Fecha Providencia | 03/03/2005 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Norma demandada: solicitan que esta Corporación declare la nulidad de los artículos 15, 17, 18, 19, 20 y 21 del decreto 1703 de 2 de agosto de 2002, expedido por el Gobierno Nacional,
Demandante: LUZ MARINA GONZALEZ JIMENEZ | OTRO
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Niega la nulidad de decreto que regula la afiliación colectiva a este sistema y los requisitos que deben cumplir las Asociaciones Mutualistas / POTESTAD REGLAMENTARIA - No extralimitación
La demanda plantea once cargos, sin precisar las razones que implican una infracción de norma superior. No obstante, de la lectura general de la demanda se deduce, que los actores pretenden la nulidad, en cuanto las normas demandadas, establecieron unos requisitos que afectan derechos fundamentales de las Asociaciones Mutualistas y de las empleadas del servicio doméstico. Observa la Sala que el decreto 1703 de 2002 consagró requisitos que las Asociaciones Mutualistas deben acreditar, para obtener de la Superintendencia Nacional de Salud la autorización para funcionar, dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud, como entidades Agrupadoras o de Afiliación colectiva. Tales requisitos y condiciones fueron expedidos en ejercicio de una función Constitucional y a juicio de ésta Corporación, no desconocen los derechos que los demandantes consideran afectados. Por ello se negarán las súplicas de la demanda. En materia de afiliaciones, el Gobierno nacional debe velar por la estricta recaudación y administración de las rentas del sistema. Para ello el parágrafo 2º del artículo 157 de la Ley 100 le asigna la función de expedir la reglamentación pertinente, cuando se trate de afiliación a través de empresas o agremiaciones. Del texto del decreto no se deduce el desconocimiento de ningún derecho fundamental. La fijación de un patrimonio mínimo para operar dentro del sistema de seguridad social, además de constituir una garantía para los afiliados, permite darle estabilidad administrativa y financiera al sistema. En el mismo sentido, la reglamentación que el Gobierno definió no afecta el derecho de las entidades Mutualistas para ejercer la libre asociación que la Constitución garantiza, la falta de dichos requisitos o el incumplimiento de la reglamentación pertinente, solo impide el ejercicio de la función como entidades agrupadoras pero no podría afectar la subsistencia de tales entidades con otras funciones y finalidades.Por lo anterior y entendiendo los cargos impetrados de forma genérica ante la falta de claridad de la demanda, no encuentra la Sala desconocimiento de las normas legales aducidas por los actores y por ello se negaran las súplicas impetradas.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Bogotá, D.C., tres (03) de marzo de dos mil cinco (2005).
Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00074-01(0300-03)
Actor: LUZ MARINA GONZALEZ JIMENEZ Y OTRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL, MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Conoce la Sala en única instancia del proceso de nulidad instaurado por LUZ MARINA GONZALEZ JIMENEZ y SIGIFREDO CASTRO DUQUE, contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
ANTECEDENTES
1.- Los demandantes obrando uno como representante legal de la entidad sin ánimo de lucro denominada Mutual Asistentes del Hogar e Independientes Casa de la Mujer Trabajadora MAHICAM, y en nombre propio el otro, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitan que esta Corporación declare la nulidad de los artículos 15, 17, 18, 19, 20 y 21 del decreto 1703 de 2 de agosto de 2002, expedido por el Gobierno Nacional, mediante los cuales se reglamentó la ley 100 de 1993, en aspectos relacionados con la afiliación colectiva al Sistema General de Seguridad Social en Salud y los requisitos que deben acreditar las entidades que pretenden autorización para tal función.
2.- Las normas fueron expedidas en ejercicio de las facultades que confieren los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Nacional. El texto de los artículos demandados es el siguiente:
DECRETO NÚMERO 1703 DE 2002
(Agosto 2)
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 1891 numerales 11 y 20 de la Constitución Política, en los artículos 1542, 1573 parágrafo 1o., 2034 parágrafo y 2715 de la Ley 100 de 1993; 996 de la Ley 633 de 2000; y 42.177 de la Ley 715 de 2001,
DECRETA:
ARTÍCULO 15. Las entidades que obtengan autorización de la Superintendencia Nacional de Salud para la afiliación colectiva o agrupadoras se someterán a las siguientes reglas:
1. Una entidad autorizada solamente podrá realizar la afiliación para un grupo de trabajadores independientes de una misma rama de actividad económica.
