Ir a la encuesta de percepción

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010002973SENTENCIASEGUNDA11001032500020030000201(000203)200713/09/2007SENTENCIA__SEGUNDA__11001032500020030000201(000203)__2007_13/09/2007100029732007DIRECTIVOS DOCENTES - Reglamentación de la jornada escolar y jornada laboral / LEY ORGANICA - Reglamentación / LEY ORGANICA TERRITORIAL - Interpretación sistemática y competencia / LEY ORDINARIA - No puede regular asuntos de ley orgánica / JORNADA LABORAL DE DOCENTES - Reglamentación / GOBIERNO NACIONAL - Fundamento constitucional y legal de su competencia en materia de educación / JORNADA ESCOLAR Y LABORAL - Competencia del gobierno nacional para su reglamentación Se demanda en el presente asunto la nulidad del Decreto 1850 de13 de agosto de 2002, "Por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de los directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones." Sobre la reglamentación de las leyes orgánicas ha sostenido la Corte Constitucional, como pauta general, que este tipo de leyes debe ser desarrollada a través de leyes ordinarias; también ha considerado que la distribución de competencias a que se refiere el artículo 151 pretranscrito no es solo normativa, sino que también comprende aquellas competencias no normativas. Es pertinente traer al caso el fallo contenido en la sentencia C-600-A de 1995, cuyos apartes se reproducen a continuación: "El contenido general de la legislación orgánica de ordenamiento territorial y el alcance del control constitucional . (…) el criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que la Constitución señala expresamente como orgánico territorial -los artículos reseñados en el fundamento jurídico 10 de esta sentencia- debe estar incluido en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano (…) Colombia es una república unitaria, descentralizada y autonómica (CP art. 1º). Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significación, por cuanto implican, como esta Corporación ya lo ha reconocido en diversas sentencias, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación. Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública. (…) Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts 1­º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288) (…) no puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara (CP art. 151). Debe entonces esta Corporación declarar la inexequibilidad de esas normas.". Con la Constitución de 1991 se hizo explícita la exigencia de una ley que desarrollara los aspectos generales y fundamentales de la educación en Colombia y en cumplimiento de ello fue expedida la Ley 115 de 1994, general de la educación, vigente casi en su totalidad. Consagra en el Capítulo IV la organización administrativa del servicio de educación; son los artículos 85 y 86 los que se encargaron de regular la jornada y el calendario educativo. Así mismo, el artículo 67 del Decreto 2277 de 1979 dispone que los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar. Para la Sala es claro que las previsiones contenidas en el Decreto 1850 de 2002, demandado dentro de esta litis, no comporta el desarrollo de norma orgánica alguna, pues la facultad del Gobierno deviene directamente de la Carta Política y de las leyes ordinarias que sobre educación han regido. Y si bien es cierto que la estrecha conexión de los temas en materia de educación hizo que se le diera lugar en la legislación orgánica al tema debatido, ello por sí mismo no comporta vicio alguno en la expedición del acto, pues las facultades surgieron de normas diferentes, como son la Constitución Política y la Ley 115 de 1994, sin que tenga relevancia alguna la cita que de otras normas hizo el decreto enjuiciado. Es, sin duda, de la esencia de la actividad del Gobierno la regulación contenida en el Decreto acusado, en el que se precisa que el calendario académico también obedecerá a las condiciones económicas regionales, a las tradiciones de las instituciones educativas y a los criterios establecidos en ese decreto. Ello es apenas lógico, pues es dentro de ese contexto territorial que puede darse tal regulación, dado que se requiere un grado de inmediatez y conocimiento de la idiosincrasia regional y local para cumplir los cometidos de la actividad docente en las materias referidas. No resulta tampoco lógico que hubiera sido encargado el Congreso de una labor que no solo no está ligada al núcleo esencial de la reserva de la ley orgánica, sino que escapa al sentido propio de la actividad legislativa, con lo cual resultaría más bien entorpecida la labor del Estado en asuntos como el que se debate. NOTA DE RELATORIA: Se citan sentencias de la Corte Constitucional C-600-A de 1995, C-478 de 1992 y C-517 de 1992. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secc CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil siete (2007).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadGUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGURENAsociación Distrital de Educadores -ADE-,la Asociación Distrital de Educadores -ADE-, solicita a esta Corporación declarar la nulidad del Decreto 1850 del 13 de agosto de 2002, expedido por el Presidente de la República y la Ministra de Educación NacionalIdentificadores10010002974true3591Versión original10002974Identificadores

