Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Norma demandada:  Decreto 2864 de 24 de diciembre de 2001

Demandante:  JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ

ACCION DE NULIDAD - Negada / FONDO DE COFINANCIACION PARA LA INVERSIÓN RURAL, DRI - Naturaleza jurídica

De acuerdo con los artículos 38, 39, y 68 de la ley 489 de 1998, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural DRI es un ente descentralizado por servicios del orden Nacional, vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa y patrimonio propio.a Sala considera que el Presidente de la República sí podía suprimir los cargos en el establecimiento público descentralizado por servicios, con base en el artículo 189-16 de la Carta Política y en el artículo 54 de la ley 489 de 1998De los supuestos anteriores se concluye que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, autoriza al Gobierno Nacional para modificar la estructura de las entidades nacionales, entre estas los establecimientos públicos, condicionando su ejercicio a que el Congreso determine previamente "los principios y reglas generales". Los principios y reglas generales están consignados en el artículo 54 citado de donde se infiere, que el Presidente de la República es quien tiene la potestad de modificar la estructura de la administración y por supuesto de la entidad nacional descentralizada Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia proferida en el expediente 1392 de 2000, actor José Antonio Galán Gómez, Ponente: Alberto Arango Mantilla.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005).-

Radicación número: 11001-03-25-000-2002-0104-01(2250-02)

Actor: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ

DECRETOS DEL GOBIERNO.-

Decide la Sala la demanda de simple nulidad presentada por JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ, quien actúa en nombre propio, contra el Decreto 2864 de 24 de diciembre de 2001, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se adopta la planta de personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, y se dictan otras disposiciones".

LA DEMANDA

A través de la acción pública de simple nulidad de que trata el artículo 84 del C.C.A. pretende el libelista la nulidad del Decreto 2864 de 24 de diciembre de 2001, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se modifica la planta de personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, y se dictan otras disposiciones".

Afirma el demandante que siendo el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, un organismo administrativo nacional descentralizado, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Gobierno Nacional tiene capacidad para modificar su estructura de conformidad con lo preceptuado en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, siguiendo los principios y reglas definidos por la ley 489 de 1998.

El Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2864 de 2002 violó de manera directa los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política porque sus disposiciones no facultan al Presidente de la República para adoptar la planta de personal de los entes descentralizados nacionales.

Se violó, además, lo prescrito en los artículos 76, literal d), y 115 de la Ley 489 de 1998 ya que el Presidente de la República está facultado para aprobar y no para adoptar la planta de personal de un ente descentralizado de carácter nacional como lo es el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, pues es al Consejo Directivo de la entidad al que le corresponde adoptarla y al Gobierno Nacional, en ejercicio del control político que le otorga la Ley 489 de 1998, aprobarla.

El numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política faculta al Gobierno Nacional para crear, fusionar o suprimir los empleos de la administración central pero no lo faculta para crear, fusionar o suprimir los empleos de la administración descentralizada.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al contestar la demanda (fls. 115 a 119), manifestó que el Gobierno Nacional en uso de las facultades consagradas en el artículo 189 de la Constitución Política y la ley 489 de 1998, modificó la planta de personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, para lo cual obtuvo el concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y los artículos 148 y 155 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, logró el certificado de viabilidad presupuestal proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como quedó consignado en el oficio SIDE-DDE 9718 de 25 de septiembre de 2001. Además, la Junta Directiva del DRI, en sesión del 27 de noviembre de 2001, recomendó al Gobierno Nacional la adopción de una nueva planta de personal.

No hay quebrantamiento de la Constitución Política ni de la ley con la modificación de la planta de personal del DRI pues la misma se hizo atendiendo las necesidades del servicio y con la recomendación de la Junta Directiva de la entidad.

Al modificar la planta de personal del DRI el Ejecutivo se ciñó a las reglas constitucionales y legales pues el solo hecho de ajustarla a los requerimientos de modernización del sector agropecuario, guardando las políticas del Plan de Desarrollo del Gobierno y contribuyendo a la racionalización del gasto público, es actuar con precisas facultades otorgadas por la ley

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado (fls. 129 a 135) solicitó la declaratoria de nulidad del acto enjuiciado por considerar que infringió las normas en que debió sustentarse, incurriendo en causal de ilegalidad y de incompetencia.

Los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política no hacen alusión a la simple conformidad que el ejercicio de tales facultades debe tener con el ordenamiento jurídico general y que estas se encuentren previstas en la Ley 489 de 1998, como lo arguye la entidad opositora, también se refieren a la necesidad de que previamente a su ejercicio se haya proferido una ley que establezca los criterios y condiciones dentro de los cuales el Gobierno Nacional pueda ejercerlas.

Resulta evidente que la atribución no puede ser ejercida directamente pues es indispensable que entre la norma superior y las decisiones administrativas del Presidente de la República medie una ley especial.

Agregó:

"Por ende, que (sic) si bien es cierto el artículo 54 de la Ley 448 de 1998, define unos parámetros y directrices generales, no es menos evidente que no delimitan o precisan la facultad del Gobierno Nacional como para considerar que se cumple a cabalidad con lo dispuesto por los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política, esto es, que (sic) con base en una ley que le fije y le autorice plenamente la atribución para crear, fusionar o suprimir empleos y para adoptar la planta de personal.

Por lo anterior, no es de recibo la argumentación de la entidad llamada a juicio y según la cual, de una parte, el pragmatismo de las relaciones laborales debe imponerse sobre el mandato constitucional y legal de distribución de competencias y, de otra, que la metodología antecedente utilizada para sustentar la expedición del acto administrativo censurado (aval del Departamento Administrativo de la Función Pública y certificado de disponibilidad presupuestal), también ha de primar sobre las consideraciones jurídicas que resultan de diferenciar entre el deber del Consejo Directivo del DRI de adoptar su planta de personal (arts. 76- d y 115 de la Ley 489 de 1998) y el del primer magistrado de aprobarlas (art. 189- 16 C.Po.).".

CONSIDERACIONES

CUESTIÓN PREVIA

Debe primeramente referirse la Sala a su competencia para conocer de la presente acción.

Advirtió la Sección que el decreto atacado a través de la acción de nulidad por inconstitucional no es de aquellos cuyo conocimiento está atribuido a la Corte Constitucional ya que no fue dictado por el Presidente de la República en desarrollo de las atribuciones que le confieren los artículos 150, numeral 10; 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política, es decir, no es decreto con fuerza de ley. Fue expedido por el Primer Mandatario en desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en la Ley 4 de 1992, razón por la cual el conocimiento de la acción por inconstitucionalidad formulada encuadra dentro de la competencia residual asignada al Consejo de Estado por el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política.

Agregó:

"Así las cosas, el Consejo de Estado es competente para conocer de la acción de nulidad contra los artículos 2, 3, y 6 del Decreto No. 1472 de 19 de julio de 2001, en tanto se trata de disposiciones cuyo examen de constitucionalidad no corresponde a la Corte Constitucional (numerales 5 y 7 del artículo 241 de la Constitución) y, por tratarse de normas que versan sobre asuntos de carácter laboral, su conocimiento está asignado a la Sección Segunda por el Reglamento del Consejo de Estado.".[1]

Esta tesis fue reiterada por la Sección Segunda en fallo de 19 de agosto de 2004, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, Exp. 0001-2003, Actor José Gregorio Hernández Galindo, al decidir la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra las expresiones "de las instituciones de educación superior", que hacen parte del artículo 1 del Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, oportunidad en la que se puntualizó:

"Debe la Sala precisar que si bien el actor presentó demanda contra el acto acusado con base en la acción prevista en el artículo 237, numeral 2, de la Constitución, el presente fallo se profiere en desarrollo de la acción de nulidad simple prevista por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la expresión que se impugna hace parte de un decreto que no se fundamenta de manera inmediata en la Constitución sino en una norma de rango inferior, la Ley 4 de 1992, que contiene las facultades de que dispone el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

La competencia para conocer de los decretos que corresponden a este género se encuentra prevista en el inciso final del numeral 7 del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que dispone:

"Las acciones de nulidad de los demás Decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las Secciones respectivas, conforme a las reglas generales de este Código y el reglamento de la Corporación.".

Cabe señalar que este precepto constituye una excepción a la norma del inciso 1 del numeral 7 del mismo artículo, según el cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocerá:

"De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.".

En acatamiento de lo dispuesto por las normas señaladas, el presente asunto se fallará en la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.".

En estas condiciones la controversia actual debe ser decidida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación.

ANÁLISIS DEL TEMA CONTROVERTIDO

El asunto que debe resolver la Sala consiste en determinar si el Gobierno Nacional excedió sus facultades constitucionales y legales al expedir el Decreto 2864 de diciembre 24 de 2001, mediante el cual modificó la planta de personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural - DRI - y dictó otras disposiciones, en razón de que no respetó la competencia previa del Consejo Directivo de la entidad.

El texto de la disposición acusada es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 2864 DE 2001

por el cual se ADOPTA la planta de personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural - DRI y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 54 literales m) y n) y 115 de la Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO:

Que el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural DRI, presentó al Departamento Administrativo de la Función Pública el estudio técnico de que tratan los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 y 155 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998 y cuenta con el certificado de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio SIDE - DDE - 9718 de septiembre 25 de 2001, para efectos de modificar su planta de personal;

Que en sesión del 27 de noviembre de 2001 la Junta Directiva recomendó la adopción de una nueva Planta de Personal;

Que mediante Decreto número 2863 de 2001, se modificó la estructura del Fondo de Cofinanciación para la inversión Rural DRI,

DECRETA:

Artículo 1°. Suprimir los siguientes empleos de la Planta de Personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI,:

DESPACHO DEL DIRECTOR GENERAL

Artículo 2º. Las funciones propias del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural DRI, serán cumplidas por la planta de personal que se establece a continuación:

DESPACHO DEL DIRECTOR GENERAL

Artículo 3°. El Director General del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural DRI, mediante resolución, distribuirá los cargos de la planta global y ubicará el personal teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio.

Artículo 4°. La incorporación de los empleados a la planta de personal establecida en el artículo 2° del presente decreto, se efectuará dentro de los (sesenta) 60 días siguientes a la fecha de su publicación, teniendo en cuenta lo dispuesto en el decreto 1173 de 1999 y demás normas vigentes sobre la materia.

Parágrafo. Los empleados públicos vinculados al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural DRI, continuarán percibiendo la remuneración mensual que venían devengando, hasta tanto se produzcan las incorporaciones a la nueva planta de personal y tomen posesión del cargo.

Artículo 5°. Los cargos de carrera vacantes de la planta de personal se proveerán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 1572 de 1998 modificado por el decreto 2504 de 1998.

Artículo 6°. Los empleados de carrera administrativa a quienes se les suprima el cargo en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del presente decreto, tendrán derecho a optar por la indemnización o por la incorporación a empleo equivalente, de conformidad con lo consagrado en la Ley 443 de 1998, y en los decretos reglamentarios 1572 de 1998 y 1173 de 1999, con sujeción al procedimiento establecido en el Decreto-ley 1568 de 1998.

Artículo 7°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el decreto 636 de abril 7 de 2000 y demás disposiciones que le sean contrarias.".

Para expedir el Decreto 2864 de 2001 el Presidente de la República se fundó en el artículo 189 de la Constitución Politica numeral 16, y en los artículos 54 literales m) y n) y 115 de la ley 489 de 1998, normas que son del siguiente tenor literal:

"ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

[...]

16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la Ley."

Artículo 54 ley 489 de 1998, literales m y n:

"Art. 54.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:

m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;

n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal."

"Artículo 115. Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.

Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.

En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las consiguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento.".

CARGOS

La parte actora planteó los siguientes cargos contra el acto acusado:

1. Los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política no facultan al Presidente de la República para adoptar la planta de personal de los entes descentralizados del orden nacional.

2. El artículo 115 de la ley 489 de 1998 faculta al Presidente de la República para aprobar mas no para adoptar la planta de personal de un ente descentralizado del orden nacional.

3. De acuerdo con los artículos 76 d) y 115 de la ley 489 de 1998 la competencia para adoptar la planta de personal de los entes descentralizados nacionales se encuentra en cabeza del Consejo Directivo y el Gobierno Nacional, en ejercicio del control de tutela o control político, aprueba la planta de personal. Ninguna disposición constitucional o legal faculta al Gobierno Nacional para fusionar, crear o suprimir empleos de los entes descentralizados nacionales, pero, a contrario sensu, sí le permite crear, fusionar y suprimir los empleos de la administración central.

En estas condiciones el artículo 189, numerales 14 y 16, de la Constitución Política fue violado por exceso de poder. Además, el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por carecer de competencia su productor al haber sido expedido en forma irregular y con trasgresión de las normas superiores a las cuales debía sujetarse.

NATURALEZA JURÍDICA DEL FONDO DE COFINANCIACION PARA LA INTEGRACIÓN RURAL- DRI.

De acuerdo con los artículos 38, 39, y 68 de la ley 489 de 1998, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural DRI es un ente descentralizado por servicios del orden Nacional, vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa y patrimonio propio.

La existencia de las entidades descentralizadas por servicios encuentra su sustento en el artículo 209 de la C.P. que prescribe:

"La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado…"

En lo que tiene que ver con la falta de competencia del Gobierno Nacional para adoptar la planta de personal, observa la Sala que el Presidente de la Republica en los considerados del acto acusado tuvo como soporte lo previsto en los artículos 41 de la ley 443 de 1998 y 148 y 155 del decreto 1572 de 1998, modificado por el decreto 2504 de 1998, que le otorgan la orientación y coordinación de las funciones de los entes descentralizados y disponen que las modificaciones en las plantas de personal de los mismos se deben sustentar en estudios que se soporten en el mejoramiento del servicio o en razones de modernización del Estado y deben contar con el concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública, supuesto fáctico que se cumplió en el presente caso (cuaderno de anexos), amén de que la Junta Directiva del DRI, en sesión del 27 de noviembre de 2001 recomendó la adopción de una nueva planta de personal.

En estas condiciones, la Sala considera que el Presidente de la República sí podía suprimir los cargos en el establecimiento público descentralizado por servicios, con base en el artículo 189-16 de la Carta Política y en el artículo 54 de la ley 489 de 1998, normas que son del siguiente tenor literal:

"Art. 189.- Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:

[...]

16) Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley "

"Art. 54.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:

a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;

e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;

f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;

j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;

k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;

l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;

m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;

n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal.".

Los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional y los demás apartes, al revisarse en su legalidad, se encontraron ajustados a la Constitución, para lo que esa Corporación sostuvo:

"Ahora bien, en cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al Legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es al Congreso a quien compete "determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica", como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 -excepto sus numerales b); c); d); g); h); e i) -que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.

En efecto, en el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles.

Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º. del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P. pues, en ellos el Legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.

En efecto:

· En el artículo 53, el Congreso facultó al Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º. del artículo 150 de Carta Política, conforme al cual, corresponde al Congreso, por medio de ley, ejercer la función de "crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta". Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no sólo concurren aportes o recursos públicos, sino también aportes de particulares, con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por tanto, será declarado inexequible.

· En los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 defirió en el Ejecutivo la competencia de regulación normativa de aspectos inherentes a la determinación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, tales como los relacionados con el tipo de estructuras a adoptarse -concentradas- y sus características -flexibles y simples-; los criterios para la organización de las dependencias básicas; la identificación de las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación y de las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan; asimismo lo habilitó para supeditar las estructuras a la finalidad, objeto y funciones previstas en la Ley 489; y, a limitar los cambios en funciones específicas, únicamente a su adecuación a las nuevas estructuras.

Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º. del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde "determinar la estructura de la administración nacional" y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional "señalar sus objetivos y estructura orgánica."

Así mismo, en su sentir, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que Legislador es quien debe definir mediante Ley, los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales.[2]

De los supuestos anteriores se concluye que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, autoriza al Gobierno Nacional para modificar la estructura de las entidades nacionales, entre estas los establecimientos públicos, condicionando su ejercicio a que el Congreso determine previamente "los principios y reglas generales".

Los principios y reglas generales están consignados en el artículo 54 citado de donde se infiere, que el Presidente de la República es quien tiene la potestad de modificar la estructura de la administración y por supuesto de la entidad nacional descentralizada Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI.

El procedimiento para la modificación de la planta de personal lo definió la Sala con ponencia del suscrito, en sentencia de 6 de septiembre de 2001, Expediente No. 72 (809-2000), actor José Antonio Galán Gómez, así:

"En otras palabras, la modificación de la planta de personal se efectúa de la siguiente forma: el legislador define la estructura de una entidad (artículo 150-7 de la Carta Política) el Presidente (artículo 189-16, ibídem), siguiendo los criterios y reglas generales contenidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1998, puede modificar la planta de personal y el Consejo Directivo, en nuestro caso del establecimiento público, propone tal modificación (artículo 76-d) de la ley 489 de 1998). No es cierto, entonces, que, como lo alega el demandante, quien modifica la planta de personal es el Consejo Directivo del Establecimiento Público y el Presidente simplemente la aprueba…".

En relación con el término "aprobar" establecido en el articulo 115 de la ley 489 de 1998 la Sala ya tuvo oportunidad de definir su alcance con ponencia del Dr. Alberto Arango Mantilla, Expediente No. 1392 de 2000, actor José Antonio Galán Gómez, en los siguientes términos:

"En lo que atañe al artículo 115 de la mencionada ley, prevé la disposición:

"El gobierno nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global..."

Pero, cuál es el alcance del término "aprobará" entendido en concordancia con la facultad constitucional prevista para el Presidente de la República en el artículo 189-14

Dispone el artículo 1620 del C.C. que "El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno". Esta norma fue tomada por la Corte Constitucional para incorporarla como el principio del efecto útil de las normas. Así se desprende de la sentencia T-01/92 en la que se expresó que entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero; así mismo, de la sentencia C-154/94 se concluye que no debe suponerse que las normas son superfluas y debe preferirse la interpretación que confiere pleno efecto.[3]

De otra parte, "proponer" según el diccionario de la lengua española[4] tiene el siguiente significado:

"Manifestar con razones una cosa para conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla (...) 3. En las escuelas, presentar los argumentos en pro y en contra de una cuestión (...) 6. Hacer una propuesta..."

Es sabido que una norma de interpretación de la ley ordena que "Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas" (art. 28 C.C.)

Así entonces, cuando el artículo 115 de la ley 489 de 1998 prevé que las plantas de personal serán aprobadas, ello conduce a concluir que tal acción debe estar precedida por la propuesta que de las mismas haga la entidad afectada; lo contrario, haría inútil la expresión del legislador y anularía la interpretación sistemática que corresponde frente a una disposición jurídica, entendida como parte del ordenamiento jurídico.

A juicio de esta Sala, las disposiciones que antes se mencionaron deben entenderse, en el contexto de las entidades descentralizadas, como las que autorizan y exigen su participación en la fijación de su planta de personal previa a la aprobación por parte del Presidente de la República en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 189-14. Adicionalmente, si se admitiera que la fijación de plantas de personal por parte del Presidente en el sector descentralizado no exige tal vinculación, en términos de propuesta, se haría imposible el cumplimiento del mandato constitucional de coordinación de las autoridades administrativas, como lo prevé el artículo 209.

En conclusión entonces, tratándose del sector descentralizado el procedimiento para la expedición de la planta de personal por parte del Presidente de la República requiere la propuesta por parte de la entidad.".

En este orden de ideas, fuerza concluir que el Presidente de la República tenía competencia para expedir el acto demandado, razón por la cual las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Niéganse las pretensiones de la demanda incoada por José Antonio Galán Gómez.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO TARSICIO CACERES TORO

JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA

[1]Consejo de Estado, auto de 11 de octubre de 2001, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, Exp. No. 0194-01.

[2]Corte Constitucional, sentencia No. C-702 de 20 de septiembre de 1999, Magistrado Ponente Dr. FABIO MORON DIAZ.

[3] El principio del efecto útil de la norma ha sido aplicado también en sentencias como la C-399/95, C-473/94, C-600 A/95. Tomado del artículo "Principios para la interpretación de la Constitución en la Jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana", Juan Carlos Zapata Moncada, Letras Jurídicas, Volumen 5 No. 2 Septiembre de 2000, pags. 257 a 259.

[4]Diccionario de la lengua española, Vigésima Primera Edición, pag. 1678