Fecha Providencia | 18/08/2011 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Norma demandada: Decreto 3362 del 6 de septiembre de 2007
Demandante: PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES | AGRARIOS
DECRETO 3362 DE 2007 - Naturaleza jurídica / DECRETO 3362 DE 2007 - No es de naturaleza reglamentaria / INCODER - La expedición del Decreto 3362 de 2007 era innecesaria
Analizando el texto del Decreto demandado desde una perspectiva eminentemente material y objetiva, considera la Sala que su contenido no corresponde en realidad al ejercicio de la potestad reglamentaria de que está investido el Presidente de la República, pues no puede predicarse que al disponer que "Las dependencias señaladas en el artículo 8° del Decreto 1300 de 2003, continuarán cumpliendo con las funciones asignadas con anterioridad a la fecha de publicación de la Ley 1152 de 2007, hasta tanto se dé aplicación a lo señalado en el artículo 24 de la misma […]", esté desarrollando ningún precepto de la ley en mención con la intención de garantizar su puntual observancia. Como bien se puede advertir, la norma en mención se limita a establecer que mientras el ejecutivo no reglamente la estructura interna del INCODER, sus órganos directivos, su composición y sus funciones, se seguirán aplicando las mismas disposiciones que venían rigiendo al momento de entrar en vigencia la ley 1152 de 2007, hasta tanto el ejecutivo no expida los actos administrativos previstos en el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007. Pensar en lo contrario, es decir, entender que con la sola promulgación de esa Ley quedaron sin efecto de manera inmediata y automática las normas orgánicas que regían hasta ese momento, daría lugar al surgimiento de situaciones absurdas e irrazonables, pues de aceptarse esa interpretación tanto el INCODER como los servidores públicos a ella vinculados, quedarían en un limbo jurídico de enormes proporciones y consecuencias inimaginables que sólo vendrían a superarse al entrar a regir las disposiciones que dicte el ejecutivo con fundamento en el artículo 24 de la Ley 1152. Resulta de interés considerar para los propósitos de este proceso, que la potestad reglamentaria prescrita por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia, habilita al Presidente de la República para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto tendientes a garantizar la debida ejecución de la ley. A través de los actos reglamentarios que expida el ejecutivo, se desarrollan y precisan las reglas y principios fijados por el legislador, completando los mandatos legales en aquellos detalles y pormenores que sean indispensables para garantizar y propiciar su cabal y estricta aplicación. Como bien se puede advertir, el Decreto demandado, antes que completar y detallar las normas contenidas en la ley 1152 de 2007, lo único que hace en realidad es adoptar unas normas de transición para asegurar el cumplimiento ininterrumpido de las funciones que el INCODER tenía asignadas, hasta tanto no se reglamente su nueva estructura, sus órganos directivos, su composición y sus funciones, dentro del término de seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley en referencia. Estima la Sala que si bien el objeto de la jurisdicción no es propiamente el de juzgar la oportunidad y conveniencia de los actos administrativos demandados, es de suyo evidente que en este caso la expedición del Decreto 3362 del 6 de septiembre de 2007 era innecesaria, pues aún en el evento de no haberse expedido, era de Perogrullo entender que debían seguirse aplicando las mismas normas orgánicas que regían al momento de promulgarse la Ley 1152 de 2007, dada la imposibilidad de interrumpir de manera abrupta e inopinada el funcionamiento del INCODER y de desconocer las situaciones jurídicas particulares y concretas de sus servidores públicos, más aún cuando el propio legislador dejó expresamente contemplada la expedición ulterior de los actos administrativos ya mencionados. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que el Decreto demandado no es de naturaleza reglamentaria.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 3362 DE 2007 (SEPTIEMBRE 6) - PRESIDENTE DE LA REPUBLICA (NO ANULADO)
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189.11 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189.16 / LEY 1152 DE 2007 - ARTICULO 8 / LEY 1152 DE 2007 - ARTICULO 24 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 54
INCODER - Inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 / SENTENCIA C-175 DE 2009 - Efectos ex nunc / DECRETO 3362 DE 2007 - Decaimiento: al haber sido declarada inexequible la Ley 1152 de 2007 en la cual se fundamentó / DECAIMIENTO DE ACTO ADMINISTRATIVO - No impide su juicio de legalidad
En relación con el tema es menester tener presente el artículo 66 numeral 2° del C.C.A., en el cual se dispone (…) cuando desaparecen los fundamentos jurídicos y fácticos que sirvieron de sustento a un acto administrativo se produce el fenómeno que la jurisprudencia y la doctrina han convenido en denominar el "decaimiento del acto administrativo", el cual entraña la pérdida de sus efectos y su inaplicación por parte de la administración. En el asunto sub examine, el hecho de que la Corte Constitucional haya declarado la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, sobre la cual se fundamentó el acto administrativo demandado, determina entonces su decaimiento, pues al perder sus efectos, resulta más que obvio pensar que la transición normativa de que trata el acto acusado pierde por completo su razón de ser y su justificación. Es del caso resaltar, en todo caso, que si bien la Corte Constitucional se encuentra jurídicamente habilitada para señalar los efectos temporales de sus sentencias, al no haberlo hecho en el asunto bajo examen, debe entenderse que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad declarada por la Sentencia C-175 de 2009, se producen EX NUNC, esto es, hacia futuro y no hacia el pasado, lo cual habilita a la Sala para pronunciarse con respecto a la legalidad del acto demandado. Según el criterio de la Sala, el hecho de que el acto haya quedado sin efectos a partir de su ejecutoria, no significa que no pueda pronunciarse sobre la legalidad del acto demandado, teniendo en cuenta los efectos que hubiere producido desde el mismo momento de su expedición y hasta el momento de proferirse la sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma legal que le sirvió fundamento.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 3362 DE 2007 (SEPTIEMBRE 6) - PRESIDENTE DE LA REPUBLICA (NO ANULADO)
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 66
DECRETO 3362 DE 2007 - No es de naturaleza reglamentaria / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Al expedir el Decreto 3362 de 2007 no incurrió en exceso de las atribuciones previstas en el artículo 189.11 de la Carta
Habiendo quedado plenamente establecido el carácter no reglamentario del decreto acusado, la Sala estima que no es dable ni pertinente aducir que el Presidente de la República haya incurrido en un exceso en el ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 189 numeral 11 de la Carta y, por lo mismo, el cargo planteado por la Señora Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios no tiene ninguna vocación de prosperidad. En lo que concierte al cargo referido al "Indebido soporte normativo para la expedición del Decreto 3362 de 2007", comparte la Sala plenamente el criterio expresado por el Señor Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, cuando en su vista fiscal asegura que "[…] como el decreto acusado se expidió en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 189 numeral 16 [de la Carta] conforme a los criterios establecidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, lo que hizo el ejecutivo fue establecer las funciones del INCODER hasta tanto se definiera la estructura de las nuevas entidades que vinieron a reemplazar a las existentes INPA, INCORA, DRI e INAT. La Ley 1152 de 2007 no derogó el artículo 8° del Decreto 1300 de 2003, esto es, lo relacionado con la estructura orgánica, razón por la cual el Decreto 3362 dispone que las funciones de los empleos seguirán siendo las fijadas en el manual específico de funciones y de competencias laborales vigentes a la fecha de promulgación de la misma." Al hacer suyas las anteriores apreciaciones, la Sala considera que el cuestionamiento expuesto por la parte actora no tiene la virtud de enervar la legalidad del Decreto demandado.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 3362 DE 2007 (SEPTIEMBRE 6) - PRESIDENTE DE LA REPUBLICA (NO ANULADO)
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189.11 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189.16 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 54
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil once (2011)
Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00358-00
Actor: PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a decidir en única instancia la demanda de nulidad simple interpuesta por la Doctora CLAUDIA CRISTINA SERRANO EVERS, obrando en su condición de PROCURADORA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS, contra el Decreto 3362 del 6 de septiembre de 2007, "Por el cual se dictan disposiciones de transición para el funcionamiento del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-", expedido por el Presidente de la República.
I.- LA DEMANDA
1. Pretensión:
En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., la PROCURADORA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS solicitó a la Corporación que decrete la nulidad de la totalidad del decreto 3362 de septiembre 6 de 2007 y se declaren los efectos jurídicos de dicha nulidad.
2.- Normas violadas y concepto de la violación
En la demanda se señala como violado el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007. Al explicar el concepto de la violación de la precitada disposición, la actora concreta sus objeciones en los siguientes términos:
a.- Primer Cargo: Indebido soporte normativo para la expedición del Decreto 3362 de 2007.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 1° del acto demandado, el ejecutivo determinó que las dependencias señaladas en el artículo 8º del Decreto 1300 de 2003 continuarán cumpliendo las funciones que tenían antes de entrar en vigencia la Ley 1152 de 2007, "Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones", hasta tanto el Gobierno Nacional no reglamente lo relacionado con la estructura interna del citado instituto, sus órganos directivos, composición y funciones, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la dicha ley, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 24 de esta última, que a la letra dispone:
Artículo 24. El Gobierno reglamentará la estructura interna del Incoder, sus órganos directivos, composición y funciones, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley. Lo anterior teniendo en cuenta el nuevo enfoque de política del sector, según el cual son funciones del nivel Nacional la coordinación de las actividades del Sistema Nacional de Desarrollo Rural establecido en esta ley, la administración y asignación de los recursos para el adecuado cumplimiento de las funciones misionales, calificación y evaluación del impacto de los proyectos presentados a las respectivas convocatorias. Las demás funciones serán ejecutadas de manera desconcentrada o descentralizada.
Según lo expresa la demandante, tales aspectos ya habían sido regulados por los artículos 9° y siguientes del Decreto 1300 de 2003, "Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura" y por el Acuerdo 001 del 8 de julio de 2003 expedido por el Gerente General del INCODER, normas éstas que fueron derogadas expresamente por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007.
En ese contexto, considera la demandante que con la expedición del acto enjuiciado está reviviendo funciones que la misma ley derogó y, por contera, le asigna tareas que corresponden a otras entidades.
b.- Segundo cargo: Exceso en la potestad reglamentaria.
En el entendido de que el acto acusado "revivió tácitamente los artículos 9° y siguientes del Decreto 1300 de 2003", estima la actora que el ejecutivo incurrió en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que el confiere el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.
c.- Tercer cargo: La potestad reglamentaria se realizó sin ninguna valoración e indagación de los fines contenidos de la ley.
Indicó que el artículo 1º de la Ley 1152 de 2007 fue muy claro al establecer que con su expedición se estaba adoptando un Estatuto de Desarrollo Rural, en cuyas normas se definió un "…conjunto sistemático e integrado de principios, objetivos, normas, lineamientos de política, mecanismos y procedimientos a través de los cuales el Estado promoverá y ejecutará las acciones orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector rural, en condiciones de equidad, competitividad y sostenibilidad…". Para cumplir e instrumentalizar tales propósitos creó una nueva dependencia en el sector agrario denominada "Unidad Nacional de Tierras", orientada a la planificación, administración y disposición de los predios rurales de propiedad de la Nación, asignándole funciones que antes desarrollaba el INCODER, entre las cuales se mencionan las siguientes: "(i) adelantar los procesos de clarificación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado: (ii) Adelantar los procedimientos encaminados a delimitar las tierras de propiedad de la Nación; (iii) Adelantar los trámites administrativos o judiciales relacionados con el ejercicio de las acciones y toma de las medidas que correspondan en los casos de indebida ocupación de las tierras baldías, y (iv) Adelantar los trámites administrativos o judiciales de reversión de las tierras adjudicadas por el incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas." (folio 29). No obstante lo anterior, el "decreto reglamentario" demandado, contrariando el espíritu del legislador, reasignó nuevamente tales funciones al INCODER, soslayando el hecho de que la Ley 1152 de 2007 entró en vigencia de manera inmediata. Además de lo expuesto, señaló que el decreto censurado fue producto de una omisión legislativa al no establecer un régimen de transición.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contestó la demanda aduciendo que el Decreto 3362 de 2007 no fue expedido con fundamento en las facultades otorgadas al Presidente de la República por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, siendo fruto del ejercicio de las funciones que el numeral 16 de ese precepto constitucional y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 le asignan. Así las cosas, al no tratarse propiamente del ejercicio de la potestad reglamentaria, mal puede configurarse un exceso en su ejercicio.
Aseguró además que el legislador le asignó al INCODER las funciones y competencias que otrora estaban radicadas en el INCORA, el INPA, el DRI y el INAT, para ampliar la cobertura de los servicios a cargo de tales entidades. Mencionó igualmente que buena parte de las funciones del INCODER fueron atribuidas a otras entidades públicas, así:
"1. Las funciones relacionadas con control, inspección y vigilancia de las actividades de pesca y agricultura fueron trasladadas al Instituto colombiano Agropecuario ICA.
2. Las funciones relacionadas con la creación, ampliación y saneamiento de resguardos indígenas así como constitución de títulos colectivos de comunidades negras le fueron asignadas al Ministerio del interior y de Justicia en su Dirección de Etnias.
3. Las funciones encaminadas a reubicar población asentada en zonas de influencia de desastres naturales fueron transferidas al Departamento Nacional de Atención y Prevención de Desastres.
4. Las funciones relacionadas con la clarificación de la propiedad de la Nación, su deslinde, administración y restitución fueron transferidas a la Unidad Administrativa Especial de Tierras UNAT - en adelante UNAT - (creada por virtud de esta Ley). Así mismo esta Entidad debe administrar la cartera proveniente del antiguo INCORA y los bienes no aptos para reforma agraria contenidos en el Fondo Nacional Agrario (1326 bienes no aptos).
5. Igual suerte siguió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial respecto de la administración de bienes baldíos inmersos en Parques Naturales, Zonas de Reserva Forestal o Zonas de amortiguamiento de éstas áreas.
6. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional subsumió algunas funciones relacionadas con proyecto productivos destinados a población desplazada por la violencia; y
7. La Superintendencia de Notariado y Registro asumió las funciones relacionadas con el registro único de predio por virtud de la misma ley." (folios 67 y 68)
Así las cosas y al no haberse establecido un régimen de transición, el Gobierno se vio precisado a expedir el acto administrativo demandado, a efectos de evitar posibles traumatismos derivados del cambio normativo, mientras las entidades receptoras de tales facultades -y entre ellas el mismo INCODER-, estuvieren en condiciones de poder asumir su ejercicio.
Por otra parte, el apoderado de la Nación argumentó que el artículo 8º del Decreto 1300 de 2003 no fue derogado por la Ley 1152 de 2007 y, por lo tanto, estas entidades debían continuar cumpliendo las funciones que tenían asignadas, lo cual resultaba indispensable para evitar una interrupción en la prestación de los servicios a su cargo.
En defensa de la legalidad del acto censurado señaló también el memorialista que el Decreto 1300 de 2003 no podía ser interpretado de manera independiente del Decreto 3066 del 15 de agosto de 2007, "Por el cual se profieren disposiciones necesarias para la transición institucional originada por la nueva estructura legal bajo la cual funcionará el Sector Agrícola, Pecuario, Forestal y Pesquero en los términos de la Ley 1152 de 2007, Estatuto de Desarrollo Rural", el cual fue expedido para dar continuidad a la prestación de los servicios gubernamentales en materia agrícola, pecuaria, pesquera y forestal.
Adujo igualmente que los cargos desempeñados por los servidores públicos vinculados al INCODER, aún no habían sido suprimidos y por lo mismo debían seguir en el ejercicio de sus funciones hasta tanto se definiera su situación particular y concreta, dada la imposibilidad de desconocer de tajo sus derechos y la exigencia de no incurrir en la violación de las normas y principios que orientan la función pública.
II.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
En esta etapa del proceso, el apoderado del Ministerio de Agricultura, además de reiterar sus argumentos, puso de presente que la Corte Constitucional mediante sentencia del 18 de marzo de 2009, con ponencia del Honorable Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007.
III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público que actúa como delegado ante esta Corporación, después de hacer un juicioso análisis de los cargos planteados en la demanda y de considerar los argumentos esgrimidos por la Nación en defensa del acto demandado, solicitó a esta Corporación que no se acceda a las pretensiones de la demanda, por cuanto no podía hablarse en este caso de un ejercicio desbordado de la potestad reglamentaria, pues, como ya se dijo, el decreto acusado no fue dictado con fundamento en el artículo 189 numeral 11 de la Carta, sino en ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República por el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
Aseguró asimismo que el hecho de haber dispuesto que el INCODER continuaría ejerciendo las funciones que tenía asignadas de conformidad con las normas preexistentes mientras se efectuaban los ajustes requeridos, no compromete la legalidad del Decreto demandado, pues dicha medida se hacía necesaria para garantizar la continuidad de los servicios a su cargo y el cumplimiento a las disposiciones legales vigentes relativas a la función pública.
IV.- DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
1.- El acto demandado
El acto administrativo demandado, es el Decreto 3362 del 6 de septiembre de 2007, "Por el cual se dictan disposiciones de transición para el funcionamiento del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-", expedido por el Presidente de la República, cuyo texto es del siguiente tenor literal:
DECRETO 3362 DE 2007
(septiembre 6)
Diario Oficial No. 46.743 de 6 de septiembre de 2007
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Por el cual se dictan disposiciones de transición para el funcionamiento del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y en concordancia con lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007,
DECRETA:
Artículo 1°.Las dependencias señaladas en el artículo 8° del Decreto 1300 de 2003, continuarán cumpliendo con las funciones asignadas con anterioridad a la fecha de publicación de la Ley 1152 de 2007, hasta tanto se dé aplicación a lo señalado en el artículo 24 de la misma, mientras ello ocurre, las funciones de los empleos seguirán siendo las fijadas en el manual específico de funciones y de competencias laborales vigente a la publicación de la citada ley, sin perjuicio de las demás que le sean asignadas de acuerdo con las disposiciones que regulan la materia.
Artículo 2°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 6 de septiembre de 2007.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Andrés Felipe Arias Leiva.
El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública,
Fernando Grillo Rubiano.
2.- El problema jurídico a resolver
Se trata de establecer si el Gobierno Nacional se encontraba jurídicamente habilitado para expedir o no el Decreto 3362 de 2007, en cuyo articulado se adoptan algunas normas de transición con motivo de la expedición de la Ley 1152 de 2007, "Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones".
Antes de abordar el estudio de legalidad del acto administrativo acusado, es necesario precisar cuál es la naturaleza jurídica del mismo y hacer referencia a los efectos de la Sentencia que declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007.
3.- La naturaleza jurídica del Decreto 3362 de 2007
Tal como se señaló en páginas precedentes, el apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considera que el precitado Decreto no es de naturaleza reglamentaria, por no haber sido dictado en ejercicio de las facultades que el artículo 189 numeral 11 de la Carta radica en el Presidente de la República en su condición de Suprema Autoridad Administrativa.
En relación con este aspecto puntual del debate, observa la Sala que tal y como se menciona en el texto del Decreto bajo examen, el mismo fue proferido por el ejecutivo en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007. El texto de dichas disposiciones es el siguiente:
Ley 489 de 1998 - Artículo 54º.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política[1] y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:
a. Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;
e. Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;
f. Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;
j. Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;
k. No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;
l. Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;
m. Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;
n. Deberá adoptarse una nueva planta de personal.[2]
Ley 1152 de 2007 -Artículo 8°. De la estructura. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, tendrá la siguiente estructura:
1. Consejo Directivo.
2. Gerencia General.
2.1 Oficina de Control Interno.
2.2 Oficina Asesora Jurídica.
2.3 Oficina Asesora de Planeación.
3. Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad.
4. Subgerencia de Desarrollo Productivo Social.
5. Subgerencia de Infraestructura.
6. Subgerencia de Pesca y Acuicultura.
7. Subgerencia Administrativa y Financiera.
8. Oficinas de Enlace Territorial.
9. Órganos de Asesoría y Coordinación.
9.1. Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno.
9.2. Comisión de Personal.
Pues bien, analizando el texto del Decreto demandado desde una perspectiva eminentemente material y objetiva, considera la Sala que su contenido no corresponde en realidad al ejercicio de la potestad reglamentaria de que está investido el Presidente de la República, pues no puede predicarse que al disponer que "Las dependencias señaladas en el artículo 8° del Decreto 1300 de 2003, continuarán cumpliendo con las funciones asignadas con anterioridad a la fecha de publicación de la Ley 1152 de 2007, hasta tanto se dé aplicación a lo señalado en el artículo 24 de la misma […]", esté desarrollando ningún precepto de la ley en mención con la intención de garantizar su puntual observancia.
Como bien se puede advertir, la norma en mención se limita a establecer que mientras el ejecutivo no reglamente la estructura interna del INCODER, sus órganos directivos, su composición y sus funciones, se seguirán aplicando las mismas disposiciones que venían rigiendo al momento de entrar en vigencia la ley 1152 de 2007, hasta tanto el ejecutivo no expida los actos administrativos previstos en el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007.
Pensar en lo contrario, es decir, entender que con la sola promulgación de esa Ley quedaron sin efecto de manera inmediata y automática las normas orgánicas que regían hasta ese momento, daría lugar al surgimiento de situaciones absurdas e irrazonables, pues de aceptarse esa interpretación tanto el INCODER como los servidores públicos a ella vinculados, quedarían en un limbo jurídico de enormes proporciones y consecuencias inimaginables que sólo vendrían a superarse al entrar a regir las disposiciones que dicte el ejecutivo con fundamento en el artículo 24 de la Ley 1152.
Resulta de interés considerar para los propósitos de este proceso, que la potestad reglamentaria prescrita por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia, habilita al Presidente de la República para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto tendientes a garantizar la debida ejecución de la ley. A través de los actos reglamentarios que expida el ejecutivo, se desarrollan y precisan las reglas y principios en fijados por el legislador, completando los mandatos legales en aquellos detalles y pormenores que sean indispensables para garantizar y propiciar su cabal y estricta aplicación.
Como bien se puede advertir, el Decreto demandado, antes que completar y detallar las normas contenidas en la ley 1152 de 2007, lo único que hace en realidad es adoptar unas normas de transición para asegurar el cumplimiento ininterrumpido de las funciones que el INCODER tenía asignadas, hasta tanto no se reglamente su nueva estructura, sus órganos directivos, su composición y sus funciones, dentro del término de seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley en referencia.
Estima la Sala que si bien el objeto de la jurisdicción no es propiamente el de juzgar la oportunidad y conveniencia de los actos administrativos demandados, es de suyo evidente que en este caso la expedición del Decreto 3362 del 6 de septiembre de 2007 era innecesaria, pues aún en el evento de no haberse expedido, era de Perogrullo entender que debían seguirse aplicando las mismas normas orgánicas que regían al momento de promulgarse la Ley 1152 de 2007, dada la imposibilidad de interrumpir de manera abrupta e inopinada el funcionamiento del INCODER y de desconocer las situaciones jurídicas particulares y concretas de sus servidores públicos, más aún cuando el propio legislador dejó expresamente contemplada la expedición ulterior de los actos administrativos ya mencionados.
Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que el Decreto demandado no es de naturaleza reglamentaria.
4.- Efectos de la sentencia C-175-09 de fecha 18 de marzo de 2009
Tal como lo señaló el apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el alegato de conclusión, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-175-09 de 18 de marzo de 2009, Mag. Ponente Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, declaró la inexequibilidad de la ley 1152 de 2007, "Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones".
En efecto, de conformidad con las consideraciones que sirven de sustento a dicha providencia, la H. Corte Constitucional consideró que la Ley en mención violó los artículos 2º, 7º, 40 y 330 de la Constitución, al igual que el artículo 6º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, que forma parte del bloque de constitucionalidad, en razón de haberse pretermitido la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, a pesar de la existencia de varias disposiciones en su articulado que los afectan de manera directa.
En ese orden de ideas, interesa entonces entrar a determinar cuáles son los efectos y la incidencia que tiene esa decisión judicial en el presente proceso.
Pues bien, en relación con el tema es menester tener presente el artículo 66 numeral 2° del C.C.A., en el cual se dispone lo siguiente:
Artículo 66.- Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
[…]
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
De conformidad con la norma anteriormente trascrita, cuando desaparecen los fundamentos jurídicos y fácticos que sirvieron de sustento a un acto administrativo se produce el fenómeno que la jurisprudencia y la doctrina han convenido en denominar el "decaimiento del acto administrativo", el cual entraña la pérdida de sus efectos y su inaplicación por parte de la administración.
En el asunto sub examine, el hecho de que la Corte Constitucional haya declarado la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, sobre la cual se fundamentó el acto administrativo demandado, determina entonces su decaimiento, pues al perder sus efectos, resulta más que obvio pensar que la transición normativa de que trata el acto acusado pierde por completo su razón de ser y su justificación.
Es del caso resaltar, en todo caso, que si bien la Corte Constitucional se encuentra jurídicamente habilitada para señalar los efectos temporales de sus sentencias, al no haberlo hecho en el asunto bajo examen, debe entenderse que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad declarada por la Sentencia C-175 de 2009, se producen EX NUNC, esto es, hacia futuro y no hacia el pasado, lo cual habilita a la Sala para pronunciarse con respecto a la legalidad del acto demandado. Según el criterio de la Sala, el hecho de que el acto haya quedado sin efectos a partir de su ejecutoria, no significa que no pueda pronunciarse sobre la legalidad del acto demandado, teniendo en cuenta los efectos que hubiere producido desde el mismo momento de su expedición y hasta el momento de proferirse la sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma legal que le sirvió fundamento.
6.- Análisis de los cargos
Habiendo quedado plenamente establecido el carácter no reglamentario del decreto acusado, la Sala estima que no es dable ni pertinente aducir que el Presidente de la República haya incurrido en un exceso en el ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 189 numeral 11 de la Carta y, por lo mismo, el cargo planteado por la Señora Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios no tiene ninguna vocación de prosperidad.
En lo que concierte al cargo referido al "Indebido soporte normativo para la expedición del Decreto 3362 de 2007", comparte la Sala plenamente el criterio expresado por el Señor Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, cuando en su vista fiscal asegura que "[…] como el decreto acusado se expidió en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 189 numeral 16 [de la Carta] conforme a los criterios establecidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, lo que hizo el ejecutivo fue establecer las funciones del INCODER hasta tanto se definiera la estructura de las nuevas entidades que vinieron a reemplazar a las existentes INPA, INCORA, DRI e INAT. La Ley 1152 de 2007 no derogó el artículo 8° del Decreto 1300 de 2003, esto es, lo relacionado con la estructura orgánica, razón por la cual el Decreto 3362 dispone que las funciones de los empleos seguirán siendo las fijadas en el manual específico de funciones y de competencias laborales vigentes a la fecha de promulgación de la misma." Al hacer suyas las anteriores apreciaciones, la Sala considera que el cuestionamiento expuesto por la parte actora no tiene la virtud de enervar la legalidad del Decreto demandado.
Por último y en relación con el cargo referido al hecho de que el Presidente de la República haya ejercido su potestad reglamentaria sin haber realizado una valoración e indagación de los fines contenidos de la ley, la Sala considera que ese hecho no fue acreditado por la parte actora y además de ello, aún en el supuesto caso de haber sido demostrado, lo real y cierto es que ese hecho en abstracto no constituye un vicio capaz de comprometer la legalidad del acto acusado.
Teniendo en cuenta las razones que anteceden, considera la Sala que la no logró desvirtuar la presunción de legalidad del Decreto 3362 de 2007.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: DENIÉGASE la declaratoria de nulidad del Decreto 3362 de 2007.
Segundo: En firme esta decisión, archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 18 de agosto de 2011.
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA G.
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETAMARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
[1]Constitución Política. Artículo 189 núm.16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
[2] Los literales b), c), d), g), h), e i) del artículo 54 fueron declarados inexequibles mediante Sentencia C 702 de 1999 Corte Constitucional.