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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010001591SENTENCIAPRIMERA11001032400020050018501201018/03/2010SENTENCIA__PRIMERA__11001032400020050018501__2010_18/03/2010100015912010PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Sujeción a la normativa nacional: Constitución Política y Ley / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Determinantes para su elaboración y adopción / DETERMINANTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Aplicación en elaboración y adopción del POT / DETERMINANTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Constituyen norma de superior jerarquía / DETERMINANTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Obras de utilidad pública o interés social para satisfacer los determinantes Leído dichos textos [Ley 388 de 1997, artículos 10 y 20], salta a la vista que el primero y en lo que concierne a la elaboración de los planes de ordenamiento territorial por los municipios y distritos, reitera el carácter de Estado Unitario acogido por el Constituyente Colombiano desde 1886 y la consecuente sujeción de las decisiones territoriales a la normativa nacional, conformada por la ley y la Constitución Política, al prever que tales planes los han de adoptar dentro de sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes. Que como concreción de ello, advierte del carácter de norma de superior jerarquía que tienen las determinantes señaladas en sus numerales transcritos, pudiéndose observar sin necesidad de comentarios adicionales que esas "determinantes" son aspectos de interés social y general para la sociedad colombiana y que para la protección, desarrollo o satisfacción de los mismos, ellas comportan obras que son susceptibles de ser declaradas de utilidad pública o social por el legislador, como es el caso por ejemplo de las determinantes señaladas en el numeral 3º del comentado artículo 10, pues se refiere al señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 10 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 20 NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 2201 DE 2003 (5 DE AGOSTO) GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO) DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Reglamentación a través del Decreto 2201 de 2003 / PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Sujeción a determinantes / OBRAS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERESES SOCIAL - Señaladas por la Ley y ejecutadas por la Nación / OBRAS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL - Deben ser tenidas en cuenta al elaborarse los POT / DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Materias a las que se refiere: ambiental, patrimonio cultural, infraestructura vial, servicios públicos domiciliarios y planes de desarrollo metropolitanos / DECRETO REGLAMENTARIO 2201 DE 2003 - Desarrolla y explicita artículo 10 de la Ley 388 de 1997 En ese orden, se evidencia que el decreto enjuiciado se enmarca en ese artículo 10, toda vez que en lo referente a "Los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación.", no hace más que explicitar la primacía de la voluntad del legislador y la consecuente relación de subordinación a ésta, así como la coordinación y previsión o planeación que el ordenamiento jurídico, en especial el precitado artículo 10, le impone a los municipios y distritos para la elaboración de sus respectivos planes de ordenamiento territorial. En otras palabras, el Decreto le está dando desarrollo a las determinantes señaladas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, en cuanto se trate de los mencionados asuntos, obras o actividades que correspondan a esas determinantes, cuya ejecución le corresponda a la Nación, los cuales deben ser tenidos como norma de superior jerarquía en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial por los municipios en virtud de dicho artículo y no del decreto. Conviene recabar que los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública, indicados en el artículo 1º del decreto acusado, no pueden ser más que del contenido y para los objetos o fines señalados en las cuatro determinantes del reglamentado artículo 10, lo que significa que no gozan de la preeminencia prevista en este artículo 10 de la Ley 388, los proyectos, obras o actividades que no guarden relación o no se enmarquen en esas cuatro determinantes, que en resumen son: Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales; Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente; El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia; Y los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente ley. (…). Así las cosas, es claro que el decreto acusado guarda una relación directa, material e ineludible con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y constituye un reglamento del mismo en la medida en que lo explícita y le da desarrollo en cuanto se refiere a los planes, obras y actividades que el legislador tenga declarados como de utilidad pública e interés social, cuya ejecución corresponda a la Nación, y en que unos y otras siempre van a tener relación con los planes de ordenamiento territorial, toda vez que cualquier parte del territorio nacional es a su vez parte del territorio bajo la jurisdicción de un determinado municipio o distrito, por la división de aquél en éstos entes territoriales, pasando por los departamentos. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 10 NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 2201 DE 2003 (5 DE AGOSTO) GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO) PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Debe sujetarse a la normativa superior / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Debe armonizarse con obras y actividades que se enmarcan en las determinantes que fija la ley / POTESTAD REGLAMENTARIA - Ejercicio conforme a la ley En cuanto se refiere a la violación del artículo 20 de la misma ley, se infiere entonces que el Decreto no lo contraría, por la sencilla razón de que en virtud de lo establecido en el artículo 10 ya comentado, todo plan de ordenamiento territorial está sujeto a las normas superiores que en ese artículo se señalan y el Decreto no hace más que hacer una reglamentación de las mismas, en especial, de las determinantes enunciadas. El Decreto no está señalando que los proyectos, obras y actividades de que él se ocupa se ejecuten por fuera o en contravía de los planes de Ordenamiento Territorial, sino que está dándole desarrollo al aludido artículo 10 en cuanto a la sujeción o armonización que tales planes le deben a esos proyectos, obras y actividades que se enmarcan en las determinantes que se fijan en la ley. Se observa, entonces, de manera fácil que no hay exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria ni violación de la norma reglamentada por la falta de correspondencia material que aduce la actora; luego la acusación bajo examen no tiene asidero alguno, por lo cual se han de negar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 10 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 20 NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 2201 DE 2003 (5 DE AGOSTO) GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadRAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETALAURA ANDREA GUILLEM GLORIADecreto reglamentario 2201 de 5 de agosto de 2003, "Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997".Identificadores10010001592true2037Versión original10001592Identificadores

Fecha Providencia

18/03/2010

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Norma demandada:  Decreto reglamentario 2201 de 5 de agosto de 2003, "Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997".

Demandante:  LAURA ANDREA GUILLEM GLORIA


PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Sujeción a la normativa nacional: Constitución Política y Ley / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Determinantes para su elaboración y adopción / DETERMINANTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Aplicación en elaboración y adopción del POT / DETERMINANTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Constituyen norma de superior jerarquía / DETERMINANTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Obras de utilidad pública o interés social para satisfacer los determinantes

Leído dichos textos [Ley 388 de 1997, artículos 10 y 20], salta a la vista que el primero y en lo que concierne a la elaboración de los planes de ordenamiento territorial por los municipios y distritos, reitera el carácter de Estado Unitario acogido por el Constituyente Colombiano desde 1886 y la consecuente sujeción de las decisiones territoriales a la normativa nacional, conformada por la ley y la Constitución Política, al prever que tales planes los han de adoptar dentro de sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes. Que como concreción de ello, advierte del carácter de norma de superior jerarquía que tienen las determinantes señaladas en sus numerales transcritos, pudiéndose observar sin necesidad de comentarios adicionales que esas "determinantes" son aspectos de interés social y general para la sociedad colombiana y que para la protección, desarrollo o satisfacción de los mismos, ellas comportan obras que son susceptibles de ser declaradas de utilidad pública o social por el legislador, como es el caso por ejemplo de las determinantes señaladas en el numeral 3º del comentado artículo 10, pues se refiere al señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 10 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 20

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 2201 DE 2003 (5 DE AGOSTO) GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)

DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Reglamentación a través del Decreto 2201 de 2003 / PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Sujeción a determinantes / OBRAS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERESES SOCIAL - Señaladas por la Ley y ejecutadas por la Nación / OBRAS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL - Deben ser tenidas en cuenta al elaborarse los POT / DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Materias a las que se refiere: ambiental, patrimonio cultural, infraestructura vial, servicios públicos domiciliarios y planes de desarrollo metropolitanos / DECRETO REGLAMENTARIO 2201 DE 2003 - Desarrolla y explicita artículo 10 de la Ley 388 de 1997

En ese orden, se evidencia que el decreto enjuiciado se enmarca en ese artículo 10, toda vez que en lo referente a "Los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación.", no hace más que explicitar la primacía de la voluntad del legislador y la consecuente relación de subordinación a ésta, así como la coordinación y previsión o planeación que el ordenamiento jurídico, en especial el precitado artículo 10, le impone a los municipios y distritos para la elaboración de sus respectivos planes de ordenamiento territorial. En otras palabras, el Decreto le está dando desarrollo a las determinantes señaladas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, en cuanto se trate de los mencionados asuntos, obras o actividades que correspondan a esas determinantes, cuya ejecución le corresponda a la Nación, los cuales deben ser tenidos como norma de superior jerarquía en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial por los municipios en virtud de dicho artículo y no del decreto. Conviene recabar que los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública, indicados en el artículo 1º del decreto acusado, no pueden ser más que del contenido y para los objetos o fines señalados en las cuatro determinantes del reglamentado artículo 10, lo que significa que no gozan de la preeminencia prevista en este artículo 10 de la Ley 388, los proyectos, obras o actividades que no guarden relación o no se enmarquen en esas cuatro determinantes, que en resumen son: Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales; Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente; El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia; Y los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente ley. (…). Así las cosas, es claro que el decreto acusado guarda una relación directa, material e ineludible con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y constituye un reglamento del mismo en la medida en que lo explícita y le da desarrollo en cuanto se refiere a los planes, obras y actividades que el legislador tenga declarados como de utilidad pública e interés social, cuya ejecución corresponda a la Nación, y en que unos y otras siempre van a tener relación con los planes de ordenamiento territorial, toda vez que cualquier parte del territorio nacional es a su vez parte del territorio bajo la jurisdicción de un determinado municipio o distrito, por la división de aquél en éstos entes territoriales, pasando por los departamentos.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 10

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 2201 DE 2003 (5 DE AGOSTO) GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Debe sujetarse a la normativa superior / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Debe armonizarse con obras y actividades que se enmarcan en las determinantes que fija la ley / POTESTAD REGLAMENTARIA - Ejercicio conforme a la ley

En cuanto se refiere a la violación del artículo 20 de la misma ley, se infiere entonces que el Decreto no lo contraría, por la sencilla razón de que en virtud de lo establecido en el artículo 10 ya comentado, todo plan de ordenamiento territorial está sujeto a las normas superiores que en ese artículo se señalan y el Decreto no hace más que hacer una reglamentación de las mismas, en especial, de las determinantes enunciadas. El Decreto no está señalando que los proyectos, obras y actividades de que él se ocupa se ejecuten por fuera o en contravía de los planes de Ordenamiento Territorial, sino que está dándole desarrollo al aludido artículo 10 en cuanto a la sujeción o armonización que tales planes le deben a esos proyectos, obras y actividades que se enmarcan en las determinantes que se fijan en la ley. Se observa, entonces, de manera fácil que no hay exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria ni violación de la norma reglamentada por la falta de correspondencia material que aduce la actora; luego la acusación bajo examen no tiene asidero alguno, por lo cual se han de negar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 10 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 20

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 2201 DE 2003 (5 DE AGOSTO) GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00185-01

Actor: LAURA ANDREA GUILLEM GLORIA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ha sido interpuesta para que se declare la nulidad de un decreto expedido por el Gobierno Nacional.

I.- LA DEMANDA

La ciudadana LAURA ANDREA GUILLEM GLORIA, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C. C. A., presentó demanda para que en proceso de única instancia, la Sala acceda a la siguiente

1. Pretensión

Declarar la nulidad del Decreto reglamentario 2201 de 5 de agosto de 2003, "Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997".

2.- Hechos de la demanda

Se refieren a los antecedentes de la expedición de ese decreto y a su contenido.

3 - Normas violadas y concepto de la violación

Señala como violados los artículos 189, numeral 11, y 287 de la Constitución Política, y 10 y 20, inciso segundo, de la Ley 388 de 1997, por razones que se resumen así:

3.1. El Presidente de la República excedió su facultad reglamentaria, por cuanto el contenido del decreto no guarda relación coherente con el contenido del artículo 10 citado que busca reglamentar. Por el contrario se evidencia la utilización de éste como un pretexto para imponer una norma arbitraria. Al compararse los dos contenidos no cabe duda de que se está hablando de dos materias diferentes y es claro que el decreto no desarrolla dicho artículo, el cual sólo fija pautas para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial por los municipios y distritos y en ningún momento dispone sobre proyectos, obras o actividades de utilidad pública, como lo hace el Decreto.

3.2. Con el Decreto se pretende equivocadamente oponer el concepto de utilidad pública e interés social del Estado al concepto de interés y autonomía local, consagrada en el artículo 287 de la Constitución Política, por lo cual aquél adolece de falsa motivación al disponer el Gobierno que las actividades de utilidad pública ejecutables por la Nación prevalecen sobre los intereses y disposiciones locales que obstruyan su realización, con lo cual se viola tal autonomía territorial y se modifican sin soporte alguno los principios constitucionales.

3.3. El Decreto permite que la Nación, en cabeza de quienes la representan pueda ejecutar obras, proyectos y actividades consideradas como de utilidad pública, aunque no se ajusten a las previsiones y disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, lo que contraviene el artículo 20, segundo inciso, de la Ley 388 de 1997, y no es permitido que una norma administrativa pase por encima de la Constitución y la ley orgánica.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Al proceso fueron vinculados, en nombre de la Nación, los Ministerios de Minas y Energía, del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público; de Transporte, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quienes con excepción del último, en sendos escritos de contestación de la demanda, coinciden en oponerse a las pretensiones de la misma, y exponer como razones de la defensa que el Presidente sí está reglamentando. Por lo tanto no hay exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Solicitan que se nieguen las pretensiones de la demanda.

1.- El Ministerio de Transporte sostiene que entre las normas urbanísticas se encuentran las que tienen por objeto localizar y dimensionar las infraestructuras que requiera el sistema vial y de transporte, tanto nacional, regional, metropolitano y local, y a las obras de infraestructura primaria vial y de transporte no les son aplicables las disposiciones previstas en el decreto 1052 de 1998, por no tratarse de subdivisiones de predios para urbanizaciones y parcelaciones de toda clase. Cita la sentencia C- 534 de 1996, de la Corte Constitucional, en tanto comenta que las competencias entre las distintas entidades territoriales son concurrentes, y las intervenciones locales deben tener en cuenta que tienen repercusiones e impactos positivos o negativos en el ecosistema regional y nacional.

2.- El Ministerio de Minas y Energía aduce que con el decreto acusado el ejecutivo está reglamentando y no legislando y, según la sentencia C-506 de 1995, el respeto a la identidad comunitaria local no implica ignorar la necesidad de la coordinación y de la planeación desde el poder central, pues unidad nacional y autonomía territorial no son antagónicos.

3.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público alega que no tiene legitimación en la causa por no tener regulación con el Decreto, por lo que solicita que se le desvincule del proceso.

4.- El Ministerio del Interior y de Justicia plantea que sí existe relación entre el Decreto y la norma reglamentada, puesto que igual que la ley, busca que los planes o esquemas de ordenamiento territorial no sean oponibles a la ejecución de proyectos, obras o actividades consideradas de utilidad pública e interés social cuya ejecución le corresponda a la Nación, y en relación con ello parte de la autonomía territorial, y en ese sentido se encuentra en consonancia con el artículo 20 de la Ley 388 de 1997.

III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La actora controvierte las razones de la defensa expuestas en la contestación de la demanda, y reitera los cargos formulados en la misma, en tanto que los Ministerios vinculados al proceso retoman las razones de la defensa que ya esgrimieron.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Primero Delegado ante la Corporación, apoyándose en los artículos 313 y 332 de la Constitución Política, la Ley 388 de 19978 y el texto del acto reglamentario acusado, y la sentencia C-506 de 1995 de la Corte Constitucional, concluye que los cargos no están llamados a prosperar, pues es claro que el Gobierno Nacional no excedió sus facultades constitucionales de la potestad reglamentaria, ya que el decreto acusado reglamentó la materia de que trata la disposición reglamentada, el Gobierno Nacional tiene la atribución de intervenir en los asuntos de carácter local sin que ello signifique intervención en materias de competencia exclusiva de las autoridades local y es la actora quien está desconociendo la prevalencia del interés general sobre el local.

En razón de ello solicita que se nieguen las demás pretensiones de la demanda.

VI.- DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1.- El decreto administrativo acusado

Se trata del Decreto reglamentario 2201 de 5 de agosto de 2003, cuyo tenor es el siguiente:

"DECRETO 2201 DE 2003

(Agosto 5)

Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, asigna a los Concejos Municipales la función de reglamentar los usos del suelo, materia que fue desarrollada por la Ley 388 de 1997;

Que el legislador ha establecido las actividades que se consideran de utilidad pública y de interés social, por tratarse de aspectos que trascienden los intereses locales y se constituyen en asuntos de interés nacional;

Que el artículo 332 de la Constitución Política consagra que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables;

Que se hace necesario reglamentar la Ley 388 de 1997, a fin de armonizar los usos del suelo establecidos en los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, con el interés general de la Nación en el desarrollo de los proyectos, de las obras o las actividades declaradas de utilidad pública o de interés social,

DECRETA:

Artículo 1º. Los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación, podrán ser adelantados por esta en todo el territorio nacional, de manera directa o indirecta a través de cualquier modalidad contractual, previa la expedición de la respectiva licencia o del correspondiente instrumento administrativo de manejo y control ambiental por parte de la autoridad ambiental correspondiente.

Parágrafo. De igual manera, se podrán ejecutar los proyectos, obras o actividades que sean considerados de utilidad pública e interés social que no requieran de la obtención previa de licencias o demás instrumentos administrativos de manejo y control ambiental.

Artículo 2º. Los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningún caso serán oponibles a la ejecución de proyectos, obras o actividades a los que se refiere el artículo primero del presente decreto.

Artículo 3º. La decisión sobre la ejecución de los proyectos, obras o actividades a que se refiere el artículo primero, deberán ser informados por la autoridad correspondiente al municipio o distrito en cuya jurisdicción se pretenda realizar.

Los interesados en los proyectos, obras o actividades deberán entregar a los municipios y distritos la información pertinente sobre tales actividades, con el fin de que sea incorporados en el proceso de formulación, concertación, adopción, revisión y ajuste de los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos.

Artículo 4º. El presente decreto rige a partir de su publicación."

2.- Competencia de la Sala

Ese decreto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política y con el objeto de reglamentar el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.

Se trata, entonces, de un decreto reglamentario de orden nacional expedido en ejercicio de funciones administrativas y por eso su control jurisdiccional le corresponde a la Sala mediante acción de nulidad, en proceso ordinario de única instancia.

3.- Examen de los cargos

Como se dijo, la actora afirma que el Decreto viola los artículos 189, numeral 11, y 287 de la Constitución Política, así como los artículos 10 y 20 de la Ley 388 de 1997, por las razones atrás reseñadas.

La cuestión central en ellas expuestas es la de que el Decreto no guarda relación con el contenido del artículo 10 citado y es contrario al artículo 20, ibídem, por lo cual para dilucidarlas se ha de partir del texto de dichos preceptos, así:

"ARTICULO 10. DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:

1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así:

a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales;

b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica;

c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales;

d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.

2. Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente.

3. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia.

4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente ley".

(…)

"ARTICULO 20. OBLIGATORIEDAD DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO. Cumplido el período de transición previsto en la presente ley para la adopción del plan de ordenamiento territorial, las autoridades competentes sólo podrán otorgar licencias urbanísticas una vez que dicho plan sea adoptado.

Ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo."

Leído dichos textos, salta a la vista que el primero y en lo que concierne a la elaboración de los planes de ordenamiento territorial por los municipios y distritos, reitera el carácter de Estado Unitario acogido por el Constituyente Colombiano desde 1886 y la consecuente sujeción de las decisiones territoriales a la normativa nacional, conformada por la ley y la Constitución Política, al prever que tales planes los han de adoptar dentro de sus propios ámbitos de competencia,de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Que como concreción de ello, advierte del carácter de norma de superior jerarquía que tienen las determinantes señaladas en sus numerales transcritos, pudiéndose observar sin necesidad de comentarios adicionales que esas "determinantes" son aspectos de interés social y general para la sociedad colombiana y que para la protección, desarrollo o satisfacción de los mismos, ellas comportan obras que son susceptibles de ser declaradas de utilidad pública o social por el legislador, como es el caso por ejemplo de las determinantes señaladas en el numeral 3º del comentado artículo 10, pues se refiere al señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia.

En ese orden, se evidencia que el decreto enjuiciado se enmarca en ese artículo 10, toda vez que en lo referente a "Los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación.", no hace más que explicitar la primacía de la voluntad del legislador y la consecuente relación de subordinación a ésta, así como la coordinación y previsión o planeación que el ordenamiento jurídico, en especial el precitado artículo 10, le impone a los municipios y distritos para la elaboración de sus respectivos planes de ordenamiento territorial.

En otras palabras, el Decreto le está dando desarrollo a las determinantes señaladas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, en cuanto se trate de los mencionados asuntos, obras o actividades que correspondan a esas determinantes, cuya ejecución le corresponda a la Nación, los cuales deben ser tenidos como norma de superior jerarquía en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial por los municipios en virtud de dicho artículo y no del decreto.

Conviene recabar que los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública, indicados en el artículo 1º del decreto acusado, no pueden ser más que del contenido y para los objetos o fines señalados en las cuatro determinantes del reglamentado artículo 10, lo que significa que no gozan de la preeminencia prevista en este artículo 10 de la Ley 388, los proyectos, obras o actividades que no guarden relación o no se enmarquen en esas cuatro determinantes, que en resumen son:

De suerte que el Decreto pudo o no haberse expedido y de todos modos tales asuntos siguen siendo parte de las normas de superior jerarquía constituidas por las aludidas determinantes, ya que en ellas de suyo están comprendidos "Los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación", por cuanto unos y otras usualmente están referidos a aspectos ambientales, de prevención y protección de la población, conservación del patrimonio ambiental, cultural, arquitectónico, etc, o a infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía.

Así las cosas, es claro que el decreto acusado guarda una relación directa, material e ineludible con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y constituye un reglamento del mismo en la medida en que lo explícita y le da desarrollo en cuanto se refiere a los planes, obras y actividades que el legislador tenga declarados como de utilidad pública e interés social, cuya ejecución corresponda a la Nación, y en que unos y otras siempre van a tener relación con los planes de ordenamiento territorial, toda vez que cualquier parte del territorio nacional es a su vez parte del territorio bajo la jurisdicción de un determinado municipio o distrito, por la división de aquél en éstos entes territoriales, pasando por los departamentos.

Ahora bien, el comentado artículo 1º del Decreto en cuestión, parece ocuparse de una materia ajena al artículo 10 de la Ley 388 de 1998, pero puede entenderse así por cuanto lo concerniente a la contratación estatal y a las licencias ambientales o mecanismos de control ambiental, tienen su regulación en normatividades diferentes a las de la ley aquí reglamentada.

Por ende, lo consignado en dicho artículo 1º no es en modo alguno una reglamentación de la forma de contratación de las obras que él se indican, sino una simple aclaración de que para efectos de su ejecución en las condiciones jurídicas señaladas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1998, no interesa si los proyectos, obras o actividades de marras se desarrollan directamente por la Nación o por delegación, concesión suya o cualquier forma indirecta; como tampoco interesa la modalidad contractual utilizada, según el caso, que lo será atendiendo la normatividad pertinente de contratación estatal.

Así mismo, que podrán ejecutarse bajo el amparo del referido artículo 10 tanto cuando requieran licencia u otro "instrumento administrativo de manejo y control ambiental", como cuando no lo requieran según la ley, lo cual de suyo es la normatividad ambiental la que lo ha de señalar en cada caso concreto.

Todo ello implica que en cualquier caso, esos proyectos, obras y actividades se regirán por la normatividad de contratación estatal y la de control ambiental vigentes.

En cuanto se refiere a la violación del artículo 20 de la misma ley, se infiere entonces que el Decreto no lo contraría, por la sencilla razón de que en virtud de lo establecido en el artículo 10 ya comentado, todo plan de ordenamiento territorial está sujeto a las normas superiores que en ese artículo se señalan y el Decreto no hace más que hacer una reglamentación de las mismas, en especial, de las determinantes enunciadas.

El Decreto no está señalando que los proyectos, obras y actividades de que él se ocupa se ejecuten por fuera o en contravía de los planes de Ordenamiento Territorial, sino que está dándole desarrollo al aludido artículo 10 en cuanto a la sujeción o armonización que tales planes le deben a esos proyectos, obras y actividades que se enmarcan en las determinantes que se fijan en la ley.

Se observa, entonces, de manera fácil que no hay exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria ni violación de la norma reglamentada por la falta de correspondencia material que aduce la actora; luego la acusación bajo examen no tiene asidero alguno, por lo cual se han de negar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

NIÉGASE la pretensión de la demanda de nulidad presentada por la ciudadana LAURA ANDREA GUILLEM GLORIA contra el Decreto reglamentario 2201 de 5 de agosto de 2003, "Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997", expedido por el Gobierno Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 18 de marzo de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO