Fecha Providencia | 04/07/2002 |
Sección: SEGUNDA
Subsección: A
Consejero ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Norma demandada: Decreto 1891 del 28 de septiembre de 1999
Demandante: IRMA IRENE CUELLO GONZALEZ | OTROS
PLANTADE PERSONAL - El acto de modificación de la planta fue motivado en el estudio técnico que exige la ley / REESTRUCTURACION - Legalidad del acto que estableció la planta de personal / ESTUDIO TECNICO - Requisito de las reformas de planta de personal que impliquen la supresión de empleos de carrera
Como quiera que una motivación justificante del acto de modificación de una planta de personal que implique la supresión de cargos pertenecientes a la carrera administrativa, necesariamente debe estar fundamentada en las necesidades del buen servicio público, que garantice su adecuada prestación, si en el estudio técnico requerido como exigencia previa para su adopción se explicitan y analizan las circunstancias de orden fáctico y jurídico que obligan a adoptar tal determinación, ello quiere decir que dicho estudio se erige en la verdadera motivación de la modificación o cambio de la planta de personal. En el presente caso, el estudio a que se alude en el decreto demandado, compendiado en 59 páginas, más un generoso número de cuadros explicativos, contiene la valoración de aspectos generales relacionados con la justicia, responsabilidad del ejecutivo frente a ésta, formulación de políticas criminal, penitenciaria y de estupefacientes, análisis de asuntos como indultos, amnistías, etc., así como la descripción y alcance de la reestructuración a efectuarse tanto en el despacho del Ministro como en las diferentes dependencias que conformarían el Ministerio de Justicia y del Derecho y la relación de los empleos, códigos, grados y su remuneración. En estas condiciones, indudablemente la motivación del acto acusado está inmersa en dicho estudio, por ello la Sala considera que la referencia que se hace en el decreto demandado de su existencia, está incorporando a éste los argumentos que se explicitaron en él como justificantes del establecimiento de una nueva planta de personal en el Ministerio de Justicia, lo cual deja sin fundamento la impugnación formulada en su contra, ya que no es dable admitir que aquél carezca de motivación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Bogotá, D.C., cuatro (04) de julio de dos mil dos (2002).
Radicaciónnúmero: 11001-03-25-000-2000-6250-01(3021-01)
Actor:IRMA IRENE CUELLO GONZALEZ Y OTROS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A., los señores IRMA IRENE CUELLO GONZALEZ, MARIA CECILIA MURILLO, BLANCA NUBIA LOPEZ, FELIPE OLAYA, GELBER RODRIGO BAUTISTA, FRANCISCO RINCON HURTADO, HECTOR HERNANDO LAMBULEY, PEDRO ANTONIO RIVERA, FREDY ORLANDO CARDONA, MARIA EMILIA PRADO Y NELSY ASTRID GRUESO, demandan la nulidad del Decreto 1891 del 28 de septiembre de 1999 expedido por el Presidente de la República, por medio del cual "se establece la planta de personal del Ministerio de Justicia y del Derecho y se dictan otras disposiciones."
Citan como transgredios los Artículos 1°, 25 y 189-14 de la Constitución Política; 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto 1572 de este mismo año.
Manifiestan los demandantes que con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, los Artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto 1572 de ese año, prevén que las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente, y como el Ministerio de Justicia y del Derecho forma parte de esta rama, el Presidente de la República debió motivar el decreto acusado, y sin embargo, lo único que se dice en él es que se cumplió con el requisito de presentar el estudio de que tratan esos artículos y el 155 del mencionado decreto, cuestión diferente a la motivación expresa de un acto administrativo.
Transcribe apartes de lo expresado por el tratadista Juan Guillermo Arbeláez sobre la motivación del acto administrativo en la obra "Actuación Administrativa y el derecho de petición; comentarios al C.C.A.", en el sentido de que es la expresión de las consideraciones fácticas y jurídicas que, dentro de un contenido determinado, han conducido a la administración a tomar una decisión, así como apartes de una sentencia del Consejo de Estado fechada el 30 de agosto de 1977 sobre el mismo tema, y concluyen reiterando la ilegalidad del acto demandado por incumplimiento del referido requisito.
Como fundamentos de derecho invocan los Artículos 84, 97, 128 a 139 y 206 del C.C.A.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
El apoderado de la entidad demandada sostiene que es improcedente ejercer la acción de nulidad contra el decreto enjuiciado -acto administrativo general que originó la supresión de empleos-, con el propósito de derivar de ella efectos particulares y rehacer los términos de caducidad para entablar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; que según voces del Artículo 54 de la Ley 489 de 1998, la adopción de la planta de personal surge como efecto lógico de la modificación de la estructura de un organismo administrativo, sin que ello signifique que el acto administrativo contentivo de la planta respectiva carezca de control judicial de manera autónoma e independiente del acto de modificación de la estructura; que el Artículo 41 de la Ley 443 de 1998 exige que toda reforma de planta de personal esté fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y que de conformidad con el Artículo 149 del Decreto 1572 de 1998 se entiende existe tal sustento, cuando obedece a cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad, supresión, fusión o creación de dependencias, etc.
De conformidad con lo anterior manifiesta que es suficiente motivación del acto enjuiciado expresar en él que se elaboró el estudio técnico determinante de la viabilización de la modificación de la planta de personal del Ministerio citado, cumpliéndose así el requisito previsto en los preceptos precedentemente mencionados.
Advierte que lo que se denuncia es la inexistencia de motivación y no la falsedad de la misma y dicho estudio ostenta suficiente justificación que se adecúa a los 3 primeros puntos de lo que se entiende por necesidad del servicio o modernización de la administración según lo señalado en el Artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, transcribiendo en sustento de su dicho la parte pertinente de la propuesta de modificación de la planta de personal del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Estos planteamientos los reiteró en el alegato de conclusión (fls. 66 a 70), mientras que los demandantes hicieron lo propio en memorial que figura a folios 79 a 87, en el cual adujeron que la declaratoria de nulidad de la segunda frase del parágrafo 2° del Artículo 39 de la Ley 443 de 1998, que establecía que los términos de caducidad consagrados en el C.C.A. para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarían a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo, se produjo con posterioridad a la expedición del decreto demandado y por consiguiente, en aras del principio de favorabilidad, debe continuarse el presente proceso hasta su culminación, para poder proteger el derecho laboral de los afectados, asunto sustancial por excelencia.
De igual modo insisten en que la omisión de motivar expresamente las reformas de las plantas de personal que impliquen supresión de los cargos de carrera, constituye un vicio trascendente de validez y como el Gobierno no motivó expresamente el decreto acusado, no se sabe cuál fue el tratamiento que se dio en la nueva planta a los cargos de carrera que existían en la suprimida, para efectos de poder determinar el respeto y garantía de sus derechos.
En relación con la aseveración de la entidad accionada en el sentido de que constituye motivación expresa del acto enjuiciado el estudio técnico mencionado en el texto del mismo, los actores señalan que éste es uno de los requisitos consagrados en el Artículo 41 de la Ley 443 de 1998, además del de la motivación de los actos reformatorios de las plantas de personal; por manera que esta última constituye un requisito sustancial y no formal, en la medida en que encarna la materialización del principio de publicidad, mediante el cual se protegen y preservan aquellos derechos; por lo tanto, el incumplimiento de este requisito, indefectiblemente, debe conducir a la declaratoria de nulidad por expedición irregular del acto administrativo demandado.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado considera que deben denegarse las súplicas de la demanda, por cuanto si bien el acto enjuiciado no se motivó en forma expresa, su motivación se entiende y deriva del estudio previo que se desarrolló y de la propuesta que se presentó atendiendo la metodología que fijó para el efecto el Departamento Administrativo de la Función Pública y que fue sometido a su análisis y concepto, pues no obstante que en los Artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto 1572 de este año, se prevé que para garantizar y preservar los derechos de los empleados pertenecientes a la carrera administrativa, los actos que modifiquen las plantas de personal deben motivarse expresamente y dicha motivación fundarse en necesidades del servicio o modernización de la administración, ha de tenerse en cuenta lo previsto en el Artículo 149 del citado decreto, que aclara la forma en que debe ser entendida tal motivación, pues determina que se entiende que la modificación de una planta de personal se basa en tales necesidades cuando las conclusiones del estudio técnico deriven en la creación, supresión o reclasificación de empleos con ocasión de los nueve (9) eventos que allí se enlistan.
CONSIDERACIONES
Se trata de establecer la legalidad del Decreto 1891 de 1999 de la Presidencia de la República, por el cual se fijó la planta de personal del Ministerio de Justicia y del Derecho, que se impugna exclusivamente por carecer de motivación expresa, siendo que así lo exige el Artículo 41 de la Ley 443 de 1998.
Este artículo dispone:
"Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que implique supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditadas, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional incluido sin excepción los establecimientos públicos las corporaciones autónomas o regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
(...)"
El Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la mencionada ley, en su Artículo 148 reitera las exigencias contempladas en la norma transcrita, señalando que las necesidades del servicio o las razones que propenden por la modernización de la institución respectiva, deben estar soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren, y en el 149 precisa que se entiende que la modificación de una planta de personal se funda en esas causales cuando las conclusiones del aludido estudio deriven en la creación, supresión o reclasificación de empleos con ocasión de "cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad".
El decreto acusado contiene el siguiente considerando:
"Que el Ministerio de Justicia y del Derecho presentó el estudio de que tratan los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 y 155 del Decreto 1572 de 1998 para efectos de establecer la planta de personal, el cual obtuvo concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública,"
A pesar de que en los considerandos transcritos no se alude expresamente a los hechos, circunstancias y necesidades determinantes de la conveniencia para el servicio de la modificación de la planta de personal del Ministerio, o a las razones justificativas de la modernización de la administración, la verdad es que en ellos se indica que dicho Ministerio elaboró y presentó el estudio técnico a que se contraen los Artículos 41 y 148 y 155 de la ley y del decreto mencionados, cuyas conclusiones sobre creación, supresión o reclasificación de empleos, a la luz de lo dispuesto en el Artículo 149 de este decreto, si se basan en cambios de la misión, objeto social, funciones de la entidad, o de las dependencias, supresión, fusión o creación de éstas, eliminación, simplificación o creación de procesos o trámites o de prestación de servicios etc., obligan a inferir que la modificación de la planta de personal está fundada en necesidades del servicio.
Como quiera que una motivación justificante del acto de modificación de una planta de personal que implique la supresión de cargos pertenecientes a la carrera administrativa, necesariamente debe estar fundamentada en las necesidades del buen servicio público, que garantice su adecuada prestación, si en el estudio técnico requerido como exigencia previa para su adopción se explicitan y analizan las circunstancias de orden fáctico y jurídico que obligan a adoptar tal determinación, ello quiere decir que dicho estudio se erige en la verdadera motivación de la modificación o cambio de la planta de personal.
En el presente caso, el estudio a que se alude en el decreto demandado, compendiado en 59 páginas, más un generoso número de cuadros explicativos, contiene la valoración de aspectos generales relacionados con la justicia, responsabilidad del ejecutivo frente a ésta, formulación de políticas criminal, penitenciaria y de estupefacientes, análisis de asuntos como indultos, amnistías, etc., así como la descripción y alcance de la reestructuración a efectuarse tanto en el despacho del Ministro como en las diferentes dependencias que conformarían el Ministerio de Justicia y del Derecho y la relación de los empleos, códigos, grados y su remuneración.
En las conclusiones del mismo se afirma que a través de la modificación de la planta de personal se obtendría una profesionalización y optimización de la entidad, encaminada a dar cumplimiento a los nuevos requerimientos y responsabilidades que el ordenamiento jurídico contemplaba; que para el cumplimiento de las nuevas funciones asignadas al Ministerio, se contaba con cuatro organismos y una planta total de 488 personas, incluidos los contratos de prestación de servicios, mientras que en su nueva estructura ese número se reduce a 275 y que con las implementaciones que se harían se buscaba optimizar los recursos del talento humano, de manera tal que con el mínimo posible por dependencia, se diera cumplimiento efectivo a los objetivos, responsabilidades y nuevos compromisos que le fueron establecidos al mismo.
En estas condiciones, indudablemente la motivación del acto acusado está inmersa en dicho estudio, por ello la Sala considera que la referencia que se hace en el decreto demandado de su existencia, está incorporando a éste los argumentos que se explicitaron en él como justificantes del establecimiento de una nueva planta de personal en el Ministerio de Justicia, lo cual deja sin fundamento la impugnación formulada en su contra, ya que no es dable admitir que aquél carezca de motivación.
Resta agregar que para los efectos de definir la presente acción, no tiene incidencia alguna la declaratoria de inexequibilidad de la segunda frase del Artículo 39 de la Ley 443 de 1998, porque lo que ella permitía y ahora no procede, era contar el término de caducidad de la acción contra el acto que reconocía al funcionario una indemnización por supresión del empleo que ocupaba a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó tal supresión, situación distinta a la que media en el presente proceso, en el que se impugna la legalidad del acto que fijó la planta de personal del mencionado ministerio.
De acuerdo con lo anterior, resulta improcedente declarar la nulidad del acto demandado.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
NIEGASE la nulidad del Decreto 1891 del 28 de septiembre de 1999 de la Presidencia de la República, mediante el cual se estableció la planta de personal del Ministerio de Justicia y del Derecho y se dictaron otras disposiciones.
Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
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COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día cuatro (04) de julio de dos mil dos (2002).
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL
Secretaria Ad Hoc