Fecha Providencia | 08/07/2010 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Norma demandada: Acción de nulidad contra el parágrafo 2° del artículo 47 de Decreto 616 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: JUAN MANUEL RODRÍGUEZ OCHOA
SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos de procedencia en acción de nulidad / ACCION DE NULIDAD - Presupuestos para la suspensión provisional del acto demandado
Se observa que la acción incoada es la consagrada en el artículo 84 del C.C.A.. El artículo 152 ibídem fija como requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de actos administrativos donde se pretenda su nulidad: (i) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida; (ii) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
FUENTE FORMAL:CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 152
NORMA DEMANDADA:DECRETO 616 DE 2006 (28 DE FEBRERO) – GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 47 PARAGRAFO 2 (NO SUSPENDIDO)
LECHE PARA CONSUMO HUMANO - Reglamento técnico / LIBERTAD DE EMPRESA E INCIATIVA PRIVADA - Alcance / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia: artículo 47 del Decreto 616 de 2006
Ahora bien, no advierte la Sala que de la simple confrontación de la disposición acusada con las normas que se invocan como vulneradas surja su violación flagrante u ostensible. La violación alegada no se subsume en las hipótesis que conforme al artículo 152 del C.C.A. constituyen el supuesto fáctico de la suspensión provisional, pues no puede establecerse por confrontación directa de las normas invocadas con la disposición acusada su manifiesta infracción, ya que todo cuanto hace es establecer una medida tendiente, en principio, a velar por la vida, salud y seguridad de las personas que consumen leche y sus derivados, alimentos considerados como de mayor riesgo en salud pública por el artículo 3 del Decreto 3075 de 1997. Cabe recordar que la libre empresa y la iniciativa privada no son derechos absolutos y admiten restricciones en aras de la preservación del bien común y el interés general. Al respecto ésta Sala, en sentencia del 30 de julio de 2009, manifestó: “En otras palabras, la Sala encuentra que las medidas reglamentarias concuerdan plenamente con el propósito de garantizar que la realización de los juegos promocionales de suerte y azar se lleve a cabo sin menoscabo ni peligro para el público, propósitos que tornan jurídicamente admisible que se establezcan restricciones a la libertad de empresa y a la iniciativa privada, en defensa del interés general.” La Sala reitera que para que proceda el decreto de suspensión provisional se requiere que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la acción, lo que significa que la vulneración del orden jurídico debe surgir en forma evidente y clara de su confrontación directa. Por lo anterior no se accederá a la medida cautelar.
FUENTE FORMAL:CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 152 / DECRETO 3075 DE 1997 – ARTICULO 3
NOTA DE RELATORIA:Sobre el contenido y alcance de los derechos a la libre empresa y la iniciativa económica, sentencia, Sección Primera, Expediente núm. 11001 0324 000 2006 00062 00, del 30 de julio de 2009, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
NORMA DEMANDADA:DECRETO 616 DE 2006 (28 DE FEBRERO) – GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 47 PARAGRAFO 2 (NO SUSPENDIDO)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil diez (2010)
Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00148-00
Actor: JUAN MANUEL RODRÍGUEZ OCHOA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide sobre la admisión de la demanda con solicitud de suspensión provisional que, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instaura el ciudadano Juan Manuel Rodríguez Ochoa, contra el parágrafo 2° del artículo 47 de Decreto 616 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional.
1. DISPOSICIÓN ACUSADA
Las disposición acusada es la que figura subrayada en la trascripción del Decreto 616 de 2006, según su publicación en el Diario Oficial No. 46.196 de 2006 (28 de febrero).
« DECRETO NÚMERO 616 DE 2006
febrero 28
Por el cual se expide el Reglamento Técnico sobre los requisitos que debe cumplir la leche para el consumo humano que se obtenga, procese, envase, transporte, comercializa, expenda, importe o exporte en el país.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en las Leyes 09 de 1979,170 de 1994, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 78 de la Constitución Política de Colombia, dispone: "[...] Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. [...]";
Que mediante la Ley 170 de 1994, Colombia aprueba el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio, el cual contiene, entre otros, el "Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio" que reconoce la importancia de que los países miembros adopten medidas necesarias para la protección de los intereses esenciales en materia de seguridad de todos los productos, comprendidos los industriales y agropecuarios, dentro de las cuales se encuentran los reglamentos técnicos;
Que de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Decisión Andina 376 de 1995, los reglamentos técnicos se establecen para garantizar, entre otros, los siguientes objetivos legítimos: los imperativos de la seguridad nacional; la protección de la salud o seguridad humana, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente y la prevención de prácticas que puedan inducir a error a los consumidores;
Que de acuerdo a lo señalado en el Decreto 3466 de 1982, los productores de bienes y servicios sujetos al cumplimiento de norma técnica oficial obligatoria o reglamento técnico, serán responsables por que las condiciones de calidad e idoneidad de los bienes y servicios que ofrezcan, correspondan a las previstas en la norma o reglamento;
Que el artículo 7 del Decreto 2269 de 1993, señala entre otros, que los productos o servicios sometidos al cumplimiento de una norma técnica colombiana obligatoria o un reglamento técnico, deben cumplir con estos, independientemente que se produzcan en Colombia o se importen;
Que las directrices para la elaboración, adopción y aplicación de reglamentos técnicos en los Países Miembros de la Comunidad Andina y a nivel comunitario se encuentran contenidas en la Decisión 562 de la Comunidad Andina y el procedimiento administrativo para la elaboración, adopción y aplicación de reglamentos técnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias en el ámbito agroalimentario, en el Decreto 4003 de 2004, todo lo cual fue tenido en cuenta en la elaboración del reglamento técnico que se establece con el presente decreto;
Que según lo establecido en las normas sanitarias de alimentos en especial, el Decreto 3075 de 1997, dentro de los alimentos considerados de mayor riesgo en salud pública, se encuentran la leche y sus derivados lácteos y por lo tanto, éstos deben cumplir con los requisitos que se establezcan para garantizar la protección de la salud de los consumidores;
Que el reglamento técnico que se establece con el presente decreto, fue notificado a la Organización Mundial del Comercio mediante el documento identificado con las signaturas G/TBT/N/COL/67 y G/SPS/N/COL/101 el 25 y 26 de julio de 2005 notificación que fue prorrogada hasta el 21 de noviembre de 2005 por solicitud de los Estados Unidos de América y sobre el cual no se presentó ninguna observación por parte de la OMC y el G3.
Que consecuentemente con lo anterior, es necesario definir los requisitos que debe cumplir la leche para el consumo humano que se obtenga, procese, envase, transporte, comercialice, expenda, importe o exporte en el país;
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
TÍTULO I
OBJETO Y CAMPO DE APLICACIÓN
ARTÍCULO 1°.ObjetoEl presente decreto tiene por objeto establecer el reglamento técnico a través del cual se señalan los requisitos que debe cumplir la leche de animales bovinos, bufalinos y caprinos destinada para el consumo humano, con el fin de proteger la vida, la salud y la seguridad humana y prevenir las prácticas que puedan inducir a error, confusión o engaño a los consumidores.
[...]
ARTÍCULO 47.Envase de leche en polvo. La leche en polvo con destino al consumo humano directo debe envasarse en recipientes sellados herméticamente a los cuales se les ha adicionado o no gas inerte. Si ello se ha realizado, debe contener al momento del análisis practicado durante la vida útil del producto, una cantidad no mayor del 5% de oxígeno residual, debiendo cumplir con lo establecido en Resolución 4397 de 1991 del Ministerio de la Protección Social y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Se debe envasar en recipientes de hojalata o recipientes de material flexible.
PARÁGRAFO 1°.- El Ministerio de la Protección Social podrá autorizar el envasado de la leche en polvo en recipientes que garanticen su condición higiénico-sanitaria.
PARÁGRAFO 2°.-Prohíbese el reempaque de leche en polvo. El empaque de la leche en polvo sólo se podrá realizar en los establecimientos donde se procesa con autorización sanitaria. [...]»
2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA
Como la demanda reúne los requisitos formales establecidos en los artículos 137 y ss. del C.C.A., será admitida.
3. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
El demandante considera que los apartes acusados violan los artículos 1, 2, 13, 25, 26, 60, 189 numeral 11, 333, 334, y 336 de la Constitución Política; 246, 247, 249, 256, 269, 271 y 393 de la Ley 9 de 1979 y la totalidad de la Ley 170 de 1994.
Las normas que se invocan como infringidas en la presente demanda disponen:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
«ARTÍCULO1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. »
«ARTÍCULO2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. »
«ARTÍCULO13.Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. »
«ARTÍCULO25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.»
«ARTÍCULO 26. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.
Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles.»
«ARTÍCULO60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.
Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia.»
«ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
[...]
11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes [...]»
«ARTÍCULO 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.
El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.»
«ARTÍCULO 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.
También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.»
«ARTÍCULO 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley.
El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley.
En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores.»
LEY 9 DE 1979
Por la cual se dictan medidas sanitarias.
«ARTÍCULO 246. Solamente los establecimientos que tengan licencia sanitaria podrán elaborar, producir, transformar, fraccionar, manipular, almacenar, expender, importar o exportar alimentos o bebidas. »
«ARTÍCULO 247. Para realizar en un mismo establecimiento actividades de producción, elaboración, transformación, fraccionamiento, conservación, almacenamiento, expendio, consumo de alimentos o bebidas y de otros productos diferentes a éstos, se requiere autorización previa del Ministerio de Salud o de la autoridad delegada al efecto.
Parágrafo. Cada área destinada a una de las actividades mencionadas en este artículo, cumplirá con las normas señaladas para la actividad que realiza. »
«ARTÍCULO 249. Los establecimientos industriales o comerciales a que se refiere este título, cumplirán con los requisitos establecidos en la presente Ley y, además, las siguientes:
Contar con espacio suficiente que permita su correcto funcionamiento y mantener en forma higiénica las dependencias y los productos;
Los pisos de las áreas de producción o envasado, serán de material impermeable, lavable, no poroso ni absorbente, los muros se recubrirán con materiales de características similares hasta una altura adecuada;
La unión de los muros con los pisos y techos se hará en forma tal que permita la limpieza;
Cada una de las áreas tendrá la ventilación e iluminación adecuadas y contará con los servicios sanitarios, vestideros y demás dependencias conexas, conforme a lo establecido en la presente Ley y sus reglamentaciones.»
«ARTÍCULO 256. Las materias primas, envases, empaques, envolturas y productos terminados para alimentos y bebidas se almacenarán en forma que se evite su contaminación y se asegure su correcta conservación.
Parágrafo.- Los depósitos de materias primas y productos terminados para alimentos y bebidas ocuparán espacios independientes, salvo en aquellos casos en que a juicio del Ministerio de Salud o de la autoridad delegada no se presenten peligros de contaminación para los productos.»
«ARTÍCULO 269. La reutilización de envases o empaques, que no hayan sido utilizados anteriormente para sustancias peligrosas, se permitirá únicamente cuando estos envases o empaques no ofrezcan peligro de contaminación para los alimentos o bebidas, una vez lavados, desinfectados o esterilizados. »
«ARTÍCULO 271. Los alimentos y bebidas, empacados o envasados, destinados para venta al público, llevarán un rótulo en el cual se anotarán las leyendas que determine el Ministerio de Salud:
a.Nombre del producto;
b.Nombre y dirección del fabricante;
c.Contenido neto en unidades del Sistema Internacional SI;
d.Registro del Ministerio de Salud; y
e.Ingredientes.
Parágrafo.- Lo establecido en este artículo no se aplicará a los alimentos o bebidas que se fraccionen y expendan en el mismo establecimiento. El Ministerio de Salud señalará las condiciones de identificación de estos productos cuando considere que su venta dé lugar a falsificación o a riesgos para la salud. »
«ARTÍCULO 393. Cuando las plantas pasterizadoras empleen envases reutilizables, deberán tener una sección independiente en los equipos adecuados para el lavado y la desinfección de éstos. »
«ARTÍCULO 398. La leche reconstituida o la recombinada, deberá cumplir con los requisitos higiénico-sanitarios establecidos en la presente Ley y sus reglamentaciones. »
Estima el actor que la prohibición del reempaque de leche en polvo y la permisión del empaque de la misma a favor de los establecimientos donde se procesa con autorización sanitaria, vulnera la libertad de empresa y la libre iniciativa privada, debido a que favorece a las grandes empresas procesadoras y perjudica a las pequeñas y medianas empresas.
Afirma que la norma acusada viola el derecho a la igualdad pues no es proporcional con los fines que dice perseguir.
Aduce que el Decreto 616 de 2006 excede los límites de la reglamentación cuando crea una limitación para el reempaque de leche en polvo que no previeron las Leyes 9 de 1979 y 170 de 1994.
4. CONSIDERACIONES
Se observa que la acción incoada es la consagrada en el artículo 84 del C.C.A.. El artículo 152 ibídem fija como requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de actos administrativos donde se pretenda su nulidad: (i) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida; (ii) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
Ahora bien, no advierte la Sala que de la simple confrontación de la disposición acusada con las normas que se invocan como vulneradas surja su violación flagrante u ostensible.
La violación alegada no se subsume en las hipótesis que conforme al artículo 152 del C.C.A. constituyen el supuesto fáctico de la suspensión provisional, pues no puede establecerse por confrontación directa de las normas invocadas con la disposición acusada su manifiesta infracción, ya que todo cuanto hace es establecer una medida tendiente, en principio, a velar por la vida, salud y seguridad de las personas que consumen leche y sus derivados, alimentos considerados como de mayor riesgo en salud pública por el artículo 3 del Decreto 3075 de 1997.
Cabe recordar que la libre empresa y la iniciativa privada no son derechos absolutos y admiten restricciones en aras de la preservación del bien común y el interés general.
Al respecto ésta Sala, en sentencia del 30 de julio de 2009, manifestó:
“En otras palabras, la Sala encuentra que las medidas reglamentarias concuerdan plenamente con el propósito de garantizar que la realización de los juegos promocionales de suerte y azar se lleve a cabo sin menoscabo ni peligro para el público,propósitos que tornan jurídicamente admisible que se establezcan restricciones a la libertad de empresa y a la iniciativa privada, en defensa del interés general.”{
(Subrayas fuera del texto)
La Sala reitera que para que proceda el decreto de suspensión provisional se requiere que hayamanifiesta infracciónde una de las disposiciones invocadas como fundamento de la acción, lo que significa que la vulneración del orden jurídico debe surgir enforma evidente y clara de su confrontación directa.
Por lo anterior no se accederá a la medida cautelar.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
1°.- ADMÍTESE la demanda de nulidad instaurada por el señor Juan Manuel Rodríguez Ochoa, contra el parágrafo 2° del artículo 47 de Decreto 616 de 2006, expedido por el Presidente de la República.
Para su trámite se dispone:
a) Notifíquese al Presidente de la República y al Ministro de la Protección Social, en la forma establecida en el artículo 150 del C.C.A.. Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos.
b) Notifíquese personalmente al Procurador Delegado ante esta Corporación.
c) La parte actora deberá depositar en la cuenta 4-0070-000664-4 del Banco Agrario, en el término de cinco (5) días, la suma de VEINTISÉIS MIL PESOS ($26.000) M/cte. para gastos ordinarios del proceso.
e) Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas, y para que terceros la coadyuven o impugnen.
f) Por Secretaría, solicíteseles a la Presidencia de la República y al Ministerio de la Protección Social, el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos del Decreto acusado.
2°. NIÉGASE la suspensión provisional solicitada.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidente
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
”}Sentencia de 30 de julio de 2009, Rad. 11001-03-24-000-2006-00062-00, Actor: Rodrigo Pombo Cajiao, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.