Fecha Providencia | 05/08/2010 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Norma demandada: Decreto 121 de 18 de enero de 1950, "Por el cual se destina para el servicio de la Base Naval Militar de Cartagena, de la Marina de Guerra Nacional, la Isla de Tierra Bomba",
Demandante: LUIS RAFAEL BORJA GONZALEZ
DECRETO 121 DE 1950 - Destinación de Isla Tierra Bomba para el servicio de la Base Naval Militar de Cartagena / DECRETO 121 DE 1950 - Tiene naturaleza administrativa o ejecutiva / DECRETO ADMINISTRATIVO - Naturaleza del Decreto 121 de 1950 / DECRETO ADMINISTRATIVO - Su naturaleza no la desvirtúa expedición en vigencia de estado de sitio / CONSEJO DE ESTADO - Competencia en acción de nulidad contra Decreto Administrativo / DECRETO ADMINISTRATIVO - Examen de legalidad le compete al Consejo de Estado
Pese a que en el epígrafe del mismo no se precisan las fuentes normativas de las facultades que el Gobierno Nacional dice ejercer en la expedición del Decreto, es fácil inferir de su parte motiva y de su contenido que mediante el mismo se está dando aplicación concreta a disposiciones legales o, lo que es igual, se está tomando una decisión concreta con base en las disposiciones constitucionales y legales invocadas en sus consideraciones. Se observa igualmente que en las normas invocadas no hay ninguna que comporten facultades propias de estados de excepción, específicamente del entonces denominado estado de sitio, regulado en lo que era el artículo 121 de la Constitución vigente en ese entonces, la conocida como Constitución de 1886; como tampoco que comporten facultades para expedir normas con fuerza de ley sobre materia determinada y por tiempo definido, conocidas como facultades extraordinarias dadas por el Congreso de la República al Presidente de la República. En esas circunstancias, las facultades ejercidas son de carácter administrativo, en la medida en que significan la aplicación o cumplimiento de la ley con propósitos y fines propios de la Administración Pública. No se trata, entonces, de un decreto con fuerza de ley o con carácter legislativo, sino claramente de un decreto administrativo y como tal puede catalogarse como decreto ejecutivo, en la medida en que contiene una decisión de alcance práctico y concreto, incluso con efectos individuales o subjetivos determinables. Precisado lo anterior, la excepción propuesta por el Ministerio de Defensa de falta de competencia y jurisdicción, bajo el argumento de que el decreto acusado es un decreto ley, respaldada por el Ministerio Público, carece de asidero, toda vez que está evidenciado que ese decreto es de carácter administrativo y en razón de ello es de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cabeza de esta Corporación, atendiendo el artículo 128, numeral 1, del C.C.A. Esa condición de decreto administrativo no se desvirtúa por la sola circunstancia de que se hubiera expedido en momentos en que se encontraba vigente el estado de sitio que había sido declarado mediante Decreto 3518 de 9 de noviembre de 1949. Al punto, es cierto que mediante la Ley 141 de 1961 se adoptó como legislación permanente la adoptada con base en las facultades de ese estado de sitio, pero tal adopción se refirió exclusivamente a los decretos legislativos y sólo a ellos, según se lee en dicha ley (…) Dado que el decreto aquí examinado no fue expedido con invocación del artículo 121 de la Constitución Política entonces vigente, según puede constarse en su texto, no se presta a dudas de que no fue objeto de esa adopción como ley, y que por lo mismo mantiene su condición de disposición administrativa, tal como atrás se precisó. Por lo tanto, la excepción no fue demostrada, de allí que se deba negar su prosperidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION NACIONAL DE 1886 - ARTICULO 121 / DECRETO 3518 DE 1949 / LEY 141 DE 1961 / DECRETO 3518 DE 1949 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 128 NUMERAL 1
NORMA DEMANDADA: DECRETO 121 DE 1950 (18 DE ENERO) - GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)
ACCION DE NULIDAD - Naturaleza / ACCION DE NULIDAD - Finalidad / ACCION DE NULIDAD - Improcedente para obtener restablecimiento de derechos subjetivos / ISLA DE TIERRA BOMBA - Discusión sobre su propiedad es improcedente en acción de nulidad / ACCION DE NULIDAD - Improcedencia para discutir derecho de propiedad privada sobre Isla Tierra Bomba
El Ministerio de Agricultura propone la excepción de improcedencia del proceso de nulidad por inconstitucionalidad, al considerar que la instancia adecuada para resolver el problema planteado por el actor sobre la propiedad de los terrenos objeto del decreto acusado, es el previsto en la Ley 160 de 1994, de clarificación de la propiedad (artículo 12, numeral 15), el cual dice que fue iniciado por el INCODER. En efecto, el cuestionamiento que el actor le hace al decreto enjuiciado se basa en supuestos derechos de propiedad privados sobre parte de esos terrenos, de suerte que dicho cuestionamiento está dirigido más que a censurar la constitucionalidad y legalidad del Decreto, a que se restablezcan determinados derechos individuales, pues su motivo de inconformidad radica en la vulneración o afectación de esos derechos, lo cual excede la finalidad de la presente acción de nulidad, cuya única finalidad es ejercer el control de legalidad, en este caso del Decreto impugnado, y de ninguna manera definir o resolver problemas subjetivos, como los relativos a la propiedad de los aludidos terrenos. Es así como el actor le endilga al Decreto la violación de los artículos 2 (16 C.P. 1886), 58 (30 C.P. 1886), 101 (3º, inciso 3º, C.P. 1886) y 188 (116 C.P. 1886) de la Constitución Política, por razones que se resumen en falsa motivación porque según aparece en la tradición del inmueble, la Isla de Tierra Bomba era de propiedad privada para 1886, de modo que no es cierto que fueran baldíos y no existe título que le dispute su propiedad a los particulares que la tienen. Que el Gobierno solo podía reservar tierras de su propiedad, que en dicha isla era sólo la Hacienda Tierra Bomba o Lazareto de Caño Loro, una tercera (1/3) parte de la toda la Isla, adquirida mediante contratos protocolizados en la Escritura Pública 139 de 23 de enero de 1931 de la Notaría Cuarta del Circuito de Bogotá, comprada a THE ANDIAN NATIONAL COPORATION LIMITED, y que con base en la propiedad que tenía sobre tal predio no podía apropiarse de la totalidad de la Isla por el decreto demandado, al entregársela a las Fuerzas Militares de Colombia. Que con el artículo 3º del cuestionado decreto se pretende, además, consumar el ultraje y despojo a los legítimos dueños de las dos terceras partes (2/3) de la mencionada isla. A simple vista se observa que las razones aducidas por el actor son de carácter eminentemente privado, toda vez que obedecen a intereses y derechos particulares relativos a la propiedad de los terrenos afectados por el decreto enjuiciado, de allí que el examen de los cargos reseñados exceden el ámbito y objeto de la acción que ha incoado el actor, toda vez que antes que la legalidad de dicho decreto, habría que dilucidar y precisar tales intereses y derechos, con sus correspondientes titulares, con lo cual se pasaría a consideraciones y decisiones de carácter subjetivo, las cuales no tienen cabida en la acción de nulidad, ya que justamente ésta es una acción objetiva, quiere decir, que su ámbito es el del interés general y normatividad abstracta e impersonal, de allí que su objeto de examen sean situaciones jurídicas igualmente generales, y su finalidad se concreta en servir de instrumento judicial para controlar y preservar la legalidad de los actos administrativos, de manera abstracta e impersonal.
FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 - ARTICULO 12 NUMERAL 15
NORMA DEMANDADA: DECRETO 121 DE 1950 (18 DE ENERO) - GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)
DERECHOS SUBJETIVOS - Acciones contencioso administrativas procedentes para obtener su protección / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Naturaleza subjetiva / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es la procedente para restablecer derechos presuntamente lesionados con el Decreto 121 de 1950
Por ello las situaciones jurídicas concretas, subjetivas o impersonales escapan a la acción de nulidad, sea la de simple nulidad o la especial por inconstitucionalidad, y en lo que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa, tienen sus propias acciones, precisamente de carácter subjetivo, como son las acciones previstas en los artículos 85 a 87 del C.C.A., esto es, de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se quiere obtener la nulidad de un acto administrativo que lesiona un derecho individual protegido por la ley, para que se restablezca el derecho y/o se decrete una indemnización; la acción de reparación directa para perseguir una indemnización por un hecho, omisión, vía de hecho e incluso por un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona; y la de controversias contractuales por situaciones lesivas surgidas de actuaciones relacionadas con un contrato estatal. Así las cosas, los cargos formulados en la demanda bajo examen, corresponden a una acción subjetiva, que para el presente caso sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que consisten en la defensa de determinados supuestos derechos particulares protegidos por la ley, y obviamente se busca su protección y restablecimiento.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 121 DE 1950 (18 DE ENERO) - GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Presupuestos de procedibilidad / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Legitimación / LEGITIMACION - En acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD - En acción de nulidad y restablecimiento del derecho / FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA - Probada en acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 121 de 1950
Como toda acción judicial, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene sus presupuestos de procedibilidad, y es sabido que dentro de los mismos se encuentra el de la legitimación por activa, justamente por tratarse de una acción personal y subjetiva, de modo que sólo la pueden promover o incoar quienes tengan interés directo e inmediato en la situación jurídica que contiene el acto administrativo impugnado; interés que obviamente debe ser acreditado de manera idónea como requisito sustancial de la demanda. En este asunto, la legitimación está dada por la titularidad de algún derecho o interés en cabeza del actor sobre los terrenos objeto del decreto demandado. Otro presupuesto de procedibilidad de la presente acción, es el de la presentación de la demanda dentro del término de caducidad, señalado en el artículo 136 del C.C.A., esto es, 4 meses contados a partir de la notificación, comunicación, publicación, o ejecución según el caso del acto administrativo acusado. En lo que concierne al primero de esos presupuestos, la Sala observa que el demandante actúa sólo en su condición de ciudadano (folios 92 y 103), amén de que en el recuento que hace de la tradición de los terrenos que a su juicio son de propiedad privada en la Isla de Tierra Bomba, no aparece mención de derecho o interés alguno en cabeza suya sobre esos tales bienes inmuebles, sobre ningún área de la Isla, y menos indica instrumento alguno que constituya título de cualquier derecho en cabeza suya, e incluso, ni siquiera aduce tal derecho en la demanda. De suerte que no existe legitimación por activa en cabeza del demandante para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que implican sus cargos y pretensiones.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136
NORMA DEMANDADA: DECRETO 121 DE 1950 (18 DE ENERO) - GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)
SUBROGACION - Operancia frente al Decreto 121 de 1950 / DECRETO 121 DE 1950 - Subrogado por el Decreto Legislativo 031 de 1957 / ISLA DE TIERRA BOMBA - Cesión al municipio de Cartagena mediante el Decreto Legislativo 031 de 1957 / ACTO GENERAL DEMANDADO - Subrogación. Efectos
Además, conviene advertir que por Decreto Legislativo Núm. 031 de 22 de febrero de 1957, el Presidente de la República, en uso de sus atribuciones legales y en especial de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política entonces vigente, con base en el cual había declarado el estado de sitio mediante Decreto 3518 de 9 de noviembre de 1949, consideró que había quedado sin objeto la destinación prevista en el decreto enjuiciado (121 de 1950), debido a que por razones técnicas la Base Naval A,R.C. "Bolívar" no fue construida en la Isla Tierra Bomba. Que en virtud de ello y de solicitud que le hiciera el Gobernador de Bolívar al Gobierno Nacional, para que le cediera dicha isla con el fin de ejecutar obras de utilidad pública, decretó lo siguiente: "Artículo 1º Cédese, a título gratuito, al Municipio de Cartagena, la isla de Tierra de Bomba ubicada en la Bahía de Cartagena, Departamento de Bolívar, con excepción de las zonas que reserve la Armada Nacional. Parágrafo: Una comisión formada por el Ministerio de Obras Públicas, el Comandante de la Armada Nacional, el Gobernador de Bolívar y el Alcalde de Cartagena, asesorados por un técnico del Instituto "Agustín Codazzi", hará la correspondiente delimitación de la Isla. (…). Lo anterior significa que el Decreto 121 de 1950, aquí demandado, fue subrogado, es decir, su contenido fue sustituido por otro mediante un acto jurídico dispositivo de rango legal, es decir, de superior jerarquía, incluso antes de que se ejecutara o se le diera cumplimiento. Por consiguiente, no se llegó a la realización de sus efectos jurídicos y éstos fueron reemplazados por los efectos jurídicos de un acto con rango y fuerza de ley, primeramente de excepción, y luego de ley ordinaria en la medida en que dicho acto (Decreto legislativo 031 de 1957) fue adoptado como ley, mediante la Ley 141 de 1961, según atrás se reseñó, toda vez que el Decreto 031 de 1957 fue uno de los decretos legislativos de estado sitio expedidos desde el 9 de noviembre de 1949 hasta el 20 de julio de 1958, como se precisa en esa ley. De suerte que el Decreto 121 de 1950 desapareció del mundo jurídico antes de que se ejecutaran sus efectos jurídicos, por la subrogación de que fue objeto, de allí que debido a los alcances concretos e individualizables de dichos efectos y que ellos no se materializaron, luego todos los alegatos relativos a la supuesta afectación de derechos privados sobre los terrenos en comento que ha planteado el actor, resultan ahora irrelevantes jurídicamente contra el Decreto 121 de 1950, por cuanto además de que éste no se materializó, después del Decreto legislativo 031 de 1957 quedó sin ninguna posibilidad de afectar la situación jurídica de los terrenos que conforman la isla Tierra Bomba, ya que el segundo sustituyó lo que preveía, y de allí en adelante, cualquier variación de esa situación pasó a ser posible por cuenta de dicho decreto legislativo.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 031 DE 1957 / DECRETO 3518 DE 1949 / LEY 141 DE 1961
NORMA DEMANDADA: DECRETO 121 DE 1950 (18 DE ENERO) - GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010)
Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00276-01
Actor: LUIS RAFAEL BORJA GONZALEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ha sido interpuesta para que se declare la nulidad parcial de un decreto expedido por el Gobierno Nacional.
I.- LA DEMANDA
El ciudadano LUIS RAFAEL BORJA GONZALEZ, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C. C. A., en memorial de corrección de la demanda en cumplimiento de lo así dispuesto por el Consejero ponente, en el sentido de excluir de ella el Decreto Legislativo 0031 de 1957, por ser de la competencia de la Corte Constitucional, se ciñó a solicitar a la Sala que en proceso de única instancia, acceda a la siguiente
1. Pretensión
Declarar la nulidad del Decreto 121 de 18 de enero de 1950, "Por el cual se destina para el servicio de la Base Naval Militar de Cartagena, de la Marina de Guerra Nacional, la Isla de Tierra Bomba",
2.- Hechos de la demanda
En este capítulo, el actor hace un recuento de los antecedentes jurídicos de los terrenos objeto de la destinación dada en el decreto acusado, en especial de los actos que configurarían o habrían afectado la extensa tradición de los mismos desde 1854, en la que se hace mención de la tradición de una parte de ellos (tierras de Karex y Bocachica) por parte de sus propietarios a favor de la comunidad que las habitaba en 1871, para concluir que "Con fecha 17 de Septiembre de 1929 y con los datos de Registro, Libro 1: Tomo 6, Diligencia 1460, páginas 89/95 se inscribió la escritura 1329 (ver certificado de Registro respectivo en los folios 84 a 89) por la comunidad de Karex y Bocachica se reconoce propietaria de dichas tierras (2/3 partes de la "ISLA DE TIERRA BOMBA") tierras que venían habitando y poseyendo los nativos de esta propiedad y de la que poco a poco la Nación les viene despojando mediante los decretos demandados" (folio 102).
3 - Normas violadas y concepto de la violación
Señalan como violados los artículos 2, 58, 101, 116 y 188 de la Constitución por razones que se resumen en que las consideraciones en que se sustenta dicho decreto constituyen falsa motivación y contienen razones insuficientes para su expedición, por cuanto según aparece en la tradición del inmueble, la Isla de Tierra Bomba era de propiedad privada para 1886, mucho antes de la expedición del decreto acusado, de modo que no es cierto que fueran baldíos y no existe título que le dispute su propiedad a los particulares que la tienen.
El Gobierno no podía reservar esas tierras sino en las de su propiedad, que en dicha isla era sólo la Hacienda Tierra Bomba o Lazareto de Caño Loro, que era una tercera (1/3) parte de la toda la Isla, y que había adquirido mediante contratos protocolizados en la Escritura Pública 139 de 23 de enero de 1931 de la Notaría Cuarta del Circuito de Bogotá, comprada a THE ANDIAN NATIONAL COPORATION LIMITED.
Con base en la propiedad que tenía sobre tal predio no podía apropiarse de la totalidad de la Isla por el decreto demandado, al entregársela a las Fuerzas Militares de Colombia.
Con el artículo 3º del cuestionado decreto se pretende, además, consumar el ultraje y despojo a los legítimos dueños de las dos terceras partes (2/3) de la mencionada isla.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Al proceso fueron vinculados, en nombre de la Nación, los Ministerios de Defensa Nacional y de Agricultura.
1. El primero, en escrito de contestación de la demanda tal como fue corregida, se limita a proponer la excepción de falta de competencia y jurisdicción, bajo el argumento de que el decreto acusado es un decreto ley y como tal le corresponde a la Corte Constitucional, según el artículo 241 de la Constitución Política, luego no está dentro de la competencia residual que tiene el Consejo de Estado, según el artículo 237, numeral 2, ibídem (folios 169 a 173).
2.- El segundo pone de presente que la acción incoada es improcedente por cuanto el actor no demostró que los decretos demandados infringen los artículos constitucionales citados, sino que su argumentación se basa en que los terrenos en comento son de particulares y no de la Nación, afirmación que tampoco se encuentra probada.
Para dirimir el tema que pone en discusión, el de la propiedad del Estado sobre dichos terrenos, el proceso de nulidad por inconstitucionalidad no es la instancia adecuada para resolverlo, sino la prevista en la Ley 160 de 1994, de clarificación de la propiedad (artículo 12, numeral 15); procedimiento que por lo demás fue iniciado por el INCODER (folios 174 a 179).
Por lo tanto, las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar.
III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Primero Delegado ante la Corporación considera que el decreto acusado, igual que el Decreto 031 de 1957 fue expedido con base en las facultades de estado de sitio, declarado mediante el Decreto 3518 de 9 de noviembre de 1949, y que perduró hasta 1958, por lo tanto es un decreto legislativo, como lo es el Decreto 031 de 1957, lo cual hace que sea de aquellos decretos cuya competencia para su control constitucional le corresponde a la Corte Constitucional, antes Corte Suprema de Justicia, de manera privativa, y que el proceso deba, entonces, ser enviado a dicha Corporación para su conocimiento.
VI.- DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
1.- El decreto acusado
Su texto es el siguiente:
"LA ISLA DE TIERRA BOMBA, NUEVA SEDE DE LA BASE NAVAL DE CARTAGENA
Decreto Número 121 de 1950 (ENERO 18)
Por el cual se destina para el servicio de la Base Naval Militar de Cartagena, de la Marina de Guerra Nacional, la Isla de Tierra Bomba.
El Presidente de la República de Colombia
En uso de sus facultades constitucionales y legales,
CONSIDERANDO:
Que conforme al Art. 202 de la Constitución, pertenecen a la República todas las tierras baldías, inclusive las que antes de 1886 eran de la pertenecia de los antiguos Estados Soberanos.
Que según el Art. 45 del Código Fiscal Nacional (ley 110 de 1912), se reputan baldíos, y por consiguiente de propiedad nacional, las costas desiertas y las de uno y otro mar, no apropiadas por particulares en virtud de títulos traslaticio de dominio.
Que el Art. 19 de la ley 119 de 1918 faculta al Gobierno para reservar terrenos del Estado, en todos los casos en que a su juicio sea conveniente para cualquier uso público.
Que la ley 90 de 1943 destinó el Territorio del Lazareto de Caño de Loro en la isla de Tierra Bomba, para el uso de la Base Naval de Cartagena.
DECRETA:
Artículo 1º Destinase para el servicio exclusivo de la Base Naval Militar de la Marina de Guerra de las fuerzas Militares de Colombia toda la Isla de Tierra Bomba, en la Bahía de Cartagena del Departamento de Bolívar.
Artículo 2º El Ministerio de higiene procederá inmediatamente a verificar todos los arreglos que sean necesarios en Lazareto de Agua de Dios para trasladar a este lugar a los enfermos que actualmente se hallan aislados en Lazareto de Caño de Loro.
Artículo 3º Como en la Isla de Tierra Bomba existen caseríos ocupados por particulares sanos, el Gobierno Nacional procederá al traslado de tales habitantes a un sitio apropiado en la tierra firme, que será escogido por los Ministerios de Guerra y de Obras Públicas.
Artículo 4º Los Ministerios de Guerra y de Obras Públicas podrán delegar en las autoridades superiores de la Base Naval de Cartagena tanto el traslado de tales habitantes de la Isla de Tierra Bomba a la tierra firme, como los trabajos de construcción de las nuevas casas que le serán entregadas a dichos habitantes en reemplazo de las que ocupan en la Isla.
Artículo 5º Por la autoridad competente les serán hechas a los que ocupen las nuevas casas de que trata el Artículo anterior, las adjudicaciones de ellas y de los terrenos en que sean edificadas; y en los títulos que se expidan será dejada expresa constancia de que los beneficiarios renuncian a cualquier derecho que puedan alegar sus habitaciones y terrenos ubicados en la Isla de Tierra Bomba.
Artículo 6º El Gobierno Nacional abrirá los créditos que sean necesarios para el cumplimiento de las anteriores disposiciones."
2. Clase de dicho decreto
Pese a que en el epígrafe del mismo no se precisan las fuentes normativas de las facultades que el Gobierno Nacional dice ejercer en la expedición del Decreto, es fácil inferir de su parte motiva y de su contenido que mediante el mismo se está dando aplicación concreta a disposiciones legales o, lo que es igual, se está tomando una decisión concreta con base en las disposiciones constitucionales y legales invocadas en sus consideraciones.
Se observa igualmente que en las normas invocadas no hay ninguna que comporten facultades propias de estados de excepción, específicamente del entonces denominado estado de sitio, regulado en lo que era el artículo 121 de la Constitución vigente en ese entonces, la conocida como Constitución de 1886; como tampoco que comporten facultades para expedir normas con fuerza de ley sobre materia determinada y por tiempo definido, conocidas como facultades extraordinarias dadas por el Congreso de la República al Presidente de la República.
En esas circunstancias, las facultades ejercidas con de carácter administrativo, en la medida en que significan la aplicación o cumplimiento de la ley con propósitos y fines propios de la Administración Pública.
No se trata, entonces, de un decreto con fuerza de ley o con carácter legislativo, sino claramente de un decreto administrativo y como tal puede catalogarse como decreto ejecutivo, en la medida en que contiene una decisión de alcance práctico y concreto, incluso con efectos individuales o subjetivos determinables.
3.- La excepción de falta de competencia de esta jurisdicción
Precisado lo anterior, la excepción propuesta por el Ministerio de Defensa de falta de competencia y jurisdicción, bajo el argumento de que el decreto acusado es un decreto ley, respaldada por el Ministerio Público, carece de asidero, toda vez que está evidenciado que ese decreto es de carácter administrativo y en razón de ello es de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cabeza de esta Corporación, atendiendo el artículo 128, numeral 1, del C.C.A.
Esa condición de decreto administrativo no se desvirtúa por la sola circunstancia de que se hubiera expedido en momentos en que se encontraba vigente el estado de sitio que había sido declarado mediante Decreto 3518 de 9 de noviembre de 1949.
Al punto, es cierto que mediante la Ley 141 de 1961 se adoptó como legislación permanente la adoptada con base en las facultades de ese estado de sitio, pero tal adopción se refirió exclusivamente a los decretos legislativos y sólo a ellos, según se lee en dicha ley, a saber:
"LEY 141 DE 1961
(Diciembre 16)
Diario Oficial No. 30.694 de 23 de diciembre de 1961
Por la cual se adopta una legislación de emergencia y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 1o. Adóptanse como leyeslos decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores.
ARTICULO 2o. Esta Ley regirá desde su sanción." (negrillas son de la Sala)
Dado que el decreto aquí examinado no fue expedido con invocación del artículo 121 de la Constitución Política entonces vigente, según puede constarse en su texto, no se presta a dudas de que no fue objeto de esa adopción como ley, y que por lo mismo mantiene su condición de disposición administrativa, tal como atrás se precisó.
Por lo tanto, la excepción no fue demostrada, de allí que se deba negar su prosperidad.
4.- Excepción de improcedencia de la acción
4.1. El Ministerio de Agricultura propone la excepción de improcedencia del proceso de nulidad por inconstitucionalidad, al considerar que la instancia adecuada para resolver el problema planteado por el actor sobre la propiedad de los terrenos objeto del decreto acusado, es el previsto en la Ley 160 de 1994, de clarificación de la propiedad (artículo 12, numeral 15), el cual dice que fue iniciado por el INCODER.
4.2. En efecto, el cuestionamiento que el actor le hace al decreto enjuiciado se base en supuestos derechos de propiedad privados sobre parte de esos terrenos, de suerte que dicho cuestionamiento está dirigido más que a censurar la constitucionalidad y legalidad del Decreto, a que se restablezcan determinados derechos individuales, pues su motivo de inconformidad radica en la vulneración o afectación de esos derechos, lo cual excede la finalidad de la presente acción de nulidad, cuya única finalidad es ejercer el control de legalidad, en este caso del Decreto impugnado, y de ninguna manera definir o resolver problemas subjetivos, como los relativos a la propiedad de los aludidos terrenos.
Es así como el actor le endilga al Decreto la violación de los artículos 2 (16 C.P. 1886), 58 (30 C.P. 1886), 101 (3º, inciso 3º, C.P. 1886) y 188 (116 C.P. 1886) de la Constitución Política, por razones que se resumen en falsa motivación porque según aparece en la tradición del inmueble, la Isla de Tierra Bomba era de propiedad privada para 1886, de modo que no es cierto que fueran baldíos y no existe título que le dispute su propiedad a los particulares que la tienen.
Que el Gobierno solo podía reservar tierras de su propiedad, que en dicha isla era sólo la Hacienda Tierra Bomba o Lazareto de Caño Loro, una tercera (1/3) parte de la toda la Isla, adquirida mediante contratos protocolizados en la Escritura Pública 139 de 23 de enero de 1931 de la Notaría Cuarta del Circuito de Bogotá, comprada a THE ANDIAN NATIONAL COPORATION LIMITED, y que con base en la propiedad que tenía sobre tal predio no podía apropiarse de la totalidad de la Isla por el decreto demandado, al entregársela a las Fuerzas Militares de Colombia.
Que con el artículo 3º del cuestionado decreto se pretende, además, consumar el ultraje y despojo a los legítimos dueños de las dos terceras partes (2/3) de la mencionada isla.
4.3. A simple vista se observa que las razones aducidas por el actor son de carácter eminentemente privado, toda vez que obedecen a intereses y derechos particulares relativos a la propiedad de los terrenos afectados por el decreto enjuiciado, de allí que el examen de los cargos reseñados exceden el ámbito y objeto de la acción que ha incoado el actor, toda vez que antes que la legalidad de dicho decreto, habría que dilucidar y precisar tales intereses y derechos, con sus correspondientes titulares, con lo cual se pasaría a consideraciones y decisiones de carácter subjetivo, las cuales no tienen cabida en la acción de nulidad, ya que justamente ésta es una acción objetiva, quiere decir, que su ámbito es el del interés general y normatividad abstracta e impersonal, de allí que su objeto de examen sean situaciones jurídicas igualmente generales, y su finalidad se concreta en servir de instrumento judicial para controlar y preservar la legalidad de los actos administrativos, de manera abstracta e impersonal.
Por ello las situaciones jurídicas concretas, subjetivas o impersonales escapan a la acción de nulidad, sea la de simple nulidad o la especial por inconstitucionalidad, y en lo que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa, tienen sus propias acciones, precisamente de carácter subjetivo, como son las acciones previstas en los artículos 85 a 87 del C.C.A., esto es, de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se quiere obtener la nulidad de un acto administrativo que lesiona un derecho individual protegido por la ley, para que se restablezca el derecho y/o se decrete una indemnización; la acción de reparación directa para perseguir una indemnización por un hecho, omisión, vía de hecho e incluso por un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona; y la de controversias contractuales por situaciones lesivas surgidas de actuaciones relacionadas con un contrato estatal.
4.4.- Así las cosas, los cargos formulados en la demanda bajo examen, corresponden a una acción subjetiva, que para el presente caso sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que consisten en la defensa de determinados supuestos derechos particulares protegidos por la ley, y obviamente se busca su protección y restablecimiento.
4.5. Como toda acción judicial, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene sus presupuestos de procedibilidad, y es sabido que dentro de los mismos se encuentra el de la legitimación por activa, justamente por tratarse de una acción personal y subjetiva, de modo que sólo la pueden promover o incoar quienes tengan interés directo e inmediato en la situación jurídica que contiene el acto administrativo impugnado; interés que obviamente debe ser acreditado de manera idónea como requisito sustancial de la demanda.
En este asunto, la legitimación está dada por la titularidad de algún derecho o interés en cabeza del actor sobre los terrenos objeto del decreto demandado.
Otro presupuesto de procedibilidad de la presente acción, es el de la presentación de la demanda dentro del término de caducidad, señalado en el artículo 136 del C.C.C., esto es, 4 meses contados a partir de la notificación, comunicación, publicación, o ejecución según el caso del acto administrativo acusado.
4.6. En lo que concierne al primero de esos presupuestos, la Sala observa que el demandante actúa sólo en su condición de ciudadano (folios 92 y 103), amén de que en el recuento que hace de la tradición de los terrenos que a su juicio son de propiedad privada en la Isla de Tierra Bomba, no aparece mención de derecho o interés alguno en cabeza suya sobre esos tales bienes inmuebles, sobre ningún área de la Isla, y menos indica instrumento alguno que constituya título de cualquier derecho en cabeza suya, e incluso, ni siquiera aduce tal derecho en la demanda.
De suerte que no existe legitimación por activa en cabeza del demandante para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que implican sus cargos y pretensiones.
4.7.- Además, conviene advertir que por Decreto Legislativo Núm. 031 de 22 de febrero de 1957, el Presidente de la República, en uso de sus atribuciones legales y en especial de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política entonces vigente, con base en el cual había declarado el estado de sitio mediante Decreto 3518 de 9 de noviembre de 1949, consideró que había quedado sin objeto la destinación prevista en el decreto enjuiciado (121 de 1950), debido a que por razones técnicas la Base Naval A,R.C. "Bolívar" no fue construida en la Isla Tierra Bomba.
Que en virtud de ello y de solicitud que le hiciera el Gobernador de Bolívar al Gobierno Nacional, para que le cediera dicha isla con el fin de ejecutar obras de utilidad pública, decretó lo siguiente:
"Artículo 1º Cédese, a título gratuito, al Municipio de Cartagena, la isla de Tierra de Bomba ubicada en la Bahía de Cartagena, Departamento de Bolívar, con excepción de las zonas que reserve la Armada Nacional.
Parágrafo: Una comisión formada por el Ministerio de Obras Públicas, el Comandante de la Armada Nacional, el Gobernador de Bolívar y el Alcalde de Cartagena, asesorados por un técnico del Instituto "Agustín Codazzi", hará la correspondiente delimitación de la Isla.
Artículo 2º. Autorizase al Ministerio de Obras Públicas para hacer la escritura correspondiente al Municipio de Cartagena, una vez cumplido el parágrafo anterior.
Artículo 3º Las obras necesarias para la urbanización y embellecimiento de la isla, serán realizadas por el Departamento de Bolívar, de conformidad con la ordenanza número 1º de 8 de octubre de 1956, del Consejo Administrativo de dicho departamento.
Artículo 4º Declaranse de utilidad pública las tierras de propiedad de particulares existentes en la mencionada Isla.
Artículo 5º Este decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
4.8.- Lo anterior significa que el Decreto 121 de 1950, aquí demandado, fue subrogado, es decir, su contenido fue sustituido por otro mediante un acto jurídico dispositivo de rango legal, es decir, de superior jerarquía, incluso antes de que se ejecutara o se le diera cumplimiento.
Por consiguiente, no se llegó a la realización de sus efectos jurídicos y éstos fueron reemplazados por los efectos jurídicos de un acto con rango y fuerza de ley, primeramente de excepción, y luego de ley ordinaria en la medida en que dicho acto (Decreto legislativo 031 de 1957) fue adoptado como ley, mediante la Ley 141 de 1961, según atrás se reseñó, toda vez que el Decreto 031 de 1957 fue uno de los decretos legislativos de estado sitio expedidos desde el 9 de noviembre de 1949 hasta el 20 de julio de 1958, como se precisa en esa ley.
De suerte que el Decreto 121 de 1950 desapareció del mundo jurídico antes de que se ejecutaran sus efectos jurídicos, por la subrogación de que fue objeto, de allí que debido a los alcances concretos e individualizables de dichos efectos y que ellos no se materializaron, luego todos los alegatos relativos a la supuesta afectación de derechos privados sobre los terrenos en comento que ha planteado el actor, resultan ahora irrelevantes jurídicamente contra el Decreto 121 de 1950, por cuanto además de que éste no se materializó, después del Decreto legislativo 031 de 1957 quedó sin ninguna posibilidad de afectar la situación jurídica de los terrenos que conforman la isla Tierra Bomba, ya que el segundo sustituyó lo que preveía, y de allí en adelante, cualquier variación de esa situación pasó a ser posible por cuenta de dicho decreto legislativo.
4.9.- En esas circunstancias, emerge claramente la improcedibilidad de la presente acción, pero por razones distintas a las invocadas por el Ministerio de Agricultura en la excepción bajo examen, lo cual no obsta para que se deba declarar la prosperidad de dicha excepción de improcedencia de la presente acción, debido especialmente a la falta de legitimación por activa en el accionante, y consiguientemente la inhibición respecto del fondo de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de la presente providencia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO.- DECLÁRASE probada la excepción de improcedencia de la presente acción, que la Sala tiene como de nulidad y restablecimiento del derecho, por falta de legitimación por activa, según lo precisado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO.- EN CONSECUENCIA, INHÍBESE de pronunciarse sobre el fondo de la demanda presentada por el ciudadano LUIS RAFAEL BORJA GONZALEZ contra el Decreto 121 de 18 de enero de 1950.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 5 de agosto de 2010.
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Presidente
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO