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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010003310SENTENCIASEGUNDA11001032500020040019701(381804)200613/07/2006SENTENCIA__SEGUNDA__11001032500020040019701(381804)__2006_13/07/2006100033102006SISTEMA GENERAL DE PENSIONES - La base de cotización al sistema de seguridad social en salud debe ser la misma para pensión / TRABAJADORES DEPENDIENTES - Cotizaciones adicionales a pensiones como independientes o por prestación de servicios / COTIZACIONES ADICIONALES A PENSIONES - Del trabajador dependiente por prestación de servicios / SISTEMA GENERAL DE PENSIONES - Finalidad de la norma que condiciona la acumulación de cotizaciones en materia pensional a la necesidad de que las cotizaciones en salud se hagan sobre la misma base / PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Asalariados y trabajadores independientes en un mismo período pueden acumular cotizaciones para elevar la base pensional La presente cuestión litigiosa se encamina a determinar si el inciso 2º del parágrafo del artículo 3º del Decreto 510 de 2003 excedió la potestad reglamentaria, al supeditar la liquidación de la pensión a la base de cotización de los aportes al sistema de seguridad social en salud para las personas dependientes que deban realizar cotizaciones adicionales como independientes o por prestación de servicios. Así mismo, sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 064 de 2005, declarando su conformidad con el Ordenamiento Superior. Dijo entonces la Corte: Se evidencia de esta forma, la existencia de una conexidad entre el núcleo temático de la Ley 797 de 2003 y sus objetivos, es decir, entre las previsiones relacionadas con el sistema general de pensiones, incluyendo lo relacionado con las cotizaciones, y en especial, las de quienes ostentan la calidad de asalariados y trabajadores independientes, con la necesidad de impedir el desequilibrio del sistema de seguridad social integral, imponiendo mediante la disposición acusada, una condición que permite la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, con la que se evita que los afiliados puedan cometer conductas indebidas, al poder cotizar para el sistema general de pensiones un porcentaje mayor, acumulando las cotizaciones de los dos ingresos percibidos de distinta fuente, y con ello obtener una base mayor para la liquidación de la pensión, pero no hacerlo de la misma forma para el sistema de salud. Es decir, consideró el legislador necesario, permitir la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, cuando se ostentan dos calidades, la de asalariado y trabajador independiente en un mismo período, pero bajo la condición de que igual acumulación operaría en relación con el sistema de salud. La norma acusada no está regulando un tema extraño al de la Ley 797 de 2003, pues contrariamente a lo que piensan el actor y el Jefe del Ministerio Público, lejos de fijar reglas independientes, exclusivas y atinentes solo al sistema de seguridad social en salud, señala una condición para que los afiliados que ostenten las los calidades, de asalariados y trabajadores independientes en un mismo período, puedan acumular las cotizaciones de estos dos ingresos para efectos de elevar la base pensional, y con ello el monto de la pensión. Es indiscutible que la previsión allí contenida consulta el equilibrio de las cargas públicas y la razonable relación fincada en proporcionalidad entre el beneficio a recibir y la contraprestación que implica para su acreedor. No debe olvidarse que el servicio de salud, a diferencia de la pensión que es una expectativa futura, tiene cobertura actual para sus beneficiarios y por ello mismo la garantía de su sostenibilidad rige para el presente. Ello, por sí mismo, justifica la previsión que excluye de la liquidación de la pensión aquellos aportes que excedan los realizados al sistema de seguridad social en salud, tratándose de trabajadores que comportan la doble condición de dependientes e independientes, pues son ellos quienes tienen el deber de informar que adicionalmente a su salario captan ingresos como independientes o por prestación de servicios. Ha de señalarse, igualmente que ya desde la expedición de la Ley 100 en su artículo 204 - parágrafo 1 - se estipuló que la base de cotización de los trabajadores y servidores públicos afiliados al sistema general de seguridad social en salud sería la misma contemplada en el sistema general de pensiones. De manera que es obvio que no se configura exceso alguno en la potestad reglamentaria porque, como quedó visto, la ley así lo previó. Es, además, una consecuencia implícita y connatural al sistema, dada su operancia. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección. NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional C-064 de 2005, Ponente: Clara Inés Vargas Hernández. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Exigencia de cotizar en salud sobre la misma base que se cotiza para pensión constituye un mecanismo de control a la evasión de los aportes en salud Sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 064 de 2005, declarando su conformidad con el Ordenamiento Superior. Dijo entonces la Corte: Se evidencia de esta forma, la existencia de una conexidad entre el núcleo temático de la Ley 797 de 2003 y sus objetivos, es decir, entre las previsiones relacionadas con el sistema general de pensiones, incluyendo lo relacionado con las cotizaciones, y en especial, las de quienes ostentan la calidad de asalariados y trabajadores independientes, con la necesidad de impedir el desequilibrio del sistema de seguridad social integral, imponiendo mediante la disposición acusada, una condición que permite la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, con la que se evita que los afiliados puedan cometer conductas indebidas, al poder cotizar para el sistema general de pensiones un porcentaje mayor, acumulando las cotizaciones de los dos ingresos percibidos de distinta fuente, y con ello obtener una base mayor para la liquidación de la pensión, pero no hacerlo de la misma forma para el sistema de salud. Es decir, consideró el legislador necesario, permitir la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, cuando se ostentan dos calidades, la de asalariado y trabajador independiente en un mismo período, pero bajo la condición de que igual acumulación operaría en relación con el sistema de salud. La exigencia de cotizar al sistema de seguridad social en salud sobre la misma base que se cotiza para el sistema general de pensiones, a fin de que los afiliados que durante un mismo período ostentan la doble condición de asalariados y trabajadores independientes, puedan acumular las cotizaciones de los dos ingresos de distinta fuente, constituye además un mecanismo de control a la evasión de los aportes debidos al sistema de seguridad social en salud, puesto que impide que dichos afiliados coticen sobre una base superior para el sistema de pensiones y sobre una base inferior o mínima a la seguridad social en salud, con lo cual se preserva la integridad y sostenibilidad de todo el sistema de seguridad social integral. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección. NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional C-064 de 2005, Ponente: Clara Inés Vargas Hernández. SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL - Su fundamento se encuentra en las cotizaciones de sus afiliados y empleadores / SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL - Cotización. El salario base debe coincidir en los dos subsistemas; en el de salud y en el de pensiones / SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Servicio público y derecho irrenunciable Sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 064 de 2005, declarando su conformidad con el Ordenamiento Superior. Dijo entonces la Corte: La norma acusada no está regulando un tema extraño al de la Ley 797 de 2003, pues contrariamente a lo que piensan el actor y el Jefe del Ministerio Público, lejos de fijar reglas independientes, exclusivas y atinentes solo al sistema de seguridad social en salud, señala una condición para que los afiliados que ostenten las los calidades, de asalariados y trabajadores independientes en un mismo período, puedan acumular las cotizaciones de estos dos ingresos para efectos de elevar la base pensional, y con ello el monto de la pensión. La viabilidad financiera del Sistema Integral de Seguridad Social, encuentra fundamento en las cotizaciones de los afiliados y empleadores, con las cuales se constituye un fondo o reserva que está destinado a atender tanto el pago de las mesadas pensionales como los servicios de salud. De ahí que las cotizaciones se fijen de manera proporcional al ingreso recibido, para lo cual es menester que el salario base de cotización coincida en los dos subsistemas, en el de salud y en el de pensiones. De esta forma, se hace realidad el mandato del artículo 48 Superior que concibe la seguridad social en su doble dimensión de servicio público y derecho irrenunciable. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección. NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional C-064 de 2005, Ponente: Clara Inés Vargas Hernández. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil seis (2006).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadANA MARGARITA OLAYA FOREROJAIME RUIZ RUEDASe solicita a esta Corporación declarar la nulidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 3° del decreto 510 del 5 de marzo de 2003, reglamentario de la ley 797 del 29 de enero de ese mismo año, y en subsidio, determinar que el citado inciso, parágrafo y artículo solo es aplicable a los trabajadores dependientes y es excluyente para las personas que realizan labores independientes de manera exclusiva.Identificadores10010003311true3953Versión original10003311Identificadores

Fecha Providencia

13/07/2006

Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Norma demandada:  Se solicita a esta Corporación declarar la nulidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 3° del decreto 510 del 5 de marzo de 2003, reglamentario de la ley 797 del 29 de enero de ese mismo año, y en subsidio, determinar que el citado inciso, parágrafo y artículo solo es aplicable a los trabajadores dependientes y es excluyente para las personas que realizan labores independientes de manera exclusiva.

Demandante:  JAIME RUIZ RUEDA


SISTEMA GENERAL DE PENSIONES - La base de cotización al sistema de seguridad social en salud debe ser la misma para pensión / TRABAJADORES DEPENDIENTES - Cotizaciones adicionales a pensiones como independientes o por prestación de servicios / COTIZACIONES ADICIONALES A PENSIONES - Del trabajador dependiente por prestación de servicios / SISTEMA GENERAL DE PENSIONES - Finalidad de la norma que condiciona la acumulación de cotizaciones en materia pensional a la necesidad de que las cotizaciones en salud se hagan sobre la misma base / PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Asalariados y trabajadores independientes en un mismo período pueden acumular cotizaciones para elevar la base pensional

La presente cuestión litigiosa se encamina a determinar si el inciso 2º del parágrafo del artículo 3º del Decreto 510 de 2003 excedió la potestad reglamentaria, al supeditar la liquidación de la pensión a la base de cotización de los aportes al sistema de seguridad social en salud para las personas dependientes que deban realizar cotizaciones adicionales como independientes o por prestación de servicios. Así mismo, sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 064 de 2005, declarando su conformidad con el Ordenamiento Superior. Dijo entonces la Corte: Se evidencia de esta forma, la existencia de una conexidad entre el núcleo temático de la Ley 797 de 2003 y sus objetivos, es decir, entre las previsiones relacionadas con el sistema general de pensiones, incluyendo lo relacionado con las cotizaciones, y en especial, las de quienes ostentan la calidad de asalariados y trabajadores independientes, con la necesidad de impedir el desequilibrio del sistema de seguridad social integral, imponiendo mediante la disposición acusada, una condición que permite la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, con la que se evita que los afiliados puedan cometer conductas indebidas, al poder cotizar para el sistema general de pensiones un porcentaje mayor, acumulando las cotizaciones de los dos ingresos percibidos de distinta fuente, y con ello obtener una base mayor para la liquidación de la pensión, pero no hacerlo de la misma forma para el sistema de salud. Es decir, consideró el legislador necesario, permitir la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, cuando se ostentan dos calidades, la de asalariado y trabajador independiente en un mismo período, pero bajo la condición de que igual acumulación operaría en relación con el sistema de salud. La norma acusada no está regulando un tema extraño al de la Ley 797 de 2003, pues contrariamente a lo que piensan el actor y el Jefe del Ministerio Público, lejos de fijar reglas independientes, exclusivas y atinentes solo al sistema de seguridad social en salud, señala una condición para que los afiliados que ostenten las los calidades, de asalariados y trabajadores independientes en un mismo período, puedan acumular las cotizaciones de estos dos ingresos para efectos de elevar la base pensional, y con ello el monto de la pensión. Es indiscutible que la previsión allí contenida consulta el equilibrio de las cargas públicas y la razonable relación fincada en proporcionalidad entre el beneficio a recibir y la contraprestación que implica para su acreedor. No debe olvidarse que el servicio de salud, a diferencia de la pensión que es una expectativa futura, tiene cobertura actual para sus beneficiarios y por ello mismo la garantía de su sostenibilidad rige para el presente. Ello, por sí mismo, justifica la previsión que excluye de la liquidación de la pensión aquellos aportes que excedan los realizados al sistema de seguridad social en salud, tratándose de trabajadores que comportan la doble condición de dependientes e independientes, pues son ellos quienes tienen el deber de informar que adicionalmente a su salario captan ingresos como independientes o por prestación de servicios. Ha de señalarse, igualmente que ya desde la expedición de la Ley 100 en su artículo 204 - parágrafo 1 - se estipuló que la base de cotización de los trabajadores y servidores públicos afiliados al sistema general de seguridad social en salud sería la misma contemplada en el sistema general de pensiones. De manera que es obvio que no se configura exceso alguno en la potestad reglamentaria porque, como quedó visto, la ley así lo previó. Es, además, una consecuencia implícita y connatural al sistema, dada su operancia.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional C-064 de 2005, Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Exigencia de cotizar en salud sobre la misma base que se cotiza para pensión constituye un mecanismo de control a la evasión de los aportes en salud

Sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 064 de 2005, declarando su conformidad con el Ordenamiento Superior. Dijo entonces la Corte: Se evidencia de esta forma, la existencia de una conexidad entre el núcleo temático de la Ley 797 de 2003 y sus objetivos, es decir, entre las previsiones relacionadas con el sistema general de pensiones, incluyendo lo relacionado con las cotizaciones, y en especial, las de quienes ostentan la calidad de asalariados y trabajadores independientes, con la necesidad de impedir el desequilibrio del sistema de seguridad social integral, imponiendo mediante la disposición acusada, una condición que permite la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, con la que se evita que los afiliados puedan cometer conductas indebidas, al poder cotizar para el sistema general de pensiones un porcentaje mayor, acumulando las cotizaciones de los dos ingresos percibidos de distinta fuente, y con ello obtener una base mayor para la liquidación de la pensión, pero no hacerlo de la misma forma para el sistema de salud. Es decir, consideró el legislador necesario, permitir la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, cuando se ostentan dos calidades, la de asalariado y trabajador independiente en un mismo período, pero bajo la condición de que igual acumulación operaría en relación con el sistema de salud. La exigencia de cotizar al sistema de seguridad social en salud sobre la misma base que se cotiza para el sistema general de pensiones, a fin de que los afiliados que durante un mismo período ostentan la doble condición de asalariados y trabajadores independientes, puedan acumular las cotizaciones de los dos ingresos de distinta fuente, constituye además un mecanismo de control a la evasión de los aportes debidos al sistema de seguridad social en salud, puesto que impide que dichos afiliados coticen sobre una base superior para el sistema de pensiones y sobre una base inferior o mínima a la seguridad social en salud, con lo cual se preserva la integridad y sostenibilidad de todo el sistema de seguridad social integral.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional C-064 de 2005, Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.

SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL - Su fundamento se encuentra en las cotizaciones de sus afiliados y empleadores / SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL - Cotización. El salario base debe coincidir en los dos subsistemas; en el de salud y en el de pensiones / SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Servicio público y derecho irrenunciable

Sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 064 de 2005, declarando su conformidad con el Ordenamiento Superior. Dijo entonces la Corte: La norma acusada no está regulando un tema extraño al de la Ley 797 de 2003, pues contrariamente a lo que piensan el actor y el Jefe del Ministerio Público, lejos de fijar reglas independientes, exclusivas y atinentes solo al sistema de seguridad social en salud, señala una condición para que los afiliados que ostenten las los calidades, de asalariados y trabajadores independientes en un mismo período, puedan acumular las cotizaciones de estos dos ingresos para efectos de elevar la base pensional, y con ello el monto de la pensión. La viabilidad financiera del Sistema Integral de Seguridad Social, encuentra fundamento en las cotizaciones de los afiliados y empleadores, con las cuales se constituye un fondo o reserva que está destinado a atender tanto el pago de las mesadas pensionales como los servicios de salud. De ahí que las cotizaciones se fijen de manera proporcional al ingreso recibido, para lo cual es menester que el salario base de cotización coincida en los dos subsistemas, en el de salud y en el de pensiones. De esta forma, se hace realidad el mandato del artículo 48 Superior que concibe la seguridad social en su doble dimensión de servicio público y derecho irrenunciable.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional C-064 de 2005, Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil seis (2006).

Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00197-01(3818-04)

Actor: JAIME RUIZ RUEDA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., el señor JAIME RUIZ RUEDA, solicita a esta Corporación declarar la nulidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 3° del decreto 510 del 5 de marzo de 2003, reglamentario de la ley 797 del 29 de enero de ese mismo año, y en subsidio, determinar que el citado inciso, parágrafo y artículo solo es aplicable a los trabajadores dependientes y es excluyente para las personas que realizan labores independientes de manera exclusiva.

La norma demandada dice:

"ARTÍCULO 3o. ( ... )

Con el propósito de que estos ingresos se acumulen para la liquidación de la pensión, sobre los mismos debieron haberse realizado los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud. De ser diferente la base de cotización, los aportes que excedan los realizados al Sistema de Seguridad Social en Salud, no se tendrán en cuenta para la liquidación de la pensión y le serán devueltos al afiliado con la fórmula que se utiliza para el cálculo de la indemnización sustitutiva o la devolución de saldos."

Manifiesta que la ley 797 de 2003 reformó disposiciones del sistema general de pensiones contenido en la ley 100 de 1993; que los artículos 5° y 6° de la citada ley establecen las bases de cotización en pensiones para trabajadores dependientes e independientes respectivamente; que el inciso demandado pretende establecer como requisito sine qua non la simultaneidad en la cotización de ingresos tanto para pensión como para salud, con base en los mismos ingresos y que cuando éstos son superiores en la cotización en salud, para efectos de la pensión no se tiene en cuenta el sobrante, es decir que instituyó como obligatoria la cotización en salud, para tener derecho a la pensión, pues de lo contrario, si no existe la primera, solo se tiene derecho a la devolución de saldos a título de indemnización.

Agrega que aún cuando el inciso demandado reglamenta el parágrafo del artículo 5° de la ley 797 de 2003, aplicable únicamente a trabajadores dependientes en cuanto a la base de cotización de la pensión, ha sido tomado por las entidades promotoras de salud, entre ellas el ISS, para aplicarlo a los trabajadores independientes, haciendo obligatoria la cotización en salud, como requisito simultáneo para tener derecho a la pensión, sin tener en cuenta que para estos trabajadores a cuya base de cotización para pensión se refiere el artículo 6° de la citada ley, el decreto 510 de 2003 no reglamentó expresamente nada en relación con la obligatoriedad en la cotización de salud.

Sostiene que el parágrafo del artículo 5° de la ley 797 de 2003 y el resto de ella no establece como requisito obligatorio y simultáneo la cotización en salud, para tener derecho a la pensión y por consiguiente la norma reglamentaria, es decir la que es materia de nulidad, no puede crear tal obligación y menos hacerse extensiva a los trabajadores independientes, porque estaría excediendo los límites otorgados por la ley reglamentaria.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Del Ministerio de la Protección Social

Señala que no es posible referirse a una demanda que solo manifiesta dudas e interrogantes frente a la expedición de un decreto demandado, ya que el actor únicamente plantea en sus fundamentos de derecho la norma que establece la clase de acción que impetra, dejando de señalar las disposiciones que considera vulneradas, sin explicar el alcance y sentido de la infracción, es decir, el concepto de la violación.

Agrega que la ley 100 de 1993 contempló la posibilidad de acceder de manera voluntaria al sistema general de pensiones en calidad de trabajador independiente, sin que por ese solo hecho se entendiera que para salud la afiliación también fuera voluntaria; que el artículo 157 de esta misma ley establece que todo colombiano participará en el servicio esencial de salud, unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros en forma temporal como participantes vinculados; que el trabajador independiente es cotizante obligatorio al régimen contributivo y como tal no puede aparecer o continuar como beneficiario de este régimen, porque la EPS cancelará su inscripción como beneficiario y solicitará a la persona el cubrimiento de los gastos en que incurrió por los servicios que le haya prestado.

Sostiene que las personas que perciban ingresos suficientes deberán afiliarse obligatoriamente tanto al sistema general de seguridad social en salud como al sistema general de pensiones definidos por las leyes 100 de 1993, 797 y 860 de 2003; que la base de cotización deberá ser la misma para estos dos sistemas, salvo que el afiliado cotice para este último sobre una base inferior a la mínima establecida para aquél, según lo estatuido por el inciso 2° del artículo 3° del decreto 510 de 2003, es decir que el tiempo que cotice para pensiones debe ser el mismo que se cotice en salud como afiliado cotizante.

Finalmente propone la excepción de inepta demanda por considerar que no contiene la expresión de la norma que se estima infringida por el acto acusado, ni explica el sentido o alcance de la infracción o el concepto de la violación.

Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Se opone a que se hagan las declaraciones solicitadas por el actor.

Manifiesta que el requisito de que el ingreso base de cotización al sistema general de pensiones, sea el mismo que el del sistema general de seguridad social en salud, fue determinado por el legislador en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, luego no es cierto que el aparte acusado del artículo 3° del decreto 510 de 2003 haya establecido requisitos adicionales para efectos de tener derecho a la pensión.

Sostiene que el artículo 5° de la ley 797 de 2003 establece algunos de los lineamientos necesarios para determinar la base de cotización al sistema general de pensiones para los trabajadores privados, servidores públicos y trabajadores independientes, y el parágrafo 1° del mismo artículo 5° consagra que en los casos en que el afiliado perciba salario de 2 o más empleadores o reciba ingresos como trabajador independiente, el salario base de cotización será el mismo para el sistema general de seguridad social en salud; que esta misma obligatoriedad había sido señalada en el parágrafo 1° del artículo 204 de la ley 100 de 1993; que estas disposiciones tienen por objeto que se cotice de la misma manera para los dos sistemas, sin que pueda afirmarse que se haya establecido un requisito adicional para tener derecho al reconocimiento de una pensión y que el aparte demandado señala en forma explícita uno de los mecanismos de control para prevenir la evasión y elusión de aportes en los sistemas que hacen parte del sistema de seguridad social integral.

Afirma que las cotizaciones se fijan de manera proporcional al ingreso percibido, en el caso del sistema general de pensiones para que el pago de las mismas pueda ser financiado, y en el de salud, como es un sistema solidario, para que las personas que reciben mayor ingreso financien solidariamente el servicio de salud de quienes perciben un menor ingreso.

Añade que la expresión acusada se constituye en un mecanismo de control de evasión del sistema integral de seguridad social, ya que en los dos sistemas se debe cotizar en forma proporcional al ingreso y por eso el salario base de cotización debe coincidir, lo que se hace con el fin de que los afiliados no coticen sobre una base superior a pensiones, con el propósito de incrementar su pensión, y sobre una base mínima o inferior a salud, por considerar que es un sistema solidario frente al cual no importa con que base de cotización se realiza el aporte, porque todos los afiliados al régimen contributivo reciben los mismos servicios de salud.

Concluye que el aparte demandado es legal porque fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las competencias contempladas en los artículos 48 y 49 de la Carta Política, en concordancia con el artículo 154 de la ley 100 de 1993, así como en estricto ejercicio de las facultades que le asisten al Gobierno en materia de seguridad social en salud, que le permite reglamentar la organización y funcionamiento del sistema, incluyendo dentro del mismo la regulación del ingreso base de cotización en el sistema general de seguridad social en salud.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El Ministerio de la Protección Social insiste en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicita al Consejo de Estado se inhiba para analizar la nulidad impetrada contra el inciso 2° del parágrafo del artículo 3° del decreto 510 de 2003.

Así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público reitera los planteamientos expuestos con anterioridad y solicita que en decisión que haga tránsito a cosa juzgada se desestimen las pretensiones del demandante y se abstenga de declarar la nulidad del aparte demandado.

El Ministerio Público

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicita denegar las súplicas de la demanda.

Manifiesta que el Gobierno Nacional expidió el decreto acusado con base en las facultades reglamentarias consagradas en el artículo 189 de la Carta Política y en el mandato legal contenido en artículo 5° de la ley 797 de 2003; que este artículo modificó parcialmente el inciso 4° y parágrafo del artículo 18 de la ley 100 de 1993, en cuanto a que la base para calcular las cotizaciones será el salario mensual y que en aquellos casos en que el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente, o por prestación de servicios como contratista, en un mismo periodo de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario devengado en cada uno de ellos, las que se acumularán sin exceder el tope legal. Además señaló que las cotizaciones al sistema de salud se hacen sobre la misma base.

Advierte que el texto acusado prevé que los diferentes ingresos se acumulen para la liquidación de la pensión y que sobre los mismos debieron haberse realizado los aportes al sistema de seguridad social en salud; que en caso de ser diferente la base de cotización, los aportes que excedan los realizados a este sistema, no se tendrán en cuenta para la liquidación de la pensión, sino que serán devueltos al afiliado.

Aduce que los requisitos que la ley señala para acceder a la pensión son la edad y el tiempo de servicio, luego no es cierto que la norma enjuiciada instituya como obligatoria la cotización en salud para tener derecho a la pensión; que la base de cotización en salud deber ser la misma contemplada en el sistema general de pensiones, por expreso mandado de la ley 100 de 1993, artículo 204, parágrafo 1°, con el fin de evitar conductas indebidas.

Agrega que tampoco es cierto que el inciso acusado se debe aplicar exclusivamente a los trabajadores dependientes, porque los artículos 5° y 6° de la ley 797 de 2003 fijaron el salario base de cotización tanto para éstos, como para los independientes, luego no hay razón para interpretar que las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 hayan excluido a los trabajadores independientes del principio de igualdad de salario base de cotización para salud y pensiones.

CONSIDERACIONES

En primer lugar, dirá la Sala que la excepción por inepta demanda planteada por la parte demandada no está llamada a prosperar, pues aun cuando la parte actora no fue explícita en señalar las disposiciones estimadas como vulneradas, el texto del libelo introductorio es claro en señalar que hubo exceso en la potestad reglamentaria, al expedir el acto acusado, lo que de suyo impone a la Sala una decisión de fondo. Además, ha de advertirse que, por tratarse de una acción pública de nulidad, el rigor que impone el examen de los requisitos de la demanda ha de atemperarse razonablemente, en la medida en que el contenido de la demanda permita al sentenciador abordar el análisis del debate jurídico sin dificultad alguna.

De manera que, si bien es cierto que la demanda evidencia precariedad en su estructuración, la Sala, haciendo un esfuerzo interpretativo y en consideración a lo anteriormente señalado, procederá a proferir su decisión.

La presente cuestión litigiosa se encamina a determinar si el inciso 2º del parágrafo del artículo 3º del Decreto 510 de 2003 excedió la potestad reglamentaria, al supeditar la liquidación de la pensión a la base de cotización de los aportes al sistema de seguridad social en salud para las personas dependientes que deban realizar cotizaciones adicionales como independientes o por prestación de servicios.

El texto completo del artículo 3º es el siguiente:

"ARTÍCULO 3o. La base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud. Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo.

La base de cotización para el Sistema General de Pensiones deberá ser la misma que la base de la cotización del Sistema General de Seguridad Social en Salud, salvo que el afiliado cotice para el Sistema General de Pensiones sobre una base inferior a la mínima establecida para el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

PARÁGRAFO. Cuando una persona dependiente deba realizar cotizaciones adicionales como independiente o por prestación de servicios, para los efectos del parágrafo primero del artículo 5o. de la Ley 797 de 2003, que modifica el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, deberá informar en los formatos que para tal efecto establezca la Superintendencia Bancaria, el ingreso que efectivamente perciba, manifestando la fuente de sus recursos.

Con el propósito de que estos ingresos se acumulen para la liquidación de la pensión, sobre los mismos debieron haberse realizado los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud. De ser diferente la base de cotización, los aportes que excedan los realizados al Sistema de Seguridad Social en Salud, no se tendrán en cuenta para la liquidación de la pensión y le serán devueltos al afiliado con la fórmula que se utiliza para el cálculo de la indemnización sustitutiva o la devolución de saldos." (se resalta el aparte demandado)

El Decreto 510 de 2003, fue expedido con el objeto de reglamentar los artículos 3º, 5º, 7º, 8º, 9º, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003, "Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales."

Los artículos 3º y 5º de la precitada Ley son del siguiente tenor literal:

"Artículo 3°. El artículo 15 de la Ley 100 de 1993, quedará así:

Artículo 15.Afiliados.Serán afiliados al Sistema General de Pensiones:

1. En forma obligatoria:Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.

También serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993, y se regirán por todas las disposiciones contenidas en esta ley para todos los efectos, los servidores públicos que ingresen a Ecopetrol, a partir de la vigencia de la presente ley.

Durante los tres (3) años siguientes a la vigencia de esta ley, los Servidores públicos en cargos de carrera administrativa, afiliados al régimen de prima media con prestación definida deberán permanecer en dicho régimen mientras mantengan la calidad de tales. Así mismo quienes ingresen por primera vez al Sector Público en cargos de carrera administrativa estarán obligatoriamente afiliados al Instituto de los Seguros Sociales, durante el mismo lapso.

Parágrafo 1°.En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios:

a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado. De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley;(se destaca)

b) Podrán efectuarse pagos anticipados de aportes;

c) El Gobierno Nacional establecerá un sistema de descuento directo de aportes para permitir el pago directo de los mismos;

d) Las administradoras no podrán negar la afiliación de los trabajadores independientes ni exigir requisitos distintos a los expresamente previstos por las normas que las rigen;

e) Los aportes podrán ser realizados por terceros a favor del afiliado sin que tal hecho implique por sí solo la existencia de una relación laboral;

f) Para verificar los aportes, podrán efectuarse cruces con la información de las autoridades tributarias y, así mismo, solicitarse otras informaciones reservadas, pero en todo caso dicha información no podrá utilizarse para otros fines.

2. En forma voluntaria:Todas las personas naturales residentes en el país y los colombianos domiciliados en el exterior, que no tengan la calidad de afiliados obligatorios y que no se encuentren expresamente excluidos por la presente ley.

Los extranjeros que en virtud de un contrato de trabajo permanezcan en el país y no estén cubiertos por algún régimen de su país de origen o de cualquier otro.

Parágrafo. Las personas a que se refiere el presente artículo podrán afiliarse al régimen por intermedio de sus agremiaciones o asociaciones, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta ley."

"Artículo 5°. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así:

Artículo 18.Base de Cotización.La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual.

El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992.

El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.

Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario.

En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión.

Parágrafo 1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base.(se destaca)

En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley."

La exposición de motivos del proyecto de ley, en relación con este precepto enfatizó lo siguiente:

"Artículo 6º Base de la cotización. Se amplía la base de cotización a veinticinco (25) SMLMV, para quienes no estén en el régimen de transición. Se adiciona el artículo 18 de la Ley 100 permitiendo que las cotizaciones de aquellos afiliados que tienen durante el mismo período el carácter de trabajador independiente y de asalariado, sean efectuadas en proporción al salario y honorarios devengados en cada uno de ellos. Con el fin de evitar conductas indebidas se dispone que en todo caso deberá cotizarse a salud sobre la misma base y no podrán adicionarse al ingreso base de liquidación los honorarios percibidos en los cinco años anteriores al cumplimiento de la edad requerida." (Gaceta del Congreso No. 350 de 2002)

Así mismo, sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C- 064 de 2005, declarando su conformidad con el Ordenamiento Superior. Dijo entonces la Corte:

Se evidencia de esta forma, la existencia de una conexidad entre el núcleo temático de la Ley 797 de 2003 y sus objetivos, es decir, entre las previsiones relacionadas con el sistema general de pensiones, incluyendo lo relacionado con las cotizaciones, y en especial, las de quienes ostentan la calidad de asalariados y trabajadores independientes, con la necesidad de impedir el desequilibrio del sistema de seguridad social integral, imponiendo mediante la disposición acusada, una condición que permite la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, con la que se evita que los afiliados puedan cometer conductas indebidas, al poder cotizar para el sistema general de pensiones un porcentaje mayor, acumulando las cotizaciones de los dos ingresos percibidos de distinta fuente, y con ello obtener una base mayor para la liquidación de la pensión, pero no hacerlo de la misma forma para el sistema de salud.

Es decir, consideró el legislador necesario, permitir la acumulación de cotizaciones para efectos pensionales, cuando se ostentan dos calidades, la de asalariado y trabajador independiente en un mismo período, pero bajo la condición de que igual acumulación operaría en relación con el sistema de salud.

Quiere decir lo anterior, que la norma acusada no está regulando un tema extraño al de la Ley 797 de 2003, pues contrariamente a lo que piensan el actor y el Jefe del Ministerio Público, lejos de fijar reglas independientes, exclusivas y atinentes solo al sistema de seguridad social en salud, señala una condición para que los afiliados que ostenten las los calidades, de asalariados y trabajadores independientes en un mismo período, puedan acumular las cotizaciones de estos dos ingresos para efectos de elevar la base pensional, y con ello el monto de la pensión. Condición consistente en que también se cotice para el sistema general de seguridad social en salud sobre la misma base, temática afín por completo a la desarrollada en la Ley 797 de 2003.

Como bien lo ponen de presente el ISS y el Ministerio de Hacienda en sus escritos de intervención, con la medida que se revisa el legislador simplemente está definiendo una consecuencia jurídica en materia pensional -la acumulación de cotizaciones-, con una condición que corresponde al sistema de salud -el pago de la cotización sobre la misma base que para pensión-, determinación que está en completa armonía con los propósitos de la Ley 797 de 2003, de lograr mayor equidad, solidaridad y viabilidad financiera en el sistema de seguridad social integral.

En efecto, la exigencia de cotizar al sistema de seguridad social en salud sobre la misma base que se cotiza para el sistema general de pensiones, a fin de que los afiliados que durante un mismo período ostentan la doble condición de asalariados y trabajadores independientes, puedan acumular las cotizaciones de los dos ingresos de distinta fuente, constituye además un mecanismo de control a la evasión de los aportes debidos al sistema de seguridad social en salud, puesto que impide que dichos afiliados coticen sobre una base superior para el sistema de pensiones y sobre una base inferior o mínima a la seguridad social en salud, con lo cual se preserva la integridad y sostenibilidad de todo el sistema de seguridad social integral.

Sobre el particular conviene recordar, que la viabilidad financiera del Sistema Integral de Seguridad Social, encuentra fundamento en las cotizaciones de los afiliados y empleadores, con las cuales se constituye un fondo o reserva que está destinado a atender tanto el pago de las mesadas pensionales como los servicios de salud. De ahí que las cotizaciones se fijen de manera proporcional al ingreso recibido, para lo cual es menester que el salario base de cotización coincida en los dos subsistemas, en el de salud y en el de pensiones. De esta forma, se hace realidad el mandato del artículo 48 Superior que concibe la seguridad social en su doble dimensión de servicio público y derecho irrenunciable.

Es preciso señalar que la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 Superior, creó el sistema de seguridad social integral dirigido a garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad en aras de lograr una calidad de vida acorde con la dignidad humana, amparando para ello, las contingencias que la afecten. Determinó aquel ordenamiento en su artículo 8º, que tal sistema estaría conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la misma ley. Por ello resulta apenas lógica la interdependencia que señalaron las normas, tanto la legal como la reglamentaria, de las cotizaciones en pensiones y salud. Lo contrario no solo quebranta la armonía que le es propia al sistema, sino que compromete su viabilidad llevándolo incluso a colapsar, dado el desequilibrio financiero que desencadenaría.

Es indiscutible que la previsión allí contenida consulta el equilibrio de las cargas públicas y la razonable relación fincada en proporcionalidad entre el beneficio a recibir y la contraprestación que implica para su acreedor. No debe olvidarse que el servicio de salud, a diferencia de la pensión que es una expectativa futura, tiene cobertura actual para sus beneficiarios y por ello mismo la garantía de su sostenibilidad rige para el presente. Ello, por sí mismo, justifica la previsión que excluye de la liquidación de la pensión aquellos aportes que excedan los realizados al sistema de seguridad social en salud, tratándose de trabajadores que comportan la doble condición de dependientes e independientes, pues son ellos quienes tienen el deber de informar que adicionalmente a su salario captan ingresos como independientes o por prestación de servicios. Ha de señalarse, igualmente que ya desde la expedición de la Ley 100 en su artículo 204 - parágrafo 1 - se estipuló que la base de cotización de los trabajadores y servidores públicos afiliados al sistema general de seguridad social en salud sería la misma contemplada en el sistema general de pensiones.

De manera que es obvio que no se configura exceso alguno en la potestad reglamentaria porque, como quedó visto, la ley así lo previó. Es, además, una consecuencia implícita y connatural al sistema, dada su operancia.

En este orden concluye la Sala que no prosperan las súplicas de la demanda, como en efecto se declarará .

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1) NO PROSPERA LA EXCEPCIÓN PROPUESTA

2) DENIÉGANSE LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA

Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CÁCERES TORO

JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE JAIME MORENO GARCÍA

Aclaró voto

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO