentos analizados anteriormente.
En consecuencia, se denegará la solicitud de nulidad formulada por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A
DENIÉGANSE LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA.
RECONÓCESEpersonería al abogado RAMÓN GONZÁLEZ GONZÁLEZ para actuar dentro del presente proceso en representación de la Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública, en los términos y para los efectos otorgados mediante poder obrante a folio 107 del cuaderno principal.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-
VICTOR HERNANDO ALVARADO GERARDO ARENAS MONSALVE
GUSTAVO E. GÓMEZ ARANGUREN BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO