Fecha Providencia | 18/06/2002 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Norma demandada: El ciudadano JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 2694 de 30 de diciembre de 1999,
Demandante: JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ
DIRECCION NACIONAL PARA LA EQUIDAD DE LA MUJER - Competencia del Presidente de la República para suprimir la planta de personal de esta dirección. Naturaleza de este organismo / PERSONERIA JURIDICA - Inaplicación de decreto que otorgó personería a la U.A.E. para la Equidad de la Mujer / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades en cuanto a la expedición y supresión de plantas de personal de las entidades del orden nacional / PLANTAS DE PERSONAL - Expedición en las entidades centralizadas y descentralizadas / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - Modificación en su estructura. Asesoría en programas relativos a la "mujer"
DE LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE AL DECRETO 1182 DE 1999: Indicó la ley del plan (Ley 188 de 1995) que para el desarrollo del programa "MUJER", el gobierno nacional contaría con una instancia a la que no otorgó personería jurídica y consideró como dependiente del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Así entonces, mal puede afirmar el demandante que mediante el decreto 1182 de 1999 el Presidente de la República violó la ley al eliminar la personería jurídica pues a este organismo no se la había conferido el legislador. Adicionalmente, y para controvertir otros argumentos del demandante, dirá la Sala que, el artículo 189-15 confiere al Presidente la facultad para "Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley". Y, a su vez, de las condiciones para el ejercicio de esta facultad se ocupó el artículo 52 de la ley 489 de 1998. Así las cosas, no encuentra la Sala razones que permitan admitir la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad propuesta. DE LA INAPLICACIÓN DEL DECRETO 1282 DE 1996: De la lectura del artículo 20 numeral 6.14 de la ley 188 de 1995 se concluye, sin duda alguna, que a la Dirección Nacional para la Equidad no se le confirió personería jurídica y, en esas condiciones, se previó su existencia como organismo del sector central y no del sector descentralizado. Sin embargo, el Presidente de la República al desarrollar el último inciso del mencionado artículo y numeral de ley 188 de 1995, antes trascrito, desbordó lo allí previsto otorgándole personería jurídica, mediante el decreto 1282 de 1996, a la Unidad Administrativa Especial para la Equidad de la Mujer; desconoció la ley 489 de 1998 artículo 69 conforme al cual las entidades descentralizadas del orden nacional solo pueden ser creadas por la ley; y, por contera, vulneró el artículo 150-7 de la C.P. conforme al cual es competencia del Congreso determinar la estructura de la administración nacional y crear entidades del orden nacional. En estas condiciones resulta forzoso inaplicar, para el caso concreto, por ilegalidad e inconstitucionalidad el decreto 1282 de 1996, con fundamento en lo previsto por el artículo 4º de la C.P. DE LA FACULTAD DEL PRESIDENTE PARA EXPEDIR LAS PLANTAS DE PERSONAL DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL: A juicio de esta Sala, no existe objeción legal para que el Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales, involucre programas relativos a la "mujer", siendo asistido para ello por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y asesorado por una consejería por cuanto, como se explicó, bien podía variar la forma de desarrollar políticas adoptadas en la administración anterior y, adicionalmente, como suprema autoridad administrativa, cuenta con las facultades contempladas en los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la C.P.. Sin embargo, el decreto 1182 de junio 1999 transformó la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer en Consejería Presidencial como dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Así pues, resulta forzoso concluir que el acto acusado afectó de la planta de personal del Departamento Administrativo, tal como se previó en el artículo 4º del decreto 1182 de 1999 por el cual se había modificado su estructura, y no la planta de personal de la Unidad que ya no existía. DE LA EXPEDICIÓN DE LAS PLANTAS EN LAS ENTIDADES CENTRALIZADAS Y DESCENTRALIZADAS. En conclusión entonces, tratándose del sector descentralizado el procedimiento para la expedición de la planta de personal por parte del Presidente de la República requiere la propuesta por parte de la entidad. El mencionado requisito, a diferencia, no tendría cabida, si la determinación afecta a una entidad del sector central, por cuanto allí no hay, realmente, un desprendimiento de la función por parte del Presidente. Sustenta lo anterior la ley 489 en distintas disposiciones de su capítulo duodécimo que se contrae al sector central, según se infiere de la distribución prevista en el artículo 38 idem. Obsérvese que, tratándose del sector central, no se encuentra, conforme a la ley, facultad alguna de estos organismos relativa a su participación en la modificación de su estructura y, no existiendo ella tampoco puede predicarse facultad para participar en la expedición de su planta de personal. Otra manera del argumento "a fortiori ratione", antes expuesto, se expresa "A minori ad majus", o sea que "a quien le está prohibido lo menos, con mayor razón le está prohibido lo más". Debe entonces concluirse que el Presidente de la República tenía competencia para expedir el acto demandado, sin más trámite, pues la decisión afectaba un organismo del sector central. En estas condiciones, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dos (2002).
Radicaciónnúmero: 11001-03-25-000-2000-0095-01(1393-00)
Actor:JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
El ciudadano JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 2694 de 30 de diciembre de 1999, "Por el cual se suprime la planta de personal de la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer", expedido por el Gobierno Nacional.
FUNDAMENTOS DE HECHO Y DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, lo siguiente:
1º. Que el artículo 20 numeral 6.14 de la ley 188 de 1995 previó que el gobierno nacional contaría con una instancia con autonomía administrativa y patrimonio propio, encargada de desarrollar la política de participación y equidad para la mujer; creó la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer y autorizó al gobierno nacional para determinar sus funciones y estructura.
2º. Que el gobierno nacional, con fundamento en la ley, expidió el decreto 1440 de 1995 por el cual creó la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer, como unidad administrativa especial adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
3º. Que por decreto No. 1282 de 1996 se aclaró el artículo 1º del decreto 1440 de 1995 confiriendo personería jurídica a la mencionada Dirección.
4º. Que de acuerdo con el artículo 150-7 de la C.P. corresponde al Congreso la creación de entes nacionales, es decir, mediante la ley 188 de 1995 se creó la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer como Unidad Administrativa Especial y mediante los decretos 1440 de 1995 y 1282 de 1996 se precisó su naturaleza jurídica.
5º. Que conforme a la ley 489 de 1998, artículo 38, las unidades administrativas especiales, con o sin personería jurídica, pueden pertenecer al sector central o al descentralizado por servicios; y al tenor del artículo 39 idem. los organismos o entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o Departamento Administrativo, cuando tienen personería jurídica conforman el sector descentralizado.
6º. Que de conformidad con los artículos 38,39, 68 y 69 de la ley 489 de 1998, la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer forma parte del sector descentralizado de la rama ejecutiva y de la administración pública.
7º. Que el artículo 189-14 de la C.P. invocado en el acto acusado contrae la facultad de creación, supresión y fusión de empleos frente a entidades de la administración central y no de las que forman parte del sector descentralizado.
Propone la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad frente al decreto 1182 de 1999. Afirma que al transformar, mediante esta disposición, la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer en Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer se violó el ordinal 6.14 de la ley 188 de 2 de junio de 1995 y el artículo 188 de la C.P. pues el Presidente de la República está obligado a cumplir la ley; que este funcionario carecía de competencia para eliminar la personería jurídica; que ninguna disposición faculta al gobierno nacional para suprimir entidades nacionales, ni para modificar o eliminar su naturaleza jurídica y ello tampoco se desprende de las previsiones del artículo 54 de la ley 489 de 1998
CONTESTACION DE LA DEMANDA
La demanda fue notificada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Ministerio Público.
Al contestar la demanda el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se opone a las pretensiones de la demanda.
Expresa que el acto acusado es de naturaleza reglamentaria y fue expedido con fundamento en las facultades consagradas en el artículo 189 numeral 14 de la C.P.; que en la sentencia C-078 de 1999, la cual transcribe parcialmente, la Corte Constitucional se pronunció sobre los alcances de la norma antes mencionada; que, tal como se desprende de la mencionada sentencia, la interpretación del demandante es limitada al considerar que el Presidente de la República carecía de competencia para suprimir los cargos de Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer por gozar, esa unidad administrativa especial, de personería jurídica; que al momento de expedición del acto acusado, dicha Dirección se había transformado en Consejería y por ello era necesario suprimir los cargos de su planta de personal ya que la misma había pasado a depender del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, tal como se dispuso mediante el decreto 1182 de 1999 y, en tales condiciones no posee planta independiente.
ALEGATOS DE LAS PARTES
Corrido el traslado presentó alegatos el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Al realizar una evolución normativa de la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer, precisó que la ley 188 de 1989 ni exigió ni prohibió que este organismo gozara de personería jurídica; que esta entidad nace sin personería jurídica y posteriormente ella le es concedida mediante el decreto 1282 de 1996; que posteriormente el decreto 1182 de 1999 transformó la entidad en Consejería Presidencial perdiendo de esa manera su personería jurídica, es decir, paso a formar parte del sector central y dejó de ser descentralizada; que el decreto 1182, mencionado, fue expedido en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 189 numeral 16 de la C.P. y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 54 de la ley 489 de 1998, época para la cual la Dirección para la Equidad de la Mujer era una unidad administrativa del orden nacional.
Que el decreto 2694 de 1999, de naturaleza reglamentaria, se profirió en desarrollo de la facultad constitucional prevista en el artículo 189 numeral 14, cuando la entidad formaba parte del nivel central, y en cumplimiento a lo dispuesto por el decreto 1182 de 1999.
Agrega que la ley 188 de 1995 no creó la Dirección para la Equidad de la Mujer como una entidad con personería jurídica, sino que esta fue conferida por el Presidente de la República mediante el decreto 1282 de 1996; que el decreto 1182 de 1999 fue expedido en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 189 num. 10 de la C.P.; y que el acto acusado se limitó a desarrollar esta última disposición.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
DE LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE AL DECRETO 1182 DE 1999:
En primer lugar se referirá la Sala a la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad propuesta por el demandante frente al decreto 1182 de 1999, al considerar que el Presidente de la República carecía de competencia para su expedición.
El demandante considera que el decreto 1182 de 1999 es inconstitucional e ilegal pues, a su juicio, la transformación que allí se decidió al convertir la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer en Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer se violó el ordinal 6.14 de la ley 188 de 2 de junio de 1995 y el artículo 188 de la C.P. en razón a que el Presidente de la República está obligado a cumplir la ley y carecía de competencia para eliminar la personería jurídica; agrega que ninguna disposición faculta al gobierno nacional para suprimir entidades nacionales, ni para modificar o eliminar su naturaleza jurídica y ello tampoco se desprende de las previsiones del artículo 54 de la ley 489 de 1998
El Congreso mediante la ley 188 de 1995 aprobó el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998. Dispuso el legislador respecto a la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer como Unidad Administrativa Especial:
ARTICULO 20. La Descripción de los principales Programas y Subprogramas que el Gobierno Nacional espera ejecutar en la vigencia del Plan Nacional de Inversiones 1995-1998 es la siguiente:
(...)
6.14 MUJER
Se promoverán acciones orientadas hacia la equidad y participación de la mujer. El gobierno nacional contará con una instancia con autonomía administrativa y patrimonio propio, encargada de desarrollar la política de participación y equidad para la mujer. Se apoyarán las iniciativas legislativas y reglamentarias orientadas hacia los anteriores propósitos y se promoverán las actividades a nivel territorial. La directora nacional tendrá asiento en el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Compes. La Dirección Nacional para la equidad, dependiente del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, tendrá por objeto la planificación, seguimiento y coordinación permanente de las acciones que desde distintos entes se adelantarán en beneficio de la equidad y participación de la mujer.
El gobierno nacional en los tres (3) meses de vigencia del Plan de Desarrollo determinará la estructura y funciones específicas de la Dirección Nacional para la Equidad." (Resalta la Sala)
En primer lugar dirá la Sala que la ley del plan nacional de desarrollo tiene como finalidad señalar programas y subprogramas que el gobierno nacional espera ejecutar en el período para el cual se aprueba que, en este caso, se extendió a los años 1995-1998.
Prevé el artículo 341 de la C.P. que el Gobierno Nacional debe elaborar el plan nacional de desarrollo y presentar "el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.".
En la sentencia C-557 de 16 de mayo de 2000 al examinar la constitucionalidad del plan nacional de desarrollo previsto para el período 1999-2002 y consignado en la ley 508 de 1999 expresó que la Corte que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo debe expedirse en cada período presidencial y que algunas de sus normas definen la orientación de la política económica que debe regir la función pública durante un período determinado.
En esas condiciones, si la transformación de la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer se decidió en 1999 mal podría admitirse, de manera absoluta, la violación de la ley 188 de 1995 pues ello sería desconocer la potestad del Presidente de la República para determinar cambios en las políticas que han de guiar su administración.
En segundo lugar, indicó la citada ley del plan que para el desarrollo del programa "MUJER", el gobierno nacional contaría con una instancia a la que no otorgó personería jurídica y consideró como dependiente del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Así entonces, mal puede afirmar el demandante que mediante el decreto 1182 de 1999 el Presidente de la República violó la ley al eliminar la personería jurídica pues a este organismo no se la había conferido el legislador.
En cuanto a la afirmación consistente en que el Presidente de la República no está facultado para suprimir entidades nacionales, ello se aleja de la realidad constitucional y legal. Sobre este aspecto se pronunció la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 2 de noviembre de 2000, expediente No. 5837, al negar la nulidad del decreto 1182 de 1999. Se dijo allí:
"A través del Decreto acusado el Gobierno Nacional modificó la estructura orgánica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, invocando como fundamento las facultades conferidas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, prevé:
"Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".
Del texto de esta disposición se deduce que, en cualquier momento, y siempre que haya sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, el Presidente de la República puede modificar la estructura de las entidades del Estado.
Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta "…encuadra bajo el concepto de leyes marco…que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….".
En este asunto encuentra la Sala que la Ley 489 de 1998, cuyo artículo 54, literales a), e), f), k), l) y m), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional.
(...)
Al revisar la Sala el texto del Decreto acusado y confrontarlo con los principios a que se refiere la sentencia transcrita no vislumbra trasgresión de los mismos, amén de que los cargos de la demanda no están enderezados a endilgar contrariedad alguna frente de tales principios.
Finalmente, cabe resaltar que no puede pretenderse que para cada entidad del Estado exista una ley que contenga, de manera concreta y específica, los principios y reglas a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional para la modificación de su estructura, pues del contenido del artículo 189, numeral 16, se deduce que tales principios y reglas son generales y, por lo mismo, aplicables a todas las entidades...."
Adicionalmente, y para controvertir otros argumentos del demandante, dirá la Sala que, el artículo 189-15 confiere al Presidente la facultad para "Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley". En relación con los alcances de esta facultad la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-262 de 1999. Dijo al respecto:
"...Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República."
Y, a su vez, de las condiciones para el ejercicio de esta facultad se ocupó el artículo 52 de la ley 489 de 1998. Previó que, "El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando...", norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999.
Así las cosas, no encuentra la Sala razones que permitan admitir la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad propuesta.
DE LA INAPLICACIÓN DEL DECRETO 1282 DE 1996:
Mediante el decreto 1440 de 1995 el gobierno nacional definió y organizó la estructura y funciones de la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer. Dispuso el artículo 1º en cuanto a su naturaleza:
"Créase la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer a que se refiere el artículo 20 ordinal 6.14 de la Ley 188 de 1995, como unidad administrativa especial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con autonomía administrativa, patrimonio y régimen presupuestal propios en los términos y condiciones señalados en el presente decreto."
Posteriormente en el decreto 1282 de 1996, el gobierno nacional, aclaró el artículo 1º del decreto 1440 de 1995, y dispuso:
"Aclárase el artículo 1º del Decreto 1440 de 1995 en el sentido de que la Unidad Administrativa Especial "Dirección Nacional para la Equidad", adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, está dotada de personería jurídica, tal como se desprende de todas las disposiciones del Decreto 1440 de 1995, en particular los artículos 5º a 9º..."
De los artículos 67 y 82 de la ley 489 de 1998 puede deducirse que las unidades administrativas especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que ella les señale, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo. Veamos lo dispuesto en estas normas:
"Artículo 67: Organización y funcionamiento de las unidades administrativas especiales: Las unidades administrativas especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que ella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.
(...)
Artículo 82: Unidades administrativas especiales y superintendencias con personería jurídica: Las unidades administrativas especiales y superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico establecido en la ley que las crea y en lo no previsto en ella, al de los establecimientos públicos." (Resalta la Sala)
Al tenor del artículo 38 de la ley 489 de 1998, las unidades administrativas especiales pueden carecer de personería jurídica, caso en el cual formarán parte del sector central, o contar con ella, perteneciendo entonces al sector descentralizado. Pero, en cualquiera de los casos, tal determinación corresponde al legislador en el acto de creación; aún más explícita es tal competencia en voces del artículo 69 idem. cuando se refiere a la creación de entidades descentralizadas.
De la lectura del artículo 20 numeral 6.14 de la ley 188 de 1995 se concluye, sin duda alguna, que a la Dirección Nacional para la Equidad no se le confirió personería jurídica y, en esas condiciones, se previó su existencia como organismo del sector central y no del sector descentralizado.
Sin embargo, el Presidente de la República al desarrollar el último inciso del mencionado artículo y numeral de ley 188 de 1995, antes trascrito, desbordó lo allí previsto otorgándole personería jurídica, mediante el decreto 1282 de 1996, a la Unidad Administrativa Especial para la Equidad de la Mujer; desconoció la ley 489 de 1998 artículo 69 conforme al cual las entidades descentralizadas del orden nacional solo pueden ser creadas por la ley; y, por contera, vulneró el artículo 150-7 de la C.P. conforme al cual es competencia del Congreso determinar la estructura de la administración nacional y crear entidades del orden nacional.
Y para expedir el decreto 1282 de 1996, el Presidente de la República no podía invocar el numeral 16 del artículo 189 de la C.P. pues esta norma solo le permite modificar la estructura de las entidad, facultad que no puede confundirse con la de modificar la estructura de la administración nacional cambiando la naturaleza de una entidad.
Lo anterior encuentra sustento adicional en lo expuesto por la Corte Constitucional en su sentencia C-702/99 en la que examinó la constitucionalidad del artículo 54 de la ley 489 de 1998 que consagra los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el gobierno nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Expuso en esa providencia:
"Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º. del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P. pues, en ellos el Legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.
(...)
Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º. del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde "determinar la estructura de la administración nacional" y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional "señalar sus objetivos y estructura orgánica." (Resalta la Sala)
El Presidente de la República al expedir el decreto 1282 de 1996 y otorgar personería jurídica a la Unidad Administrativa Especial regulada en el decreto 1440 de 1995, determinó la estructura de la administración nacional trasladando esta entidad al sector descentralizado y desconociendo lo dispuesto por la ley 188 de 1995 artículo 20 numeral 6.14, en la que se creó como parte del sector centralizado.
En estas condiciones resulta forzoso inaplicar, para el caso concreto, por ilegalidad e inconstitucionalidad el decreto 1282 de 1996, con fundamento en lo previsto por el artículo 4º de la C.P. que determina:
"La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales..."
DE LA FACULTAD DEL PRESIDENTE PARA EXPEDIR LAS PLANTAS DE PERSONAL DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL:
Así las cosas procede estudiar la legalidad del decreto 2694 de 1999, partiendo de los siguientes supuestos:
1) Corresponde al Presidente de la República determinar el plan nacional de desarrollo que ejecutará durante su administración y, en consecuencia, puede variar algunas de las situaciones comprendidas en el plan nacional de desarrollo aprobado para el período presidencial que lo antecedió.
2) El Presidente de la República tiene la facultad para suprimir entidades de la administración nacional y, como consecuencia, puede suprimir empleos de las entidades del sector central.
Para este análisis se tendrá en cuenta, por las razones expuestas inicialmente, que son equívocos los alcances que el actor da a la ley 188 de 1995; que el decreto 1282 de 1996 resulta inaplicable para este caso concreto; que la naturaleza jurídica de la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer fue dispuesta en el decreto 1440 de 1995 artículo 1º; y que el decreto 1182 de junio 29 de 1999, se encuentra vigente, no ha sido anulado por la jurisdicción contenciosa y, en consecuencia, está protegido por la presunción de legalidad.
Ahora bien, examinado el decreto 1680 de 1991, por el cual se reorganizó el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, observa la Sala que tiene por objeto, al tenor del artículo 1º:
"Corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, asistir al Presidente de la República en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y prestarle el apoyo administrativo y los demás servicios necesarios para dicho fin" (Resalta la Sala)
En este mismo ordenamiento, se dispuso que el mencionado Departamento podría contar con consejerías y secretarías. Para el efecto reguló el artículo 7º:
"Las Consejerías del Presidente de la República están encargadas de asistir al Presidente en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales..."
El artículo 2º del decreto 1182 de 1999, resolvió:
"Transfórmase la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer, Unidad Administrativa Especial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República de que trata el artículo 20 ordinal 6.14 de la Ley 188 de 1995, creada mediante el Decreto 1440 de 1995, en la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer,...."
A juicio de esta Sala, no existe objeción legal para que el Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales, involucre programas relativos a la "mujer", siendo asistido para ello por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y asesorado por una consejería por cuanto, como se explicó, bien podía variar la forma de desarrollar políticas adoptadas en la administración anterior y, adicionalmente, como suprema autoridad administrativa, cuenta con las facultades contempladas en los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la C.P..
Mediante el acto demandado, decreto 2694 del 30 de diciembre de 1999 el Presidente de la República decidió:
"A partir del 1º de enero de 2000, suprímanse los cargos de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer..."
Sin embargo, el decreto 1182 de junio 1999 transformó la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer en Consejería Presidencial como dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Así pues, resulta forzoso concluir que el acto acusado afectó de la planta de personal del Departamento Administrativo, tal como se previó en el artículo 4º del decreto 1182 de 1999 por el cual se había modificado su estructura, y no la planta de personal de la Unidad que ya no existía.
Al tenor del numeral 14 del artículo 189 de la C.P. corresponde al Presidente de la República "Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central...", norma que se invoca como sustento del acto acusado y que desarrolla el decreto 1182, tantas veces mencionado.
En la sentencia C-262 de 1995 la Corte Constitucional precisó los alcances de la mencionada facultad. Se dijo allí:
"En este sentido, también es preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas con la administración pública, en el numeral 14 del mismo artículo 189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la ley, que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y encaucen."
En la sentencia C-595 de 1997 la Corte expuso:
"...La cuestión radica en que administración central y administración nacional no significan lo mismo, por cuanto, en términos generales, la administración nacional agrupa el conjunto de organismos o de cuerpos que integran la rama ejecutiva del poder público, verbi gratia, la presidencia de la república, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, los establecimientos públicos, las unidades administrativas especiales, etc., mientras que la administración central es apenas una parte de la administración nacional o rama ejecutiva y está integrada, básicamente, por los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias que, se repite, constituyen el sector central de la administración nacional, por oposición al sector descentralizado de la misma que comprende los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Así pues, el cumplimiento de la facultad de creación, supresión y fusión de empleos que le confiere el artículo 189-14 de la Constitución vigente al Presidente de la República se circunscribe al sector central de la administración nacional y no alcanza a otros organismos que hacen parte de la rama ejecutiva en el nivel nacional pero que, según lo visto, no conforman la "administración central".
(...)
Entenderlo de otro modo comportaría una infundada confusión entre las nociones de administración central y administración descentralizada, que a la postre se traduciría en un recorte de las facultades del órgano legislativo, acompañado del consiguiente aumento de las atribuciones del Presidente de la República, todo lo cual se revela contrario a los mandatos superiores." (Resaltado fuera de texto)
Sin embargo, posteriormente, en la sentencia C-078 de 1999, se refirió a los alcances del término "administración central" utilizado por el numeral 14 del artículo 189 de la C.P. Expresó:
"La Corte no se ha ocupado todavía de definir de manera concreta el concepto de administración central. Sin embargo, en distintas sentencias ha establecido diferenciaciones, de las que se puede deducir que este concepto abarca todos los organismos de la Rama Ejecutiva nacional, pero no comprende las demás ramas ni los órganos autónomos que fueron consagrados en la Constitución. Así, por ejemplo, en la sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, (...) Asimismo, en la sentencia C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero
(...)
Ahora bien, en el inciso 14 del actual artículo 189 de la Carta vigente no se menciona cuáles son las dependencias que constituyen la administración central. Sin embargo, los numerales 15 y 16 del mismo artículo 189 enumeran una serie de organismos sobre los cuales tiene incidencia directa el Presidente de la República en temas muy relacionados con los del inciso 14. Este hecho, así como la premisa de que en estas materias la Carta de 1991 siguió, en buena medida, los lineamientos de la Carta de 1886, permite concluir que con el concepto de administración central incorporado en el aludido numeral 14 se quiso hacer alusión a los Ministerios, los Departamentos Administrativos y demás entidades administrativas del orden nacional que formen parte de la administración, es decir, de la Rama Ejecutiva del Poder Público."
Como se observa, los pronunciamientos transcritos han examinado la facultad prevista en el artículo 189-14 de la C.P. desde el concepto de "administración" pero no desde las implicaciones de la acepción "sector" que, sin duda, comporta consecuencia jurídicas diferentes.
DE LA EXPEDICIÓN DE LAS PLANTAS EN LAS ENTIDADES CENTRALIZADAS Y DESCENTRALIZADAS.
Cabe entonces precisar si existe diferencia en el ejercicio de esta facultad, que está en cabeza del Presidente de la República, cuando ella se desarrolla frente a entidades que conforme al artículo 38 de la ley 489 de 1998 pertenecen al sector central o al sector descentralizado.
La existencia de las entidades descentralizadas por servicios encuentra su sustento en el artículo 209 de la C.P. que prevé:
"La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado..." (Resaltado fuera de texto)
Su naturaleza es pues eminentemente técnica y administrativa. La Corte Constitucional reconoce el carácter técnico de la descentralización por servicios. Al respecto señaló en la sentencia C-295/95:
"La descentralización administrativa obedece a una concepción política y a una técnica y modelo de organización y funcionamiento de la rama ejecutiva del poder público, la cual implica la concreción o asunción, bajo un régimen de autonomía, por organismos que son personas jurídicas, de funciones o potestades propias del Estado o de actividades que comportan la actuación de éste en el campo de la actividad privada, o la gestión y satisfacción de necesidades regionales y locales...."
Con fundamento en los anteriores supuestos, es decir, la existencia de una descentralización técnica, carece de sentido considerar que el Presidente de la República pueda, sin participación alguna de la entidad descentralizada, definir un elemento tan fundamental para el desarrollo de su actividad, como es el recurso humano que requiere y que está ligado a su planta de personal.
Encuentra la Sala en la ley 489 de 1998 dos normas cuyo análisis resulta importante para dilucidar este punto. Así, las funciones de uno de los órganos de dirección de las entidades descentralizadas, su junta o consejo directivo, y la relacionada con la planta global.
Por su parte, el artículo 76 literal d., involucra al mencionado órgano de dirección en lo que atiende a la modificación de la estructura orgánica de la entidad a fin de que proponga al gobierno tal determinación. Cabe preguntarse entonces, si el legislador hizo participe al Consejo Directivo, cuando el Presidente ha de tomar tal decisión que es, sin duda, de mayor envergadura que la relacionada con la modificación de su planta de personal, cual sería la razón para excluirlo de una de menor trascendencia, pero de absoluta importancia para el desarrollo de los fines sociales que le han sido encomendados.
Al plantearse la Sala esta pregunta, está acudiendo al argumento de interpretación denominado "a fortiori ratione" que la doctrina explica de la siguiente manera:
"Este argumento permite concluir la existencia de una regla jurídica para los casos no previstos expresamente, de la existencia de otra, en la cual los motivos (ratio juris) que sirvieron para su expedición son aún menos imperiosos que los que se invocan a favor de la primera. Este argumento se expresa de dos maneras: "A majori ad minus, o sea que "quien puede lo más puede lo menos..."[1]
Lo anterior entonces, permite a la Sala concluir que, admitida por la ley la participación de la entidad descentralizada en la modificación de su estructura, con mayor razón ha de incorporarse su participación en la modificación de su planta de personal. Se precisará si, que el uso del anterior argumento no implica que quienes ejercen competencias de mayor responsabilidad o alcance en la jerarquía estatal puedan por ello ejercer intromisión alguna en las competencias de órganos de menor jerarquía pues existen en el Estado Colombiano, de una parte, el principio de separación de poderes, y de otra, la condición reglada de las competencias.
En lo que atañe al artículo 115 de la mencionada ley, prevé la disposición:
"El gobierno nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global..."
Pero, cuál es el alcance del término "aprobará" entendido en concordancia con la facultad constitucional prevista para el Presidente de la República en el artículo 189-14
Dispone el artículo 1620 del C.C. que "El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno". Esta norma fue tomada por la Corte Constitucional para incorporarla como el principio del efecto útil de las normas. Así se desprende de la sentencia T-01/92 en la que se expresó que entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero; así mismo, de la sentencia C-154/94 se concluye que no debe suponerse que las normas son superfluas y debe preferirse la interpretación que confiere pleno efecto. [2]
De otra parte, "proponer" según el diccionario de la lengua española[3] tiene el siguiente significado:
"Manifestar con razones una cosa para conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla (...) 3. En las escuelas, presentar los argumentos en pro y en contra de una cuestión (...) 6. Hacer una propuesta..."
Es sabido que una norma de interpretación de la ley ordena que "Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas" (art. 28 C.C.)
Así entonces, cuando el artículo 115 de la ley 489 de 1998 prevé que las plantas de personal serán aprobadas, ello conduce a concluir que tal acción debe estar precedida por la propuesta que de las mismas haga la entidad afectada; lo contrario, haría inútil la expresión del legislador y anularía la interpretación sistemática que corresponde frente a una disposición jurídica, entendida como parte del ordenamiento jurídico.
A juicio de esta Sala, las disposiciones que antes se mencionaron deben entenderse, en el contexto de las entidades descentralizadas, como las que autorizan y exigen su participación en la fijación de su planta de personal previa a la aprobación por parte del Presidente de la República en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 189-14. Adicionalmente, si se admitiera que la fijación de plantas de personal por parte del Presidente en el sector descentralizado no exige tal vinculación, en términos de propuesta, se haría imposible el cumplimiento del mandato constitucional de coordinación de las autoridades administrativas, como lo prevé el artículo 209.
En conclusión entonces, tratándose del sector descentralizado el procedimiento para la expedición de la planta de personal por parte del Presidente de la República requiere la propuesta por parte de la entidad.
En el sentido antes expuesto, se ha pronunciado ya esta Sala. Así, con ponencia del Consejero DR. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, en providencia del 6 de septiembre de 2001, EXPEDIENTE No. 72 ( 809 - 2000), expuso:
"En otras palabras, la modificación de la planta de personal se efectúa de la siguiente forma: el legislador define la estructura de una entidad (artículo 150-7 de la Carta Política) el Presidente (artículo 189-16, ibídem), siguiendo los criterios y reglas generales contenidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1998, puede modificar la planta de personal y el Consejo Directivo, en nuestro caso del establecimiento público, propone tal modificación (artículo 76-d) de la ley 489 de 1998)."
Igualmente con ponencia de la Consejera Dra. ANA MARGARITA OLAYA FORERO, en providencia del 14 de marzo de 2002, expediente No 07/00, se dijo:
"...No ocurre lo mismo con la estipulación que hizo el artículo 115 de la Ley 489, pues sin duda la esfera dentro de la cual se planteó el precepto escapa a los lineamientos a los que en forma específica apuntó el artículo 54 analizado.
El artículo 115 es por tanto la norma que gobierna las demás situaciones bajo las cuales se concluye la necesidad de variar la planta de personal, caso en el cual es el órgano directivo de la entidad el que se encarga de determinar la planta de personal y una vez realizado ello el Gobierno adquiere competencia para aprobarla, sin que su facultad pueda entenderse más allá de la específicamente prescrita."
El mencionado requisito, a diferencia, no tendría cabida, si la determinación afecta a una entidad del sector central, por cuanto allí no hay, realmente, un desprendimiento de la función por parte del Presidente. Sustenta lo anterior la ley 489 en distintas disposiciones de su capítulo duodécimo que se contrae al sector central, según se infiere de la distribución prevista en el artículo 38 idem.
Así, por ejemplo, en el caso de ministerios y departamentos administrativos sus objetivos primordiales son "la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen" (art. 58) conforme al reparto de negocios que haga el Presidente de la República; en el caso de las superintendencias "cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República" (art. 66), norma que resulta concordante con las funciones previstas para el Presidente en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 de la C.P.; y en el caso de las unidades administrativas especiales "cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo." (art. 67)
Obsérvese que, tratándose del sector central, no se encuentra, conforme a la ley, facultad alguna de estos organismos relativa a su participación en la modificación de su estructura y, no existiendo ella tampoco puede predicarse facultad para participar en la expedición de su planta de personal. Otra manera del argumento "a fortiori ratione", antes expuesto, se expresa "A minori ad majus", o sea que "a quien le está prohibido lo menos, con mayor razón le está prohibido lo más".
En el caso de las entidades centralizadas no puede darse a la expresión "aprobará", prevista en el artículo 115 de la ley 489 de 1998, alcance alguno pues, en una interpretación sistemática de la norma, no se encuentra otra u otras a las que pueda ligarse para justificar su ejercicio.
Debe entonces concluirse que el Presidente de la República tenía competencia para expedir el acto demandado, sin más trámite, pues la decisión afectaba un organismo del sector central. En estas condiciones, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
Inaplícase por inconstitucionalidad e ilegalidad, para el caso concreto, el Decreto 1282 de 1996.
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. La anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CACERES TORO
JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS DOCTORES TARSICIO CACERES TORO Y ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - Facultades del Gobierno Nacional y las juntas directivas en cuanto a la adopción y modificación de las plantas de personal
La invocación de la facultad del artículo 189-14 de la Constitución Nacional es improcedente para el caso porque ella se refiere a la administración central nacional mientras que la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer es una descentralizada nacional. En cuanto a las entidades descentralizadas se tiene que antes de la expedición de la Ley 489 de 1998, conforme al régimen de la época, las Juntas Directivas proferían los actos relacionados con sus Plantas de Personal que luego el Gobierno aprobaba; que conforme al artículo 115 de la Ley 489 de 1998, vigente y aplicable a las Entidades Descentralizadas, e invocado en el acto acusado, se tiene que el Gobierno Nacional está facultado para "aprobar" las plantas de personal de los Organismos y Entidades a que se refiere dicha ley, de manera global, que no es lo mismo que expedirlas unilateralmente, lo que implica que otra autoridad las debe expedir y luego si llegan para la aprobación última. En los estatutos orgánicos las Descentralizadas normalmente se ha facultado a la pertinente Junta Directiva para que adopte la planta de personal, la cual, posteriormente, conforme al artículo 115 de la Ley 489 de 1998 se aprueba por el Gobierno, con lo cual dos autoridades convergen en la expedición del acto jurídico de la planta de personal, ya sea para su adopción, modificación o situaciones relacionadas con la misma. En el sub-lite, el Gobierno por medio del decreto acusado suprimió la Entidad. De esta manera, conforme a la redacción del Decreto acusado, el Gobierno Nacional "directamente" decidió adoptar las medidas administrativas relacionadas con la Planta de Personal de la Descentralizada (suprimir la entidad), sin que mencione la actuación previa e indispensable que debía provenir de la Junta Directiva que era necesaria. Y no se demostró que en realidad la Administración actuó conforme a derecho, en cuanto incurrió en una equivocada redacción del decreto, para que la situación fuera diferente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-25-000-2000-0095-01(1393-00)
Actor: JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Con todo respeto debemos manifestar que disentimos de la decisión mayoritaria de la Sala, por las siguientes razones:
La demanda presentada por el Dr. José Antonio Galán Gómez, en ejercicio de la acción de nulidad simple, reclamó la nulidad del Decreto 2694 de diciembre 30 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional "por el cual se suprime la planta de personal de la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer" que negó las pretensiones e inaplicó por inconstitucionalidad e ilegalidad en el caso concreto el Decreto 1282 de 1996.
Dicho decreto fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades del artículo 189-14 de la Carta Política y del artículo 115 de la Ley 489 de 1998, como reza el mismo.
La invocación de la facultad del artículo 189-14 de la Constitución Nacional es improcedente para el caso porque ella se refiere a la administración central nacional mientras que la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer es una descentralizada nacional.
En cuanto a las entidades descentralizadas se tiene que antes de la expedición de la Ley 489 de 1998, conforme al régimen de la época, las Juntas Directivas proferían los actos relacionados con sus Plantas de Personal que luego el Gobierno aprobaba; que conforme al artículo 115 de la Ley 489 de 1998, vigente y aplicable a las Entidades Descentralizadas, e invocado en el acto acusado, se tiene que el Gobierno Nacional está facultado para "aprobar" las plantas de personal de los Organismos y Entidades a que se refiere dicha ley, de manera global, que no es lo mismo que expedirlas unilateralmente, lo que implica que otra autoridad las debe expedir y luego si llegan para la aprobación última. La norma en cita manda :
"Art. 115. Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional APROBARA las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el Director del Organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.
Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.
En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las siguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento."
Es cierto que esta misma ley, en su artículo 90 no otorgó en forma expresa a las Juntas Directivas la facultad de expedir actos relacionados con las plantas de personal, para su posterior "aprobación" por el Gobierno Nacional, como era lo más lógico por tratarse de una facultad "general y similar" de estas autoridades de las Descentralizadas; en esta norma se facultan para proponer al Gobierno Nacional las modificaciones a la estructura orgánica y adoptar los estatutos internos con sus reformas.
En los estatutos orgánicos las Descentralizadas normalmente se ha facultado a la pertinente Junta Directiva para que adopte la planta de personal, la cual, posteriormente, conforme al artículo 115 de la Ley 489 de 1998 se aprueba por el Gobierno, con lo cual dos autoridades convergen en la expedición del acto jurídico de la planta de personal, ya sea para su adopción, modificación o situaciones relacionadas con la misma.
Adicionalmente consideramos que la estructura orgánica de la Entidad se refiere a las dependencias internas de una Institución y por ello, las normas sobre su determinación o modificación no son las aplicables a la de la Planta de Personal, que tiene su propia normatividad y se refiere a la creación, supresión, fusión , etc. de empleos.
En el sub-lite, el Gobierno por medio del decreto acusado suprimió la Entidad.
De esta manera, conforme a la redacción del Decreto acusado, el Gobierno Nacional "directamente" decidió adoptar las medidas administrativas relacionadas con la Planta de Personal de la Descentralizada (suprimir la entidad), sin que mencione la actuación previa e indispensable que debía provenir de la Junta Directiva que era necesaria. Y no se demostró que en realidad la Administración actuó conforme a derecho, en cuanto incurrió en una equivocada redacción del decreto, para que la situación fuera diferente.
Por ello, respetuosamente discrepamos de la decisión adoptada.
TARSICIO CACERES TORO ANA MARGARITA OLAYA FORERO
[1]Derecho Constitucional Colombiano, Jacobo Perez Escobar, Quinta Edición, Editorial Temis, pag. 92
[2] El principio del efecto útil de la norma ha sido aplicado también en sentencias como la C-399/95, C-473/94, C-600 A/95. Tomado del artículo "Principios para la interpretación de la Constitución en la Jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana", Juan Carlos Zapata Moncada, Letras Jurídicas, Volumen 5 No. 2 Septiembre de 2000, pags. 257 a 259.
[3]Diccionario de la lengua española, Vigésima Primera Edición, pag. 1678