Fecha Providencia | 21/05/2009 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
Norma demandada: Acción de nulidad contra el artículo 26 del Decreto N° 1748 de 12 de octubre de 1995.
Demandante: JORGE ENRIQUE ROMERO TELLO
POTESTAD REGLAMENTARIA – Diferencia con las facultades extraordinarias. Antecedente jurisprudencial / FACULTADES EXTRAORDINARIAS – Diferencia con la potestad reglamentaria. Antecedente jurisprudencial / POTESTAD REGLAMENTARIA – No tiene límite temporal
“Como se observa, la potestad reglamentaria y el ejercicio de facultades extraordinarias responden a lógicas distintas. Mientras que la potestad reglamentaria es una competencia ordinaria del Gobierno Nacional, que no tiene un límite distinto al contenido de la ley objeto de ejecución; las facultades extraordinarias están circunscritas desde (i) el punto de vista material por los tópicos definidos por la ley habilitante y por las materias vedadas por el mismo constituyente; (ii) el ámbito temporal, habida cuenta la delimitación que sobre el particular prevé el artículo 150-10; y (iii) el carácter competencial, pues se trata de una competencia delegada por el legislador, que opera en los precisos términos del acto de habilitación”. Los argumentos anteriormente expuestos conducen a concluir que si el Decreto N° 1748 de 1995, cuyo artículo 26 se demanda en el sub-lite, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, ello constituye razón suficiente para desvirtuar la afirmación del demandante, en el sentido de que la expedición del mismo se produjo después de vencido el término de facultades extraordinarias contenidas en otra norma superior, como es el artículo 150, numeral 10, ibídem.
FUENTE FORMAL:CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 NUMERAL 11
NOTA DE RELATORIA:Sobre las diferencias entre la potestad reglamentaria y las facultades extraordinarias, se cita el auto de la Corte Constitucional de 20 de febrero de 2008, radicación 049, MP: Jaime Córdoba Triiviño
BONO PENSIONAL – Concepto / BONO PENSIONAL – Beneficiarios
Para los trabajadores que se trasladaran a fondos privados de pensiones se creó el mecanismo de los bonos pensionales, para transferir sus recursos a esas nuevas entidades y se definieron como los aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones y a ellos tenían derecho los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplieran alguno de los siguientes requisitos:a)que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o a las cajas o fondos de previsión del sector público;b)vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos;c)vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tuvieran a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones;d)afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones; el parágrafo de la misma norma precisó que los afiliados de que trata el literal a) que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de ciento cincuenta (150) semanas no tendrán derecho a bono (art. 115, L. 100/93).
FUENTE FORMAL:LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 115
BONO PENSIONAL – Determinación de su valor por el salario medio nacional
El precitado artículo 4°, inciso 2°, literal a), del Decreto-ley 1299 de 1994, determina que la pensión de vejez de referencia, para los vinculados con anterioridad al 30 de junio de 1992 se calculará así: “a). Se calcula el salario de referencia que el afiliado tendrá a los 60 años de edad si es mujer o a los 62 si es hombre. Dicho salario se obtiene de multiplicar el salario base de liquidación de que trata el artículo siguiente, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que tenga el afiliado a la fecha de selección o de traslado al régimen de ahorro individual. La tabla de salarios medios nacionales será establecida por el DANE y oficializada por el Gobierno nacional”
FUENTE FORMAL:DECRETO LEY 1299 DE 1994 – ARTICULO 4 – INCISO 2 LITERAL A / DECRETO 2799 DE 1994
DECRETO 1748 DE 1995 – Artículo 26. Bonos pensionales. Cálculo. Tabla de salarios medios nacionales / TABLA DE SALARIOS MEDIOS NACIONALES- Cálculo / VALOR DE LOS BONOS PENSIONALES – Determinación de acuerdo al salario medio nacional. Niega nulidad
No resulta cierta la afirmación del actor, en el sentido de que “… el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1748, derogando el Decreto 1726 … y definiendo, entonces sí, los salarios medios nacionales; …” (subrayas y negrillas fuera del texto) y no pudo infringirse el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, pues, como quedó demostrado, fue en desarrollo de ese precepto que se expidieron las diferentes normatividades que elaboraron, oficializaron y dispusieron que la tabla de salarios medios nacionales se debía utilizar para el cálculo de bonos pensionales y por tales razones también puede concluirse que el actor no demostró la violación de los artículos 53 de la Constitución Política y 14 de la Ley 100 de 1993, el primero de los cuales dispone que el Congreso expedirá el estatuto del trabajo y enlista los principios mínimos fundamentales que debe tener en cuenta la ley respectiva y el segundo prevé que para mantener el poder adquisitivo constante de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, se reajustarán anualmente de oficio el 1° de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. Si, a juicio del accionante, la metodología utilizada por el DANE para obtener la información que sirvió de base a la elaboración de la tabla contentiva de los salarios medios nacionales; o los índices establecidos en la norma que los oficializó, carecían de los fundamentos científicos o técnicos necesarios para elaborar la tabla que se utilizaría en el cálculo de los bonos pensionales; o si el actor consideraba que al aplicar la tabla contenida en la norma demandada, el resultado era un salario futuro menor al que una persona devengaba en la actualidad o en fecha anterior; o si, en sentir del demandante, la tabla debía contener datos diferentes o adicionales a los que en ella aparecen, cabe señalar que tales aspectos o cualquier otro atañedero a los mismos, resultan más apropiados para ser expuestos como sustento de demandadas de las normas que establecieron y oficializaron el salario medio nacional, dentro de las cuales no está el artículo 26 del Decreto Nº 1748 de 12 de octubre de 1995, pues esta disposición se limitó a determinar que para el cálculo de los bonos pensionales se utilizaría la tabla de salarios medios establecida en el Decreto N° 2779 de 1994.
FUENTE FORMAL:LEY 100 DE 1994 – ARTICULO 14 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 53 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 117
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo dos mil nueve (2009)
Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00124-01(0651-03)
Actor: JORGE ENRIQUE ROMERO TELLO
AUTORIDADES NACIONALES
_______________________________________________
Cumplido el trámite previsto en los artículos 207 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia.
I.ANTECEDENTES
LA DEMANDA Y SUS FUNDAMENTOS
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Jorge Enrique Romero Tello, demandó la nulidad del artículo 26 del Decreto N° 1748 de 12 de octubre de 1995.
Los hechos en que fundamenta su pretensión se sintetizan así:
El artículo 115 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993 establece los bonos pensionales para las personas que dentro del Sistema General de Pensiones, ingresen al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, siempre que cumplan alguno de cuatro requisitos; para hallar el valor de los bonos, el artículo 117 ibídem establece una pensión de vejez de referencia y la forma de calcularla así:
“a) Se calcula el salario que el afiliado tendría a los sesenta (60) años si el mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de junio de 1992, o en su defecto el último salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema según variación porcentual del índice de precios al consumidor del DANE, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha. Dichos salarios medios nacionales serán establecidos por el DANE. b) El resultado obtenido en el literal anterior ….”.
El artículo 139 de la misma ley revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, para expedir normas con fuerza de ley relacionadas con el Sistema General de Pensiones, discriminadas en 11 numerales y en el numeral 5° las necesarias para la emisión de bonos pensionales; el 22 de junio de 1994, un día antes del vencimiento del término de las citadas facultades extraordinarias, el Gobierno Nacional expidió el Decreto N° 1299,“Por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales”;el artículo 4° es casi una copia textual del artículo 117 de la Ley 100 de 1993, ni en este ni en otros artículos del Decreto se definen los salarios medios nacionales, ni un procedimiento matemático, tampoco los factores de capital necesarios para financiar las pensiones de vejez, ni un procedimiento matemático, razón por la cual continuó la imposibilidad de calcular los bonos a pesar de la vigencia del Sistema a partir del primer día de abril de 1994 (art. 151 L. 100 de 1993); vencido el término de facultades, el 3 de agosto de 1994, el Gobierno Nacional expidió el Decreto N° 1726, en el cual definió factores de capital y procedimiento matemático, pero no los salarios medios nacionales, continuando la citada imposibilidad y el 12 de octubre de 1995, 16 meses después de vencidas las facultades extraordinarias, el Gobierno Nacional expidió el Decreto N° 1748, derogando el Decreto N° 1726 de 3 de agosto de 1994 y definiendo entonces sí, los salarios medios nacionales y conservó los factores de capital y el procedimiento establecido en el Decreto derogado.
Al referirse a los salarios medios nacionales, SMN, el artículo 26 del Decreto N° 1748 de 12 de octubre de 1995 indicó que para el cálculo de los bonos pensionales de que trata esa Sección, se utilizaría la tabla de salarios medio nacionales relativos establecidos por el Decreto N° 2779 de 1994, a continuación aparecen sus valores para edades enteras y expresa que para edades no enteras se interpolará entre los SMN correspondientes a los cumpleaños inmediatamente anterior y posterior.
La Tabla incluida en el citado artículo 26 contiene dos columnas, la primera corresponde a edades y la segunda a salarios medios nacionales relativos SMN; las edades año por año desde 12 hasta 71 y los SMN: 1.00 mínimo para 12 años, 3.073323 máximo para 46 años y 1.715798 para la edad máxima de 71 años y valores intermedios variando en forma aproximadamente parabólica.
Los salarios medios nacionales se hicieron relativos dando el valor 1.00 al menor de ellos y el valor de la relación entre el salario medio nacional para una edad X y el salario medio nacional menor a la edad X, así: SMN12= 1.00; SMN30(salario medio nacional para 30 años) / (salario medio nacional para 12 años); los salarios medios nacionales no relativos o simplemente salarios medios nacionales, de los que resultaron los valores relativos de la tabla, son salarios medios nacionales de un solo año, o el promedio de los salarios medios nacionales de varios años, lo que en la práctica es igual, pues el valor promedio de varios años se aproxima al valor de uno de los años cuyos valores son promediados.
Los valores de la tabla mencionada no tienen sustento científico. El concepto de salarios medios nacionales, discriminados o no por edades, como los conceptos de índices de precios al consumidor, tasa de cambio, exportaciones o importaciones nacionales, tasa de nacimientos etc., corresponden a series cronológicas que no tienen sentido sin ubicación en el tiempo; los valores en la tabla no la tienen ¿qué significado puede tener el salario medio nacional para personas de edad X en fecha desconocida; calcular el salario que el afiliado tendría a los 60 años si es mujer o a los 62 años si es hombre, según establece el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, o más bien estimarlo, solo es posible a partir de un salario conocido y otra información existente que se pueda proyectar hacia el futuro; según la Ley 100, el salario conocido es a 30 de junio de 1992, actualizado a la fecha de ingreso al Sistema según la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, la otra información existente que se puede proyectar hacia el futuro es: salarios medios nacionales anteriores a la fecha de vigencia de la Ley 100 y la información obtenida de proyección: salarios medios nacionales a las fechas de vigencia de la Ley 100 de 1993 y la actual, por obvias razones esa información debe ser permanentemente actualizada.
El término actualizado, referido al salario a 30 de junio de 1992, está definido en el artículo 11 del Decreto N° 1748 de 12 de octubre de 1995, así:“Para actualizar un valor monetario desde una fecha cualquiera hasta otra, se lo multiplica por el IPCP de la segunda fecha y se lo divide por el IPCP de la primera fecha”, por lo tanto, el salario a la fecha citada actualizado a la fecha de ingreso al sistema, simplemente es el salario a 30 de junio de 1992 multiplicado por el IPCP de la fecha de ingreso al sistema dividido por el IPCP del 30 de junio de 1992; en otras palabras, se predica el salario a la fecha de ingreso al sistema a partir del salario de 30 de junio de 1992 según la variación del IPCP; calcular el salario que el afiliado tendría a los 60 ó 62 años, es simplemente predecir el salario que el afiliado tendría a la fecha en que cumpla 60 ó 62 años, a partir del salario a la fecha de ingreso al sistema (definido como salario a 30 de junio de 1992 actualizado).
En ninguno de sus incisos, el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 se refiere a salarios medios nacionales discriminados por edad, es evidente que se refiere al salario medio nacional de la fecha en que el afiliado cumple 60 ó 62 años y a salario medio nacional de la fecha en que ingresa al sistema, porque el concepto de salarios medios nacionales no tiene sentido sin ubicación en el tiempo; tales fechas son distintas para cada afiliado o al menos para grupos de afiliados; los creadores de la tabla notaron que la relación salario medio nacional a fecha X a salario medio nacional a fecha anterior resultaba siempre mayor a la unidad y por lo tanto el salario que el afiliado tendría a los 60 ó 62 años resultaba siempre mayor que el salario a 30 de junio de 1992 actualizado, como debe ser, pues es contrario a la razón, a la Ley 100 de 1993 y al Código Laboral, calcular el salario futuro de una persona menor a su salario actual o menor a un salario anterior cuando existe inflación, como sucede al utilizar la tabla del artículo 26 del Decreto N° 1748 de 1995; los salarios medios nacionales obtenidos de información existente obviamente crecían con el tiempo, así mismo los salarios medios nacionales futuros obtenidos con base en la tendencia de los primeros; uno solo de los últimos o el promedio de ellos era un valor único y es imposible establecer una relación con un solo valor, requerían varios valores y que la relación de uno de ellos a otro anterior resultara menor que la unidad; encontraron que los salarios medios nacionales discriminados por edad correspondientes a un año, o los promedios de los salarios medios nacionales discriminados por edad correspondientes a varios años eran los requeridos, valores relativos correspondientes a unos u otros, son los que aparecen en la citada tabla; no sirven para calcular el salario que el afiliado tendría a los 60 ó 62 años porque corresponden a un año único, no al año en que el afiliado cumple tal edad ni al año en que el afiliado ingresó al sistema; por casualidad podrían corresponder a uno de ellos pero no a los dos; en cualquier caso tal correspondencia parcial es imposible de establecer porque se desconoce a que año corresponden los valores de la tabla.
El artículo 117 de la Ley 100 de 1993 tampoco se refiere a salarios medios nacionales relativos, sino simplemente a salarios medios nacionales, volver éstos relativos no tiene importancia, podría justificarse por comodidad si los valores en la tabla constaran de un entero y dos decimales pero constan de un entero y seis decimales, siete cifras, como siete serían las cifras del mayor salario medio nacional sin decimales.
Sí cabe interpretación diferente del artículo 117 de la ley 100 de 1993, pues algunos podrían afirmar que el salario medio nacional a los 60 ó 62 años es el salario medio nacional para personas de 60 ó 62 años en el año en que el afiliado cumple tal edad y que el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en la fecha de ingreso al sistema es el salario medio nacional para personas de esa edad en la fecha de ingreso al sistema, la tabla debe contener los salarios medios nacionales discriminados por edad para cada año posterior a la vigencia del sistema, pero nunca podrá faltar la discriminación de salarios medios nacionales que hoy falta.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Por los hechos anteriormente referidos, el actor considera que la norma cuya nulidad demanda infringió los artículos 53 de la Constitución Política y 14 y 117, literal a), de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993.
ACTUACIÓN PROCESAL
2.1. ADMISIÓN DE LA DEMANDA
Por auto de 30 de julio de 2004 se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones de ley (fls. 67-68)
2.2. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
2.2.1. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 104-113).
La apoderada de la Entidad solicitó se desestimen las peticiones de la demanda, en razón de que los fundamentos de la acción incoada carecen de validez. Expone las siguientes razones de defensa:
El demandante argumenta que el Decreto N° 1748 de 1995 fue expedido 16 meses después del vencimiento de las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al Ejecutivo (art. 139 L. 100 de 1993). Sobre el punto consideró importante aclarar que, en ejercicio de las facultades referidas, el Gobierno expidió el Decreto N° 1299 de 1994 y que el Decreto Nº 1748 de 1995 reglamenta, entre otros, el Decreto N° 1299 de 1994, razón por la cual no se puede considerar que haya sido expedido después de vencido el término de facultades extraordinarias, porque se trata de un decreto reglamentario.
El artículo 26 del Decreto N° 1748 de 1995 tiene relación con el 117 de la Ley 100 de 1993, en lo que se refiere al concepto de salarios medios nacionales, si se tiene en cuenta que el último de los citados establece que los salarios medios nacionales serían establecidos por el DANE; en el artículo 26 precitado se recoge la tabla de salarios medios nacionales, que fue adoptada por el Decreto N° 2799 de 1994 para el cálculo de bonos pensionales, que como señala éste último decreto recoge lo consagrado en la Resolución N° 1588 de 1994, expedida por el DANE.
El estudio realizado por el DANE se basó en los valores de la encuesta, a partir de la cual se determinó cuál era el promedio de los salarios por edad, para muestras comprendida entre 12 y 72 años de edad; estos valores consignados en la Resolución N° 1588 de 28 de noviembre de 1994, estaban expresados en pesos, reflejando el resultado de la encuesta para el año 1992 cuando el salario mínimo legal vigente era de $65.190.oo; estos valores fueron transformados en índices de acuerdo con el artículo 2° del Decreto N° 2779 de 1994 para ser expresados de esa manera, con base 1 para el nivel de 12 años.
Lo anterior significa que el salario medio nacional para el grupo de 12 años de edad $52.139.oo va a tomar el índice“1”y de ahí en adelante el valor de cada índice va a ser el resultado de dividir el salario medio para grupo de edad entre el salario medio para el grupo de 12 años ej:
Índice para 28 años: SMN (28 años)/SMN (12 años) = 116.428/52.139 = 2.233031.
Índice para 38 años: SMN (38 años)/SMN (12 años) = 150.071/52.139 = 2.878287.
Índice para 48 años: SMN (48 años)/SMN (12 años) = 159.807/52.139 = 3.065019.
Dado lo anterior, este índice establecido para cada edad entre los 12 y los 72 años, indica la cantidad de salarios a una edad y expresada en función de un índice básico (que es el promedio para la edad de 12 años con valor 1), con base en lo cual se puede predecir, de acuerdo con la estadística nacional, el nivel de salario que estadísticamente tendrá una persona a una edad y si se sabe el salario que tiene a una edad X, que es precisamente la aplicación que tiene esta tabla para el cálculo de los bonos pensionales.
Lo que se hace aplicando lo expresado en este artículo, es calcular cuánto sería el salario de una persona a una edad de referencia, dada la evolución salarial por edad, a partir del salario que devengaba a 30 de junio de 1992, que es la fecha establecida por el literal a) del artículo 117 de la Ley 100 de 1993 como a la cual se debe tomar el salario base de cotización del afiliado.
Ese índice no puede contener inflación alguna en salarios como lo pretende el demandante, porque se trata de establecer una relación que se aplica entre los salarios en dos edades determinadas, esta relación hace parte de la metodología de cálculo del bono pensional y cuyo resultado se actualiza y capitaliza hasta la fecha de redención, que es la fecha en la cual la persona cumple la edad de pensión y debe redimirse el bono.
La tabla de salarios medios está asociada a una edad y expresa la cantidad de salarios que recibe una persona a las diferentes edades, a la fecha de corte establecida por la ley, teniendo en cuenta que de acuerdo con la experiencia estadística soportada por el DANE, las personas reciben diferentes ingresos a diferentes edades y el salario tiende a ser decreciente a partir de los 46 años, como se puede observar en la tabla; la actualización de salarios es un criterio independiente, que también se aplica de manera efectiva en la liquidación del bono pensional, el cual tiene el cuenta la inflación transcurrida entre la fecha de traslado y la fecha de redención y una rentabilidad adicional; estos dos conceptos la actualización y la rentabilidad, corresponden al denominado DFT pensional, con el cual se actualiza y capitaliza el bono y por tanto es el mecanismo mediante el cual se tiene en cuenta la inflación, que se hace efectiva al momento de redención.
Aplicar la tabla como el demandante sugiere implicaría una doble actualización del bono pensional, una en los salarios con los que se liquida el bono y otra en la actualización y capitalización del valor del bono pensional hasta la fecha de su redención; esto es así porque el demandante solicita que se calculen los salarios a la edad de la referencia (60 ó 62) a precios corrientes (actualizados por inflación), mientras que la tabla contenida en la norma demandada considera proporciones de salarios a edades determinadas, partiendo del salario a precios constantes (sin incluir la inflación); los ajuste del salario (actualización) se efectúan al momento de liquidar el bono, junto con la capitalización (rentabilidad).
Una cosa es la pensión y otra el bono pensional; éste último es un instrumento de deuda que sirve para financiar a la pensión y representa el capital que debía estar acumulado a la fecha de traslado de la persona, para financiar la pensión a la fecha en que la persona tendría derecho a ella; en todo caso el bono se redime en pesos corrientes más una rentabilidad a la fecha de su exigibilidad, teniendo en cuenta la tabla de salarios medios nacionales y el DTF pensional, de manera que al redimirse el bono incluye el capital actualizado y los rendimientos que debieron acumularse por el afiliado con anterioridad al traslado.
En el artículo 26 del Decreto N° 1748 de 1995 solamente se adopta la tabla de los salarios medios nacionales expedida por el DANE para estimar el valor del bono pensional; no se entiende como se puede desvirtuar el procedimiento señalado en la ley, cuando simplemente se han establecido las proporciones entre salarios y edades.
2.2.2. Del Ministerio de la Protección Social (fls. 125-131).
La apoderada de la Entidad manifestó oponerse a las declaraciones solicitadas por el actor y pidió no acceder a la nulidad impetrada, al efecto expuso los argumentos que se resumen así:
El Decreto Nº 1299 de 1994 fue expedido dentro del marco normativo de facultades extraordinarias, previstas en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política y de conformidad con el artículo 139, numeral 5º, de la Ley 100 de 1993.
Los Decretos 1726 de 1994 y 1748 de 1995 fueron proferidos por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, en consecuencia no tiene asidero lo esgrimido por el actor al confundir las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República y la potestad reglamentaria de la que es titular.
De conformidad con lo establecido en los artículos 48 de la Constitución Política, 115 y subsiguientes de la Ley 100 de 1993 y la reiterada jurisprudencia constitucional, los bonos pensionales se constituyen como un mecanismo a través del cual los recursos destinados a pensiones mantienen un poder adquisitivo constante y garantizan a su vez la viabilidad financiera del Sistema General de Pensiones. Bajo esos supuestos se tiene que los salarios medios nacionales utilizados en el artículo 26 del Decreto N° 1748 de 1995 se encuentran establecidos en salarios mínimos legales vigentes, lo cual implica un mecanismo de actualización inmediata, adicionalmente los correspondientes ajustes de actualización y capitalización se efectúan al momento de liquidar el bono, en ese sentido no es de recibo el argumento del actor en el sentido de que dicha tabla desconoce las actualizaciones que tienen lugar.
La tabla de salarios medios está asociada a una edad y expresa la cantidad de salarios que recibe una persona a las diferentes edades, a la fecha de corte establecida por la ley, teniendo en cuenta que de acuerdo con la experiencia estadística soportada por el DANE, las personas reciben diferentes ingresos a diferentes edades y el salario tiende a ser decreciente a partir de los 46 años.
Propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, en razón de que el actor solicitó la nulidad del artículo 26 del Decreto N° 1748 de 12 de octubre de 1995, por cuanto mediante ese acto se definieron los salarios medios nacionales, pero es el Decreto N° 2779 de 1994 por el cual se adoptó la tabla de salarios medios nacionales, para ser utilizada en el cálculo de bonos pensionales, cuestión diferente es que la norma acusada señale:“… Para el cálculo de los bonos de que trata esta Sección se utilizará la tabla de salarios medios nacionales relativos, establecidos en el Decreto 2779 de 1994”.Se tiene entonces que el actor no demandó la norma que adoptó dichos salarios y la correspondiente mediante la cual se establecieron.
De manera confusa el actor pretende explicar el concepto de violación del artículo 26 del Decreto N° 1748 de 1995, más no de los actos que dieron origen a la tabla objeto de controversia, en consecuencia, la demanda no reúne los requisitos del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo; de manera que en el evento de accederse a las súplicas de la demanda, quedarían vigentes los actos administrativos, esto es la Resolución N° 1588 de 1994 y el Decreto N° 2779 de 1994, que son los actos a través de los cuales se estableció y oficializó, respectivamente, la tabla de salarios medios nacionales.
2.3. EL CONCEPTO FISCAL (fls. 147-168)
La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado consideró que se debe declarar la legalidad de la disposición demandada, con los argumentos que se sintetizan así:
El Gobierno Nacional determinó el valor de los salarios medios nacionales, tomando cifras generales atendiendo la edad, desde 12 hasta 71 años, haciendo la proyección correspondiente año por año, fundado en la información que a nivel nacional obtuvo el DANE, es decir que su estimativo no necesariamente va a corresponder a las cifras reales que los afiliados tenían a 30 de junio de 1992, metodología que no desconoce el derecho de los trabajadores, porque dentro de la fórmula también se incluyó, para que sean tenidas en cuenta al momento de calcular el bono pensional, cifras ciertas y determinables respecto a la base de cotización de los afiliados que venían cotizando con anterioridad al ISS o a otras cajas de previsión social.
La fórmula que se utiliza para calcular el bono pensional tiene su explicación, atendiendo la forma como opera el régimen pensional de ahorro individual, por sus especiales características, pues el afiliado no recibe esta pensión a una edad determinada, sino a la edad que escoja atendiendo el ahorro individual, de ahí la importancia de fijar la tabla de salarios medios nacionales por años.
2.4. LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN (fls. 141-146)
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
II.CONSIDERACIONES
EL PROBLEMA JURÍDICO
Se trata de establecer si el artículo 26 del Decreto N° 1748 de 12 de octubre de 1995 infringió las normas señaladas en la demanda, o si, por el contrario, la disposición que él contiene se conforma con el derecho, en el sentido de utilizar la tabla de salarios medios nacionales relativos, establecidos en el Decreto Nº 2779 de 1994, para el cálculo de bonos pensionales.
EL ACTO DEMANDADO
“DECRETO 1748 DE 1995
(Octubre 12)
“Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos Leyes 656, 1299 y 1314 de 1994 y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993”.
“…
“Artículo 26. Salarios medios nacionales. –SMN-Para el cálculo de los bonos de que trata esta sección, se utilizará la “tabla de salarios medios nacionales relativos” establecidos por el Decreto 2779 de 1994.
“A continuación aparecen sus valores para edades enteras:
| Edad | SMN | Edad | SMN | Edad | SMN |
| 12 ó Menores | 1,000000 | 32 | 2,528971 | 52 | 2,979401 |
| 13 | 1,066649 | 33 | 2,596463 | 53 | 2,944284 |
| 14 | 1,135599 | 34 | 2,660676 | 54 | 2,904026 |
| 15 | 1,206678 | 35 | 2,721264 | 55 | 2,858858 |
| 16 | 1,279752 | 36 | 2,777921 | 56 | 2,809030 |
| 17 | 1,354687 | 37 | 2,830357 | 57 | 2,754790 |
| 18 | 1,431251 | 38 | 2,878287 | 58 | 2,696446 |
| 19 | 1,509273 | 39 | 2,921441 | 59 | 2,634304 |
| 20 | 1,588504 | 40 | 2,959570 | 60 | 2,568691 |
| 21 | 1,668693 | 41 | 2,992482 | 61 | 2,499933 |
| 22 | 1,749612 | 42 | 3,020004 | 62 | 2,428355 |
| 23 | 1,830933 | 43 | 3,041946 | 63 | 2,354341 |
| 24 | 1,912388 | 44 | 3,058210 | 64 | 2,278237 |
| 25 | 1,993652 | 45 | 3,068682 | 65 | 2,200368 |
| 26 | 2,074416 | 46 | 3,073323 | 66 | 2,121119 |
| 27 | 2,154318 | 47 | 3,072096 | 67 | 2,040814 |
| 28 | 2,233031 | 48 | 3,065019 | 68 | 1,959800 |
| 29 | 2,310209 | 49 | 3,052111 | 69 | 1,878421 |
| 30 | 2,385489 | 50 | 3,033468 | 70 | 1,796985 |
| 31 | 2,458524 | 51 | 3,009187 | 71 y más | 1,715798 |
“para edades no enteras, se interpolará entre los SMN correspondientes a los cumpleaños inmediatamente anterior y posterior”.
LO PROBADO EN EL PROCESO
Mediante la Resolución N° 001588 de 28 de noviembre de 1994, la Dirección del Departamento Administrativo Nacional de estadística DANE, estableció las tablas de salarios medios nacionales, según la edad, para determinar el cálculo de los bonos pensionales (fls. 90-92).
El Subdirector del DANE, envió copia del documento“Estimación del salario medio nacional, según edad en el marco de la Ley 100 de 1993”(fls. 89, 93-99).
ANALISIS DE LA SALA
El actor considera que la norma demanda es violatoria de las siguientes disposiciones:
a)De la Constitución Política
“Artículo 53º.-El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
“Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
“El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.
Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
El demandante considera que la norma cuya nulidad solicita es contraria a la esencia del precepto trascrito.
b)Ley 100 de 23 de diciembre 1993,“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
“ARTICULO 14. Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el 1o. de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno.
“…
“ARTICULO 117. Valor de los Bonos Pensionales.Para determinar el valor de los bonos, se establecerá una pensión de vejez de referencia para cada afiliado, que se calculará así:
“a) Se calcula el salario que el afiliado tendría a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de junio de 1992, o en su defecto, el último salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema según la variación porcentual del índice de precios al consumidor del DANE, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha. Dichos salarios medios nacionales serán establecidos por el DANE:
El accionante considera que las normas legales transcritas fueron desconocidas por la disposición cuya nulidad impetra, en cuanto la primera estipula que se debe mantener el poder adquisitivos de las pensiones, ordenando un reajuste anual de las mismas conforme al IPC y la segunda consagra un procedimiento establecido que el precepto demandado desvirtúa.
1. LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS
En primer término la Sala se referirá a la afirmación del accionante, en el sentido de que el Decreto N° 1748 de 1995 fue expedido dieciséis (16) meses después del vencimiento de las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al Ejecutivo.
El artículo 139 de la Ley 100 de 1993 revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la fecha de publicación de dicha ley, ello de conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política; dichas facultades le fueron otorgadas para desarrollar las actividades previstas en la norma legal precitada, entre otras,“5. Dictar las normas necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima media al régimen de capitalización individual”.
El 22 de junio de 1994, el Ministro de Gobierno, delegatario de funciones presidenciales, en desarrollo del Decreto N° 1266 de 1994 y en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, expidió el Decreto N° 1299 de 1994,“Por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales”.
En Sentencia No. C-498 de 7 noviembre de 1995 y en virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o., de la Constitución Política, la Corte Constitucional decidió sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los incisos 1o. y 2o. (parciales) del artículo 24 del Decreto N° 1299 de 1994.
En la sentencia precitada la Corte Constitucional indicó que desde el punto de vista temporal no existía reparo alguno, puesto que el Decreto fue expedido el 22 de junio de 1994, según consta en el Diario Oficial No. 41.411 de 28 de junio de 1994, es decir dentro del término de los seis (6) meses a que hace referencia la ley habilitante, la cual fue publicada el 23 de diciembre de 1993 en el Diario Oficial No. 41.148.
Se tiene entonces que si el Decreto N° 1299 de 1994 fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias señaladas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política y que tal disposición de orden superior contempla la autorización que el Congreso imparte al Ejecutivo para que, por delegación, ejerza la función legislativa, aquella normatividad se constituye en Decreto con fuerza de ley.
Ahora bien, el Decreto N° 1748 de 12 de octubre de 1995, cuyo artículo 26 se demanda en el sub-lite, fue expedido, no con base en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, sino en el artículo 189, numeral 11, con el propósito de reglamentar, además del Decreto N° 1299 de 1994, los Decretos Nos. 656 y 1314 del mismo año, junto con los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993.
El artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, con fundamento en el cual se dictó la disposición demandada en el sub-lite, contempla la potestad reglamentaria, que se define como la facultad de la cual está investido el Ejecutivo para expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; así entonces, el Ejecutivo ejerce la competencia referida para trazar los derroteros necesarios a efecto de que la Administración y sus distintos órganos cumplan los mandatos del Legislador.
En relación con la diferencia que existe entre la potestad reglamentaria y el ejercicio de facultades extraordinarias, la Corte Constitucional precisó:
“3.2.3. Como se observa, la potestad reglamentaria y el ejercicio de facultades extraordinarias responden a lógicas distintas. Mientras que la potestad reglamentaria es una competencia ordinaria del Gobierno Nacional, que no tiene un límite distinto al contenido de la ley objeto de ejecución; las facultades extraordinarias están circunscritas desde (i) el punto de vista material por los tópicos definidos por la ley habilitante y por las materias vedadas por el mismo constituyente; (ii) el ámbito temporal, habida cuenta la delimitación que sobre el particular prevé el artículo 150-10; y (iii) el carácter competencial, pues se trata de una competencia delegada por el legislador, que opera en los precisos términos del acto de habilitación.
“3.2.4.Para la Corte, las precisas diferencias entre la potestad reglamentaria y el ejercicio de facultades extraordinarias, desvirtúan el argumento defendido por el recurrente, en el sentido que una norma puede tener carácter formalmente reglamentario, pero material propio de la competencia del legislador extraordinario. En efecto, como lo consideró la decisión suplicada, del texto mismo de los Decretos demandados se concluye que fueron expedidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, esto es, con base en la potestad reglamentaria. Este argumento por sí solo justifica la incompetencia manifiesta de la Corte para conocer de la demanda en el asunto de la referencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
“No obstante, la Sala debe enfatizar que las razones del recurrente son resultado de un ejercicio artificioso, que pretende configurar la competencia de la Corte Constitucional respecto de un asunto que, sin duda alguna, pertenece a la órbita de análisis de la jurisdicción contenciosa. De esta manera, al reconstruir el argumento central del recuso de súplica, la Corte advierte que el ciudadano Jiménez Polanco considera que los Decretos 619 y 1158 del 1994 aunque fueron formalmente expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, su contenido material corresponde al de un decreto con fuerza de ley. A su vez, como dicho contenido no tiene correspondencia alguna con los asuntos previstos por la ley habilitante, se está ante un exceso en la competencia de regulación en cabeza del Ejecutivo, lo que deviene en la inconstitucionalidad de las normas acusadas.
“En otras palabras, resulta evidente que lo que el actor propone en su libelo es que el Gobierno Nacional, al expedir los mencionados decretos, se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria con base en la cual profirió dichas normas. Esta pretensión pertenece, en los términos del artículo 237-10 C.P., a la competencia residual que sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional tiene la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
“En conclusión, el auto atacado acierta al concluir que el asunto sometido al conocimiento de la Corte está excluido de las competencias que le adscribe el artículo 241 de la Constitución, según las consideraciones expresadas en este proveído. Por lo tanto, la Sala procederá a negar el recurso de súplica de la referencia”
.
Los argumentos anteriormente expuestos conducen a concluir que si el Decreto N° 1748 de 1995, cuyo artículo 26 se demanda en el sub-lite, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, ello constituye razón suficiente para desvirtuar la afirmación del demandante, en el sentido de que la expedición del mismo se produjo después de vencido el término de facultades extraordinarias contenidas en otra norma superior, como es el artículo 150, numeral 10, ibídem.
2. SALARIOS MEDIOS NACIONALES PARA EL CÁLCULO DE BONOS PENSIONALES
Mediante la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social y dentro de éste el Sistema General de Pensiones que se desarrolla mediante dos formas a saber:i)el Régimen solidario de Prima Media con prestación definida, administrado por el Instituto de Seguros Sociales. (art. 52) yii)el Régimen de Ahorro Individual, administrado mediante Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones (art. 90).
Para los trabajadores que se trasladaran a fondos privados de pensiones se creó el mecanismo de los bonos pensionales, para transferir sus recursos a esas nuevas entidades y se definieron como los aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones y a ellos tenían derecho los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplieran alguno de los siguientes requisitos:a)que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o a las cajas o fondos de previsión del sector público;b)vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos;c)vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tuvieran a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones;d)afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones; el parágrafo de la misma norma precisó que los afiliados de que trata el literal a) que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de ciento cincuenta (150) semanas no tendrán derecho a bono (art. 115, L. 100/93).
Al señalar la forma como se determina el valor de los bonos pensionales, el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 indica que se establecerá una pensión de vejez de referencia para cada afiliado, que se calculará así:a)Se calcula el salario que el afiliado tendría a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de Junio de 1992, o en su defecto, el último salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontraba cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor del DANE, por la relación que exista“entre el salario medio nacional”a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y“el salario medio nacional”a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha.“Dichos salarios medios nacionales serán establecidos por el DANE”(lit. a) art. 117 L. 100/93).
En cumplimiento del último mandato, mediante Resolución N° 1588 de 28 de noviembre de 1994, la Dirección del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, estableció las tablas de salarios medios nacionales, según la edad, para determinar el cálculo de los bonos pensionales así:
| EDAD | SALARIO MEDIO |
| 12 | 52139 |
| 13 | 55614 |
| 14 | 59209 |
| 15 | 62915 |
| 16 | 66725 |
| 17 | 70632 |
| 18 | 74624 |
| 19 | 78692 |
| 20 | 82823 |
| 21 | 87004 |
| 22 | 91223 |
| 23 | 95463 |
| 24 | 99710 |
| 25 | 103947 |
| 26 | 108158 |
| 27 | 112324 |
| 28 | 116428 |
| 29 | 120452 |
| 30 | 124377 |
| 31 | 128185 |
| 32 | 131858 |
| 33 | 135377 |
| 34 | 138725 |
| 35 | 141884 |
| 36 | 144838 |
| 37 | 147572 |
| 38 | 150071 |
| 39 | 152321 |
| 40 | 154309 |
| 41 | 156025 |
| 42 | 157460 |
| 43 | 158604 |
| 44 | 159452 |
| 45 | 159998 |
| 46 | 160240 |
| 47 | 160176 |
| 48 | 159807 |
| 49 | 159134 |
| 50 | 158162 |
| 51 | 156896 |
| 52 | 155343 |
| 53 | 153512 |
| 54 | 151413 |
| 55 | 149058 |
| 56 | 146460 |
| 57 | 143632 |
| 58 | 140590 |
| 59 | 137350 |
| 60 | 133929 |
| 61 | 130344 |
| 62 | 126612 |
| 63 | 122753 |
| 64 | 118785 |
| 65 | 114725 |
| 66 | 110593 |
| 67 | 106406 |
| 68 | 102186 |
| 69 | 97939 |
| 70 | 93693 |
| 71 | 89460 |
El artículo 2° de la Resolución precitada determinó que la anterior tabla debía ser oficializada por el Gobierno Nacional; así entonces, mediante el Decreto N° 2779 de 22 de diciembre de 1994, en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el literal a), inciso 2° del artículo 4° del Decreto-ley 1299 de 1994, el Gobierno Nacional, adoptó la tabla de salarios medios nacionales, para ser utilizada en el cálculo de bonos y títulos pensionales y en su artículo 1° estableció: “Para el efecto del cálculo de Bonos y Títulos Pensionales se adopta la tabla de salarios medios nacionales a que se refiere el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 yconsagrado en la Resolución 1588 de 1994 expedida por el Departamento Nacional de Estadística-DANE. La tabla de salarios medios nacionales es de utilización obligatoria para todo cálculo de Bono o Título Pensional” (Subrayas y negrillas fuera del texto).
El precitado artículo 4°, inciso 2°, literal a), del Decreto-ley 1299 de 1994, determina que la pensión de vejez de referencia, para los vinculados con anterioridad al 30 de junio de 1992 se calculará así: “a).Se calcula el salario de referencia que el afiliado tendrá a los 60 años de edad si es mujer o a los 62 si es hombre. Dicho salario se obtiene de multiplicar el salario base de liquidación de que trata el artículo siguiente, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, yel salario medio nacionala la edad que tenga el afiliado a la fecha de selección o de traslado al régimen de ahorro individual.La tabla de salarios medios nacionales será establecida por el DANE y oficializada por el Gobierno nacional” (subrayas y negrillas fuera del texto).
El artículo 2° del Decreto N° 2779 de 1994 estableció que la tabla a que se refiere el artículo 1° ibídem expresada en términos de índice, con base 1 para el nivel de 12 años, edad mínima contemplada, sería la siguiente:
| EDAD SALARIO MEDIO EDAD SALARIO MEDIO INDICE INDICE 12 1.000.000 42 3.020.004 13 1.066.649 43 3.041.946 14 1.135.599 44 3.058.210 15 1.206.678 45 3.068.682 16 1.279.752 46 3.073.323 17 1.354.687 47 3.072.096 18 1.431.251 48 3.065.019 19 1.509.273 49 3.052.111 20 1.588.504 50 3.033.468 21 1.668.693 51 3.009.187 22 1.749.612 52 2.979.401 23 1.830.933 53 2.944.284 24 1.912.388 54 2.904.026 25 1.993.652 55 2.858.858 26 2.074.416 56 2.809.030 27 2.154.318 57 2.754.790 28 2.233.031 58 2.696.446 29 2.310.209 59 2.634.304 30 2.385.489 60 2.568.691 31 2.458.524 61 2.499.933 32 2.528.971 62 2.428.355 33 2.596.463 63 2.354.341 34 2.660.676 64 2.278.237 35 2.721.264 65 2.200.368 36 2.777.921 66 2.121.119 37 2.830.357 67 2.040.814 38 2.878.287 68 1.959.800 39 2.921.441 69 1.878.421 40 2.959.570 70 1.796.985 41 2.992.482 71 o más 1.715.798 |
El Sudirector del DANE envió al proceso copia del documento denominado“Estimación del salario medio nacional, según la edad en el marco de la Ley 100 de 1993”(fls. 93-99) y al explicar la metodología y fuente de información indicó que para la estimación del salario medio nacional se tomó como fuente la encuesta nacional de hogares –etapa 77- porque: su cobertura era nacional y cubría las zonas urbana y rural; era la más cercana a la fecha estipulada por la ley para el cálculo de los salarios medios y traía un módulo de salud que contenía una pregunta con la cual se sabía si una persona era afiliada o beneficiaria de algún sistema de seguridad social.
Agrega el informe que para la estimación del salario medio por edad se tomaron todos los trabajadores de las zonas urbana y rural, que pertenecieran a la categoría ocupacional de empleados u obreros; para la zona urbana, el salario se tomó de la pregunta cuánto gana en todos sus empleos y para la zona rural se tomaron los ingresos que ganaban los trabajadores en todos los empleos como obreros o empleados y finalmente se tomó la información para los asalariados que estuviesen afiliados o fuesen beneficiarios de algún sistema de seguridad social (ISS, CAJANAL, Cajas de Previsión Departamental o Municipal); se procedió de esa manera porque la estimación así obtenida se aproximaba a la situación de los trabajadores que en el momento tenían algún tipo de seguridad social.
Indicó el mismo informe que para evaluación de los resultados se estimaron medidas de dispersión, así como los valores de la moda y la mediana y que la media se suavizó con la siguiente regresión: In w = a + b * Edad + c* (Edad)2.
De lo anteriormente expuesto se puede concluir que, en cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artículo 117 de la Ley 100 de 1993 y mediante Resolución N° 1588 de 28 de noviembre de 1994, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, estableció la tabla de salarios medios nacionales según la edad (12 a 71 años), para determinar el cálculo de los bonos pensionales; dicha tabla fue oficializada por el Gobierno Nacional en el Decreto N° 2779 de 22 de diciembre de 1994, expresada en términos de índice, con base 1 para el nivel 12 años.
Ahora bien, de conformidad con lo ordenado en el artículo 1° del citado Decreto N° 2779 de 1994, la tabla de salarios medios nacionales es de utilización obligatoria para todo cálculo del bono pensional y eso fue lo que aconteció en el sub-lite cuando el artículo 26 del Decreto N ° 1748 de 22 de octubre de 1995, norma demandada en este caso, dispuso que para el efecto referido se utilizaría la tabla de salarios medios nacionales relativos, establecida en el Decreto N° 2779 de 1994.
En ese orden de ideas no resulta cierta la afirmación del actor, en el sentido de que“… el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1748, derogando el Decreto 1726 … ydefiniendo, entonces sí, los salarios medios nacionales;…”(subrayas y negrillas fuera del texto)y no pudo infringirse el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, pues, como quedó demostrado, fue en desarrollo de ese precepto que se expidieron las diferentes normatividades que elaboraron, oficializaron y dispusieron que la tabla de salarios medios nacionales se debía utilizar para el cálculo de bonos pensionales y por tales razones también puede concluirse que el actor no demostró la violación de los artículos 53 de la Constitución Política y 14 de la Ley 100 de 1993, el primero de los cuales dispone que el Congreso expedirá el estatuto del trabajo y enlista los principios mínimos fundamentales que debe tener en cuenta la ley respectiva y el segundo prevé que para mantener el poder adquisitivo constante de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, se reajustarán anualmente de oficio el 1° de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
Si, a juicio del accionante, la metodología utilizada por el DANE para obtener la información que sirvió de base a la elaboración de la tabla contentiva de los salarios medios nacionales; o los índices establecidos en la norma que los oficializó, carecían de los fundamentos científicos o técnicos necesarios para elaborar la tabla que se utilizaría en el cálculo de los bonos pensionales; o si el actor consideraba que al aplicar la tabla contenida en la norma demandada, el resultado era un salario futuro menor al que una persona devengaba en la actualidad o en fecha anterior; o si, en sentir del demandante, la tabla debía contener datos diferentes o adicionales a los que en ella aparecen, cabe señalar que tales aspectos o cualquier otro atañedero a los mismos, resultan más apropiados para ser expuestos como sustento de demandadas de las normas que establecieron y oficializaron el salario medio nacional, dentro de las cuales no está el artículo 26 del Decreto Nº 1748 de 12 de octubre de 1995, pues esta disposición se limitó a determinar que para el cálculo de los bonos pensionales se utilizaría la tabla de salarios medios establecida en el Decreto N° 2779 de 1994.
Sin que se requiera consideración adicional, lo anteriormente expuesto es suficiente concluir que el actor no logró demostrar que el artículo 26 del Decreto N° 1748 de 1995, infringió la normas constitucional y las legales señaladas en la demanda, lo cual forzosamente conduce a denegar las pretensiones y así habrá de declararse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Deniéganse las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.
La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
Cúmplase.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
ALFONSO VARGAS RINCÓN
GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN
GERARDO ARENAS MONSALVE
LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
Auto 049 de 20 de febrero de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño