SENTENCIA 11001032500019990011700(168999) de 2005

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010002476SENTENCIASEGUNDA11001032500019990011700(168999)200510/02/2005SENTENCIA__SEGUNDA__11001032500019990011700(168999)__2005_10/02/2005100024762005FONDO DE PASIVO PENSIONAL - Niega la nulidad de normas relativas a los aportes a estos fondos por parte de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educaci�n superior del orden territorial / POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia de extralimitaci�n de esta facultad / UNIVERSIDADES OFICIALES - Fondos para pagar el pasivo pensional de estas universidades y entidades obligadas a su financiamiento En cuanto al fondo del asunto, esta Secci�n tuvo oportunidad de pronunciarse en sentencia de 16 de mayo de 2002, con ponencia del Dr. ALBERTO ARANGO MANTILLA. El pronunciamiento releva a la Sala de una nueva decisi�n acerca de las expresiones: "5. La universidad oficial o la instituci�n oficial de educaci�n superior" y "y la propia instituci�n de educaci�n superior", de manera que el juzgamiento recaer� en el texto que reza: "..." La facultad reglamentaria del Gobierno no se agota por la sola existencia de normas legales que regulan determinada actividad, ya que es la esencia del reglamento propender por la cumplida ejecuci�n de las leyes y es por esa raz�n que bien puede el ejecutivo dictar las medidas necesarias para la cumplida ejecuci�n del mandato legal. En este orden, se desprende del art�culo 131 de la Ley 100 de 1993 y de su decreto reglamentario, que las instituciones de educaci�n superior del nivel territorial se encuentran en el deber, entre otras cosas, de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional; de manejarlo como una subcuenta en sus respectivos presupuestos, de financiarlo junto con los aportes de las entidades territoriales, en lo que a �stas no corresponda, as� como elaborar y actualizar los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda y presentar ante este mismo ente las proyecciones y el plan financiero que contenga la forma y plazos como habr� de ser cumplida la obligaci�n de efectuar el aporte que le corresponda. Por otra parte, el fondo es financiado por la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios en la misma proporci�n en que hayan contribuido al presupuesto de la instituci�n de educaci�n superior seg�n el promedio de los �ltimos cinco presupuestos anuales anteriores al a�o de iniciaci�n de la vigencia de la Ley 100 de 1993. De ello se infiere que si las entidades territoriales no han contribuido en la totalidad del presupuesto de esas entidades sino �nicamente en una proporci�n de �l, las entidades de educaci�n superior deben financiar el excedente pues de no ser as� resultar�a que las obligaciones pensionales s�lo ser�an financiadas parcialmente y en proporci�n al aporte de las entidades territoriales o que no habr�a posibilidad de financiarlas en caso de no haber realizado tales entidades contribuci�n alguna al presupuesto de aquellas. Ese es el entendimiento integral del art�culo 131 ya citado y de su Decreto reglamentario; ning�n sentido tendr�a la norma dentro del contexto del sistema general de seguridad social, si de ello pudiera inferirse que las instituciones de educaci�n superior se exoneren de sus responsabilidades, desconozcan los derechos y expectativas de los servidores y quebranten con ello derechos constitucionales. De acuerdo con lo anteriormente se�alado, la Sala levantar� la suspensi�n provisional decretada por auto de 11 de noviembre de 1999, se remitir� a lo resuelto en la sentencia de 16 de mayo de 2002, proferida por esta secci�n y denegar� la nulidad del p�rrafo contenido en el art�culo 7� del Decreto 2337 de 1996, objeto de an�lisis en este prove�do. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secci�n. EXCEPCION DE CADUCIDAD DE LA ACCION - Inexistencia porque se trata de un acto de car�cter general y no particular En primer lugar, ha de resolver la Sala la excepci�n de caducidad propuesta por el apoderado de la Naci�n - Ministerio de Educaci�n Nacional, con fundamento en que estamos frente a un acto de contenido particular. Sobre esta aseveraci�n corresponde precisar que la naturaleza del acto est� determinada por los efectos que el mismo genera; si tiene poder vinculante frente a un c�rculo de destinatarios concreto e individualizado ser� particular, pero si lo es frente a un grupo indeterminado, desde luego que estamos en presencia de un acto de contenido general. En este orden no es predicable el fen�meno de la caducidad que aduce la entidad al ejercer el derecho de defensa. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secci�n. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO Bogot�, D.C., diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005).

Norma demandada: �Solicita la parte actora se declare la nulidad del art�culo 7� del Decreto 2337 de 1996, en los apartes que se subrayan.

FONDO DE PASIVO PENSIONAL - Niega la nulidad de normas relativas a los aportes a estos fondos por parte de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educaci�n superior del orden territorial / POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia de extralimitaci�n de esta facultad / UNIVERSIDADES OFICIALES - Fondos para pagar el pasivo pensional de estas universidades y entidades obligadas a su financiamiento

En cuanto al fondo del asunto, esta Secci�n tuvo oportunidad de pronunciarse en sentencia de 16 de mayo de 2002, con ponencia del Dr. ALBERTO ARANGO MANTILLA. El pronunciamiento releva a la Sala de una nueva decisi�n acerca de las expresiones: "5. La universidad oficial o la instituci�n oficial de educaci�n superior" y "y la propia instituci�n de educaci�n superior", de manera que el juzgamiento recaer� en el texto que reza: "..." La facultad reglamentaria del Gobierno no se agota por la sola existencia de normas legales que regulan determinada actividad, ya que es la esencia del reglamento propender por la cumplida ejecuci�n de las leyes y es por esa raz�n que bien puede el ejecutivo dictar las medidas necesarias para la cumplida ejecuci�n del mandato legal. En este orden, se desprende del art�culo 131 de la Ley 100 de 1993 y de su decreto reglamentario, que las instituciones de educaci�n superior del nivel territorial se encuentran en el deber, entre otras cosas, de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional; de manejarlo como una subcuenta en sus respectivos presupuestos, de financiarlo junto con los aportes de las entidades territoriales, en lo que a �stas no corresponda, as� como elaborar y actualizar los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda y presentar ante este mismo ente las proyecciones y el plan financiero que contenga la forma y plazos como habr� de ser cumplida la obligaci�n de efectuar el aporte que le corresponda. Por otra parte, el fondo es financiado por la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios en la misma proporci�n en que hayan contribuido al presupuesto de la instituci�n de educaci�n superior seg�n el promedio de los �ltimos cinco presupuestos anuales anteriores al a�o de iniciaci�n de la vigencia de la Ley 100 de 1993. De ello se infiere que si las entidades territoriales no han contribuido en la totalidad del presupuesto de esas entidades sino �nicamente en una proporci�n de �l, las entidades de educaci�n superior deben financiar el excedente pues de no ser as� resultar�a que las obligaciones pensionales s�lo ser�an financiadas parcialmente y en proporci�n al aporte de las entidades territoriales o que no habr�a posibilidad de financiarlas en caso de no haber realizado tales entidades contribuci�n alguna al presupuesto de aquellas. Ese es el entendimiento integral del art�culo 131 ya citado y de su Decreto reglamentario; ning�n sentido tendr�a la norma dentro del contexto del sistema general de seguridad social, si de ello pudiera inferirse que las instituciones de educaci�n superior se exoneren de sus responsabilidades, desconozcan los derechos y expectativas de los servidores y quebranten con ello derechos constitucionales. De acuerdo con lo anteriormente se�alado, la Sala levantar� la suspensi�n provisional decretada por auto de 11 de noviembre de 1999, se remitir� a lo resuelto en la sentencia de 16 de mayo de 2002, proferida por esta secci�n y denegar� la nulidad del p�rrafo contenido en el art�culo 7� del Decreto 2337 de 1996, objeto de an�lisis en este prove�do.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secci�n.

EXCEPCION DE CADUCIDAD DE LA ACCION - Inexistencia porque se trata de un acto de car�cter general y no particular

En primer lugar, ha de resolver la Sala la excepci�n de caducidad propuesta por el apoderado de la Naci�n - Ministerio de Educaci�n Nacional, con fundamento en que estamos frente a un acto de contenido particular. Sobre esta aseveraci�n corresponde precisar que la naturaleza del acto est� determinada por los efectos que el mismo genera; si tiene poder vinculante frente a un c�rculo de destinatarios concreto e individualizado ser� particular, pero si lo es frente a un grupo indeterminado, desde luego que estamos en presencia de un acto de contenido general. En este orden no es predicable el fen�meno de la caducidad que aduce la entidad al ejercer el derecho de defensa.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secci�n.

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Conoce la Sala de la demanda instaurada por ALBA LUZ JOJOA URIBE, en calidad de ciudadana en ejercicio y con fundamento en el art�culo 84 del C.C.A., contra la Naci�n - Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Ministerio de Educaci�n Nacional.

Solicita la parte actora se declare la nulidad del art�culo 7� del Decreto 2337 de 1996, en los apartes que se subrayan. La norma es del siguiente tenor:

"Art�culo 7� .- Aportes para el pago del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educaci�n superior del orden territorial. Los recursos para el pago del pasivo pensional de las instituciones de que trata el presente decreto, causado hasta el 23 de diciembre de 1993, ser�n sufragados, adem�s de por la respectiva instituci�n, por la Naci�n y por cada una de las entidades territoriales correspondientes, de acuerdo con la ejecuci�n presupuestal, en un monto equivalente a su participaci�n en la financiaci�n de las universidades o instituciones de educaci�n superior, en los cinco (5) a�os anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993 de conformidad con lo establecido en su art�culo 131. Para determinar la participaci�n en la financiaci�n de este pasivo, de la ejecuci�n presupuestal se descontar�n los ingresos recibidos por la universidad por venta de servicios de investigaci�n con destinaci�n espec�fica, clasificados como "otras rentas", de acuerdo con lo establecido en las ejecuciones presupuestales anuales de las instituciones. Estas participaciones quedar�n recogidas en el contrato de que trata el art�culo 9� del presente Decreto.

Las entidades que participar�n en la financiaci�n del fondo seg�n corresponda ser�n las siguientes:

Las universidades o instituciones de educaci�n superior deber�n presentar los c�lculos actuariales de su pasivo pensional contra�do hasta el 23 de diciembre de 1993 al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, de acuerdo con lo establecido en el art�culo 131 de la Ley 100 de 1993, y en los t�rminos sugeridos en el instructivo que para el efecto elabor� dicho Ministerio sobre el c�lculo del pasivo por pensiones de jubilaci�n de las instituciones de educaci�n superior del nivel territorial.

Adicionalmente, a las obligaciones de que trata el inciso anterior, las universidades e instituciones de educaci�n superior del nivel territorial, deber�n presentar al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, la proyecciones presupuestales y el plan financiero que contenga la forma y los plazos en los que dichas entidades deber�n cumplir con la obligaci�n de efectuar el aporte correspondiente.

Por medio de un convenio que consulte la situaci�n financiera particular de cada instituci�n de educaci�n superior, suscrito entre �sta, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y, si es el caso, la entidad territorial respectiva, se establecer� (n) la(s) fecha(s) en las cuales las Naci�n, las entidades territoriales y la propia instituci�n de educaci�n superior efectuar�n los aportes que resulten a su cargo. Para el efecto, ser� indispensable la aprobaci�n previa por parte del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico de los c�lculos actuariales, las proyecciones presupuestales y del plan financiero presentado por cada instituci�n.

Par�grafo 1�. Los aportes que debe efectuar la Naci�n de acuerdo con el presente art�culo, tendr�n en cuenta el valor del pasivo pensional derivado de las obligaciones legales del r�gimen pensional respectivo y las extralegales vigentes antes del 23 de diciembre de 1993, debidamente establecidas, actualizado con los rendimientos financieros equivalentes a una tasa efectiva anual del inter�s compuesto de la inflaci�n anual representada en la variaci�n del IPC, adicionado en la tasa de inter�s t�cnico contemplada en los c�lculos actuariales realizados al 23 de diciembre de 1993, correspondiente a los a�os o fracciones de a�o anteriores a la fecha en la cual la Naci�n efect�e la emisi�n de los bonos de valor constante que representan su aporte.

El incremento del valor del pasivo pensional correspondiente a las obligaciones pensionales legales o extralegales determinadas por convenci�n o pacto colectivo de trabajo o definidas de conformidad con las normas legales aplicables para tales efectos, con posterioridad al 23 de diciembre de 1993, estar�n a cargo de la universidad o instituci�n de educaci�n superior, y har�n parte de la subcuenta del fondo para pagar el pasivo pensional, de acuerdo con lo dispuesto en el art�culo 283 de la Ley 100 de 1993 y en el n�mero 3� del art�culo 3� del presente Decreto.

El fondo para pagar el pasivo pensional tendr� a su cargo el pago de las prestaciones pensionales a trav�s del mecanismo de la pensi�n compartida con el ISS, de conformidad con la ley y los reglamentos de ese instituto. Para ello se emitir�n los bonos pensionales de acuerdo con los reg�menes legales que el ISS debe administrar. La diferencia entre lo que pagar� el ISS y aquellas obligaciones pensionales que se derivan de pactos o convenciones colectivas de trabajo, laudos arbitrales, ser�n pagados por el fondo. Esta normatividad no vulnera los derechos adquiridos por los empleados p�blicos, trabajadores oficiales y personal docente, sin perjuicio del derecho de denuncia que asiste a las partes de conformidad con el inciso 3� del art�culo11 de la Ley 100 de 1993.

Par�grafo 2�. El incremento del pasivo correspondiente al tiempo de servicios o al n�mero de semanas cotizadas generado desde el 23 de diciembre de 1993, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 hasta la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden territorial o en la respectiva universidad, seg�n sea el caso, a m�s tardar el 30 de junio de 1995 estar� a cargo de las respectivas universidades e instituciones de educaci�n superior y no har�n parte del pasivo pensional de que trata el art�culo 131 de la Ley 100 de 1993. En el evento de que a partir del 1� de julio de 1995, los trabajadores no se hubieren afiliado a uno de los dos reg�menes del Sistema General de Pensiones, se regir�n por lo dispuesto en el Decreto 1642 de 1995 y lo dispuesto en el presente Decreto."

Alega que el Presidente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, debe actuar dentro de los l�mites de su competencia porque el decreto que en desarrollo de tal facultad expida debe limitarse a dar vida pr�ctica a la ley que reglamenta; que, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y l�gicamente de sus disposiciones porque estar�a extralimit�ndose.

Alega que el art�culo 131 de la Ley 100 de 1993 estableci� claramente que el Fondo, para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales de educaci�n superior de naturaleza territorial, debe ser financiado por la Naci�n, por los departamentos, distritos y municipios; que se desbord� igualmente la potestad reglamentaria porque se hizo extensiva la obligaci�n a la universidad oficial o la instituci�n de educaci�n superior, que no se hallaba contemplada en la norma reglamentada.

Argumenta que los incisos 4� y 5� de la norma transcrita imponen una nueva obligaci�n a las universidades e instituciones de educaci�n superior del nivel territorial, que consiste en presentar al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico las proyecciones presupuestales y el plan financiero que contenga la forma y plazos en los que deben cumplir la obligaci�n de realizar el respectivo aporte; que lo mismo ocurre con la inclusi�n de la instituci�n de educaci�n superior para pactar en convenios con las entidades aportantes, las fechas en que se efectuar�n los aportes.

Asevera que del texto de la citada norma se evidencia que las universidades e instituciones de naturaleza territorial no est�n obligadas a contribuir a la financiaci�n del Fondo para pagar su pasivo pensional; que la imposici�n que hizo la norma demandada no est� en consonancia con el fundamento y la situaci�n econ�mica de tales institucionales de educaci�n.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en representaci�n de la Naci�n contesta la demanda, oponi�ndose a las s�plicas del libelo.

Argumenta que el supuesto que alega la demandante acerca de que las instituciones de educaci�n superior del nivel territorial y las universidades no tienen obligaciones en materia pensional, no tiene fundamento, pues la Ley 100 establece que el empleador es el responsable de la seguridad social de sus trabajadores y el primeramente obligado a pagar las pensiones, salvo que se hubieren constituido las reservas pensionales o el empleador hubiera cumplido con la obligaci�n de afiliaci�n de sus trabajadores a una entidad de previsi�n social, caso en el cual ser�a �sta la responsable.

Expone, as� mismo, que la parte actora no hizo una lectura integral del art�culo 131 de la Ley 100 de 1993, porque si bien el inciso segundo se�ala las entidades que contribuyen al financiamiento del fondo, el inciso primero establece que cada una de ellas debe constituirlo y que los recursos iniciales han de corresponder al monto del pasivo pensional contra�do y no constituido en reservas, a la fecha a la cual entr� en vigencia la misma ley.

La Naci�n - Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico se opone a las s�plicas de la demanda, argumentando en su defensa que las universidades p�blicas del orden territorial fueron inicialmente establecimientos p�blicos y que por virtud de la Constituci�n Pol�tica de 1991 son entidades de naturaleza �nica con autonom�a administrativa, financiera y presupuestal, raz�n por la que adquirieron una mayor responsabilidad; que la Ley 30 de 1992 establece el r�gimen presupuestal de las universidades p�blicas, al que deben regirse igualmente las del orden territorial.

Alega que tanto en el orden constitucional como legal la financiaci�n de las entidades p�blicas tiene lugar no s�lo con los recursos de la Naci�n y de las entidades territoriales, sino tambi�n con los propios de cada instituci�n y que all� se halla incluido el pasivo pensional; que la Corte Constitucional, al referirse a la Ley 30 de 1992 se�al� que la Constituci�n consagr� el principio de autonom�a universitaria, lo que no significa que tales instituciones est�n exentas del cumplimiento de las normas superiores, sino que la ley les dio un tratamiento especial, de acuerdo con su propia naturaleza.

Expres� que las universidades oficiales del orden territorial, como empleadores, reconoc�an y pagaban las pensiones de sus ex funcionarios y que a�n hoy lo hacen frente a la pensiones causadas con anterioridad a la Ley 100 de 1993; que la responsabilidad se deriva entonces de0 la relaci�n laboral que tuvieran con sus servidores y de la circunstancia de que no los hubieren afiliado a las cajas o fondos de previsi�n social existentes; que el art�culo 131 de la citada Ley orden� a las universidades oficiales del orden territorial la constituci�n de un fondo para pago del pasivo pensional contra�do a diciembre 31 de 1993, cuyo valor ser� el del mismo pasivo, que no est� constituido en reservas de cajas de previsi�n o fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las cotizaciones futuras que deban realizar tanto empleados como empleadores; que de ello se deduce que la participaci�n de la Naci�n y de las entidades territoriales est� limitada por la ley en cuanto a la fecha y al monto y que carece de validez jur�dica el pago de pasivo m�s all� de tales condicionantes; que tales inferencias deben entenderse sin perjuicio de las dem�s disposiciones generales vigentes en materia de obligaciones pensionales aplicables a las universidades oficiales y a las que no pueden sustraerse.

Arguye que el legislador, en raz�n de la situaci�n financiera de las universidades oficiales del orden territorial, oblig� a la Naci�n y dem�s entidades territoriales a que se refiere la norma, a aportar en la financiaci�n del pasivo pensional, pero que ello no significa que exima a aquellas de sus obligaciones como empleadoras; que por ello los pensionados no est�n legitimados para exigir el pago a las referidas entidades territoriales, sino a la universidad, que es la entidad empleadora; que a partir de 31 de diciembre de 1993 el pago es responsabilidad de las universidades oficiales, dada su condici�n de empleadora y que se trata de obligaciones causadas desde esa fecha que no se encuentran respaldadas en cotizaciones obligatorias al sistema.

Sostiene que para garantizar el pago del pasivo causado a partir de la fecha de corte y de las cotizaciones obligatorias al sistema, el Decreto 2337 de 1996 cre� en su art�culo 3� - numerales 2 y 4 - las subcuentas del pasivo pensional causado con posterioridad a 23 de diciembre de 1993 y la subcuenta para las cotizaciones; la primera para las obligaciones adquiridas con anterioridad a la se�alada fecha y la segunda, que comprende las cotizaciones dejadas de pagar desde la vigencia del nuevo sistema y la fecha de afiliaci�n efectiva de los servidores a aquel.

Asevera que la Naci�n y las dem�s entidades territoriales deben contribuir a la financiaci�n del pasivo de las universidades a diciembre 23 de 1993 en la misma proporci�n en que hayan contribuido al presupuesto de la universidad en los �ltimos cinco a�os anteriores a la Ley 100 y que el remanente debe ser sufragado por la misma instituci�n en calidad de empleadora responsable tanto del pago como de constituir el fondo; que el sentido del art�culo 131 de la Ley 100 es mantener la figura de la contribuci�n proporcional porque conforme a la Carta Pol�tica y la Ley 30 de 1992 la Naci�n continua aportando de manera importante al financiamiento de la educaci�n superior del orden territorial y que tales recursos, junto con las rentas propias de la universidad, constituyen fuentes para el pago de las obligaciones y pasivos; que la Ley 100 debe interpretarse en consonancia con la citada Ley 30 y el Decreto Ley 80 de 1980.

Alega que el Decreto 1299 de 1994 consagra la obligaci�n general de los empleadores del sector p�blico; que en su art�culo 23 prev� la constituci�n de patrimonios aut�nomos o encargos fiduciarios para garantizar el cumplimiento de obligaciones derivadas de los bonos pensionales y de las cuotas partes que les correspondan a las cajas, fondos o entidades de previsi�n social del sector p�blico del orden nacional o territorial y las entidades p�blicas del orden territorial.

Por otra parte, expresa que la potestad reglamentaria tiene como prop�sito no s�lo desarrollar la ley, sino hacer expl�citos aquellos apartes de la misma que as� lo requieran para su cabal inteligencia y correcta aplicaci�n; que en el asunto sub judice se trata de disposiciones encaminadas a integrar de manera razonable la disposiciones vigentes en materia de garant�a y pago de las obligaciones pensionales.

La Naci�n - Ministerio de Educaci�n Nacional contesta la demanda formulando su oposici�n a las pretensiones de la demanda.

Se�ala que por tratarse de normas que solamente afectan a las universidades oficiales e instituciones oficiales de educaci�n superior, se trata de actos administrativos de car�cter particular y concreto; que en consecuencia ya oper� el fen�meno de la caducidad de la acci�n.

Sostiene que ha sido preocupaci�n del legislador la realidad financiera relacionada con los pasivos de las universidades oficiales implementando mecanismos para sanearlos; que para ello quiso garantizar los aportes tanto de las entidades del orden nacional y territorial como los esfuerzos de las mismas universidades.

La Procuradur�a Segunda Delegada ante esta Corporaci�n solicita se denieguen las s�plicas de la demanda.

Argumenta que de acuerdo con los art�culos 131 y 132 de la Ley 100 de 1993 las instituciones oficiales de educaci�n superior de car�cter territorial deben crear un fondo del pasivo pensional contra�do a la fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, financiado por la Naci�n y las entidades territoriales en la misma proporci�n en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad en los �ltimos cinco a�os; que por ello las instituciones de educaci�n superior deben contribuir a la financiaci�n de su respectivo pasivo pensional.

Se�ala que conforme al art�culo 57 de la Ley 30 de 1992, las universidades estatales deben organizarse como entes universitarios aut�nomos tanto administrativa como financieramente, lo que refuerza el criterio seg�n el cual la Naci�n y los entes territoriales participan en los ingresos, patrimonios y presupuestos de esas instituciones.

Se encamina la presente litis a determinar la legalidad del art�culo 7� del Decreto 2337 de 1996, en los apartes resaltados de su transcripci�n atr�s efectuada, es decir, las siguientes expresiones:

Sobre esta aseveraci�n corresponde precisar que la naturaleza del acto est� determinada por los efectos que el mismo genera; si tiene poder vinculante frente a un c�rculo de destinatarios concreto e individualizado ser� particular, pero si lo es frente a un grupo indeterminado, desde luego que estamos en presencia de un acto de contenido general; para llegar a tal conclusi�n ninguna importancia reviste el hecho de que el mismo gobierne la situaci�n de un determinado sector o actividad, pues lo cierto es que si �ste no se halla particularizado de manera que sea predicable la vulneraci�n del derecho particular de los sujetos de derecho, el acto es general, como ocurre con el Decreto que es objeto de reproche en el presente asunto contencioso.

En este orden no es predicable el fen�meno de la caducidad que aduce la entidad al ejercer el derecho de defensa.

En cuanto al fondo del asunto, esta Secci�n tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la primera y la �ltima de las locuciones transcritas, en sentencia de 16 de mayo de 2002, con ponencia del Dr. ALBERTO ARANGO MANTILLA, en la que razon� de la siguiente manera:

"Se trata de establecer la legalidad de las expresiones objeto de impugnaci�n y que aparecen subrayadas en las normas del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, por el cual se reglamentaron los Art�culos 131 y 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1299 de 1994, que a continuaci�n se transcriben:

'Art�culo 4�: Funciones de los FONDOS PARA PAGAR EL PASIVO PENSIONAL: Los fondos para el pago del pasivo pensional a favor de los empleados p�blicos, trabajadores oficiales y personal docente, constituidos como una cuenta especial de las universidades oficiales e instituciones de educaci�n superior de car�cter oficial y naturaleza territorial, tendr�n las siguientes funciones:

En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisi�n de su respectivo bono pensional, la universidad o la instituci�n de educaci�n superior incluir� en el c�lculo anual de su pasivo pensional el monto del c�lculo de las cuotas partes del bono pensional que le correspondan a la respectiva instituci�n, y dicha instituci�n, la Naci�n y las entidades territoriales concurrir�n a prorrata del aporte, a que se refiere el art�culo 7� de este decreto, en el pago de esta obligaci�n en la fecha de redenci�n del bono pensional. El c�lculo anual del pasivo pensional, deber� ser presentado al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, dentro de los dos primeros meses del a�o.

Art�culo 7�. Aportes para el pago del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educaci�n superior del orden territorial: Los recursos para el pago del pasivo pensional de las instituciones de que trata el presente decreto, causado hasta el 23 de diciembre de 1993, ser�n sufragados, adem�s de por la respectiva instituci�n, por la Naci�n y por cada una de las entidades territoriales correspondientes, de acuerdo con la ejecuci�n presupuestal, en un monto equivalente a su participaci�n en la financiaci�n de las universidades o instituciones de educaci�n superior, en los �ltimos cinco (5) a�os anteriores a la vigencia de la ley 100 de 1993 de conformidad con lo establecido en su Art�culo 131. Para determinar la participaci�n en la financiaci�n de este pasivo, de la ejecuci�n presupuestal se descontar�n los ingresos recibidos por la universidad por venta de servicios de investigaci�n con destinaci�n espec�fica, clasificados como "otras rentas," de acuerdo con lo establecido en las ejecuciones presupuestales anuales de las instituciones. Estas participaciones quedar�n recogidas en el contrato de que trata el Art�culo 9� del presente decreto.

Las entidades que participar�n en la financiaci�n del Fondo, seg�n corresponda ser�n las siguientes:

Por medio de un convenio que consulte la situaci�n financiera particular de cada Instituci�n de educaci�n superior, suscrito entre �sta, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y, si es del caso, la entidad territorial respectiva, se establecer�(n) la(s) fecha(s) en las cuales la Naci�n, las entidades Territoriales y la propia instituci�n de educaci�n superior efectuar�n los aportes que resulten a su cargo. Para el efecto, ser� indispensable la aprobaci�n previa por parte del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, de los c�lculos actuariales, las proyecciones presupuestales y del plan financiero presentado por cada instituci�n.

Art�culo 9�: Contratos: Una vez determinada la responsabilidad financiera de las entidades de que trata el art�culo 7� del presente decreto, se firmar�n contratos entre las Universidades o instituciones de Educaci�n Superior y la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios los cuales deben contener como m�nimo lo siguiente:

1. El valor de la deuda reconocida por las partes, para el pago del pasivo pensional causado hasta el 23 de diciembre de 1993 y el monto del aporte de la Naci�n, el departamento, el distrito, el municipio y la respectiva universidad o instituci�n de educaci�n superior.

2. Los plazos y la forma en que la Naci�n, los departamentos, los distritos, los municipios y la universidad o instituci�n de educaci�n superior, cumplir�n con la obligaci�n de efectuar el aporte, de acuerdo con lo dispuesto en el art�culo 7� del presente decreto.'

Se impugnan estas disposiciones por transgredir lo preceptuado en el Art�culo 131 de la Ley 100 de 1993, el cual fue objeto de reglamentaci�n mediante el Decreto 2337 de 1996 del que las mismas forman parte.

'FONDO PARA PAGAR EL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES OFICIALES Y DE LAS INSTITUCIONES OFICIALES DE EDUCACION SUPERIOR DE NATURALEZA TERRITORIAL. Cada una de las instituciones de educaci�n superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal, constituir� un fondo para el pago del pasivo pensional contra�do a la fecha en la cual esta ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor de dicho pasivo que no est� constituido en reservas en las Cajas de Previsi�n, o fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar seg�n lo previsto en la presente ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios, empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciaci�n de la vigencia de la presente ley.

Dicho fondo se manejar� como una subcuenta en el presupuesto de cada instituci�n. Ser� financiado por la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios, que aportar�n en la misma proporci�n en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o instituci�n de educaci�n superior, teniendo en cuenta el promedio de los cinco (5) �ltimos presupuestos anuales, anteriores al a�o de iniciaci�n de la vigencia de la presente ley.

Los aportes constar�n en bonos de valor constante de las respectivas entidades que se redimir�n a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y los c�lculos actuariales, y de conformidad con la reglamentaci�n que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.

Dentro del a�o siguiente a la iniciaci�n de la vigencia de la presente ley, las universidades y las instituciones de educaci�n superior referidas en este art�culo, elaborar�n o actualizar�n los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda. Este requisito es necesario para la suscripci�n de los bonos que representen los aportes de la Naci�n. Esta suscripci�n deber� hacerse dentro de los dos (2) primeros a�os de la vigencia de la presente ley'. (Subrayado fuera de texto).

No obstante a que mediante auto del 11 de noviembre de 1999, proferido dentro del proceso 1689, actora: Alba Luz Jojoa Uribe, Consejero Ponente: Dr. Nicol�s P�jaro Pe�aranda, se suspendi� la expresi�n "y la propia instituci�n de educaci�n superior" contenida en el inciso 2� numeral 5� del Art�culo 7� del Decreto 2337 de 1996, objeto tambi�n de impugnaci�n en el presente proceso, por las razones que en dicha providencia se explicitaron, al efectuar un nuevo an�lisis en orden a establecer la legalidad de incluir a las universidades oficiales y a las instituciones de educaci�n superior oficiales del nivel territorial, departamental, distrital y municipal como aportantes a los Fondos que habr�an de constituirse para pagar el pasivo pensional que aqu�llas hab�an contra�do a la fecha en que la Ley 100 de 1993 entr� en vigencia, la Sala considera necesario rectificar la posici�n que adopt� en dicho prove�do, toda vez que el estudio integral de las disposiciones acusadas, del Art�culo 131 de la mencionada ley y del 86 de la Ley 30 de 1992, lleva a concluir que dichas instituciones de educaci�n superior est�n obligadas a contribuir con aportes propios al Fondo respectivo.

En efecto, si bien en el Art�culo citado de la Ley 100 de 1993 no se menciona a la respectiva universidad o instituci�n de educaci�n superior como aportante al Fondo que deb�a constituir para pagar el pasivo pensional que ten�a hasta el momento de entrar en vigencia dicha ley, sino que se dice que el mismo ser�a financiado por la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios, ello no quiere decir que se haya liberado a aqu�lla de contribuir con sus propios recursos al mencionado Fondo, por cuanto en el mismo art�culo se precisa que esas entidades territoriales -Naci�n, departamento, distrito o municipio- aportar�an a �l en la misma proporci�n en que hubieren contribuido a su presupuesto.

El Art�culo 86 de la Ley 30 de 1992 prev� que los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estar�n constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversi�n, por los aportes de los entes territoriales y por los recursos y rentas propios de cada instituci�n, lo que quiere decir que tales entidades territoriales solamente contribuyen en un determinado porcentaje al presupuesto de las universidades oficiales existentes en ellas, pues �ste tambi�n est� conformado por los recursos y rentas propios de las mismas.

Lo previsto en materia presupuestal en la norma legal mencionada explica por qu� el legislador en el Art�culo 131 de la Ley 100 de 1993 estableci� que el financiamiento por la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios del Fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educaci�n superior de naturaleza territorial, se har�a teniendo en cuenta el promedio de los cinco �ltimos presupuestos anuales anteriores al a�o de iniciaci�n de la vigencia de la referida ley.

No tendr�a sentido el establecimiento de este tope en la financiaci�n por las entidades territoriales de dicho Fondo, si el querer del legislador hubiera sido el que la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios asumieran en su totalidad el monto del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones estatales de educaci�n superior de naturaleza territorial, por cuanto resultar�a nugatorio al determinar el monto de sus aportes a ese Fondo hacer referencia al promedio de los aportes que las mismas hab�an hecho a esas instituciones de acuerdo con los cinco �ltimos presupuestos anuales, si la intenci�n del Congreso de la Rep�blica hubiera sido trasladar en su totalidad a dichas entidades la obligaci�n prestacional pensional que esas universidades e instituciones hab�an adquirido en el pasado con las personas que a ellas prestaron sus servicios.

Se tiene entonces que lo previsto por el legislador en el Art�culo 131 de la Ley 100 de 1993 fue la colaboraci�n de esas entidades territoriales en la soluci�n de los problemas econ�micos que presentaban las referidas instituciones educativas, mas no la exoneraci�n de �stas de contribuir con sus propios recursos a la satisfacci�n de una obligaci�n laboral prestacional adquirida a trav�s del tiempo y respecto de cuyo pago no hab�an adoptado las previsiones o reservas pertinentes.

De acuerdo con lo anterior fuerza concluir que las disposiciones acusadas no violan lo dispuesto en el Art�culo 131 de la Ley 100 de 1993 y, por el contrario, lo desarrollan adecuadamente, pues en �l se establece la participaci�n de las entidades territoriales en la financiaci�n del Fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades e instituciones educativas citadas, �nicamente en la proporci�n en que hayan contribuido a la conformaci�n de su presupuesto anual, como lo previ� el legislador en ese art�culo.

Por esta raz�n, no es contrario a derecho lo establecido en el par�grafo 2� del Art�culo 4� del decreto acusado en el sentido de que la universidad o la instituci�n de educaci�n superior debe incluir en el c�lculo anual del pasivo pensional el monto del c�lculo de las cuotas partes del bono pensional que le correspondan a la respectiva instituci�n y dicha instituci�n, como tampoco la sufragaci�n a ese Fondo por esas universidades e instituciones educativas del valor de los aportes que les corresponden y la previsi�n de que deben participar en la financiaci�n del mismo, consagradas en el Art�culo 7� ib�dem, y la previsi�n de que en los contratos que habr�an de firmar las universidades e instituciones educativas citadas, la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios, deb�a establecerse el valor de la deuda reconocida por las partes para el pago del pasivo pensional causado hasta el 23 de diciembre de 1993 y el monto del aporte para ese fin de la respectiva universidad o instituci�n de educaci�n superior, establecido en el Art�culo 9� ejusdem, toda vez que, como se dijo, tales disposiciones armonizan con lo preceptuado no s�lo en el Art�culo 131 de la Ley 100 de 1993 sino en el 86 de la Ley 30 de 1992.

Resulta entonces improcedente admitir los planteamientos de los demandantes en orden a obtener la infirmaci�n de las normas enjuiciadas, cuya legalidad se avala dada su conformidad con el ordenamiento jur�dico".

NIEGASE la nulidad de las expresiones "a la respectiva Instituci�n y dicha Instituci�n" contenida en el inciso 2� del par�grafo 2� del Art�culo 4� del Decreto 2337 de 1996; de las "adem�s de por la respectiva Instituci�n; 5. La universidad oficial o las instituci�n de educaci�n superior, "y la propia Instituci�n de Educaci�n Superior", contenidas en los incisos 1�, 2� y 5� del Art�culo 7� ib�dem y de las "y la respectiva universidad o instituci�n superior" y "la universidad o instituci�n de educaci�n superior", contenidas en los numerales 1� y 2� del Art�culo 9� ejusdem, decreto mediante el cual se reglamentaron los Art�culos 131 y 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1299 de 1994".

El pronunciamiento anterior releva a la Sala de una nueva decisi�n acerca de las expresiones: "5. La universidad oficial o la instituci�n oficial de educaci�n superior" y "y la propia instituci�n de educaci�n superior", de manera que el juzgamiento recaer� en el texto que reza:

"Adicionalmente, a las obligaciones de que trata el inciso anterior, las universidades e instituciones de educaci�n superior del nivel territorial, deber�n presentar al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, la proyecciones presupuestales y el plan financiero que contenga la forma y los plazos en los que dichas entidades deber�n cumplir con la obligaci�n de efectuar el aporte correspondiente."

El art�culo 131 de la Ley 100 de 1993, citado en el fallo de esta secci�n, cuyo texto qued� transcrito, ordena a las instituciones de educaci�n superior oficiales de nivel territorial, departamental, distrital y municipal la constituci�n de un fondo para el pago del pasivo pensional contra�do a la fecha en que esa ley entre en vigencia; dispone, igualmente, que dicho fondo se maneje como una subcuenta en el presupuesto de cada instituci�n de educaci�n superior oficial y que se financie por esas entidades territoriales en la misma proporci�n en que hayan contribuido al presupuesto de tales instituciones educativas, conforme al promedio de los cinco a�os anteriores a la entrada en vigencia de la ley; que los aportes consten en bonos de valor constante de las entidades territoriales redimibles a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones pensionales; que la suscripci�n de bonos que representen los aportes de la naci�n se haga en los dos primeros a�os de vigencia de la ley y que las instituciones de educaci�n superior elaboren y actualicen los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda en el a�o siguiente a la iniciaci�n de la vigencia de la ley.

Y ello es as� porque la funci�n de tales bonos es la de contribuir a la conformaci�n del capital necesario para financiar las pensiones de los empleados. All� se establece el valor de una obligaci�n que se har� exigible el d�a en que se tenga derecho a la pensi�n. En esa medida, el emisor no puede asumir una responsabilidad m�s all� de la que le corresponde, porque lo contrario implicar�a desnaturalizar el car�cter de esta figura e infringir las normas que la gobiernan.

De manera que el p�rrafo censurado no es m�s que el desarrollo de tal mandato legal, pues es la forma como la obligaci�n all� impuesta deber� ejecutarse por las instituciones obligadas de modo que exista un margen de garant�a del cumplimiento de la carga prestacional; adem�s, la misma disposici�n de la ley 100 a que se ha hecho referencia soport� en las proyecciones presupuestales y en los c�lculos actuariales la posibilidad de redimir los bonos de valor constante a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones, conforme a la reglamentaci�n que establezca el Gobierno.

La facultad reglamentaria del Gobierno no se agota por la sola existencia de normas legales que regulan determinada actividad, ya que es la esencia del reglamento propender por la cumplida ejecuci�n de las leyes y es por esa raz�n que bien puede el ejecutivo dictar las medidas necesarias para la cumplida ejecuci�n del mandato legal.

Es de anotar que la potestad reglamentaria que tiene el Presidente de la Rep�blica es de raigambre constitucional; por ello, el art�culo 189 - 11 dispone:

"Corresponde al Presidente de la Rep�blica como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa:

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici�n de los Decretos, resoluciones y �rdenes necesarios para la cumplida ejecuci�n de las leyes".

Bien puede decirse, en principio, que toda norma legislativa que implique ejecuci�n puede y debe reglamentarse, m�xime si dicha norma compromete en su ejecuci�n al �rgano ejecutivo, pues en este caso la generalidad de la ley le impone a la administraci�n la obligaci�n de proveer a su debida ejecuci�n. Ciertamente, si la ley en s� misma contiene todos los pormenores necesarios para su ejecuci�n, no nace para el ejecutivo el imperativo del reglamento; pero si, en cambio, apenas fija pautas o directrices al gobierno, surge la necesidad de la reglamentaci�n, m�xime cuando la misma ley ha dejado en manos del Gobierno Nacional la precisi�n de determinados temas, como ocurre en el sub judice.

En este orden, se desprende del art�culo 131 de la Ley 100 de 1993 y de su decreto reglamentario, que las instituciones de educaci�n superior del nivel territorial se encuentran en el deber, entre otras cosas, de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional; de manejarlo como una subcuenta en sus respectivos presupuestos, de financiarlo junto con los aportes de las entidades territoriales, en lo que a �stas no corresponda, as� como elaborar y actualizar los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda y presentar ante este mismo ente las proyecciones y el plan financiero que contenga la forma y plazos como habr� de ser cumplida la obligaci�n de efectuar el aporte que le corresponda.

Por otra parte, el fondo es financiado por la Naci�n, los departamentos, los distritos y los municipios en la misma proporci�n en que hayan contribuido al presupuesto de la instituci�n de educaci�n superior seg�n el promedio de los �ltimos cinco presupuestos anuales anteriores al a�o de iniciaci�n de la vigencia de la Ley 100 de 1993. De ello se infiere que si las entidades territoriales no han contribuido en la totalidad del presupuesto de esas entidades sino �nicamente en una proporci�n de �l, las entidades de educaci�n superior deben financiar el excedente pues de no ser as� resultar�a que las obligaciones pensionales s�lo ser�an financiadas parcialmente y en proporci�n al aporte de las entidades territoriales o que no habr�a posibilidad de financiarlas en caso de no haber realizado tales entidades contribuci�n alguna al presupuesto de aquellas.

Ese es el entendimiento integral del art�culo 131 ya citado y de su Decreto reglamentario; ning�n sentido tendr�a la norma dentro del contexto del sistema general de seguridad social, si de ello pudiera inferirse que las instituciones de educaci�n superior se exoneren de sus responsabilidades, desconozcan los derechos y expectativas de los servidores y quebranten con ello derechos constitucionales.

Tal conclusi�n surge igualmente de las voces del art�culo 86 de la Ley 30 de 1992, que al referirse a la constituci�n de los presupuestos de las universidades, tanto nacionales como del orden territorial, se�al� adem�s de los aportes del presupuesto nacional y de los entes territoriales, los recursos propios de cada instituci�n.

De acuerdo con lo anteriormente se�alado, la Sala levantar� la suspensi�n provisional decretada por auto de 11 de noviembre de 1999, se remitir� a lo resuelto en la sentencia de 16 de mayo de 2002, proferida por esta secci�n y denegar� la nulidad del p�rrafo contenido en el art�culo 7� del Decreto 2337 de 1996, objeto de an�lisis en este prove�do.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Segunda, Sub Secci�n "A", administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley.

2) ESTESE A LO RESUELTO en sentencia de diecis�is (16) de mayo de dos mil dos (2002), proferida por la Secci�n Segunda dentro de los procesos acumulados Nos. 11001-03-25-000-1998-016-00- (2364) y 11001-03-25-000-1998-0352-00 (2873), promovidos por JOSE MIGUEL PAUKER G. Y FELIX INSUASTI MEJIA.

3) DENIEGASE LA NULIDAD del siguiente texto del art�culo 7� del Decreto2337 de 24 de diciembre de 1996:

4) LEVANTASE LA SUSPENSI�N PROVISIONAL del numeral 5� del inciso 2� del art�culo 7� del Decreto 2337 de 1996, decretada dentro del presente proceso, por auto de once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), confirmado mediante auto de diecis�is (16) de noviembre de dos mil (2000).

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesi�n de la fecha.