Fecha Providencia

13/09/2007

Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Norma demandada:  la Asociación Distrital de Educadores -ADE-, solicita a esta Corporación declarar la nulidad del Decreto 1850 del 13 de agosto de 2002, expedido por el Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional

Demandante:  Asociación Distrital de Educadores -ADE-,


DIRECTIVOS DOCENTES - Reglamentación de la jornada escolar y jornada laboral / LEY ORGANICA - Reglamentación / LEY ORGANICA TERRITORIAL - Interpretación sistemática y competencia / LEY ORDINARIA - No puede regular asuntos de ley orgánica / JORNADA LABORAL DE DOCENTES - Reglamentación / GOBIERNO NACIONAL - Fundamento constitucional y legal de su competencia en materia de educación / JORNADA ESCOLAR Y LABORAL - Competencia del gobierno nacional para su reglamentación

Se demanda en el presente asunto la nulidad del Decreto 1850 de13 de agosto de 2002, "Por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de los directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones." Sobre la reglamentación de las leyes orgánicas ha sostenido la Corte Constitucional, como pauta general, que este tipo de leyes debe ser desarrollada a través de leyes ordinarias; también ha considerado que la distribución de competencias a que se refiere el artículo 151 pretranscrito no es solo normativa, sino que también comprende aquellas competencias no normativas. Es pertinente traer al caso el fallo contenido en la sentencia C-600-A de 1995, cuyos apartes se reproducen a continuación: "El contenido general de la legislación orgánica de ordenamiento territorial y el alcance del control constitucional . (…) el criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que la Constitución señala expresamente como orgánico territorial -los artículos reseñados en el fundamento jurídico 10 de esta sentencia- debe estar incluido en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano (…) Colombia es una república unitaria, descentralizada y autonómica (CP art. 1º). Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significación, por cuanto implican, como esta Corporación ya lo ha reconocido en diversas sentencias, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación. Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública. (…) Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts 1­º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288) (…) no puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara (CP art. 151). Debe entonces esta Corporación declarar la inexequibilidad de esas normas.". Con la Constitución de 1991 se hizo explícita la exigencia de una ley que desarrollara los aspectos generales y fundamentales de la educación en Colombia y en cumplimiento de ello fue expedida la Ley 115 de 1994, general de la educación, vigente casi en su totalidad. Consagra en el Capítulo IV la organización administrativa del servicio de educación; son los artículos 85 y 86 los que se encargaron de regular la jornada y el calendario educativo. Así mismo, el artículo 67 del Decreto 2277 de 1979 dispone que los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar. Para la Sala es claro que las previsiones contenidas en el Decreto 1850 de 2002, demandado dentro de esta litis, no comporta el desarrollo de norma orgánica alguna, pues la facultad del Gobierno deviene directamente de la Carta Política y de las leyes ordinarias que sobre educación han regido. Y si bien es cierto que la estrecha conexión de los temas en materia de educación hizo que se le diera lugar en la legislación orgánica al tema debatido, ello por sí mismo no comporta vicio alguno en la expedición del acto, pues las facultades surgieron de normas diferentes, como son la Constitución Política y la Ley 115 de 1994, sin que tenga relevancia alguna la cita que de otras normas hizo el decreto enjuiciado. Es, sin duda, de la esencia de la actividad del Gobierno la regulación contenida en el Decreto acusado, en el que se precisa que el calendario académico también obedecerá a las condiciones económicas regionales, a las tradiciones de las instituciones educativas y a los criterios establecidos en ese decreto. Ello es apenas lógico, pues es dentro de ese contexto territorial que puede darse tal regulación, dado que se requiere un grado de inmediatez y conocimiento de la idiosincrasia regional y local para cumplir los cometidos de la actividad docente en las materias referidas. No resulta tampoco lógico que hubiera sido encargado el Congreso de una labor que no solo no está ligada al núcleo esencial de la reserva de la ley orgánica, sino que escapa al sentido propio de la actividad legislativa, con lo cual resultaría más bien entorpecida la labor del Estado en asuntos como el que se debate.

NOTA DE RELATORIA: Se citan sentencias de la Corte Constitucional C-600-A de 1995, C-478 de 1992 y C-517 de 1992.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secc

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil siete (2007).

Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00002-01(0002-03)

Actor: ASOCIACION DISTRITAL DE EDUCADORES - ADE

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y MINISTERIO DE EDUCACION

En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., la Asociación Distrital de Educadores -ADE-, solicita a esta Corporación declarar la nulidad del Decreto 1850 del 13 de agosto de 2002, expedido por el Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional, mediante el cual "se reglamenta la organización de la jornada escolar o la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones".

Argumenta que la Carta Política implantó en el género de las leyes una distinción que da lugar a 3 clases de leyes: ordinarias, estatutarias y orgánicas; estas dos últimas se emplean para regular las materias determinadas en los artículos 151 y 152, las cuales se adoptan por un procedimiento especial y dentro de las leyes ordinarias, la jurisprudencia y la doctrina han distinguido, entre otras, las leyes marco y las aprobatorias de tratados internacionales; expresa que el artículo 151 de la Constitución determina que el Congreso de la República expedirá las leyes orgánicas, cuya aprobación es por la mayoría absoluta de los -votos de los miembros de una y otra cámara.

Manifiesta que el artículo 189 ibídem faculta al Presidente de la República para ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes; que el Congreso de la República no ha expedido ley ordinaria que reglamente la 715 de 2001 estableciendo pautas, procedimientos, políticas, criterios y demás asuntos a los que se deberá someter tanto el legislativo como el ejecutivo.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO SOBRE SU VIOLACIÓN

Cita como normas violadas los artículos 151 y 189 - numeral 11 de la Carta Política; 5° numerales 5.1 y 5.2 de la ley 715 de 2001 y decreto ley 2277 de 1979.

Considera que las normas invocadas por el Gobierno para expedir el decreto demandado, quebrantan el ordenamiento constitucional y legal sobre competencia, la cual es exclusiva del Congreso de la República.

Indica que la ley 715 de 2001, por ser orgánica, no podía ser reglamentada por el Gobierno Nacional, pues solamente podía serlo mediante una ley ordinaria; que el decreto 2277 de 1979 tampoco confirió al ejecutivo facultades para administrar el ejercicio de la carrera docente, ya que ninguno de sus artículos autorizó al Gobierno para reglamentar jornada laboral no escolar, a los docentes cobijados por este régimen.

Arguye que la norma acusada intenta reglamentar jornada laboral y vacaciones, temas de carácter prestacional diferentes por su régimen especial y porque están previstos en otras normas que gozan de presunción de legalidad.

Cita en apoyo jurisprudencia sobre el alcance del artículo 151 Superior y señala que la Ley 715 de 2001 no confirió facultades al ejecutivo para su reglamentación, dado que estas materias son consideradas competencia privativa del Congreso; aduce que el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución debe aplicarse observando el carácter sistemático y coherente que debe prevalecer en todo el ordenamiento jurídico y que el Decreto 2277 de 1979 no confirió facultades para administrar el ejercicio de la carrera docente.

Finalmente, alega que el decreto 1278 de 2002 -nuevo Estatuto de Profesionalización Docente-, tampoco confirió facultades al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con jornada escolar, jornada laboral y calendario escolar para los nuevos docentes gobernados por el decreto ley 2277 de 1979, ya que solo puede ser aplicado a quienes se vinculen a partir de su vigencia y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en la misma norma, pues su objeto es establecer las condiciones referentes al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente, materias ajenas al objeto del decreto 1850 de 2002, caso en el cual tampoco le es dable al Gobierno ejercer competencias que por Constitución están asignadas al Congreso de la República.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Ministerio de Educación Nacional solicita declarar la legalidad del decreto demandado, pues considera que no se ha incurrido en la causal de nulidad de falta de competencia ni se ha extralimitado en sus funciones.

Manifiesta que la parte actora confunde la potestad reglamentaria con la potestad de expedir leyes; que corresponde al Congreso de la República expedir las leyes orgánicas, pero la reglamentación es competencia del Gobierno Nacional, tal como lo expresa el legislativo al expedirla; que el artículo 151 de la Carta Política establece un tipo de ley denominado leyes orgánicas, las cuales se distinguen de las demás leyes por tener características específicas tanto de trámite como por la materia que regulan.

Considera que el Gobierno puede reglamentar la materia a que se refiere la ley orgánica, en este caso, la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, así como otras materias en educación, pues la potestad reglamentaria que le da el artículo 189 de la Constitución no distingue las clases de leyes ni impone restricción alguna, de manera que puede reglamentar lo referente a los temas de que trata la ley 715 de 2001.

Añade que el propósito del decreto demandado es mejorar la cobertura y la calidad de la educación, por lo tanto, para sustentar la constitucionalidad y legalidad de esta norma, debe partirse de factores fundamentales tenidos en cuenta al expedir la norma y que contribuyen al mejoramiento del proceso educativo.

Indica que a partir de la expedición de la ley general de educación - ley 115 de 1994-, en su artículo 86 y su decreto reglamentario 1860 de ese mismo año, se previó la aspiración de que la educación básica -primaria y secundaria- y media comprendiera un mínimo de horas efectivas de clase al año, de acuerdo al reglamento que expidiera el Ministerio de Educación Nacional, aspiración que se puede hacer realidad con la expedición de la ley 715 de 2001 y los decretos 1278 y 1850 de 2002, porque anteriormente había mucha laxitud en la organización del tiempo que realmente el educador se comprometía con los alumnos y con la misma institución educativa.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Del Ministerio de Educación Nacional.

Se ratifica en los argumentos expuestos anteriormente y hace énfasis en que no hay violación alguna que permita concluir que se configura cualquiera de las causales de nulidad para declarar la nulidad del acto demandado; que las leyes orgánicas condicionan con su normativa la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, sujetando el ejercicio de la actividad legislativa, en este caso, al tema educativo, aspecto que de ninguna manera puede interpretarse como lo hace el accionante, en el sentido de que se requiere de otra ley orgánica para reglamentar el tema de la jornada escolar y laboral de los docentes del servicio educativo estatal.

De la parte actora

Reitera los argumentos de la demanda y solicita proceder de conformidad con el decaimiento del acto acusado y su pérdida de ejecutoria, por declararse inexequible la norma superior en que se fundamentó para ser expedido.

Insiste en que las leyes orgánicas sólo pueden ser reglamentadas mediante leyes ordinarias, por expreso mandato del artículo 151 de la Carta Política, que al interpretarlo precisa jurídicamente la competencia exclusiva del Congreso de la República en materia de expedición y reglamentación de leyes orgánicas mediante leyes ordinarias y el procedimiento para las mismas. Trae luego a colación senda jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado relacionada con la litis.

Agrega que si la Corte Constitucional mediante sentencia C-1157/03 declaró inexequible todo el artículo 41 del decreto 1278 de 2002 y no excluyó el literal b) en lo relacionado con "cumplir con el calendario, la jornada escolar y la jornada laboral, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional", debemos concluir que declarada inexequible esta norma habilitante invocada por el Gobierno Nacional para expedir el decreto acusado, tiene como consecuencia que la norma inferior o reglamento, es decir el decreto demandado 1850 de 2002, desaparece del mundo jurídico por decaimiento de la norma superior. Sentencia aquella que hace transito a cosa juzgada y no puede ninguna autoridad reproducir el contenido de tal acto material declarado inexequible.

Concluye solicitando no tener en cuenta el acápite denominado por la entidad demandada como "propósito del decreto 1850 de 2002" como parte de los alegatos, ya que lo que se cuestiona en esta acción no es la bondad ni la animadversión que la norma acusada representa, sino la falta de competencia del ejecutivo para su expedición.

Del Ministerio Público

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicita a esta Corporación negar las pretensiones de la demanda.

Manifiesta que el acto acusado fue expedido con base en la facultad de ejercer la potestad reglamentaria dada por el artículo 189-11 de la Carta Política, sin usurpar funciones del legislativo.

Afirma que el decreto demandado tuvo como objetivo primordial generar riqueza intelectual al educando en cuanto fijó la jornada escolar y períodos de clase de acuerdo con el calendario académico y el plan de estudios para los niveles de básica primaria, básica secundaria y media, a fin de que el educador dedique el tiempo necesario para formar de manera integral al alumno.

CONSIDERACIONES

Se demanda en el presente asunto la nulidad del Decreto 1850 de13 de agosto de 2002, "Por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de los directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones."

La censura contra el Decreto demandado apunta en esencia a la falta de competencia por parte del Gobierno para reglamentar las disposiciones de la Ley orgánica 715 de 2001, facultad que estima le compete al Congreso de la República, a través de la expedición de una ley ordinaria.

El Decreto 1850 de 2002 fue expedido por el Presidente de la República "en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el Decreto- ley número 2277 de 1979, los numerales 5.1 y 5. 2 del artículo 5º de la Ley 715 de 2001 y el literal b) del artículo 41 del Decreto 1278 de 19 de junio de 2002"

El artículo 151 Superior dispone:

"El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara."

Sobre la reglamentación de las leyes orgánicas ha sostenido la Corte Constitucional, como pauta general, que este tipo de leyes debe ser desarrollada a través de leyes ordinarias; también ha considerado que la distribución de competencias a que se refiere el artículo 151 pretranscrito no es solo normativa, sino que también comprende aquellas competencias no normativas. Es pertinente traer al caso el fallo contenido en la sentencia C-600-A de 1995, cuyos apartes se reproducen a continuación:

"El contenido general de la legislación orgánica de ordenamiento territorial y el alcance del control constitucional .

10- La Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial sino que varias disposiciones situadas en diferentes títulos de la Carta aluden a ella. Así, encontramos de manera expresa referencias a la legislación orgánica de ordenamiento territorial en los siguientes casos:

- La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151).

- La distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (CP art. 288).

- Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297).

- La condiciones para solicitar la conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307).

- Los principios para la adopción del estatuto especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307).

- El régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de administración de estas áreas (CP art. 319).

- Igualmente la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319).

- Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (CP art. 329).

11- Esta breve presentación de estos artículos muestra que la Carta no es sistemática en la definición del contenido del ordenamiento orgánico territorial, puesto que los temas son bastante diversos. Además, una interpretación literal y restrictiva del texto constitucional, según la cual sólo correspondería a este tipo de legislación aquello expresamente señalado por estos artículos de la Carta, conduce a ciertas ambigüedades e inconsistencias.

Así, no se entiende muy bien por qué si esta legislación se refiere a las entidades territoriales (CP arts 151 y 288), la Constitución ordena una amplia regulación orgánica de las áreas metropolitanas (CP art. 319), que no son propiamente entidades territoriales (CP art. 286), mientras que, conforme al tenor literal, no incluye expresamente en este tipo de legislación los requisitos de formación ni el estatuto básico de las provincias, que sí pueden constituirse como entidades territoriales (CP art. 286). En efecto, el artículo 321 de la Carta, que regula las provincias, no se refiere a la legislación orgánica territorial sino únicamente a la ley.

Además, en otros eventos, la Constitución no utiliza de manera expresa la palabra "orgánica" pero un análisis sistemático y finalístico indica con claridad que se trata de un contenido propio de la legislación orgánica territorial, como los muestran los siguientes dos casos.

Así, el artículo 105 señala que la realización de consultas populares departamentales y municipales "sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio" deberá efectuarse de conformidad con "los requisitos y formalidades que señale el estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste determine". Igualmente, el artículo 150 ordinal 4º señala que dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de "definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias." Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos -así como otros de la Carta- contienen ciertas materias propias de la legislación orgánica territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de manera expresa la expresión "ley orgánica".

12- El anterior análisis muestra entonces que el criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que la Constitución señala expresamente como orgánico territorial -los artículos reseñados en el fundamento jurídico 10 de esta sentencia- debe estar incluido en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.

13- Ahora bien, Colombia es una república unitaria, descentralizada y autonómica (CP art. 1º). Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significación, por cuanto implican, como esta Corporación ya lo ha reconocido en diversas sentencias, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación[1]. Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública. Al respecto, ha manifestado esta Corte:

"La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)"[2]..

En esas condiciones, si relacionamos esos principios con los artículos constitucionales específicos que hablan del ordenamiento orgánico territorial, podemos concluir que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley orgánica en este campo. De esa manera la Carta busca una mejor sistematización de este trascendental tema, que no sólo está ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito local y regional (CP art. 2º) sino que también busca proteger los derechos y competencias autónomas de las entidades territoriales (CP art. 287), en el marco de una República unitaria y una democracia participativa (CP art. 1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287).

14- Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts 1­º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288) .

15- A pesar de lo anterior, el contenido general de la legislación orgánica territorial sigue siendo parcialmente indeterminado, por lo cual el alcance de la reserva orgánica en este campo puede generar, en casos específicos, algunas discusiones interpretativas. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta la libertad de configuración del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos límites, la propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento territorial. Sin embargo, como es obvio, esa definición está sujeta a un control del juez constitucional, puesto que no puede un órgano constituido -como el Legislador- auto atribuirse integralmente su competencia ya que, si ello fuera posible, dejaría de estar sujeto a la Constitución. Por ello, corresponde a la Corte efectuar en este campo un control de límites mediante una interpretación sistemática del alcance de la reserva de ley orgánica, a fin de que las definiciones legales no contraríen el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley orgánica.

Así, no puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara (CP art. 151). Debe entonces esta Corporación declarar la inexequibilidad de esas normas.

De otro lado, tampoco son aceptables aquellos casos en los cuales el Congreso tramita como legislación orgánica materias que son claramente competencia de la ley ordinaria, por cuanto eso significaría que la Corte permite que se estabilicen como orgánicos -con su particular fuerza normativa y la rigidez para su modificación- ciertos contenidos que la Constitución ha querido que estén sujetos al debate ordinario del Congreso, esto es, a la dinámica de las mayorías simples, que es la regla general de la democracia colombiana (CP arts 145, 146 y 148). En efecto, la Constitución no sólo ha reservado ciertas materias a la legislación orgánica sino que también ha reservado la legislación orgánica a ciertas materias.

Sin embargo, en esos eventos no procede que la Corte retire del ordenamiento esas disposiciones pues uno de los principios que orienta la interpretación constitucional es lo que algunos sectores de la doctrina han denominado el "principio de la conservación del derecho"[3], según el cual, los tribunales constitucionales deben no sólo maximizar la fuerza de los contenidos normativos de la Carta sino también evitar el desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella decisión constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite preservar la labor del Congreso, que aquella que supone su anulación. No es pues razonable que la Corte declare la inexequibilidad de aquellas normas que fueron aprobadas como orgánicas pero que son propias de la ley ordinaria, por las siguientes dos razones: de un lado, por cuanto las mayorías requeridas para aprobar una norma orgánica son suficientes para aprobar una ley ordinaria. No habría ningún vicio por este aspecto. Y, de otro lado, si la Corte busca proteger la competencia de las leyes ordinarias, no requiere anular esas disposiciones sino simplemente señalar, tal y como lo hizo en un caso de esta naturaleza, en la sentencia C-151/95, que esas normas no son orgánicas y pueden por ende ser modificadas por normas legales ordinarias. "

La Ley 715 de 2001 en su artículo 5º estableció las competencias de la Nación en materia de educación, consagrando en los numerales 5.1 y 5.2, las siguientes:

" ( ... )

5.1. Formular las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo y dictar normas para la organización y prestación del servicio.

5.2. Regular la prestación de los servicios educativos estatales y no estatales.

( ... ) "

En efecto, la ley orgánica referida contempló, entre otras, dos atribuciones de la Nación, no obstante lo cual ha de remitirse la Sala a la génesis de las competencias del Gobierno en materia de educación, para lo cual es pertinente el siguiente recuento normativo:

El artículo 67 de la Constitución Política establece en uno de sus apartes:

" ( ... )

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalan la Constitución y la ley."

Por su parte, el artículo 189 - numeral 21 - precisa como una de las funciones del ejecutivo, la de ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley

Con la Constitución de 1991 se hizo explícita la exigencia de una ley que desarrollara los aspectos generales y fundamentales de la educación en Colombia y en cumplimiento de ello fue expedida la Ley 115 de 1994, general de la educación, vigente casi en su totalidad. Consagra en el Capítulo IV la organización administrativa del servicio de educación; son los artículos 85 y 86 los que se encargaron de regular la jornada y el calendario educativo en los siguientes términos:

"Artículo 85º.-Jornadas en los establecimientos educativos. El servicio público educativo se prestará en las instituciones educativas en una sola jornada diurna.

Cuando las necesidades del servicio educativo lo requieran, podrán ofrecer dos jornadas escolares, una diurna y otra nocturna, bajo la responsabilidad de una misma administración.

La jornada escolar nocturna se destinará, preferentemente, a la educación de adultos de que trata el título III de la presente Ley.

Parágrafo.- El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, hará una evaluación de las jornadas existentes en los establecimientos educativos de sus respectivas jurisdicciones, con el fin de reglamentar el programa y los plazos dentro de los cuales deberán ajustarse a lo dispuesto en este artículo.

Artículo 86º.-Flexibilidad del calendario académico. Los calendarios académicos tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas. El calendario académico en la educación básica secundaria y media se organizará por periodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestrales de 20 semanas mínimo.

La educación básica (primaria y secundaria) y media comprende un mínimo de horas efectivas de clase al año, según el reglamento que expida el Ministerio de Educación Nacional.

Parágrafo.- El Ministerio de Educación Nacional, dentro del plazo máximo de cinco (5) años, reglamentará los calendarios académicos de tal manera que contemplen dos (2) periodos vacacionales uniformes que amplíen las posibilidades de formación integral escolarizada o desescolarizada y, además faciliten el aprovechamiento del tiempo libre y la recreación en familia.

Así mismo, el artículo 67 del Decreto 2277 de 1979 dispone que los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar.

Para la Sala es claro que las previsiones contenidas en el Decreto 1850 de 2002, demandado dentro de esta litis, no comporta el desarrollo de norma orgánica alguna, pues la facultad del Gobierno deviene directamente de la Carta Política y de las leyes ordinarias que sobre educación han regido. Y si bien es cierto que la estrecha conexión de los temas en materia de educación hizo que se le diera lugar en la legislación orgánica al tema debatido, ello por sí mismo no comporta vicio alguno en la expedición del acto, pues las facultades surgieron de normas diferentes, como son la Constitución Política y la Ley 115 de 1994, sin que tenga relevancia alguna la cita que de otras normas hizo el decreto enjuiciado.

Es, sin duda, de la esencia de la actividad del Gobierno la regulación contenida en el Decreto acusado, en el que se precisa que el calendario académico también obedecerá a las condiciones económicas regionales, a las tradiciones de las instituciones educativas y a los criterios establecidos en ese decreto. Ello es apenas lógico, pues es dentro de ese contexto territorial que puede darse tal regulación, dado que se requiere un grado de inmediatez y conocimiento de la idiosincrasia regional y local para cumplir los cometidos de la actividad docente en las materias referidas. No resulta tampoco lógico que hubiera sido encargado el Congreso de una labor que no solo no está ligada al núcleo esencial de la reserva de la ley orgánica, sino que escapa al sentido propio de la actividad legislativa, con lo cual resultaría más bien entorpecida la labor del Estado en asuntos como el que se debate

Por otra parte, la Asociación actora señala que hay decaimiento del acto acusado, por cuanto el artículo 41 - literal b) del Decreto 1278 de 2002 que se citó, entre otras normas, como fundamento del acto debatido, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional. En efecto, la citada disposición fue excluida del ordenamiento jurídico por sentencia C- 1157 de 2003. Ello, sin embargo, no implica que se produzca decaimiento del Decreto 1850 de 2002, pues las razones que llevaron a la Corte Constitucional a su decisión no enervan la facultad que de suyo tenía el Gobierno para reglamentar en la forma en que lo hizo; la previsión que consagraba el extinto artículo 41 en su literal b), de cumplir con el calendario y la jornada escolar y laboral fue concebida como deber ubicado dentro del texto legal que comprende el estatuto de profesionalización docente, dentro del capítulo de los derechos, deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades. La Corte estimó que ello se involucraba en el tema disciplinario, ajeno a las facultades conferidas y, por ello, declaró su inexequibilidad. Se presenta entonces, un fenómeno de desconexión de contenido, luego el reproche que por esta razón se hace a la norma que se examina, no resulta válido

Finalmente, dirá la Sala que no se está configurando tampoco intromisión alguna en la carrera docente, pues ésta no comprende las jornadas laborales ni calendarios escolares, sino el sistema de ingreso, ascenso y permanencia en el servicio, tema que no involucró el Decreto 1850 de 2002.

En este orden, concluye la Sala que no tiene lugar el vicio alegado y, por lo tanto, se desestimarán las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

DENIÉGANSE LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA

Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

JAIME MORENO GARCÍA ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Ausente

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ ALFONSO MARÍA VARGAS RINCÓN


[1]Ver, entre otras, las sentencias C-478/92 y C-517/92.

[2]Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

[3]Raúl Canosa Usera. Interpretación Constitucional y fórmula política. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp 180 y ss y pp 201 y ss.