2. No podrán efectuar el recaudo de cotizaciones en ningún caso.
3. Las entidades promotoras de salud, EPS a las que en forma colectiva se encuentren afiliados los trabajadores, distribuirán los comprobantes para el pago de aportes directamente a los afiliados.
4. La afiliación de miembros asociados a las cooperativas o mutuales de trabajadores autorizadas, requiere la demostración efectiva de:
a) La condición de asociados;
b) Que el asociado efectivamente trabaja para la cooperativa;
c) Que la cotización se efectúe con cargo a recursos que ingresan por prestación de servicios a terceros;
d) Que la remuneración que reciba el afiliado derive de servicios prestados a terceros por parte de la cooperativa o mutual.
La demostración de estos requisitos corresponde a la cooperativa o mutual y se entienden certificados por esta al momento de la afiliación, sin perjuicio de su verificación total o selectiva por parte de la Superintendencia Nacional de Salud o de las entidades promotoras de salud, EPS y de los requerimientos que establezca en cualquier tiempo el Ministerio de Salud.
En todo caso debe adjuntarse al formulario de solicitud, copia del convenio de trabajo asociado, el cual se deberá acreditar cada tres (3) meses.
PARÁGRAFO 1o. Los trabajadores independientes actualmente afiliados en forma colectiva que no pertenezcan a la rama de actividad económica por la que la agrupadora realice la afiliación colectiva, permanecerán afiliados de forma individual y en todo caso cotizarán como trabajadores independientes.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades agrupadoras se abstendrán de efectuar afiliaciones al Sistema de personas que no coticen sobre su ingreso presunto, sin que en ningún caso sea inferior al mínimo determinado para los trabajadores independientes y por un período no inferior al mes calendario.
ARTÍCULO 17. REQUISITOS PARA AUTORIZACIÓN DE AFILIACIÓN COLECTIVA. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 4344 del Decreto 806 de 1998, las entidades deberán:
1. Incluir dentro de su objeto social la función de afiliación colectiva al Sistema General de Seguridad Social en Salud, precisando el sector económico al cual pertenecerán los afiliados colectivos.
2. Acreditar un patrimonio mínimo para efectos de su autorización por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales se deberán mantener en todo tiempo.
Las entidades actualmente autorizadas para realizar afiliación colectiva, tendrán tres (3) meses a partir de la vigencia del presente decreto para acreditar ante la Superintendencia Nacional de Salud el cumplimiento de los requisitos exigibles para su operación.
De no surtirse tal acreditación, su autorización será cancelada y sus asociados, conservarán su afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, como afiliados independientes.
Las entidades actualmente en operación no podrán recaudar cotizaciones en salud desde la vigencia del presente decreto y garantizarán la afiliación a la entidad promotora de salud, EPS, correspondiente, por el período en que efectivamente recaudaron la cotización, de tal manera que no exista solución de continuidad de los afiliados en el Sistema General de Seguridad Social en Salud; de no hacerlo responderán ante el afiliado y la entidad promotora de salud por las cotizaciones correspondientes, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
ARTÍCULO 18. Las Cooperativas de Trabajo Asociado, deberán para efectos de afiliar a sus asociados al Sistema General de Seguridad Social en Salud solicitar ante la Superintendencia Nacional de Salud autorización para ello.
El asociado cotizará de acuerdo con el sistema establecido para los trabajadores independientes de acuerdo con los criterios determinados en el presente decreto.
ARTÍCULO 19. INFORMACIÓN INEXACTA O INCONSISTENTE SOBRE AFILIACIÓN COLECTIVA. Cuando las entidades promotoras de salud, EPS, establezcan que la información recibida de la agrupadora no se ajusta a las normas de afiliación colectiva o que la misma no se remitió dentro de los 30 días siguientes a su requerimiento, procederán a realizar la desafiliación de la población afiliada por su intermedio y podrán negarse a recibir nuevos afiliados de la agrupadora correspondiente, previa comunicación de la cancelación de su inscripción, enviada dentro de los cinco (5) días siguientes al domicilio de la entidad agrupadora. De este hecho, y de la renuencia a suministrar información, la entidad promotora de salud, EPS, deberá informar a la Superintendencia Nacional de Salud, dentro de los 15 días siguientes a su ocurrencia, para que se apliquen las sanciones a que haya lugar.
La Superintendencia Nacional de Salud dentro de sus actividades de inspección, vigilancia y control, verificará el cumplimiento por parte de las entidades autorizadas como agrupadoras, de los requisitos establecidos en este decreto.
&$ARTÍCULO 20. INFORMACIÓN DE LA AFILIACIÓN A LOS SISTEMAS GENERALES DE PENSIONES Y DE RIESGOS PROFESIONALES. Como parte de los cruces de información, las entidades Promotoras de Salud, EPS, podrán exigir semestralmente a las entidades autorizadas para la afiliación colectiva, así como a las Cooperativas de trabajo asociado, empresas, sociedades y empresas unipersonales, la comprobación del cumplimiento de sus obligaciones frente a los sistemas de riesgos profesionales y de pensiones; de las inconsistencias que se presenten en los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, comunicarán a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia.
&$ARTÍCULO 21. CANCELACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN PARA ACTUAR COMO ENTIDAD AGRUPADORA. La autorización para funcionar como entidad agrupadora será cancelada en forma inmediata por parte de la Superintendencia Nacional de Salud cuando deje de cumplir con uno o varios de los requisitos exigidos para obtener la autorización.
3.- Los cargos que endilgan a las normas, los expresan en las siguientes proposiciones:
a) Violación del artículo 3º de la ley 11 de 1988 porque "…va en contra del Estado Social de Derecho que le da importancia a los Derechos Sociales, Económicos y Culturales…"
b) Violación del Derecho a la Vida por la conexidad que existe entre tal derecho y el derecho a la Salud.
c) Violación del artículo 13 de la Constitución Política porque: "…es discriminatorio en virtud que la CORTE CONSTITUCIONAL es sensible… al interpretar lo señalado en el inciso final del artículo 13, manifiesta que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta como suele pasar con las ASISTENTES DEL HOGAR…"
d) Violación del derecho al trabajo: "…consideramos que se está dejando por el piso la dignidad de los trabajadores domésticos al someterlos a una afiliación no deseada, o lo que es peor a quedarse sin afiliación por tener un trabajo tan humilde…"
e) Violación al debido proceso: "…al no existir coherencia en las normas demandadas con la Constitución Política, la Ley y los decretos expedidos con anterioridad, y al confundir gravemente una mutual con una cooperativa…"
f) Violación al derecho de libre asociación: "…porque está condenando a desaparecer a las MUTUALES en especial MAHICAM obligando a sus asociados a acudir a otro tipo de empresas prestadoras de salud…"
g) Violación del derecho al trabajo y la seguridad social "…porque van de la mano según el artículo 53 de la Constitución Política…"
h) Violación del artículo 366 de la Constitución Política: "...por cuanto son las finalidades sociales del Estado como objetivo fundamental las que están fallando en razón a que ellos suplir las necesidades insatisfechas en Salud, Educación, Saneamiento ambiental y agua potable…"
i) Violación de la Ley 11 de 1988 porque ésta "…le otorga un régimen especial al Servicio Doméstico, en las condiciones que la MUTUAL MAHICAM ha venido desarrollándola…"
4.- La demanda fue notificada personalmente en los Ministerios de Protección Social y de Hacienda y contestada oportunamente mediante apoderados que se opusieron a las súplicas impetradas. Asimismo fue impugnada por el ciudadano Juan Buitrago Galindo.
4. El Ministerio de trabajo informa que el artículo 15 del decreto demandado fue modificado integralmente por el artículo 3º del decreto 2400 de 2002 en el cual "…se hizo una clara diferenciación en el tratamiento de las agrupadoras o entidades de afiliación colectivas y las cooperativas de trabajo asociado…". En el mismo sentido el artículo 18 del decreto 1703 de 2002, demandado, fue modificado por el artículo 4º del decreto 2400 de 2002 "…esta norma solamente trata lo relacionado con el requisito de afiliación a las Cooperativas y precooperativas estatuidas en la ley 79 de 1988…".
Sobre las acusaciones considera que la reglamentación contenida en el decreto 1703 de 2002, no infringió la ley ni la Constitución por que "…las normas acusadas serían violatorias si contrarían la Constitución, pero no porque un ciudadano sienta que la ley hace condicionamiento que ella en particular no puede cumplir…"
4.2 El Ministerio de Hacienda considera que la demanda tiene vicios de forma porque no expresó el concepto de violación de las normas. Manifiesta que el decreto 1703 de 12002 fue expedido dentro de las funciones de control y promoción de afiliaciones y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud, y que contiene reglas claras y estrictas para llevar a cabo la afiliación colectiva, en desarrollo del mandato contenido en el parágrafo 2º del artículo 157 de la ley 100 de 1993.
Sobre los cargos, considera que las normas fueron expedidas en ejercicio de las funciones de dirección, reglamentación, vigilancia y control del sistema y son necesarias para hacer efectivos los derechos prestacionales de la seguridad social, evitando que el ejercicio de la afiliación colectiva, por entidades sin solidez financiera y administrativa, ponga en riesgo el acceso de los afiliados a los servicios de salud. No encuentra la confusión que acusa la demanda entre cooperativas y mutuales ni la discriminación alegada.
El ciudadano impugnante de la acción aduce precisiones relacionadas con la naturaleza jurídica de la cooperativas y de las mutuales. Agrega a la defensa de las entidades públicas, que la fijación del capital que las normas contemplan, es una condición para ejercer la función de entidad agrupadora dentro del sistema general de seguridad social en salud y no para ejercer como una asociación mutual.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Tercero delegado ante esta Corporación en concepto visible a folio 324 del expediente solicita negar las súplicas de la demanda. Considera que la reglamentación que contienen las normas demandadas, es parte de la "…actividad interventora del estado, a la luz de los dispuesto en el artículo 333 de la Carta política…"
Se decide previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
La demanda considera que los artículos 15, 17, 18, 19, 20 y 21 del decreto 1703 de 2002 infringen normas de la Constitución Nacional y de la ley 11 de 1988.
Plantea once cargos, sin precisar las razones que implican una infracción de norma superior. No obstante, de la lectura general de la demanda se deduce, que los actores pretenden la nulidad, en cuanto las normas demandadas, establecieron unos requisitos que afectan derechos fundamentales de las Asociaciones Mutualistas y de las empleadas del servicio doméstico.
Observa la Sala que el decreto 1703 de 2002 consagró requisitos que las Asociaciones Mutualistas deben acreditar, para obtener de la Superintendencia Nacional de Salud la autorización para funcionar, dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud, como entidades Agrupadoras o de Afiliación colectiva.
Tales requisitos y condiciones fueron expedidos en ejercicio de una función Constitucional y a juicio de ésta Corporación, no desconocen los derechos que los demandantes consideran afectados. Por ello se negarán las súplicas de la demanda.
En efecto, según el artículo 189 de la Constitución Nacional, corresponde al Presidente de la República como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, las resoluciones y las órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes
Con tal referente, en materia del Sistema de Seguridad Social en Salud, el artículo 154 literal c de la ley 100 de 1993 le otorgó un mandato de intervención, para desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control de la Seguridad Social en Salud.
En materia de afiliaciones, el Gobierno nacional debe velar por la estricta recaudación y administración de las rentas del sistema. Para ello el parágrafo 2º del artículo 157 de la Ley 100 le asigna la función de expedir la reglamentación pertinente, cuando se trate de afiliación a través de empresas o agremiaciones.
Dicha reglamentación está contenida en el decreto demandado y los que con posterioridad lo han adicionado o modificado, de lo cual se deduce que fueron expedidos en ejercicio de las facultades y deberes que las normas asignan.
Del texto del decreto no se deduce el desconocimiento de ningún derecho fundamental. La fijación de un patrimonio mínimo para operar dentro del sistema de seguridad social, además de constituir una garantía para los afiliados, permite darle estabilidad administrativa y financiera al sistema. En el mismo sentido, la reglamentación que el Gobierno definió no afecta el derecho de las entidades Mutualistas para ejercer la libre asociación que la Constitución garantiza, la falta de dichos requisitos o el incumplimiento de la reglamentación pertinente, solo impide el ejercicio de la función como entidades agrupadoras pero no podría afectar la subsistencia de tales entidades con otras funciones y finalidades.
Tampoco se desconocen derechos fundamentales a la vida y la seguridad social y la salud de quienes se encuentran afiliados a la mutual MAHICAM -si ésta no llenare los requisitos para operar como agente del sistema; la afiliación de tales personas al Sistema tiene otras múltiples vías para poderse llevarse a efecto.
Por lo anterior y entendiendo los cargos impetrados de forma genérica ante la falta de claridad de la demanda, no encuentra la Sala desconocimiento de las normas legales aducidas por los actores y por ello se negaran las súplicas impetradas.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
NIEGANSE las súplicas de la demanda.
En firme esta sentencia, archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria