Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Norma demandada:  Ación de nulidad contra el Decreto núm. 2239 de 11 de noviembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.

Demandante:  BYRON GERMAN SANGSTER INFANTE

DEVOLUCION DE VEHICULOS HURTADOS EN LA REPUBLICA DE ECUADOR - Reglamentación

De acuerdo con las anteriores consideraciones, el Presidente de la República estaba facultado para expedir el Decreto núm. 2239 de 1999 acusado, por el cual se reglamentó el procedimiento para la devolución de vehículos hurtados en la República del Ecuador, con fundamento en la atribución constitucional contenida en el artículo 189, numeral 25, y con sujeción de la Ley 6ª de 1971. Son estos preceptos, por consiguiente, el verdadero fundamento del acto administrativo acusado. Tan evidente es ello que al delimitar su campo de aplicación se precisa en su artículo 1º que la razón de su expedición es establecer un procedimiento para resolver las solicitudes de devolución de los vehículos hurtados, robados o vinculados a secuestro cometido en la República del Ecuador e ingresados posteriormente al territorio colombiano, cuyo abandono o decomiso se hubiere declarado mediante acto en firme, expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 25 / LEY 6 DE 1971

NOTA DE RELATORIA:Naturaleza jurídica de las leyes marco y sus decretos reglamentarios, Corte Constitucional, sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999; Consejo de Estado, sentencia de 2 de octubre de 1997, Rad. 4431, MP. Juan Alberto Polo Figueroa. Facultad de reglamentación en materia aduanera, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de junio de 2000, Rad. 5947, MP. Juan Alberto Polo Figueroa.

NORMA DEMANDADA:DECRETO 2239 DE 1999 (11 de noviembre) GOBIERNO NACIONAL (No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00572

Actor: BYRON GERMAN SANGSTER INFANTE

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el ciudadano BYRON GERMÁN SANGSTER INFANTE, por medio de apoderado judicial, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto núm. 2239 de 11 de noviembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.

I. ANTECEDENTES.

I.1.El ciudadanoBYRON GERMÁN SANGSTER INFANTE, por medio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto núm. 2239 de 11 de noviembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional,“Por el cual se reglamenta el procedimiento para la devolución de vehículos hurtados en la República del Ecuador”.

Como consecuencia de lo anterior solicitó que se de estricto cumplimiento por las autoridades nacionales, en especial la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN, al Convenio de Esmeraldas de 10 de diciembre de 1992, a su Anexo 9.15 y que “se ordene el restablecimiento del derecho”.

I.2.En apoyo de sus pretensiones señaló, en síntesis, los siguientes hechos:

1º.El 18 de abril de 1990, en la ciudad de Esmeraldas, Ecuador, se firmó el CONVENIO ENTRE COLOMBIA Y ECUADOR SOBRE TRÁNSITO DE PERSONAS, VEHÍCULOS, EMBARCACIONES FLUVIALES Y MARÍTIMAS Y AERONAVES, suscrito por los Ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Ecuador, en dos ejemplares auténticos y en idioma castellano.

2º.El 10 de diciembre de 1992, en la ciudad de Calí, Colombia, se expidió el Anexo 9.15“REGLAMENTO DE RECUPERACIÓN Y DEVOLUCIÓN DE EMBARCACIONES Y VEHÍCULOS”,suscrito por la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia, y por el Ministro de Relaciones Exteriores de Ecuador, para el mejor cumplimiento de las disposiciones del Título 9 del Convenio celebrado en Esmeraldas, Ecuador, a que se hizo referencia en el punto anterior.

3º.La Corte Constitucional declaró exequible dicho Convenio, mediante sentencia C- 504 de 27 de agosto de 1992.

4º.El Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 2239 de 11 de noviembre de 1999,“Por el cual se reglamenta el procedimiento para la devolución de vehículos hurtados en la República del Ecuador”,que es el acto administrativo acusado y que, a juicio del demandante, reglamentó nuevamente y de manera unilateral el referido Convenio, que ya se encontraba desarrollado por los dos países en el Anexo 9.15.

5º.El Decreto acusado incurrió en la violación del artículo 11 del Anexo 9.15, que prevé“Las reformas al presente reglamento se efectuarán por acuerdo mutuo de las partes, mediante canje de Notas Reversales”.

6º.El Decreto demandado ha desconocido, contrariado y cambiado el espíritu del Convenio internacional de Esmeraldas, ya que al aplicar aquél se lesionan los derechos e intereses económicos de los ciudadanos ecuatorianos, al apropiarse irregularmente de unos vehículos que están amparados por un convenio internacional, que es Ley para las partes, el cual indica de manera clara y precisa los procedimientos para la devolución de vehículos.

7º.El Convenio de Esmeraldas, en su artículo 59, consagra “Las embarcaciones o vehículos identificados por las autoridades nacionales competentes como robados o abandonados, serán puestos a disposición del funcionario consular de la jurisdicción donde fueren localizados, sin dilación y en un plazo no mayor de quince (15) días.”

El Anexo 9.15, en su artículo 8º, prevé:“La embarcación o vehículo, recuperado, encontrado o devuelto por Autoridad Nacional competente e identificado como matriculado en el otro país, será puesto a disposición, de inmediato, al cónsul más próximo”.

De acuerdo con lo anterior, en dicho convenio internacional existe un término para la entrega de los vehículos, el cual no se cumple por parte de la DIAN y otras autoridades, que se amparan en el Decreto demandado, que dilata la entrega de aquéllos, toda vez que con el trámite previsto en el referido acto se toman meses y años para decidir la entrega de los vehículos, en perjuicio de los ciudadanos ecuatorianos interesados.

8º.El actor y su apoderado han solicitado a la DIAN en diferentes años y oportunidades un gran número de vehículos automotores hurtados en Ecuador, pero se les ha negado su entrega con diferentes razones, basadas en el Decreto núm. 2239 de 1999, como son: el remate, la donación, asignación, la pérdida y otros, las cuales no son contempladas en el citado Convenio y entorpecen el logro de su objetivo, en detrimento del patrimonio económico de los ciudadanos ecuatorianos.

I.3.En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 9º y 29 de la Constitución Política.

Explicó el alcance del concepto de la violación, aduciendo, en síntesis, lo siguiente:

Manifestó que la DIAN al dar aplicación al Decreto acusado quebrantó el artículo 9º de la Constitución Política, pues desconoció principios de derecho internacional aceptados por Colombia, como los contenidos en el Convenio de Esmeraldas.

Se violó el debido proceso en la actuación administrativa, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto la DIAN al aplicar el Decreto demandado desconoció la preexistencia de una ley supra, como es el Convenio de Esmeraldas. Además, al expedirse el Decreto para reglamentar el Convenio de Esmeraldas, lo hizo de manera unilateral, sin el concurso del Gobierno de Ecuador, con el pretexto de reglamentar lo ya reglamentado, ya que existía el Anexo 9.15, que desarrollaba el precitado Convenio.

Ante la posibilidad de que surja responsabilidad internacional, causada porque una norma interna derogue, modifique o cambie una internacional, muchos Estados han establecido un criterio interpretativo que reconoce la superioridad de los tratados internacionales sobre las normas internas y que aquéllos sólo pueden ser derogados o modificados por otro acuerdo entre los mismos Estados signatarios. Este es un principio general conocido como el de la superioridad del derecho internacional sobre el derecho interno, que ha sido consagrado por las Convenciones de Viena de 1969 y 1986, en el artículo 27.

Para el efecto, trajo a colación apartes de la sentencia C- 276 de 22 de julio de 1993, de la Corte Constitucional, relacionada con el principio depacta sunt servanda.

II. TRAMITE DE LA ACCIÓN.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

La Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito, a través de apoderado, contestó la demanda, en la cual se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, arguyendo, en esencia, lo siguiente:

Manifestó que el Decreto núm. 2239 de 11 de noviembre de 1999 fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 25, del artículo 189, de la Constitución Política, que lo autoriza para regular el comercio exterior y dictar las disposiciones aplicables al mismo. Teniendo en cuenta que el Comercio Exterior comprende el intercambio de bienes y servicios entre países, el Presidente de la República es a quien le corresponde expedir, con sujeción a la ley marco de comercio, Ley 6ª de 1971, todas las normas que regulen tanto la exportación desde el territorio nacional como la importación hacia otros países, así como las demás disposiciones que permitan ejercer el control del estricto cumplimiento de las mismas, para evitar, entre otras cosas, el ingreso ilegal al país de mercancías de procedencia extranjera.

Precisó que en el artículo 1º del acto acusado, se delimita su campo de aplicación y se ocupa de reglamentar el procedimientopara resolver las solicitudes de devolución de los vehículos hurtados, robados o vinculados a secuestro cometidos en la República de Ecuadoreingresados posteriormente de manera ilegal al territorio colombiano,cuyo abandono o decomiso se hubiere declarado mediante acto en firme proferido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,entidad a la que conforme lo establecía el artículo 5º del Decreto 1071 de 26 de junio de 1999, vigente para la fecha de expedición del acto acusado y lo establece el artículo 1º del Decreto 4048 de 2008, le compete la dirección y administración de la gestión aduanera, la cual comprende el servicio y apoyo a las operaciones de comercio exterior, la aprehensión, decomiso o declaración en abandono de mercancías a favor de la Nación, su administración, control y disposición.

Explicó que la reglamentación que se hace a través de dicho acto demandado, se refiere exclusivamente a la devolución de vehículos respecto de los cuales la DIAN, como entidad encargada de la dirección y administración de la gestión aduanera y en, consecuencia, de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas, ha adelantado el proceso administrativo correspondiente para establecer su legalidad aduanera en el país y que con posterioridad a que haya asumido dicho conocimiento y declarado mediante acto administrativo en firme su decomiso o abandono, es solicitado por hurto en el Ecuador.

Señaló que una vez declarado el decomiso del vehículo o que haya quedado en situación de abandono a favor de la Nación, la propiedad de los vehículos pasa a ser de la Nación y debe ser ésta, a través de la DIAN, la que disponga de su destino final. Situación que no se presenta cuando simplemente se ha ingresado al territorio nacional una mercancía hurtada en otro país sin intervención de la autoridad aduanera, por cuanto el propietario de aquélla es quien acredita dicha calidad mediante los mecanismos establecidos en el Convenio suscrito en Esmeraldas, y en su Anexo 9.5“Reglamento de Recuperación y Devolución de Embarcaciones y Vehículos”.

Indicó que antes del Decreto demandado, los Decretos núms. 2685 de 1999 y 1909 de 1992, establecían la forma de disponer de un vehículo decomisado o abandonado a favor de la Nación, pero no contemplaban la entrega del vehículo a quien demostrara la calidad de propietario antes de la declaratoria de decomiso o abandono, por lo que al no existir esta reglamentación, no podía el Estado Colombiano entregar a Ecuador un vehículo que legalmente es de su propiedad.

Alegó que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto acusado no sólo lo hizo con base en la facultad constitucional conferida por el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, sino que, adicionalmente, con él no se efectuó reforma alguna al Anexo 9.15 del Convenio de Esmeraldas, que requiriera el acuerdo mutuo de los dos países que lo suscribieron.

Anotó, además, que la DIAN con fundamento en la presunción de legalidad de que está revestido el acto demandado, debe limitarse a su aplicación, sin que le sea viable entrar a determinar si se ajusta o no a las disposiciones supranacionales o nacionales, pues la llamada a establecer la constitucionalidad y legalidad del Decreto acusado es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

III.- ALEGATO DE CONCLUSIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

LaProcuraduría Primera Delegada ante esta Corporaciónaclaró que la norma acusada no fue expedida en uso de las facultades que le confiere al Presidente de la República el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, sino en virtud de la potestad que le otorga el numeral 25 del artículo 189 ibídem, lo que significa que el acto demandado es un Decreto Reglamentario Especial, porque desarrolla una ley marco. Para el efecto, trajo a colación la sentencia del Consejo de Estado de 2 de octubre de 1999, proferida dentro del expediente núm. 4431, con ponencia del señor Consejero doctor JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA.

Señaló que en materia de régimen de aduanas, la competencia es compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, por cuanto el primero fija las políticas generales y el segundo regula, de acuerdo con las directrices fijadas, todo lo relacionado con el régimen de aduanas y el comercio exterior.

Indicó que, por lo anterior, el Presidente de la República es competente para regular todo lo relacionado con el régimen aduanero, en virtud de las amplias facultades conferidas por el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política.

Manifestó que el Presidente de la República, ante el vacío existente frente a la circunstancia particular relacionada con la devolución de los vehículos hurtados, robados y vinculados a secuestro cometido en la República de Ecuador e ingresados posteriormente de manera ilegal a territorio colombiano, cuyo abandono o decomiso hubiere declarado mediante acto en firme proferido por la DIAN, expidió el Decreto acusado, que establece el procedimiento para ese efecto.

Adujo que su expedición no significa violación al principio de derecho internacional “pacta sunt servanda”, toda vez que se limita a permitir la ejecución de las disposiciones contenidas en el Convenio de Esmeraldas, en el evento en que el propietario del vehículo solicite su devolución ante la autoridad administrativa, la DIAN, que previamente haya declarado el decomiso o abandono.

Expresó que al haber establecido los eventos en los cuales hay lugar a la actuación administrativa por parte de la autoridad administrativa, cuando medie solicitud por el dueño, no se desconoció el debido proceso, ni ello implica una reforma del Convenio de Esmeraldas, ni a su Anexo.

Así pues, en su vista de fondo, el Ministerio Público se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:

En primer lugar, la Sala hace notar que la demanda se admitió como de nulidad y así debe interpretarse, no obstante que el demandante solicitó el restablecimiento del derecho, pues no determinó ni demostró en qué consiste éste y, además, los cargos de violación están circunscritos a la violación de los artículos 9º y 29 de la Constitución Política.

Debe la Sala, en segundo término, pronunciarse sobre la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el actor. Al respecto, cabe señalar que dicha excepción será desestimada, dado que está fundamentada en los mismos cargos de violación que se plantean contra el acto administrativo acusado.

El Decreto demandado, es del siguiente tenor:

“DECRETO NUMERO 2239 DE 1999

(noviembre 11)

Diario Oficial No 43.784, de 16 de noviembre de 1999

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO

“Por el cual se reglamenta el procedimiento para la devolución de vehículos hurtados en la República del Ecuador.”

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades constitucionales y legales que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a la Ley 6ª de 1971,y

CONSIDERANDO:

Que el 18 de abril de 1990 fue celebrado el Convenio entre Colombia y Ecuador, sobre Tránsito de Personas, vehículos, embarcaciones fluviales y marítimas y aeronaves;

Que el Título Nueve del citado Convenio establece el compromiso para los dos países, de permitir la devolución de las embarcaciones o vehículos robados, incautados, abandonados y utilizados como instrumento;

Que para el mejor cumplimiento del Convenio, los Ministros de Relaciones Exteriores de los dos países adoptaron el 10 de diciembre de 1992 el "Reglamento de Recuperación y devolución de embarcaciones y vehículos", donde se fija de manera general el procedimiento;

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto número 1047 el 24 de mayo de 1994 publicado en el Diario Oficial número 41.373 del 31 de mayo de 1994, mediante el cual se promulgó dicho convenio;

Que en Colombia, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, es la autoridad que tiene a su cargo el servicio, apoyo y control de las operaciones de comercio internacional; así como las facultades de aprehender, decomisar y declarar el abandono de mercancías extranjeras, su administración y disposición;

Que en desarrollo del Convenio de Esmeraldas es necesario fijar el procedimiento que debe seguir la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para el trámite interno de las solicitudes de devolución de vehículos que fueron hurtados o robados en la República del Ecuador,

DECRETA:

Artículo 1°. Campo de aplicación. El presente decreto se aplicará para resolver las solicitudes de devolución de los vehículos hurtados, robados o vinculados a secuestro cometido en la República del Ecuador e ingresados posteriormente de manera ilegal al territorio colombiano, cuyo abandono o decomiso se hubiere declarado mediante acto en firme proferido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

La competencia para resolver las solicitudes de devolución la tendrá el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Los expedientes respectivos serán sustanciados por la División de Investigaciones Especiales de la Subdirección de Fiscalización Aduanera.

Las devoluciones de los bienes a los que se refiere este artículo se harán, mediante resolución motivada, siguiendo el procedimiento previsto en el presente decreto, siempre y cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no hubiere transferido el derecho de dominio y no exista requerimiento de autoridad judicial colombiana sobre los mismos.

Artículo 2°. Solicitud y anexos. La solicitud de devolución se formulará a través del Consulado Ecuatoriano, por el propietario del vehículo o por quien se hubiere subrogado en sus derechos, y deberá contener:

Nombres y apellidos o razón social completos del peticionario; su identificación; dirección de residencia; indicación de la calidad en que actúa (propietario o cesionario de los derechos); la descripción e individualización del vehículo, incluido cualquier dato o característica particular que a juicio del peticionario facilite su identificación, siempre deberá indicarse los números de chasis, motor y serial.

A la solicitud se anexarán los siguientes documentos:

1. Copia de la matrícula, carta de propiedad o documento equivalente, expedido por la autoridad competente, que acredite plenamente la calidad de propietario de la persona natural o jurídica en cuyo favor se solicita la entrega del vehículo.

2. Copia de la denuncia penal por el delito del que derivó la pérdida del vehículo, con la constancia de su presentación dada por la autoridad judicial Ecuatoriana competente.

3. Poder debidamente otorgado, si se actúa por intermedio de apoderado.

4. Certificado de existencia y representación legal de la persona jurídica, o documento que haga sus veces, expedido de conformidad con la legislación Ecuatoriana, si el peticionario es persona jurídica.

5. Certificado de existencia y representación legal de la compañía que se subrogó en los derechos del propietario del vehículo, si fuere del caso, y

6. Copia del documento mediante el cual el peticionario obtuvo la cesión de los derechos del propietario, si fuere del caso.

Parágrafo. Los documentos otorgados en el extranjero, deben cumplir las formalidades establecidas en el Código de Procedimiento Civil Colombiano.

Artículo 3°. Inadmisión de la solicitud. Cuando la solicitud no reúna los requisitos señalados en este decreto, se inadmitirá para que se subsane dentro de los dos (2) meses siguientes, so pena de tenerse por desistida. El auto inadmisorio indicará claramente las omisiones y contra él procederá únicamente el recurso de reposición.

Artículo 4°. Trámite. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud o del documento que la subsane, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá decretar todas las pruebas que estime pertinentes, para establecer los hechos en que se funda la petición. El término para practicar todas las pruebas será hasta de quince (15) días. Cuando se trate de obtener pruebas en el exterior, el término será hasta de tres (3) meses.

La resolución que resuelva la solicitud de devolución del vehículo deberá proferirse dentro del mes (1) siguiente a la fecha de radicación de la misma, o de aquella en que se subsanó, o del vencimiento del término probatorio, según el caso.

Dicha providencia debe ser notificada a quien intervino como interesado en el proceso que ordenó el decomiso administrativo o declaró el abandono del vehículo. Contra la misma procede el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.

Artículo 5°. Gastos. Los gastos que conlleve la devolución serán de cargo del peticionario. Los gastos de bodegaje del vehículo que el mismo asumirá serán los causados desde la fecha de notificación de la resolución que ordena la devolución hasta su retiro, cuyo pago se acreditará al momento de la entrega del bien.

Artículo 6°. Entrega del bien. La resolución que ordena la entrega del vehículo autorizará al Administrador de Aduanas o de Impuestos y Aduanas Nacionales, en cuya jurisdicción se encuentre la mercancía para hacer entrega física del bien. El peticionario, con la resolución debidamente ejecutoriada deberá acudir ante dicha Administración dentro del mes siguiente a la fecha de ejecutoria.

De la entrega material del vehículo se levantará un acta que suscribirán el Administrador, el peticionario y el Cónsul Ecuatoriano, o su delegado, si estuviere presente, a quien se le citará para tal efecto con la suficiente anticipación; en ella se indicará la Administración de Aduanas o de Impuestos y Aduanas por donde saldrá el bien. La Administración correspondiente llevará un registro de los vehículos cuya devolución se ordene en desarrollo del presente decreto.

El bien se entregará en el lugar y condiciones en que se encuentre de conformidad con el acta de aprehensión, salvo el deterioro natural y su salida del territorio nacional se producirá en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la fecha del Acta de entrega. La resolución que ordena su devolución amparará el bien dentro del territorio nacional.

Artículo 7°. Disposición de la mercancía. Si vencido el plazo señalado en el artículo anterior no se ha solicitado la entrega física, o no se ha producido su salida del territorio nacional, acreditada mediante el registro en la Administración correspondiente, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá disponer del mismo con base en el acto administrativo de decomiso o abandono que ya hubiere proferido y no procederá solicitud de devolución posterior.

Artículo 8°. Informes. La Subsecretaría Comercial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, informará al Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia sobre las aprehensiones, decomisos y abandonos de vehículos ecuatorianos, para los efectos previstos por el Convenio de Esmeraldas y su Reglamento del Título Nueve.

Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia en desarrollo de dicho Convenio, reportará a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la información sobre los vehículos ecuatorianos que se encuentren en las circunstancias indicadas por el artículo primero de este Decreto. Si alguno de los bienes reportados se encontrare a disposición de la DIAN, la Subsecretaría Comercial informará sobre tal hecho al citado Ministerio, para que promueva la localización del propietario, en los términos previstos por el Convenio.

Si transcurridos cuatro meses contados a partir de la fecha en que se realizó la comunicación a que se refiere el inciso anterior, no se ha formalizado la solicitud de entrega, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá disponer del vehículo de conformidad con las normas legales vigentes y no procederá su reclamación posterior.

Artículo 9°. Transitorio. Las solicitudes presentadas con anterioridad a la vigencia del presente decreto, deberán ser devueltas a sus peticionarios para que se ajusten a las disposiciones aquí establecidas.

Artículo 10. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”

Del texto del Decreto acusado se deprende que éste fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política y con sujeción a la Ley 6ª de 1971, lo que demuestra que es un Decreto Reglamentario Especial de una ley marco.

Sobre la naturaleza jurídica de las leyes marco y los Decretos que las reglamentan, la Corte Constitucional en sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999, dijo lo siguiente:

“Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.

“La Corte se ha referido al tema en los siguientes términos:

“Es fácil advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la política general que se satisface con el decreto.

(…)

“La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración del Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación'. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-013 del 21 de enero de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

“Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del Gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.), aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador.

(…)

“La Corte,…, ha fijado con claridad los dos ámbitos de competencia -el del Congreso y el del Gobierno-, en los siguientes términos:

“Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador'. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Esta Sección, por su parte, sobre los Decretos Reglamentarios Especiales de las leyes marco, en sentencia de 2 de octubre de 1997 (Expediente núm. 4431, Actor: PABLO J. CACERES CORRALES y GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO, Consejero ponente doctor JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA), señaló:

“De modo que, en términos de competencia, el Gobierno, amparado en el artículo 150 - 19 - c) de la Carta, puede expedir disposiciones con igual fuerza normativa de las que hacían parte o estaban contenidas en el régimen de aduanas, emanadas del legislador con anterioridad a la reforma constitucional de 1.968, no obstante que los actos mediante los cuales las expida tengan la condición de decretos reglamentarios. Resulta entonces que se está frente a una potestad reglamentaria especial, distinta de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 - 11 de la Carta, ya que su efecto reglamentario está referido a las citadas leyes marco.

De esta manera aparece que el Gobierno tiene dos tipos de potestad reglamentaria atendiendo su objeto y fuerza normativa, a saber:

a. - La que emana del artículo 189, numeral 25, literal c) de la Constitución y que tiene como objeto la reglamentación de las leyes marco, entre ellas las aduaneras, cuyos decretos tienen un ámbito de reglamentación amplio del régimen aduanero, pues sólo están sujetos a las normas generales y dentro de ellas a los objetivos y criterios señalados en la ley marco objeto de reglamentación, sin que ello signifique desplazamiento ni usurpación de funciones o competencias del Congreso de la República en su condición de legislador.

Sobre las implicaciones de la potestad reglamentaria de leyes marco en materia aduanera, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, dijo lo siguiente:

"...por sus características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que la Carta le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria ordinaria, tanto que puede ser vista como una facultad propiamente reguladora en determinadas materias, más que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco…” (sentencia de 23 de julio de 1.996, expediente S - 612, actor Guillermo Vargas Ayala, Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa).

b. Y la que deriva del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, que bien se puede calificar como ordinaria, para desarrollar, en orden a su cumplida ejecución, las leyes que se refieran a materias diferentes del régimen de aduanas.”

En la misma sentencia se precisó lo siguiente, sobre el régimen aduanero:

"Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regulan la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen, no solo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el Constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por las actuaciones que se deriven de su intervención, sino esencialmente, debido a que `... el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías'".

(…)

De allí que además de la sentencia antes citada, en otra sentencia, la Sala expresara que la facultad constitucional de que se habla tiene que verse referida al Régimen Aduanero visto como “el conjunto de normas jurídicas que rigen la actividad aduanera, la cual a su vez es la que tiene como objeto el control por parte del Estado de las mercancías importadas o exportadas, en orden a asegurar que se cumpla con las exigencias, limitaciones, fines, políticas, etc. establecidas para el efecto, como manifestación de la soberanía de cada Estado sobre su territorio”.

La Sala en sentencia de 15 de junio de 2000 (Expediente núm. 5947, Actor: CAMILO CORTES DUARTE, Consejero ponente doctor JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA), afirmó lo siguiente, en relación con la facultad de reglamentación del Presidente de la República en materia aduanera:

“… la Sala, recapitulando su jurisprudencia al respecto, reiteró también en la sentencia antes citada que, siguiendo el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política es al Presidente de la República a quien corresponde dictar los reglamentos en materia aduanera, con sujeción a la ley marco, dentro de los cuales se incluyen tanto los aspectos sustanciales, como los procesales del régimen aduanero, y fue así como se trajo el pronunciamiento que sobre el tópico se hizo mediante sentencia anterior a la citada, de 22 de agosto de 1.996, con ponencia del Consejero, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, en el sentido siguiente:

“Así las cosas, cabe reiterar que donde la Constitución defiera a la ley determinada regulación, ha de entenderse que tratándose de asuntos propios del régimen aduaneroy de comercioexterior y cuyas normas sean de aplicación o ejecución directa por parte de la Administración, tal regulación compete al Gobierno, mediante reglamentos, de modo que si el punto es la regulación de la tarifa de que se habla, o de los hechos y conductas que en el giro de las importaciones deban ser sancionadas administrativamente, incluyendo las correspondientes sanciones,todo lo cual involucra aspectos sustanciales y procesales del régimen aduanero, ello sólo procede por vía de los comentados reglamentos …”{

De acuerdo con las anteriores consideraciones, el Presidente de la República estaba facultado para expedir el Decreto núm. 2239 de 1999 acusado, por el cual se reglamentó el procedimiento para la devolución de vehículos hurtados en la República del Ecuador, con fundamento en la atribución constitucional contenida en el artículo 189, numeral 25, y con sujeción de la Ley 6ª de 1971. Son estos preceptos, por consiguiente, el verdadero fundamento del acto administrativo acusado.

Tan evidente es ello que al delimitar su campo de aplicación se precisa en su artículo 1º que la razón de su expedición es establecer un procedimiento para resolver las solicitudes de devolución de los vehículos hurtados, robados o vinculados a secuestro cometido en la República del Ecuador e ingresados posteriormente al territorio colombiano, cuyo abandono o decomiso se hubiere declarado mediante acto en firme, expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.

Al contemplarse la figura de abandono y del decomiso ejecutoriados se parte del supuesto de que se trata de vehículos que han pasado a ser propiedad de la Nación Colombiana.

Para el efecto, es pertinente precisar que porvehículo abandonadose entiende aquél que salió de la posesión del dueño, con o sin uso de violencia, por parte de tercera persona, sin ánimo de apropiación; y, pordecomiso,el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación, y/o declaración ante las autoridades aduaneras.

En suma, el acto acusado reglamenta un procedimiento interno, unilateral, en materia aduanera, de Colombia, que si bien es cierto propende por el mejor cumplimiento del Convenio de Esmeraldas de 10 de diciembre de 1992, difiere de éste, por cuanto el acto internacional consagra un compromiso de los dos países de permitir la devolución de embarcaciones o vehículos robados, incautados abandonados y utilizados como instrumento.

Por ello, resulta explicable y entendible que en los considerandos del precitado Decreto núm. 2239 se haya precisado que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- es la autoridad que tiene a su cargo el servicio, apoyo y control de las operaciones de comercio internacional, así como las facultades de aprehender, decomisar y declarar el abandono de mercancías extranjeras, su administración y disposición. Igualmente, se puso de presente la necesidad de fijar un procedimiento para el trámite interno que debe seguir la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para tramitar las solicitudes de devolución de vehículos hurtados, robados o vinculados a secuestro cometido en la República del Ecuador.

Las consideraciones enunciadas ponen en evidencia que el acto administrativo acusado fue expedido para reglamentar un procedimiento administrativo interno en Colombia, conforme dice su encabezamiento y que tiene claro respaldo constitucional y legal, razón por la cual se descarta la violación del debido proceso, de los principios del derecho internacional, así como del Convenio de Esmeraldas y su Anexo 9.15, que reglamenta éste, y justifica que no se acceda a las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

PRIMERO.- DENIÉGANSElas súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.-DEVUÉLVASEal actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso que no fue utilizada.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de abril de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH G ARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA

”}Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de agosto de 1996, expediente núm. 3481, actor Guillermo Vargas Ayala, Magistrado Ponente. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.