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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010002757SENTENCIASEGUNDA1100103250002001003701(70601)200304/12/2003SENTENCIA__SEGUNDA__1100103250002001003701(70601)__2003_04/12/2003100027572003ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES - Niega la nulidad de decreto que faculta a estas entidades para exigir el facsímil de la firma autorizada y el certificado de información laboral para efectos de los bonos pensionales o el reconocimiento de pensiones / BONO PENSIONAL - Niega la nulidad de norma que establece los requisitos del facsímil de la firma autorizada y el certificado de información laboral / CERTIFICADO DE INFORMACION LABORAL - Niega la nulidad de norma que autoriza este requisito para efectos de los bonos pensionales o reconocimiento de pensiones Las normas demandadas hacen relación a la facultad que tienen las administradoras de fondos de pensiones para solicitar además de lo previsto en el literal c) del artículo 48 del decreto1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto No. 1513 de 1998, el facsímil de la firma autorizada y al certificado de información laboral. En lo atinente a dicho certificado, la norma impugnada consagra que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto No. 13 de 2001, deberán elaborarse en los formatos de certificado de información laboral, que serán adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, como únicos válidos para tales efectos. Se infiere del artículo 48 del Decreto Reglamentario 1748 de 1995, que las Administradoras de Fondos de Pensiones están obligadas a verificar las certificaciones expedidas por los empleadores para el reconocimiento de bonos pensionales, con el objeto de garantizar que la información allí contenida corresponda a la realidad. Así las cosas, considera la Corporación que existe una fuente jurídica clara y precisa en que se fundamentó el señor Presidente de la República de carácter constitucional y legal para dictar las normas impugnadas del decreto No. 13 de 2001. Se concluye de lo que consta en el proceso que se unieron experiencias de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social con las de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones para llegar a la creación del "certificado de información laboral" consagrado en el decreto 13 de 2001. De otro lado, por los motivos que además se exponen a continuación, considera la Sala que los cargos formulados por la demandante contra las normas acusadas del decreto No. 13 de 2001 no están llamados a prosperar, porque no han sido vulneradas las disposiciones que en la demanda se invocan como infringidas. Con la adopción del formato establecido en el decreto 13 acusado, se buscó superar las dificultades que se presentaban en el recaudo de la información laboral para el reconocimiento de pensiones y bonos pensionales, pues éste cumple de forma organizada y simplificada con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto 1513 de 1998. La exigencia del certificado de información laboral no hace que prevalezca la formalidad sobre la realidad, sino que posibilita su oportuna constatación, en beneficio de los contribuyentes. Se observa de la Ley 100 de 1993 artículo 117 y Decreto 1314 de 1994 artículo 9, que el Gobierno Nacional quedó facultado para establecer las medidas necesarias tendientes a garantizar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la emisión y pago de bonos pensionales. Y que fue lo que sucedió en el presente caso con la adopción del certificado establecido en el artículo 3 del decreto 13 de 2001, ya que la experiencia demostró que se necesitaba un mecanismo que hiciera más confiable el recaudo de la información laboral. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil tres (2003).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadNICOLAS PAJARO PEÑARANDAMARLENE BEATRIZ DURAN CAMACHOIdentificadores10010002758true3360Versión original10002758Identificadores

Fecha Providencia

04/12/2003

Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Demandante:  MARLENE BEATRIZ DURAN CAMACHO


ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES - Niega la nulidad de decreto que faculta a estas entidades para exigir el facsímil de la firma autorizada y el certificado de información laboral para efectos de los bonos pensionales o el reconocimiento de pensiones / BONO PENSIONAL - Niega la nulidad de norma que establece los requisitos del facsímil de la firma autorizada y el certificado de información laboral / CERTIFICADO DE INFORMACION LABORAL - Niega la nulidad de norma que autoriza este requisito para efectos de los bonos pensionales o reconocimiento de pensiones

Las normas demandadas hacen relación a la facultad que tienen las administradoras de fondos de pensiones para solicitar además de lo previsto en el literal c) del artículo 48 del decreto1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto No. 1513 de 1998, el facsímil de la firma autorizada y al certificado de información laboral. En lo atinente a dicho certificado, la norma impugnada consagra que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto No. 13 de 2001, deberán elaborarse en los formatos de certificado de información laboral, que serán adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, como únicos válidos para tales efectos. Se infiere del artículo 48 del Decreto Reglamentario 1748 de 1995, que las Administradoras de Fondos de Pensiones están obligadas a verificar las certificaciones expedidas por los empleadores para el reconocimiento de bonos pensionales, con el objeto de garantizar que la información allí contenida corresponda a la realidad. Así las cosas, considera la Corporación que existe una fuente jurídica clara y precisa en que se fundamentó el señor Presidente de la República de carácter constitucional y legal para dictar las normas impugnadas del decreto No. 13 de 2001. Se concluye de lo que consta en el proceso que se unieron experiencias de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social con las de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones para llegar a la creación del "certificado de información laboral" consagrado en el decreto 13 de 2001. De otro lado, por los motivos que además se exponen a continuación, considera la Sala que los cargos formulados por la demandante contra las normas acusadas del decreto No. 13 de 2001 no están llamados a prosperar, porque no han sido vulneradas las disposiciones que en la demanda se invocan como infringidas. Con la adopción del formato establecido en el decreto 13 acusado, se buscó superar las dificultades que se presentaban en el recaudo de la información laboral para el reconocimiento de pensiones y bonos pensionales, pues éste cumple de forma organizada y simplificada con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto 1513 de 1998. La exigencia del certificado de información laboral no hace que prevalezca la formalidad sobre la realidad, sino que posibilita su oportuna constatación, en beneficio de los contribuyentes. Se observa de la Ley 100 de 1993 artículo 117 y Decreto 1314 de 1994 artículo 9, que el Gobierno Nacional quedó facultado para establecer las medidas necesarias tendientes a garantizar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la emisión y pago de bonos pensionales. Y que fue lo que sucedió en el presente caso con la adopción del certificado establecido en el artículo 3 del decreto 13 de 2001, ya que la experiencia demostró que se necesitaba un mecanismo que hiciera más confiable el recaudo de la información laboral.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-03-25-000-2001-0037-01(706-01)

Actor: MARLENE BEATRIZ DURAN CAMACHO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia, en que se impetra la nulidad parcial del artículo 2º y total del artículo 3º del decreto No. 13 de 2001 "fechado el 9 de enero de 2001 y publicado en el Diario oficial No. 44.302 del día 24 del mismo mes y año" (fl. 18).

El texto de las normas acusadas es el siguiente:

"Decreto Número 13 de 2001

(enero 9)

Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto - ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto - ley 656 de 1994.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA:

...............

Artículo 2º. Verificación de certificaciones.- Para efectos de la verificación a que se refiere el artículo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto 1513 de 1998, las entidades administradoras deberán constatar que las certificaciones cumplan con los requisitosformales indicados por dicha disposición, y que su contenido sea congruente con la información que posee la administradora. Para este efecto las administradoras podrán solicitar además de lo señalado por el literal c) del artículo 48 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998, el facsímil de la firma autorizada.

Artículo 3º. Certificado de información laboral. Las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, deberán elaborarse en los formatos de Certificado de Información Laboral que serán adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, como únicos válidos para tales efectos. (Subrayas fuera del texto)

Se estiman vulnerados los artículos 48, 53, 29, 84, 189 numerales 10 y 11, 209 y 228 de la Constitución Política (fl. 24), por las razones que se exponen a continuación:

CONTENIDO DE LA DEMANDA

La demandante divide la solicitud de nulidad en los siguientes puntos:

1. Motivos de Inconstitucionalidad

1.1)Primacía de la realidad sobre las formalidades:

Manifiesta que los temas de seguridad social, pensiones, bonos pensionales y derechos mínimos de los trabajadores, tienen consagración constitucional, por lo tanto se encuentran gobernados por los principios de irrenunciabilidad, favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formalidades.

Sostiene, que los derechos constitucionales mínimos de los trabajadores prevalecen sobre cualquier disposición reglamentaria, encaminada a establecer verificaciones de orden"formal".

Si se ha de aplicar la primacía de la realidad sobre las formalidades que ordena el artículo 53 de la Carta, deberá eliminarse cualquier verificación formal (art.2 acusado) y deberá desaparecer del mundo jurídico el" formato", único documento válido, descrito en el artículo 3 acusado.

1.2)Reglamentación de un derecho o actividad:

Expresa, que el artículo 84 de la Constitución Política prohíbe que se exijan requisitos adicionales para el ejercicio de derechos que ya estén reglamentados.

Comenta, que las relaciones de los agentes de la seguridad social están reguladas por normas superiores, que al crear por vía de decretos reglamentarios requisitos adicionales, como formatos oficiales únicos válidos para efectos del artículo 3º del decreto No 13 de 2001, se vulneraría tal disposición constitucional.

El requisito del formato de certificado de información laboral constituye la imposición de un requisito adicional y formalista para el ejercicio por parte de los trabajadores de su derecho y en un obstáculo para obtener sus beneficios dentro del sistema de seguridad social.

1.3)Menoscabo a los derechos de los trabajadores:

Relata, que a partir de la entrada en vigencia del decreto No. 13 demandado, quienes soliciten el reconocimiento y pago de sus pensiones o bonos pensionales deben pedir a los Ministerios de Hacienda y Trabajo la expedición de un"formato" y la aceptación de éste por parte del empleador.

La adopción de este documento constituye un requisito adicional, un condicionamiento para la presentación de información laboral, lo cual contraviene el artículo 53 de la Carta.

1.4)Incumplimiento de deberes estatales:

Menciona, que el Estado esta faltando a su deber constitucional de ampliar la cobertura de los servicios de seguridad social y de garantizar el pago oportuno de las pensiones.

Se vulnera el principio de igualdad, porque los nuevos peticionarios de bonos y pensiones deben presentar su información laboral en un formato único válido para este efecto, mientras que los que solicitaron este derecho antes de la vigencia del decreto 13 mencionado, no tenían que presentar tal requisito adicional.

1.5)Derecho de allegar pruebas y controvertirlas:

Precisa, que la exigencia de un formato de certificación de información laboral, limita la posibilidad de allegar y contradecir pruebas, por cuanto el artículo 51 del C.P. de T. prevé que"son admisibles todos los medios de prueba" .

La libertad de aportar pruebas no puede quedar cercenada, ni limitada por un"formato" y mucho menos que se entienda como único válido para efectos de certificar la información laboral con fines pensionales.

1.6)Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria:

Expone, que de la lectura de las disposiciones contenidas en la ley 100 de 1993 y en sus decretos - leyes Nos. 656 y 1314 de 1994, no se desprende la facultad ni la necesidad de crear el formato debatido por decreto reglamentario.

2. Motivos de ilegalidad:

2.1)Contradicción con el mandato del decreto-ley 656 de 1995, artículo 20:

Afirma, que el artículo 20 de la disposición mencionada faculta a las Administradoras de Fondos de Pensiones para solicitar las certificaciones que resulten necesarias en el proceso de reconocimiento de derechos pensionales y obliga a los empleadores a dar cumplimiento a tal requerimiento.

De tal forma, se restringe la información que sea necesaria en este trámite, por la que contenga o prevea el formulario cuestionado.

2.2)Vulneración del artículo 51 del Código Procesal del Trabajo:

Dice, que el código de procedimiento laboral en aras de hacer prevalecer la realidad sobre las formalidades, admite todos los medios de prueba establecidos en la ley y excluye por ende el formalismo de un formato oficial para las informaciones de orden laboral como único válido para efectos de pensiones y bonos pensionales.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

a) El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó (fls. 105 a 118), en resumen en lo relacionado con la primacía de la realidad sobre las formalidades, que la exigencia de un determinado formato con ciertos requisitos no implica, como lo sugiere el actor, que la forma prevalezca sobre la realidad, sino que dicha realidad se establezca con claridad, evitando ambigüedades que puedan dar lugar a equivocaciones y a corrupción.

En cuanto a la reglamentación de un derecho o una actividad, el Gobierno Nacional estableció las condiciones necesarias para darle mayor confiabilidad a las certificaciones de los empleadores, con el objeto de que las administradoras, emisores y contribuyentes de los bonos puedan tener mayor certeza del funcionario que las emite. Dicha medida se complementa con la utilización de un formato único que contendrá todos y únicamente los datos precisos y organizados para la convalidación del tiempo laborado por el trabajador en la emisión de los bonos pensionales.

Acerca del menoscabo a los derechos de los trabajadores dice que si todos los empleadores adoptaran el formato único, como lo establece el decreto demandado, las entidades encargadas del reconocimiento de bonos pensionales y pensiones simplificarán ostensiblemente su trabajo, se evitará la falsedad, se podrá identificar fácilmente el nombre, número de cédula y cargo de quien expide la certificación laboral.

Respecto del incumplimiento de deberes estatales afirma que es necesario aclarar que el formulario único no reemplaza ni exime de responsabilidad a los empleadores de expedir el certificado con la información laboral correspondiente; que el Sistema General de Pensiones continuará trabajando con las certificaciones de los empleadores, hasta que se termine de implementar el formulario, el cual fue resultado de todos los aportes hechos por los intervinientes en la emisión, expedición de bonos pensionales y en el reconocimiento de pensiones.

En relación con el derecho de allegar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra con la puesta en uso del formato, la información que presente el empleador será completa y los tiempos laborados serán convalidados dentro de la historia laboral a tener en cuenta para la expedición del bono pensional o la pensión. Y el trabajador puede controvertir la información consignada por el empleador, en los términos del artículo 52 del decreto 1748 de 1995.

Reitera que el proceso de liquidación y emisión del bono pensional tiene varias etapas, en las cuales el empleador, la administradora y el empleado realizan un intercambio de información con el objeto de que el bono se emita con toda la historia laboral del empleado, quien a su vez debe conocer y en todo estar de acuerdo.

En lo atinente al exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la reglamentación de este tema en particular, implica disponer de un conocimiento especializado y técnico del régimen de emisión, cálculo, redención de bonos pensionales y del reconocimiento de una pensión, siendo que corresponde al Presidente a través de las dependencias competentes y conocedoras de la materia (Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social), regular en detalle lo pertinente al procedimiento más idóneo para conocer la historia laboral de los empleados para efectos pensionales.

La potestad reglamentaria es un derecho propio otorgado por la Constitución al Presidente de la República como autoridad administrativa, que le permite dictar las normas necesarias para la correcta ejecución de la ley. Y en el artículo 3 del decreto No. 13 de 2001, el Gobierno Nacional está ejerciendo una facultad propia del Ejecutivo que debe ejercer para la ejecución de la ley 100 de 1993 y los decretos Nos. 1314 y 656 de 1994.

Sobre los motivos de ilegalidad - contradicción con el mandato del Decreto - ley 656 de 1995 artículo 20, el artículo 3 del decreto 13 de 2001 no contradice este precepto, pues lo que hace es desarrollarlo a cabalidad en beneficio de todos, incluyendo naturalmente a los empleados, quienes disfrutarán mas rápidamente su pensión, si su historia laboral es verificada oportunamente utilizando un instrumento idóneo para tal efecto.

Por último, sostiene que en cuanto a la vulneración de artículo 51 del Código Procesal del Trabajo, las normas de este código rigen las controversias de la jurisdicción ordinaria. Y una cosa son los requisitos que se establecen para el trámite del bono pensional, que sólo buscan asegurar que la información con base en la cual se expiden sea completa y confiable en el trámite administrativo y otra es el proceso judicial en el cual se debate un derecho.

b) El apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fls. 119 a 123) plantea, en resumen, que las Administradoras de Fondos de Pensiones están facultadas para solicitar certificaciones en las que conste información necesaria para la emisión de bonos pensionales, lo cual hace indispensable la intervención del gobierno, para evitar que cada una de estas entidades exijan más requisitos de acuerdo a su leal saber y entender.

Expresa, que el ejecutivo haciendo uso de su facultad reglamentaria, expidió el decreto 13 de 2001, en el cual se indica que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado, se elaborarán en los formatos que adopten conjuntamente los Ministerios de Hacienda y Trabajo.

Añade, que el decreto acusado hace posible la aplicación de la ley 100 de 1993 en la parte relativa a la expedición de los bonos pensionales, pues al exigirse el certificado de información laboral se obtiene la información necesaria para su reconocimiento, impidiendo, en aras de la garantía de que trata el artículo 53 de la Constitución Política, que las Administradoras exijan requisitos o datos diferentes a los solicitados por la ley.

EL CONCEPTO FISCAL

El señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación en su concepto de fondo (fls. 146 a 152), destaca que "las formalidades siempre y cuando se sujeten al ordenamiento jurídico son aceptadas dentro de los trámites y procedimientos necesarios para alegar, probar, definir y reconocer los derechos" (fl.149).

Destaca, que el formato único es un documento que se expide una vez se ha recaudado, verificado y constatado la información que se incorpora en él y se da a conocer al interesado cuando se concreta en el bono pensional, como lo ordena el decreto 1748 de 1995, para que el mismo manifieste si se ajusta o no a su realidad laboral.

Anota, que no se han vulnerado los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad contenidos en el artículo 209 de la Carta, ya que la finalidad de la reglamentación demandada es garantizar el cumplimiento de la ley, "haciendo más eficaz, ágil, expedito y público el procedimiento" (fl. 151), ni tampoco el artículo 228 ibidem, por cuanto el formato es un documento estrictamente formal, cuya utilización no implica el desconocimiento de normas sustanciales, como lo quiere hacer ver la demandante.

Agrega que, no se puede considerar que el formato constituya un requisito adicional, innecesario o inconveniente, pues si se revisan los antecedentes que dieron lugar a su promulgación, se advierte que era indispensable crearlo para facilitar la obtención de la información requerida para el reconocimiento de los derechos pensionales

Procede la Sala a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Como ya se vio, la demandante solicita en el escrito introductorio del proceso" la nulidad parcial del artículo 2º y total del artículo 3º del Decreto 13 de 2001"(fl.18).

Las citadas normas hacen relación a la facultad que tienen las administradoras de fondos de pensiones para solicitar además de lo previsto en el literal c) del artículo 48 del decreto1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto No. 1513 de 1998, el facsímil de la firma autorizada y al certificado de información laboral.

En lo atinente a dicho certificado, la norma impugnada consagra que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto No. 13 de 2001, deberán elaborarse en los formatos de certificado de información laboral, que serán adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, como únicos válidos para tales efectos.

El decreto No. 13 de 2001 (fl.17) fue proferido por el señor Presidente de la República "en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,".

Como se sabe, el citado numeral otorga al Señor Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa, la atribución de ejercer la potestad reglamentaria, por medio de la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.

De tal forma, se infiere que el reglamento que se dicte en ejercicio de esa facultad constitucional por el señor Presidente de la República y que obviamente debe sujetarse a la normativa legal que reglamenta, implica que para lograr la cumplida ejecución de la misma, se pueda precisar aquellos aspectos no contenidos en ella y que no resulten contrarios a la ley o porque no tienen un carácter sustancial que por su naturaleza corresponda regular al legislador.

De otra parte, se observa por la Sala que el decreto No. 13 de 2001 vino a reglamentar parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la ley 100 de 1993, el decreto ley No. 1314 de 1994 y el artículo 20 del decreto ley No. 656 del mismo año.

Y el artículo aludido 117 de la ley 100 de 1993 señala que el Gobierno establecerá la metodología, procedimientos y plazos para la expedición de los bonos pensionales.

Igualmente, el artículo 9 del decreto No. 1314 de 1994 reitera en sus disposiciones finales que las demás condiciones necesarias para la expedición y pago de los bonos pensionales allí mencionados serán establecidas por el Gobierno Nacional.

Así mismo, el artículo 20 del decreto No. 656 de 1994 (fl.3), afirma en lo atinente a las solicitudes de emisión de bonos pensiónales que para tales efectos, los afiliados deberán suministrar a las administradoras la información que sea necesaria para tramitar las peticiones y que se encuentren a su alcance; que en todo caso, las administradoras estarán facultadas para solicitar las certificaciones que sean indispensables, las cuales serán de obligatoria expedición por parte de los destinatarios.

Y el artículo 48 del decreto reglamentario No. 1748 de 1995, (fl.7),modificado por el artículo 20 del decreto reglamentario 1513 de 1998 (fl.13) a que hace mención el artículo 2º del decreto No. 13 de 2001 anota que las administradoras estarán obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, sólo sea necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52.

Se infiere de la norma anterior, que las Administradoras de Fondos de Pensiones están obligadas a verificar las certificaciones expedidas por los empleadores para el reconocimiento de bonos pensionales, con el objeto de garantizar que la información allí contenida corresponda a la realidad.

Así las cosas, considera la Corporación que existe una fuente jurídica clara y precisa en que se fundamentó el señor Presidente de la República de carácter constitucional y legal para dictar las normas impugnadas del decreto No. 13 de 2001.

Ahora bien, en concepto de la actora no se desprende la facultad ni la necesidad de crear el formato debatido mediante decreto reglamentario.

Al respecto, comparte la Sala el criterio del señor Procurador Tercero Delegado cuando en su concepto de fondo (fl.151) manifiesta que no se puede considerar que el formato que consagra las normas acusadas se constituye en un "requisito adicional innecesario o inconveniente" como lo plantea la demandante, porque el bono pensional está definido y reglamentado en la ley 100 de 1993 y en los decretos Nos. 656 y 1314 de 1994, ya que si se revisan los antecedentes que dieron lugar a su promulgación se advierte que era indispensable crear y hacer uso del formato único que contenga la información laboral del trabajador, para facilitar la obtención de los datos, tal como se determina de la lectura de oficio suscrito por el Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, razón por la cual se decidió revisar los procedimientos con el fin de resolver los inconvenientes a los afiliados del sistema general de pensiones.

En efecto, como se deriva de los antecedentes administrativos del decreto No. 13 de 2001 allegados al plenario (fl. 65), en el proceso de verificación de la información laboral se han presentado inconvenientes, pues las certificaciones aportadas no cumplen los requisitos exigidos en el decreto 1513 de 1998, lo que ha retardado el reconocimiento de pensiones y bonos pensionales, circunstancia que ha obligado a quienes intervienen en el mismo a modificar los procedimientos utilizados hasta el momento.

La Asesora del Ministerio de Hacienda y Crédito en oficio dirigido a la Directora General del Tesoro Nacional de la misma entidad, manifestó:

"La emisión y redención de bonos pensionales que está en proceso, se ha visto afectada por diversos factores que son fundamentales para el correcto desarrollo de esta labor.

El proceso de regulación en constante cambio y las dificultades que se han presentado con algunas fuentes de información, requieren de una política más estricta en materia de controles, con el fin de que los recursos allí comprometidos sean efectivamente los que corresponde pagar a la Nación.

En este orden de ideas, sugerimos que la autorización de cupo de emisión de Bonos Pensionales sea condicionada a la revisión de los respectivos soportes (existencia de las certificaciones y que éstas cumplan con el pleno de las formalidades de que trata el Decreto 1513/98, cruce de archivos masivos actualizados, análisis de cambios significativos de información, etc)..............

.........................................................." (fl. 53) (Resaltado fuera del texto).

El Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en oficio dirigido a la presidente de Asofondos expresó:

"El proceso de reconocimiento, liquidación, emisión y pago de bonos pensionales ha venido siendo afectado por diversos factores entre los que podemos mencionar, los ajustes en la reglamentación, así como algunas dificultades que se han ido presentando en las fuentes de información, las cuales se constituyen en el pilar del cálculo de los bonos pensionales.

Con respecto a las fuentes de información, lamentablemente el suministro de la información proveniente de fondos y cajas del sector público así como del Instituto de Seguros Sociales, no se ha ajustado a los requerimientos de calidad, oportunidad y actualización necesarios; adicionalmente, en el proceso de liquidación de bonos pensionales se han recibido certificaciones de empleadores, en las que se ha podido verificar que las administradoras no han cumplido con lo dispuesto por el artículo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto 1513 de 1998. Prueba de esto último reposa en el hecho de que la Oficina de Bonos Pensionales emitió la Circular 43 el pasado 4 de febrero, de la cual anexo copia, y hasta la fecha no se ha recibido respuesta de ninguna administradora, según información recibida del Doctor Iván Obregón, jefe de la oficina.

Todo lo anterior nos ha llevado a efectuar una revisión de los procedimientos, que desafortunadamente ha transformado el normal desarrollo de esta labor, pero que resulta indispensable para poder garantizar el reconocimiento justo de beneficios a todos los afiliados a cualquiera de los dos regímenes que conforman el Sistema General de Pensiones, así como para comprometer los recursos de la Nación con la responsabilidad, diligencia y prudencia que deben caracterizar dicho proceso.

..............................

En concordancia con lo anteriormente expuesto, me permito remitirle la Circular 44 emitida por la Oficina de Bonos Pensionales el pasado 14 de marzo, la cual tiene como objetivo hacer énfasis en la responsabilidad de las administradoras en el tema de las certificaciones de empleadores, que como ya se dijo, son un soporte fundamental dentro de la liquidación de un bono pensional; una certificación que no esté acorde con la realidad, genera el reconocimiento de un derecho a su beneficiario y de una obligación en contra de la Nación que compromete la responsabilidad del emisor.

..................................

Sea esta la oportunidad para contar con su concurso y con el de todas las administradoras para ir implementando las seguridades y los mecanismos de control que nos permita llevar a cabo un proceso de reconocimiento, liquidación, emisión y redención de bonos pensionales acorde con la responsabilidad y compromiso de la Nación frente a la generación de obligaciones económicas" (fls. 56 y 57). (Resaltado fuera del texto).

La presidente de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía - Asofondos, a su vez precisó en comunicación enviada al Viceministro Técnico del referido Ministerio, lo siguiente:

"Como se informó de tiempo atrás a los funcionarios encargados en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de este asunto,la problemática relacionada con el trámite de las certificaciones que les corresponde expedir a los empleadores del sector público se origina principalmente en la ausencia de disposiciones que regulen con todo detalle la expedición de certificaciones y las consecuencias de tipo administrativo y disciplinario que se originan en el incumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Reglamentario 1748 de 1995.

Por tal razón en las reuniones celebradas los días 13 y 27 de junio, así como el 7 de julio,esta Asociación ha sido particularmente insistente en solicitar que tal vacío normativo se llene, ante lo cual los funcionarios y asesores de ese Ministerio se comprometieron a tramitar la expedición de regulaciones en los siguientes casos:

i)Disponer de un formulario o formato obligatorio para los empleadores del sector público en el que se debe certificar la historia laboral de las personas afiliadas a los Fondos de Pensiones, incorporando el cumplimiento de todos los requisitos que establecen las normas legales y que deben ser objeto de verificación formal por parte de las administradoras; y

ii) Establecer las consecuencias y sanciones que correspondan para aquellos empleados públicos que estando obligados a expedir certificaciones laborales, no lo hagan o incumplan los términos y condiciones dispuestos en las normas aplicables.

Es preciso indicar que Asofondos de Colombia estableció su voluntad de colaborar con la OBP en la elaboración del formulario dispuesto en el numeral i) anterior,........." (fls. 59 y 60). (Resaltado fuera del texto)

Luego, Asofondos en comunicación dirigida al Director de la Oficina de Bonos Pensionales, propuso:

".................., adjunto propuesta de formato único para certificación de empleadores públicos, el cual fue diseñado con el concurso de todas las AFP´s

Este modelo cumple con todos los requisitos contenidos en el decreto 1513 de 1.998, así como con las disposiciones de la Circular 47 de la OBP y consideramos que su uso obligatorio por parte de los empleadores del sector público, facilitaría la correcta recopilación de la información necesaria para la liquidación y emisión de bonos pensionales" (fl. 62). (Resaltado fuera del texto)

Se concluye de lo que consta en el proceso que se unieron experiencias de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social con las de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones para llegar a la creación del"certificado de información laboral" consagrado en el decreto 13 de 2001.

De otro lado, por los motivos que además se exponen a continuación, considera la Sala que los cargos formulados por la demandante contra las normas acusadas del decreto No. 13 de 2001 no están llamados a prosperar, porque no han sido vulneradas las disposiciones que en la demanda se invocan como infringidas.

1.Motivos de inconstitucionalidad.

1.1)Primacía de la realidad sobre las formalidades:

Con la adopción del formato establecido en el decreto 13 acusado, se buscó superar las dificultades que se presentaban en el recaudo de la información laboral para el reconocimiento de pensiones y bonos pensionales, pues éste cumple de forma organizada y simplificada con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto 1513 de 1998.

La exigencia del certificado de información laboral no hace que prevalezca la formalidad sobre la realidad, sino que posibilita su oportuna constatación, en beneficio de los contribuyentes.

1.2)Reglamentación de un derecho o una actividad:

La ley 100 de 1993 en su artículo 117, señaló:

"................... El Gobierno establecerá la metodología, procedimiento y plazos para la expedición de los bonos pensionales ......"

El decreto 1314 de 1994 en su artículo 9, establece:

"Disposiciones finales. Las demás disposiciones necesarias para la expedición y pago de los bonos de que trata este decreto serán establecidas por el Gobierno Nacional"

Se observa de las normas anteriores, que el Gobierno Nacional quedó facultado para establecer las medidas necesarias tendientes a garantizar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la emisión y pago de bonos pensionales.

Y que fue lo que sucedió en el presente caso con la adopción del certificado establecido en el artículo 3 del decreto 13 de 2001, ya que la experiencia demostró que se necesitaba un mecanismo que hiciera más confiable el recaudo de la información laboral.

1.3)Menoscabo a los derechos de los trabajadores:

Con las disposiciones enjuiciadas, los principales beneficiados son los trabajadores, que no quedan sometidos al arbitrio de las entidades encargadas de la emisión de los bonos, ya que éstas unificarán y agilizarán sus procesos con la implementación del formato de información laboral.

1.4)Incumplimiento de deberes estatales:

El Gobierno Nacional y las administradoras de fondos de pensiones ultiman detalles para la puesta en marcha del certificado de información laboral, mientras tanto, quienes intervienen en este proceso continúan con sus funciones como las venían desempeñando, lo cual ha garantizado la prestación del servicio.

1.5)Derecho de allegar pruebas y controvertirlas:

El decreto reglamentario 1748 de 1995 garantiza un traslado de la información laboral constante entre empleadores y trabajadores, para que estos puedan discutir en cualquiera de las instancias de la liquidación, emisión y reliquidación del bono pensional los motivos de inconformidad que se presenten.

1.6)Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria:

El Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria no excedió los límites consagrados en la Constitución y en la ley, simplemente acogió un procedimiento para el recaudo de información, que garantiza la prestación del servicio con eficiencia.

Además, como ya se dijo, los artículos 117 de la ley 100 de 1993 y 9 del decreto 1314 de 1994, facultaron expresamente al Gobierno para que adopte las medidas que considere necesarias.

2. Motivos de ilegalidad:

2.1).Contradicción con el mandato del decreto - ley 656 de 1995, artículo 20:

El artículo 20 del decreto 656 de 1994 consagra:

"Las solicitudes de emisión de bonos pensionales .................Para estos efectos, los afiliados deberán suministrar a las administradoras la información que sea necesaria para tramitar las solicitudes y que se encuentre a su alcance. En todo caso, las administradoras estarán facultadas para solicitar las certificaciones que resulten necesarias, las cuales serán de obligatoria expedición por parte de los destinatarios"

Las Administradoras de Fondos de Pensiones cada vez requerirán menos con la implementación del formato del artículo 3º del decreto 13 de 2001, porque la información laboral allí consignada será la necesaria para que reconozcan los derechos solicitados, circunstancia que no implica que estas entidades hayan perdido esta facultad y que los empleadores no estén obligados a acatar sus solicitudes.

2.2).Vulneración del artículo 51 del Código Procesal del Trabajo:

Las normas del Código Procesal del Trabajo regulan los asuntos que conoce la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, no rigen los trámites administrativos, porque éstos mientras permanezcan en esta instancia, son de reglamentación y control del Gobierno Nacional.

Por lo anterior, no se encuentra probado en el plenario que se haya configurado causal para declarar la nulidad solicitada, por lo que habrá de denegarse las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A :

NIEGANSE las súplicas de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

En firme esta providencia, archívese el expediente.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CACERES TORO

JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc