Fecha Providencia | 12/07/2007 |
Sala: -- Seleccione --
Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Norma demandada: Solicitó que se declare la nulidad del artículo 6 del Decreto 57 de 1993 y del artículo 6 del Decreto 673 de 2002.
Demandante: MIGUEL ANTONIO OTALORA MESA
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS - Facultad del Gobierno Nacional para establecer un porcentaje del salario básico a título de prima sin carácter salarial para Magistrados y Jueces / PRIMA NO SALARIAL PARA MAGISTRADOS Y JUECES - Interpretación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992
Los actos acusados no desconocieron los principios y criterios fijados en la Ley 4ª de 1992 y que a contrario sensu guardaron fidelidad con la previsión del legislador consignada en el artículo 14 de la norma ibídem y por ende, no la desbordaron. Al examinar el tenor literal del precitado artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la Sala observa, de manera diáfana, que el legislador en virtud de su facultad de señalar las pautas y criterios a los cuales se debe someter el Gobierno Nacional en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (artículo 150, numeral 19, literal e) de la C.P.) determinó que DEL SALARIO BASICO, es decir, como parte del mismo, el Gobierno Nacional establecería un porcentaje a título de prima, sin carácter salarial, y de allí surge que la materia que se defirió al Gobierno, consistió en el señalamiento del porcentaje por este concepto el cual oscilaría entre un 30% y un 60%. Conforme a lo expuesto, se infiere que el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, no desbordó la pauta señalada en la Ley Marco, porque su actividad únicamente se limitó, en concordancia con la norma que la autorizó, a señalar el porcentaje a título de prima dentro de la escala porcentual señalada por el legislador y en ese orden, estimó que por este concepto el 30% de la asignación básica tendría esta connotación. En virtud de lo anterior, es desatinada la afirmación de la parte actora al esbozar que en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se CREÓ una prima ADICIONAL a la asignación básica y al señalar que el Gobierno Nacional obvió atender este cometido cuando le imputó a una parte del salario el carácter de prima, porque como se indicó, la interpretación textual del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no permite llegar al aserto precedente, en tanto mediante la citada norma no se CREA la citada prima ni a la postre se faculta al Gobierno para CREARLA sino simplemente se le autoriza para determinar porcentualmente una parte de la asignación básica como prima, sin carácter salarial. Se concluye que el espíritu de la Ley 4ª de 1992 y al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en "quitarle" a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas.
Nota de Relatoría: La Sala retoma los planteamientos expuestos en la sentencia de 9 de marzo de 2006 proferida dentro del expediente 121-03, Magistrado Ponente Alejandro Ordóñez Maldonado, asunto en el cual se examinó la legalidad de las mismas normas impugnadas en este proceso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00037-01(4196-03)
Actor: MIGUEL ANTONIO OTALORA MESA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTROS
AUTORIDADES NACIONALES
Procede la Sala a emitir sentencia en la acción de simple nulidad formulada porMIGUEL ANTONIO OTÁLORA MESA contra de LA NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL INTERIOR y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
ANTECEDENTES
MIGUEL ANTONIO OTÁLORA MESA, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y solicitó que se declare la nulidad del artículo 6 del Decreto 57 de 1993 y del artículo 6 del Decreto 673 de 2002. La norma demanda establece:
"…En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considera como PRIMA, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra, y los Jueces de Instrucción Penal Militar".
Los hechos de la demanda se resumen así:
El Gobierno Nacional en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto Nro. 057 de 1993 y varios decretos sucesivos, por medio de los cuales se estableció un salario integral para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, quedando en este sistema abolidos algunos logros laborales tales como la prima de antigüedad, la prima ascensional y la retroactividad de las cesantías. La norma en mención y las demás de similar contenido, beneficiaban a los funcionarios y empleados que se acogieron a las disposiciones del Decreto Nro. 057 de 1993, esto es al sistema de salario integral.
El Gobierno Nacional para darle cumplimiento a lo estatuido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los decretos que establecen el régimen salarial de los funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, intentó por lo menos crear la prima ordenada en la citada norma, sólo que no empleó el verbo crear sino el verbo considerar.
De otra parte, se refiere que la prima especial señalada en el artículo 6º de los Decretos cuya nulidad se impugna, de manera absurda como extraña, en lugar de sumarse al salario se viene restando en el porcentaje indicado en las normas mencionadas, de modo que estos trabajadores aparecen remunerados mensualmente en un porcentaje del treinta por ciento (30%) menor del que les corresponde, conclusión que surge al observar los desprendibles de pago que se acompañan a la demanda.
En el concepto de violación, se argumenta que los Decretos cuya nulidad se impugna en los apartes señalados, son de naturaleza reglamentaria por cuanto de manera específica desarrollan la Ley 4ª de 1992 por la cual se establecieron las bases, objetivos y criterios generales, como algunas reglas del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Se expresa que la referida norma, delimita las órbitas de competencia material del Gobierno para establecer de manera específica los salarios y las prestaciones sociales de los empleados públicos, quedando el Ejecutivo Nacional dentro de un ámbito de reglamentación, limitado a los aspectos materiales que la Ley le señaló y ceñido a las potestades que el legislador le trazó como marco general de acción.
Acorde con lo precedente, se expresa que el Gobierno Nacional teniendo la competencia constitucional para fijar el sistema de remuneración y las escalas salariales de los funcionarios de la Rama Judicial, carecía de la misma para crear primas de servicio o especiales "COMO PARTE DE ESA REMUNERACION" porque ese no fue el objetivo del legislador expresado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En consecuencia, se concluye que el Gobierno Nacional, no tenía potestad para crear primas especiales, sustrayéndolas del salario o remuneración de los trabajadores, así como tampoco estaba autorizado para fraccionar artificialmente el monto total de la asignación mensual imputando un porcentaje al concepto de prima especial, esto es no podía "RESTAR" parte del sueldo devengado mensualmente por el trabajador para trasladarlo a la categoría de prima especial, aspecto que precisamente fue lo que se hizo en los apartes de los actos administrativos cuya nulidad se depreca.
Con fundamento en las razones anteriores, la demanda se estructura sobre las siguientes causales de impugnación:
1º. INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD QUE PROFIRIÓ EL ACTO IMPUGNADO.
2.VIOLACIÓN DE NORMAS SUPERIORES EN QUE DEBEN FUNDARSE.
A. POR VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS GENERALES Y LOS OBJETIVOS CONTENIDOS EN LA LEY 4ª DE 1992 PARA LA FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA RAMA JUDICIAL.
B. POR VIOLACIÓN DE PRINCIPIOS GENERALES Y OBJETIVOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 2º DE LA LEY 4ª DE 1992, SOBRE RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS.
C. POR VIOLACIÓN DE NORMAS CONSTITUCIONALES Y,
3. DESVIACIÓN DEL PODER".
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
LA NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, se opuso a las pretensiones de la demanda con los argumentos que se sintetizan así:
La Ley 4 de 1992, Ley Marco en materia salarial y prestacional de los empleados públicos, le permite al Gobierno establecer las escalas salariales y prestacionales de aquellos, para lo cual prescribe los respectivos objetivos y criterios.
Con base en la citada Ley, El Gobierna Nacional expidió los Decretos 57 de 1993 y 673 de 2002 , objeto del presente litigio, aclarando que éste último fue derogado por el Decreto 3569 de 2003.
Ahora bien, el Gobierno Nacional en uso de la competencia fijada por la Ley 4 de 1992, específicamente en el artículo 14, cumplió estrictamente lo ordenado por el legislador al establecer una prima no inferior al 30% ni superior al 60%, sin carácter salarial para los servidores allí mencionados. Claramente se refieren tales porcentajes al salario básico y no como una suma extra o adicional como lo interpreta el demandante.
Interpuso como excepción "trámite inadecuado de la demanda por habérsele dado un curso distinto del que le corresponde" porque la acción de simple nulidad es procedente frente a los actos administrativos sólo cuando se ejerce con el exclusivo fin de salvaguardar el orden jurídico. El actor con la declaratoria de nulidad de las normas acusadas, busca el restablecimiento de un derecho, lo que riñe con la acción de nulidad.
También interpuso como excepción, "falta de legitimación por pasiva", porque la Entidad no tuvo relación jurídica con el demandante, en virtud de la cual se le pueda atribuir la indemnización del daño presuntamente conculcado.
El MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, precisa que la Ley 4ª de 1992 estableció los principios, normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y contempló en su artículo 2º, entre otros criterios, el respeto a los derechos adquiridos de los servidores tanto del régimen general como de los regímenes especiales, la prohibición de desmejorar sus salarios y las prestaciones sociales, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal, y el no desconocimiento del nivel de los cargos, es decir la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño.
En esa medida, se expresa que la prima especial señalada por el Gobierno Nacional a partir del Decreto Nro. 057 de 1993 y anualmente a través de los demás decretos demandados hasta el Decreto Nro. 673 de 2002, fue establecida en los mismos términos y conforme a los objetivos y criterios señalados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 o Ley marco sobre régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, norma a la cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para tal efecto.
Advierte que basta cotejar el contenido de las disposiciones correspondientes a cada uno de los actos administrativos acusados en las cuales se establece la citada prima sin carácter salarial equivalente al porcentaje de salario básico mensual para los funcionarios allí señalados, para concluir su conformidad con la Ley 4ª de 1992, que respecto de la expresión "sin carácter salarial" fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-279 de 1996, motivo por el cual considera que los actos demandados no desconocen las normas generales señaladas en la Ley marco a la que debía sujetarse el Gobierno para tal efecto.
El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA se opuso a las pretensiones de la demanda por lo siguiente:
El hecho que en los decretos dictados por el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, se establezca que determinados pagos por concepto de primas técnicas y especiales no constituyan factor salarial, no puede entenderse como vulneración a los derechos de los trabajadores, y tampoco implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado tiene en relación con el derecho del trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la Comunidad Internacional
Por ello no puede afirmarse que las normas demandadas sean contrarias a algún precepto constitucional o legal, pues lejos de vulnerar las disposiciones que aduce el actor como deprecadas, las realiza y desarrolla.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, en su concepto de fondo, solicitó la denegatoria de las pretensiones de la demanda.
Considera que la prima establecida mediante los artículos demandados y la forma como fue reconocida no desconoce los objetivos y criterios dispuestos en la Ley Marco sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pues tanto el porcentaje, como el que no tenga carácter de salario, se ajusta a la voluntad del legislador y así lo reconoció la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996
En el caso en estudio, el actor parte de una falsa premisa al señalar que la prima especial creada por medio del artículo 6 del Decreto 57 de 1993 disminuye el salario de los servidores de la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar en un 30% porque de la lectura completa del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se puede colegir que el ejecutivo no solo estaba facultado para establecer la mencionada prima, sino también para revisar el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial tendiente a la nivelación o reclasificación de los cargos.
La nivelación se hizo a través de la expedición del Decreto 57 de 1993, norma que desvirtuó lo afirmado por el actor porque no disminuyó los salarios de los referidos funcionarios y empleados, sino que los incrementó significativamente, pues al comparar la remuneración de los mencionados servidores en el año de 1992, adoptada mediante el Decreto 903 del mismo año, con la escala salarial establecida con la expedición del decreto 57 de 1993 se aprecia un incremento superior al 65%.
Se decidirá la controversia previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
LA NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO excepcionó la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA y TRÁMITE INADECUADO DE LA DEMANDA, excepciones que no están llamadas a prosperar porque en el primer caso, la Entidad participó directamente en la elaboración y expedición del Decreto demandado y en el segundo, es procedente la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A e impetrada por el actor, puesto que, argumenta como motivos de la demanda la tutela del orden jurídico.
En lo atinente al fondo del asunto, la Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en asunto de idéntica naturaleza al problema que ahora se examina, razón por la cual se retoman los planteamientos expuestos en la sentencia de 9 de marzo de 2006 proferida dentro del expediente 121-03, Magistrado Ponente Alejandro Ordóñez Maldonado, asunto en el cual se examinó la legalidad de las mismas normas impugnadas en este proceso.
Descendiendo al caso en estudio, se aprecia que los actos acusados no desconocieron los principios y criterios fijados en la Ley 4ª de 1992 y que a contrario sensu guardaron fidelidad con la previsión del legislador consignada en el artículo 14 de la norma ibídem[1] y por ende, no la desbordaron.
Al examinar el tenor literal del precitado artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la Sala observa, de manera diáfana, que el legislador en virtud de su facultad de señalar las pautas y criterios a los cuales se debe someter el Gobierno Nacional en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (artículo 150, numeral 19, literal e) de la C.P.) determinó que DEL SALARIO BASICO, es decir, como parte del mismo, el Gobierno Nacional establecería un porcentaje a título de prima, sin carácter salarial[2], y de allí surge que la materia que se defirió al Gobierno, consistió en el señalamiento del porcentaje por este concepto el cual oscilaría entre un 30% y un 60%.
Conforme a lo expuesto, se infiere que el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados[3], no desbordó la pauta señalada en la Ley Marco, porque su actividad únicamente se limitó, en concordancia con la norma que la autorizó, a señalar el porcentaje a título de prima dentro de la escala porcentual señalada por el legislador y en ese orden, estimó que por este concepto el 30% de la asignación básica tendría esta connotación.
En virtud de lo anterior, es desatinada la afirmación de la parte actora al esbozar que en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se CREÓ una prima ADICIONAL a la asignación básica y al señalar que el Gobierno Nacional obvió atender este cometido cuando le imputó a una parte del salario el carácter de prima, porque como se indicó, la interpretación textual del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no permite llegar al aserto precedente, en tanto mediante la citada norma no se CREA la citada prima ni a la postre se faculta al Gobierno para CREARLA sino simplemente se le autoriza para determinar porcentualmente una parte de la asignación básica como prima, sin carácter salarial.
Se concluye que el espíritu de la Ley 4ª de 1992 y al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en "quitarle" a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas.
Suficientes son las razones precedentes, para que la Sala procede a denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
PRIMERO: DECLÁRASE no probadas las excepciones de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA e INEPTA DEMANDA propuestas por el apoderado judicial de LA NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ESTÉSE a lo dispuesto en la sentencia de 9 de marzo de 2006 proferida dentro del expediente 121-03, Magistrado Ponente Alejandro Ordóñez Maldonado, asunto en el cual se examinó la legalidad de las mismas normas impugnadas en este proceso.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.-
Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
ALFONSO MARÍA VARGAS RINCÓN BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
JAIME MORENO GARCÍA GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
[1] El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
[2] La expresión subrayada y en negrilla fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-279/96 de fecha 24 de junio de 1996,l M.P: Dr. Hugo Palacios Mejía.-
[3] Artículo 6º del Decreto Nro. 57 de 1993: "En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.". El mismo texto, se encuentra incorporado en el artículo 6º del Decreto Nro. 106 de 1994 y a partir de dicha norma se agregan los coordinadores de juzgado regional-; en el artículo 7º del Decreto 43 de 1995; en el artículo 6º del Decreto Nro. 36 de 1996; en el artículo 6º del Decreto 76 de 1997; en el artículo 6º del Decreto Nro. 64 de 1998; en el artículo 6º del Decreto Nro. 44 de 1999; en el artículo 7º del Decreto 2740 de 2000; en el artículo 7º del Decreto 2720 de 2001 y en el artículo 6º del Decreto Nro. 0673 de 2002.