100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010001273SENTENCIAPRIMERA11001032400020040020201200817/04/2008SENTENCIA__PRIMERA__11001032400020040020201__2008_17/04/2008100012732008INTERVENCION DE TERCEROS - Coadyuvancia en acción de nulidad: envío por fax de la intervención / FAX - Coadyuvancia: oportunidad Antes de resolver la cuestión litigiosa es menester que la Sala se pronuncie sobre la solicitud de coadyuvancia presentada por la mandataria judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro a folios 331 a 334. Como se precisó, dicha entidad por conducto de apoderada, mediante memorial recibido por la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado el 27 de abril de 2005 (v. Fl. 334) especificó: "dentro del término procedo a coadyuvar los alegatos de conclusión dentro del proceso citado en la referencia, con base en los siguientes argumentos: …". Ahora bien, el artículo 146 del C.C.A. prevé: (…). La norma pretrascrita es clara al establecer que en los procesos que se tramiten en ejercicio de la acción de nulidad, cualquier persona puede solicitar su intervención como coadyuvante, siempre y cuando ello se realice hasta el día en que venza el término concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. Mediante auto del 1° de abril de 2005 se concedió un término de diez (10) días a las partes y al agente del Ministerio Público para que alegaran de conclusión; providencia que fue notificada por estado el 12 de abril de 2005 (v. Fl. 187 vto.). Según constancia Secretarial visible en el folio mencionado, el citado término empezó a correr el 13 de abril de 2005 y venció el 26 de los mismos mes y año. Según el informe Secretarial que obra a folio 343 del expediente, el memorial aludido fue remitido vía fax el mismo 26 de abril de 2005, fecha en que vencía el término para alegar de conclusión, lo que impone tener en cuenta los argumentos por los argumentos por los cuales la Superintendencia de Notariado y Registro procedió "a coadyuvar los alegatos de conclusión dentro del proceso". INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - Reestructuración: legalidad / INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI - Reestructuración: legalidad / REESTRUCTURACION DE ENTIDADES - Sujeción a directrices de la Ley 489 de 1998 La Sección Primera del Consejo de Estado al estudiar la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto N° 1137 de 29 de junio de 1999 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 43 y 54 de la Ley 489 de 1.998, por el cual se organizó el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructuró el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictaron otras disposiciones, consideró que el Gobierno Nacional tenía competencia para dictar dicho acto administrativo así: "2.3. Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489. Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6, los ya antes relacionados, pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan. De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, "que en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles". …Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998 que contiene tales principios y reglas. La Sala, entonces, debe entender o presumir que la modificación de la estructura del Instituto de Bienestar Familiar, adoptada en el decreto enjuiciado, responde a los principios y reglas definidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1.998, aún considerando solamente los que quedaron vigentes, hasta que no se demuestre lo contrario…. Así mismo esta Sección ha sostenido que en la Ley Marco 489 de 1998, artículo 54, se consagraron los principios con fundamento en los cuales el Presidente de la República puede ejercer las facultades a él otorgadas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, con el fin de modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos del orden nacional. SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - Reestructuración: legalidad / REESTRUCTURACION DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - Legalidad de la modificación a su estructura y de la adopción de la planta de personal En cuanto atañe al primer cargo, trasgresión del artículo 131 de la Constitución Política se tiene lo siguiente. Dicho canon constitucional estatuye: (…). El anterior mandato impone al Legislador la expedición de leyes que tengan relación con el servicio público de Notariado y Registro, junto con la definición del régimen laboral para sus empleados así como los aportes por tributación especial que tengan que hacer las Notarías. De igual manera autoriza al Gobierno Nacional para crear, suprimir y fusionar los círculos notariales y registrales. El Presidente de la República expidió el primero de los actos acusados en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y el segundo decreto demandado lo dictó con fundamento en las facultades otorgadas en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Fundamen tal y el citado artículo de la Ley 489 de 1998. La Sala considera que el recuento jurisprudencial precedente es suficiente para sostener que el primer cargo no está llamado a prosperar, comoquiera que el Presidente de la República según los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los literales a), e), f), j), k), l), m) y n) de la Ley Marco 489 de 1998, podía expedir los decretos acusados por medio de los cuales se modifica y adopta la planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - No aplica a los decretos reglamentarios sino al proceso legislativo En relación con el segundo cargo, trasgresión del artículo 158 de la Constitución Política, por rompimiento de la unidad de materia, cabe señalar: a su vez, como quedó claro en párrafos precedentes el artículo 131 de la Carta Fundamental delega en el legislador la reglamentación del servicio público prestado por los Notarios y Registradores, quien debe concretar el régimen laboral para sus empleados, junto con los aportes de las Notarías dirigido a la administración de justicia. Y la citada preceptiva prevé que en cabeza del Gobierno Nacional radica la creación, supresión y fusión de los círculos de Notariado y Registro. Frente a la afirmación del actor de que el Gobierno Nacional no podía con base en dicha disposición modificar lo ordenado en el artículo 131 de la Constitución Política, en el sentido de entregar el servicio registral a la Superintendencia de Notariado y Registro mediante los actos acusados, los cuales no tienen la misma categoría de las leyes marco, surgiendo así un rompimiento de unidad de materia, es pertinente acotar: si bien el canon 158 de la Constitución Política, especifica que todo proyecto de ley debe estar relacionado con una misma materia, tal norma está dirigida únicamente a las leyes expedidas por el Congreso de la República, más no para los decretos reglamentarios; lo cual significa que no se puede exigir dicha imposición y por ende resulta inaplicable tratándose frente a la mencionada clasificación de actos administrativos, salvo que la citada unidad de materia se encuentre consagrada en la ley, lo que no sucedió en el caso bajo examen. Lo anterior exime a la Sala de hacer otro análisis frente al cargo alegado de rompimiento de unidad de materia, razón por la cual el mismo tampoco tiene vocación de prosperidad. SERVICIO DE NOTARIADO Y REGISTRO - Función de inspección y vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro a las Notarías: legalidad / NOTARIAS - Sujeción a la inspcción y vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro / ACTOS DE REGISTRO - Competencia de la Superintendencia de Notariado y Registro para conocer en segunda instancia de las decisiones de los registradores: legalidad De otra parte, en cuanto atañe al cargo de que se entregó la prestación del servicio registral a la Superintendencia de Notariado y Registro infringiendo el artículo 131 de la Constitución Política y al hecho de haber creado la Dirección Nacional de Registro, mediante el artículo 19-6 del Decreto 0302, para que asumiera la segunda instancia contra las decisiones dictadas por los registradores, extralimitándose en su función de vigilancia, que si fue acatada frente a los notarios, se tiene lo siguiente: los artículos 2° y 3° del Decreto 0302 del 29 de enero de 2004 (acto acusado) disponen: (…). Teniendo en cuenta la transcripción que antecede es de resaltar que la Superintendencia de Notariado y Registro tiene a su cargo, groso modo, la inspección, vigilancia y llevar a cabo todas las gestiones tendientes a que las Notarías presten el servicio público de Notariado en todo el territorio colombiano. Función que como es de público conocimiento desempeñan todas las Superintendencias para controlar la eficaz y efectiva prestación de todos los servicios públicos, entre los cuales cabe destacar los previstos en el artículo 1° de la Ley 142 del 11 de julio de 1994 acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. Lo anterior no significa que mediante el decreto demandado N° 0302 de 2004 hubiese sido entregado a la Superintendencia de Notariado y Registro el servicio Notarial, pues los únicos que pueden dar fe pública son los Notarios; lo que si es claro es que dicho servicio debe estar controlado por un ente administrativo con el fin de que se cumplan los objetivos para los cuales fueron creados. Simplemente la Superintendencia de Notariado y Registro ejerce un control que es propio, se repite, de las funciones inherentes a todas las Superintendencias como organismos de inspección y vigilancia. En esa medida el cargo antes estudiado tampoco prospera. ACTOS DE CARACTER GENERAL - No están sujetos a la motivación del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo al no poner fin a una actuación administrativa / MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL - No están sujetos al artículo 35 del Código Contencioso Administrativo Finalmente, sobre el tercer cargo planteado en la demanda, falsa motivación, dirá la Sala que tampoco prospera pues la fundamentación para la expedición de los actos acusados está consagrada en el ejercicio de las facultades atribuidas en los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, que como se ha precisado se trata de una Ley Marco, vale decir, "V. 2. 2. Con respecto a la falta de motivación, cabe decir que si bien el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo prevé la necesidad de motivar siquiera sumariamente los actos administrativos, se ha de advertir que ello se refiere a los actos administrativos que ponen fin a una actuación administrativa de las que regula la primera parte de ese código, si afectan a particulares, mientras que el acto acusado es un acto administrativo de carácter general, expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria, por lo cual para su expedición no se rige por dicho articulado y, en todo caso, ese decreto tiene la motivación requerida como es la indicación de sus fundamentos de derecho, que es lo pertinente en los decretos reglamentarios.". CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON Bogotá, D.C. , diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadMARTHA SOFIA SANZ TOBONHECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO- Decreto 0302 del 29 de enero de 2004 expedido por el Gobierno Nacional "por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones".Identificadores10010001274true1599Versión original10001274Identificadores

Fecha Providencia

17/04/2008

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Norma demandada:  - Decreto 0302 del 29 de enero de 2004 expedido por el Gobierno Nacional "por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones".

Demandante:  HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO


INTERVENCION DE TERCEROS - Coadyuvancia en acción de nulidad: envío por fax de la intervención / FAX - Coadyuvancia: oportunidad

Antes de resolver la cuestión litigiosa es menester que la Sala se pronuncie sobre la solicitud de coadyuvancia presentada por la mandataria judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro a folios 331 a 334. Como se precisó, dicha entidad por conducto de apoderada, mediante memorial recibido por la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado el 27 de abril de 2005 (v. Fl. 334) especificó: "dentro del término procedo a coadyuvar los alegatos de conclusión dentro del proceso citado en la referencia, con base en los siguientes argumentos: …". Ahora bien, el artículo 146 del C.C.A. prevé: (…). La norma pretrascrita es clara al establecer que en los procesos que se tramiten en ejercicio de la acción de nulidad, cualquier persona puede solicitar su intervención como coadyuvante, siempre y cuando ello se realice hasta el día en que venza el término concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. Mediante auto del 1° de abril de 2005 se concedió un término de diez (10) días a las partes y al agente del Ministerio Público para que alegaran de conclusión; providencia que fue notificada por estado el 12 de abril de 2005 (v. Fl. 187 vto.). Según constancia Secretarial visible en el folio mencionado, el citado término empezó a correr el 13 de abril de 2005 y venció el 26 de los mismos mes y año. Según el informe Secretarial que obra a folio 343 del expediente, el memorial aludido fue remitido vía fax el mismo 26 de abril de 2005, fecha en que vencía el término para alegar de conclusión, lo que impone tener en cuenta los argumentos por los argumentos por los cuales la Superintendencia de Notariado y Registro procedió "a coadyuvar los alegatos de conclusión dentro del proceso".

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - Reestructuración: legalidad / INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI - Reestructuración: legalidad / REESTRUCTURACION DE ENTIDADES - Sujeción a directrices de la Ley 489 de 1998

La Sección Primera del Consejo de Estado al estudiar la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto N° 1137 de 29 de junio de 1999 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 43 y 54 de la Ley 489 de 1.998, por el cual se organizó el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructuró el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictaron otras disposiciones, consideró que el Gobierno Nacional tenía competencia para dictar dicho acto administrativo así: "2.3. Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489. Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6, los ya antes relacionados, pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan. De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, "que en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles". …Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998 que contiene tales principios y reglas. La Sala, entonces, debe entender o presumir que la modificación de la estructura del Instituto de Bienestar Familiar, adoptada en el decreto enjuiciado, responde a los principios y reglas definidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1.998, aún considerando solamente los que quedaron vigentes, hasta que no se demuestre lo contrario…. Así mismo esta Sección ha sostenido que en la Ley Marco 489 de 1998, artículo 54, se consagraron los principios con fundamento en los cuales el Presidente de la República puede ejercer las facultades a él otorgadas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, con el fin de modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos del orden nacional.

SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - Reestructuración: legalidad / REESTRUCTURACION DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - Legalidad de la modificación a su estructura y de la adopción de la planta de personal

En cuanto atañe al primer cargo, trasgresión del artículo 131 de la Constitución Política se tiene lo siguiente. Dicho canon constitucional estatuye: (…). El anterior mandato impone al Legislador la expedición de leyes que tengan relación con el servicio público de Notariado y Registro, junto con la definición del régimen laboral para sus empleados así como los aportes por tributación especial que tengan que hacer las Notarías. De igual manera autoriza al Gobierno Nacional para crear, suprimir y fusionar los círculos notariales y registrales. El Presidente de la República expidió el primero de los actos acusados en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y el segundo decreto demandado lo dictó con fundamento en las facultades otorgadas en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Fundamen tal y el citado artículo de la Ley 489 de 1998. La Sala considera que el recuento jurisprudencial precedente es suficiente para sostener que el primer cargo no está llamado a prosperar, comoquiera que el Presidente de la República según los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los literales a), e), f), j), k), l), m) y n) de la Ley Marco 489 de 1998, podía expedir los decretos acusados por medio de los cuales se modifica y adopta la planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - No aplica a los decretos reglamentarios sino al proceso legislativo

En relación con el segundo cargo, trasgresión del artículo 158 de la Constitución Política, por rompimiento de la unidad de materia, cabe señalar: a su vez, como quedó claro en párrafos precedentes el artículo 131 de la Carta Fundamental delega en el legislador la reglamentación del servicio público prestado por los Notarios y Registradores, quien debe concretar el régimen laboral para sus empleados, junto con los aportes de las Notarías dirigido a la administración de justicia. Y la citada preceptiva prevé que en cabeza del Gobierno Nacional radica la creación, supresión y fusión de los círculos de Notariado y Registro. Frente a la afirmación del actor de que el Gobierno Nacional no podía con base en dicha disposición modificar lo ordenado en el artículo 131 de la Constitución Política, en el sentido de entregar el servicio registral a la Superintendencia de Notariado y Registro mediante los actos acusados, los cuales no tienen la misma categoría de las leyes marco, surgiendo así un rompimiento de unidad de materia, es pertinente acotar: si bien el canon 158 de la Constitución Política, especifica que todo proyecto de ley debe estar relacionado con una misma materia, tal norma está dirigida únicamente a las leyes expedidas por el Congreso de la República, más no para los decretos reglamentarios; lo cual significa que no se puede exigir dicha imposición y por ende resulta inaplicable tratándose frente a la mencionada clasificación de actos administrativos, salvo que la citada unidad de materia se encuentre consagrada en la ley, lo que no sucedió en el caso bajo examen. Lo anterior exime a la Sala de hacer otro análisis frente al cargo alegado de rompimiento de unidad de materia, razón por la cual el mismo tampoco tiene vocación de prosperidad.

SERVICIO DE NOTARIADO Y REGISTRO - Función de inspección y vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro a las Notarías: legalidad / NOTARIAS - Sujeción a la inspcción y vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro / ACTOS DE REGISTRO - Competencia de la Superintendencia de Notariado y Registro para conocer en segunda instancia de las decisiones de los registradores: legalidad

De otra parte, en cuanto atañe al cargo de que se entregó la prestación del servicio registral a la Superintendencia de Notariado y Registro infringiendo el artículo 131 de la Constitución Política y al hecho de haber creado la Dirección Nacional de Registro, mediante el artículo 19-6 del Decreto 0302, para que asumiera la segunda instancia contra las decisiones dictadas por los registradores, extralimitándose en su función de vigilancia, que si fue acatada frente a los notarios, se tiene lo siguiente: los artículos 2° y 3° del Decreto 0302 del 29 de enero de 2004 (acto acusado) disponen: (…). Teniendo en cuenta la transcripción que antecede es de resaltar que la Superintendencia de Notariado y Registro tiene a su cargo, groso modo, la inspección, vigilancia y llevar a cabo todas las gestiones tendientes a que las Notarías presten el servicio público de Notariado en todo el territorio colombiano. Función que como es de público conocimiento desempeñan todas las Superintendencias para controlar la eficaz y efectiva prestación de todos los servicios públicos, entre los cuales cabe destacar los previstos en el artículo 1° de la Ley 142 del 11 de julio de 1994 acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. Lo anterior no significa que mediante el decreto demandado N° 0302 de 2004 hubiese sido entregado a la Superintendencia de Notariado y Registro el servicio Notarial, pues los únicos que pueden dar fe pública son los Notarios; lo que si es claro es que dicho servicio debe estar controlado por un ente administrativo con el fin de que se cumplan los objetivos para los cuales fueron creados. Simplemente la Superintendencia de Notariado y Registro ejerce un control que es propio, se repite, de las funciones inherentes a todas las Superintendencias como organismos de inspección y vigilancia. En esa medida el cargo antes estudiado tampoco prospera.

ACTOS DE CARACTER GENERAL - No están sujetos a la motivación del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo al no poner fin a una actuación administrativa / MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL - No están sujetos al artículo 35 del Código Contencioso Administrativo

Finalmente, sobre el tercer cargo planteado en la demanda, falsa motivación, dirá la Sala que tampoco prospera pues la fundamentación para la expedición de los actos acusados está consagrada en el ejercicio de las facultades atribuidas en los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, que como se ha precisado se trata de una Ley Marco, vale decir, "V. 2. 2. Con respecto a la falta de motivación, cabe decir que si bien el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo prevé la necesidad de motivar siquiera sumariamente los actos administrativos, se ha de advertir que ello se refiere a los actos administrativos que ponen fin a una actuación administrativa de las que regula la primera parte de ese código, si afectan a particulares, mientras que el acto acusado es un acto administrativo de carácter general, expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria, por lo cual para su expedición no se rige por dicho articulado y, en todo caso, ese decreto tiene la motivación requerida como es la indicación de sus fundamentos de derecho, que es lo pertinente en los decretos reglamentarios.".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C. , diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00202-01

Actor: HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Entra la Sala a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda presentada por el señor HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A.

I.- ANTECEDENTES

a.Las pretensiones de la demanda

La demanda formulada busca la nulidad de los siguientes actos administrativos:

- Decreto 0302 del 29 de enero de 2004 expedido por el Gobierno Nacional "por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones".

- Decreto 0303 del 29 de enero de 2004 dictado por el Gobierno Nacional, "por el cual se adopta la Planta de Personal de la Superintendencia de Notariado y Registro, y se dictan otras disposiciones".

b.-Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

El demandante considera que con la expedición de los actos atacados se violaron los artículos 131, 151 y 158 de la Constitución Política; y 27 del Decreto 2158 de 1992 señaló para el efecto los siguientes cargos:

Primer cargo.- Violación del artículo 131 de la Constitución Política. Anota el actor que según la citada norma el Congreso de la República es el único que puede dictar leyes con el fin de regular el servicio público de notariado y registro; que teniendo en cuenta lo anterior se priva al ejecutivo de tal potestad, incluso por delegación de facultades, ya que dicho mecanismo es propio de materias previamente definidas por la Carta Fundamental o porque la misma lo ordena que lo desarrollen las leyes, como sucede con el servicio registral.

Considera que la facultad prevista en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, de la cual hizo uso el Gobierno Nacional para expedir los actos demandados, sólo se ciñe a la modificación de la estructura de los organismos del orden nacional, obviamente con sujeción a dicho mandato y a la disposición pertinente.

Precisa que con la expedición de los actos enjuiciados el Presidente de la República se extralimitó en las funciones otorgadas por el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, pues las mismas fueron asignadas, según la Constitución al Congreso de la República, entidad que debía hacerlo mediante una ley estatutaria sobre la materia, frente a la cual el Gobierno Nacional quedaba sometido con el fin de reglamentar lo relacionado con el servicio público de notariado y registro.

Sostiene que la citada disposición reserva un tratamiento ajeno a la ley de facultades pues la materia es exclusiva del Congreso de la República, comoquiera que lo relacionado con la materia de notariado y registro es un servicio público, en cuyo marco debe consagrarse, entre otros, su definición, la naturaleza, los derechos y deberes de los asociados, los procedimientos para el logro de la firmeza de los actos notariales y registrales, la regulación del régimen laboral de los funcionarios del ramo y la definición de funciones de vigilancia e inspección de la Superintendencia del ramo.

Asevera que debido a que el Congreso omitió dictar la respectiva ley estatutaria, el Gobierno no podía reglamentar una norma inexistente, ya que de lo contrario supliría al legislador en dicha labor reservada al ámbito de su competencia. Que lo pertinente era que el ejecutivo procediera a la reglamentación del sistema de notariado y registro contando con facultades específicas incluidas en la ley que el Congreso está obligado a expedir como lo ordena el artículo 131 de la Constitución Política, pero comoquiera que dicha norma no fue expedida, el Gobierno, por sustracción de materia, no tenía la delegación en la cual se fundamentó para proferir los decretos acusados, lo que se puede colegir del numeral 8º del artículo 150 de la Constitución Política.

Afirma que por ser el notariado y registro una actividad de inspección y vigilancia de los actos públicos, era indiscutible que debía existir una ley especial previamente a su reglamentación, facultad que por obvia razones no puede delegarse.

Estima que de conformidad con el numeral 10º del artículo 150 de la Carta Fundamental las facultades del "Congreso" para dictar decretos con fuerza de ley sólo pueden tener una vigencia de 6 meses, término que fue superado por la ley de facultades. Que las facultades conferidas por el Congreso al Gobierno son extraordinarias por tener razón de ser por sucesos especiales y que la reglamentación legal ordenada en otros artículos de la Constitución Política se dicta por el ejercicio de facultades ordinarias, exclusivas del Congreso, indelegables al Gobierno Nacional.

Segundo cargo.- Trasgresión del artículo 158 de la Constitución Política, por rompimiento de la unidad de materia. Que con la expedición de la Ley 489 de 1998 el Congreso perseguía reducir la estructura del estado, por ello el Gobierno Nacional no podía utilizarla para modificar lo previsto en el artículo 131 ibidem, en el sentido de entregar el servicio registral a la entidad vigilante a la cual no le estaba conferida constitucionalmente la misma, porque así mismo le despojó la función de vigilancia que tenía la Superintendencia de Notariado y Registro.

Manifiesta que los decretos acusados al fijar instancias y competencias y crear procedimientos y recursos en sede administrativa, constituyen una modificación sobre la materia que contiene el procedimiento notarial y registral, invadiendo con ello la órbita de competencia del Congreso de la República prevista en el numeral 2° del articulo 150 de la Constitución Política.

Dice que la creación del citado procedimiento afecta los Códigos Civil y Comercial, por alterar el perfeccionamiento de los actos que se expidan en dichos campos, los cuales fueron regulados en los actos acusados para que se surtan ante la Superintendencia de Notariado y Registro, imponiéndole una carga a los interesados, v.g. la interposición de recursos.

Aduce que el Presidente de la República tampoco podía actuar directamente con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Magna, pues requirió de la facultad específica conferida en el artículo 54 de la ley 489 de 1998, que se limitaba a reestructurar las entidades desde su punto de vista orgánico pero no para hacer modificaciones constitucionales, entregando la prestación del servicio público registral a la Superintendencia de Notariado y Registro, que según el citado ordenamiento esta a cargo exclusivo de los registradores.

Indica que el Gobierno actúo indebidamente al considerar que por medio de una ley expedida con base en una facultad genérica de ley ordinaria, le sea posible incursionar en materia ajena a las facultades que le otorgaron, ya que la facultad de regular el notariado y registro es indelegable y menos aún la de codificar sus procedimientos o reformar mandatos superiores.

Señala que los artículos 131 y 150, numeral 8° de la Constitución Política son disposiciones que reservan a la ley y por ende compete al Congreso de la República la expedición de normas sobre el servicio de notariado y registro, inclusive para el régimen laboral de sus empleados; que lo anotado significa que los temas atinentes a dicha materia no pueden estar consagrados en leyes que tengan diferente objetivo y menos en decretos de facultades genéricas, como ocurre con los decretos demandados. Que dicha posición ha sido reiterada por la Corte Constitucional en la sentencia C-357 de 1994, en donde declaró inexequible el artículo 64 de la ley 88 de 1993, porque "Si lo que se pretendió fue la imposición de una obligación, al Fondo Nacional del Notariado, esto habría debido hacerse por medio de ley especial. Dicho en otra forma: definidos como están el origen y la destinación de los recursos del fondo mencionado, la modificación en estos aspectos no puede hacerle por la ley de Presupuesto, no sólo por el carácter especial de ésta, sino porque se violaría el artículo 158 de la Constitución. … Es evidente, además, que esta norma presupuestal, carece de ley preexistente. …".

Anota que el Gobierno a la luz del artículo 131 de la Constitución Política sólo puede crear, fusionar o suprimir círculos notariales y de registro y que las actuaciones que estén por fuera de dicho mandato están en cabeza del Congreso de la República, en aplicación del literal a) del artículo 152 ibidem.

Considera que los postulados contemplados en la Ley 489 de 1998 son de carácter general y se dirigen a la administración pública en general y tienen que ver con la función que debe desarrollar el Congreso de manera ordinaria, más no de forma especial, según el numeral 7º del artículo 150 de la Carta Magna; que así mismo tal entidad no puede otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo con el fin de expedir normas que de acuerdo con los artículos 131 y 150, numeral 8 son de su competencia, ya que ello equivaldría a delegar la facultad de dictar leyes estatutarias, lo cual ha sido corroborado por la Corte Constitucional, en la sentencia C- 729 de 2000. Que dicha Corporación mediante la sentencia C-251 de 1998 también ha considerado que tratándose del tema de los derechos fundamentales de las personas atinente al notariado y registro de la propiedad privada y de los derechos de los ciudadanos, debe desarrollarse por medio de ley estatutaria.

Argumenta que el Gobierno Nacional mediante las normas demandadas definió entre otras, la competencia de la Superintendencia de Notariado y Registro, asignándole a la misma, funciones que la Constitución otorgó a los registradores, pues con la creación de la Dirección Nacional de Registro, mediante el artículo 19-6 del Decreto 0302, para que asumiera la segunda instancia en relación con las decisiones dictadas por los registradores, se extralimitó en su función de vigilancia, que si cumplió frente a los notarios.

Estima que además con los decretos acusados, se privó a los representantes del notariado y registro que tenían asiento en el Consejo Directivo, ya que no les permitió conformarlo, vislumbrándose con tal actuación una pérdida de participación en las políticas de notariado y registro, a pesar de ser de su propia naturaleza.

Alega que comoquiera que el articulo 120 de la Ley 489 de 1998 que confería al Presidente de la República facultades extraordinarias para reglamentar lo relacionado con la Superintendencia de Notariado y Registro, entre otras entidades, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999, el Gobierno perdió las facultades de reestructuración de tal entidad, obviamente limitando su competencia.

Tercer cargo.- Falsa motivación. Que a pesar de que los decretos impugnados "invocan como facultades" el acta N° 2 del 29 de enero de 2004 expedida por el Consejo Directivo de la Superintendencia de Notariado y registro, en dicho documento no se adoptó ninguna decisión relacionada con los mismos. Que adicionalmente según la publicación respectiva hecha en Internet en la reunión de dicho día no asistió el señor José Luis Buelvas Hoyos, Presidente de la Unión Nacional del Notariado.

c.-Las razones de la defensa

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. Mediante mandataria judicial contesta la demanda con fundamento en las razones que se exponen a continuación:

Que auncuando es cierto que la Corte Constitucional declaró inexequible algunos apartes del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, ello no significa que dicha declaración se extendiera frente a todos los literales allí previstos, ya que el Presidente de la República no podía hacer uso de los principios y reglas generales para modificar, transformar o renovar la estructura de las entidades y organismos del nivel central, de conformidad con el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política.

Que contrario a lo anterior, resulta indiscutible que la Ley 489 de 1998 en su artículo 54, literales a), e), f) k), l), m) y n), que fueron declarados exequibles, esbozó los lineamientos generales para que el Gobierno Nacional modificara las entidades mencionadas en el párrafo precedente, como lo sostuvo la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 8 de junio de 2000, expediente: 5914.

Que el Congreso de la República no puede expedir numerosas leyes para especificar los parámetros precisos frente a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional con el objetivo de modificar la estructura de cada una de las entidades y organismos del orden nacional, sólo con el fin de acatar lo consagrado en el artículo 189 de la Constitución Política, pues la labor del legislador sería tortuosa e imposibilitaría así mismo que el Presidente de la República ejerciera las funciones que la Constitución le ha atribuido. Que adicionalmente se presentaría una vulneración del derecho a la igualdad, ya que todos los colombianos son iguales ante la ley y deben recibir idéntico trato y protección por parte de las autoridades.

Que del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política se colige que el Congreso de la República tiene la obligación de definir los principios y objetivos generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer su actuación administrativa, pero no le corresponde fijar las condiciones particulares y específicas según la naturaleza de cada entidad, por ser el Presidente de la República quien debe señalar los casos procedentes con el fin de modificar la estructura de los organismos administrativos del orden nacional.

Que así las cosas se cumplieron todas las exigencias constitucionales para que el Presidente de la República actúe en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Magna, norma que le otorga competencia para modificar la estructura de las entidades y organismos administrativos del orden nacional.

Que con posterioridad a la declaración de inexequibilidad de varios literales del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 se mantienen los literales a), e), f), j), k), l), m) y n) como principios y reglas generales para modificar, variar, transformar o renovar la organización o estructura de entidades administrativas del orden nacional, los cuales conservan la esencia del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política que es imposibilitar la extralimitación de las competencias dadas al ejecutivo.

Que de conformidad con el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, norma en la cual se fundamentó el decreto 302 del 29 de enero de 2004, el Gobierno Nacional debe aprobar las plantas de personal de los organismos y entidades del orden nacional de manera global y que el Director de los mismos distribuirá los cargos según su estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.

Que la Sección Primera del Consejo de Estado en las sentencias del 8 y 15 de junio de 2000, expedientes AI-053 y 5914, consideró que los numerales a), e), f), j), k), l) y m) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 contienen los principios y las reglas frente a los cuales está sometido el Gobierno Nacional para modificar la estructura de varias entidades públicas y que el numeral 16 del artículo 189 ibidem, es el marco que debe regular dicha actividad de la administración.

Que adicionalmente la Sección Segunda del Consejo de Estado en el fallo del 14 de marzo de 2002, expediente 007-00 examinó la competencia del Gobierno Nacional cuando la supresión de un establecimiento público surge por la modificación de la estructura de la entidad; concluyó así que el Presidente de la República estaba facultado para determinar la planta de personal de dichos entes.

Que deben tenerse en cuenta los artículos 41 y 148 de la Ley 443 y del Decreto 1572 de 1998, respectivamente, para que el Gobierno Nacional pueda modificar la estructura y la planta de personal de algunas entidades públicas, vale decir, la aprobación de ello por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública y por las necesidades del buen servicio; que debido a que las funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro están encaminadas a los intereses generales de la sociedad colombiana, a absolver las diversas peticiones elevadas por los usuarios del servicio de notariado y registro y en atención al crecimiento dinámico de la entidad, para el Gobierno Nacional nació la necesidad de revisar su estructura y planta de personal, de igual manera establecer los mecanismos necesarios para modernizar la guarda de la fe pública. Que fue así como se evaluó la estructura de la entidad y la prestación de los servicios a su cargo, observando la garantía, eficiencia, seguridad en la generación y administración de la información sobre la tradición de la propiedad inmueble, para así también obtener la consecución de un control de legalidad, todo en pro de los derechos fundamentales de los contratantes para integrar las funciones notarial y registral.

Que los cambios no fueron hechos caprichosamente, ya que surgieron por la necesidad de ampliar la cobertura de los servicios, descartando las barreras geográficas para evitar que los administrados cometieran delitos asociados con la propiedad inmobiliaria, suplantaciones de personalidad, falsedades y otros.

Que así mismo persiguió agilizar los procedimientos con la finalidad de obtener mayor efectividad a los ciudadanos; que la sistematización que se usó y que soporta los cambios en la estructura y la planta de personal de la entidad dio un giro en el servicio volviéndolo ágil y eficiente.

Que con base en lo anterior, se llevó a cabo un estudio de la planta de personal y se observó que la distribución de los diversos cargos por niveles involucraba un desbalance, pues el nivel asistencial representaba más de la mitad de la integración de la planta, mientras los niveles profesional y técnico obtenían sólo el 26% de la planta; que el nivel profesional estaba comprendido en el 13%, a pesar de ser el "elemento" más importante para lograr el desempeño de funciones con capacidad y eficiencia; que una administración eficaz y eficiente no se consigue en general, cuando el nivel operativo y asistencial guarda una relación de 4.7 cargos por profesional.

Que por los estudios técnicos se concluyó la necesidad de modificar la estructura y planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro, para fortificar el esquema de prestación de los servicios a cargo de la entidad y por ello el Gobierno Nacional expidió los actos acusados.

Que con el fin de que el Presidente de la República diera cumplimiento a las facultades constitucionales previstas en los numerales 14 y 16 de la Constitución Política, el Departamento Administrativo de la Función Pública, como organismo formulador de la política en materia de organización del Estado, creó una metodología para reestructuraciones de las entidades públicas en virtud de lo cual tenía que desarrollar el trámite previo a la expedición de los actos enjuiciados; que dicha metodología tenía como objetivo primordial el acatamiento de las exigencias consagradas en los artículos 41, 148 y 155 de la Ley 443 de 1998 y los Decretos 1572 y 2504 de 1998, respectivamente; que con posterioridad la Superintendencia de Notariado y Registró elaboró el estudio técnico para la reestructuración de la entidad.

Que el diagnóstico organizacional se efectuó a partir de un análisis completo que inició en la redefinición de la misión de la entidad y la reformulación de sus procesos, estructura interna y planta de personal.

Que auncuando la Constitución Política en su artículo 131 confiere facultades al Presidente de la República en relación con los círculos de notariado y registro, con los decretos demandados no se modificaron los círculos notariales, por cuanto el fin perseguido por los mismos constituye la modificación de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro para darle mayor efectividad a la prestación de los servicios encomendados, según el artículo 189 ibidem.

Que los argumentos dados son suficientes para negar las súplicas de la demanda.

MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA.

Dicho Ministerio por conducto del Director del Ordenamiento Jurídico solicita que se rechacen las súplicas de la demanda y se pronuncia así sobre la misma:

Considera que el cargo alusivo a la falta de competencia del ejecutivo para expedir los actos enjuiciados, por extralimitación de funciones y sustracción de funciones legislativas, lo que, en sentir del demandante, debe hacerse previamente mediante ley estatutaria, no es valedero, ya que desconoce que la competencia del ejecutivo para trasformar la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro fue desplegada según el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política con sujeción a los principios y reglas generales previstas en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

Precisa que de conformidad con el numeral 7° del artículo 150 de la Carta Fundamental, el legislador es quien debe señalar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, estableciendo sus objetivos y estructura orgánica. Que a su vez el numeral 16 del artículo 189 ibidem, prevé que al Presidente de la República compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y las entidades u organismos administrativos del orden nacional, con sujeción a los principios y las reglas generales que defina la ley, como lo ha sostenido la Corte Constitucional (v. g. sentencias C-702 de 1999 y C-727 de 2000).

Sostiene que teniendo en cuenta lo anterior resulta indiscutible la competencia del ejecutivo para modificar la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, aplicando los principios y reglas generales consagradas en la Ley 489 de 1998, lo que sucedió en el caso controvertido, pues como soporte de los actos acusados se invocó el artículo 54 de la misma, el cual fue declarado parcialmente exequible en sus literales a), e), f), j), k), l) y m) mediante la sentencia C-702 de 1999, cánones que señalaron los principios y reglas generales con fundamento en los cuales el Gobierno Nacional puede modificar varias entidades públicas del orden nacional, entre las que se encuentra la Superintendencia de Notariado y Registro.

Aduce que la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de noviembre de 2000, expediente: 5773, consideró que los principios y las reglas previstos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, son parámetros frente a la limitación en el ejercicio de la facultad correspondiente, que cuando se utiliza, debido a la presunción de legalidad de los actos enjuiciados, debe suponerse que es armoniosa con la norma especial.

Asevera que entre tales principios cabe resaltar los de eficiencia, racionalidad de la gestión pública, ordenamiento de la estructura de acuerdo con las necesidades cambiantes de la función pública, flexibilidad de las estructuras orgánicas, de la debida armonía y la coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias. Que en aplicación de lo anterior, no es válida la afirmación de que se hubiese presentado extralimitación de funciones o invasión de competencias legislativas por parte del gobierno nacional, ya que la actuación del mismo se ciñó a la normatividad aplicable al caso. Que así mismo no es valedero sostener que los decretos demandados modifiquen la reglamentación del servicio público de notariado y registro, por cuanto tales modificaciones hacen alusión a la estructura y organización interna de la entidad pero no a la prestación del servicio, lo que corresponde al legislativo, de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política.

Afirma que a pesar de lo anterior, puede suceder que mediante el ejercicio de las facultades sobre modificación de la estructura de las entidades del orden nacional, en desarrollo de leyes marco, como es el caso de la Ley 489 de 1998, por conducto de decretos, que no tienen el nivel jerárquico de las leyes, se cambien disposiciones legales, lo que no comporta inconstitucionalidad o ilegalidad alguna del acto, como así lo ha considerado la Sección Primera del Consejo de Estado (v.g.: sentencia del 6 de agosto de 2004, expediente: AI-0110.

Anota que no es cierto que el tema desarrollado en los actos demandados debió expedirse mediante ley estatutaria, por el hecho de que el servicio de notariado y registro guarde relación directa con el derecho fundamental al habeas data, ya que el artículo 152 de la Constitución Política prevé taxativamente los asuntos que deben dictarse mediante dicha clase de norma, lo que hace que su aplicación sea restrictiva y por ende no admita interpretación analógica, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-687 de 2002.

Descarta el planteamiento de que los actos acusados estén viciados por falsa motivación, comoquiera que la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia del 24 de abril de 2003, expediente: 2001-0026, precisó que tal vicio se puede predicar sólo de los actos de contenido particular y concreto, más no de los de carácter general, dictados en ejercicio de la facultad reglamentaria como los que se atacan, pues su motivación equivale a la indicación de los fundamentos de derecho. Que en los Decretos demandados N° 302 y 303 de 2004, el ejecutivo, respectivamente, señaló las facultades previstas en los numerales 16 y 14 del artículo 189 de la Constitución Política y lo consagrado en los artículos 54 y 115 de la Ley 489 de 1998.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

El citado Ministerio por intermedio de mandatario judicial al contestar la demanda argumenta:

Que no es cierto que por medio de los actos acusados se deroguen o modifiquen códigos.

Que los actos enjuiciados no modificaron el Código Civil y que el hecho de que una norma sea concordante con otra no comporta que las mismas se confundan en una sola.

Que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, se encuentra desarrollado en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, norma que ha sido considerada como una ley general, cuadro o marco.[1]

Que en relación con la Ley 489 de 1998, la Corte Constitucional en sentencia C-262 de 1995 ha considerado que el artículo 54 ibidem, habilita al ejecutivo con una capacidad normativa ampliada con el fin de expedir los decretos pertinentes para reestructurar entidades públicas del orden nacional.

Que el Gobierno Nacional tenía competencia y facultad constitucional desarrollada en aplicación de los principios previstos en la Ley 489 de 1998 para reestructurar la Superintendencia de Notariado y Registro.

Que para la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia del 15 de junio de 2000 proferida en el expediente AI-053, el ejecutivo tiene habilitada la facultad como legislador ordinario para que en desarrollo de la Ley Marco N° 489 de 1998, pueda derogar leyes y decretos anteriores, lo que hizo mediante los actos acusados.

Que deben tenerse en cuenta las sentencias del 8 de noviembre de 2002 y 6 de agosto de 2004, dictadas en los expedientes números 6758 y 0110 por la Sección Primera del Consejo de Estado en las cuales se especificó lo relacionado con las facultades contenidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y la aplicación de los principios previstos en los literales del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, para reestructurar entidades públicas.

Que a la luz de la sentencia C-687 de 2002 de la Corte Constitucional el hecho de que una norma tenga relación con un derecho fundamental, no significa que el tema en ella previsto deba desarrollarse mediante ley estatutaria.

Que tampoco prospera el cargo de falsa motivación, comoquiera que de conformidad con la sentencia del 24 de abril de 2003 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dicho vicio no se puede endilgar frente a la acción de simple nulidad, ejercida en el proceso de la referencia.

Que por haber quedado demostrada la constitucionalidad y legalidad de ,los decretos acusados, deben negarse las pretensiones de la demanda.

d.-Alegatos de Conclusión

Los Ministerios del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público, junto con el Departamento Administrativo de la Función Pública, reiteran los argumentos esbozados en los memoriales por los cuales contestan la demanda.

El Procurador Primero Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado, con argumentos similares a los presentados por los Ministerios y la entidad mencionados en el párrafo precedente, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. Considera que los cargos alegados no pueden prosperar, comoquiera que el Presidente de la República tenía competencia para expedir los actos acusados, en aplicación de las facultades otorgadas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y del artículos 54 de la Ley 489 de 1998.

e.-La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 29 de julio de 2004 se admitió la demanda, se negó la suspensión provisional de los actos acusados y se ordenó darle el trámite correspondiente. (Fls. 41 a 44).

Mediante proveído del 4 de marzo de 2005 visible a folios 180 a 182 se tuvo por contestada la demanda por parte de los Ministerios del Interior y de la Justicia y de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Administrativo de la Función Pública y se resolvió sobre las pruebas.

Por providencia del 1° de abril de 2005 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión. (Fl. 185).

II.- CONSIDERACIONES

Antes de resolver la cuestión litigiosa es menester que la Sala se pronuncie sobre la solicitud de coadyuvancia presentada por la mandataria judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro a folios 331 a 334.

Como se precisó, dicha entidad por conducto de apoderada, mediante memorial recibido por la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado el 27 de abril de 2005 (v. Fl. 334) especificó: "dentro del término procedo a coadyuvar los alegatos de conclusión dentro del proceso citado en la referencia, con base en los siguientes argumentos: …".

Ahora bien, el artículo 146 del C.C.A. prevé:

"Artículo 146. Intervención de terceros. En los procesos de simple nulidad cualquier persona podrá pedir que se la tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia.

En los procesos de nulidad y restablecimiento, el derecho a intervenir como parte coadyuvante o impugnadora se le reconocerá a quien en la oportunidad prevista en el inciso anterior demuestre interés directo en las resultas del proceso.

En los procesos contractuales y de reparación directa, la intervención de litisconsortes y de terceros se regirá por los artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil. El Ministerio Público está facultado para solicitar la intervención de terceros eventualmente responsables.

El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo el que la niega, en el suspensivo y el que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso ordinario de súplica.

En los procesos de desinvestidura de miembros de corporaciones de elección popular no se admitirá intervención de terceros."

La norma pretrascrita es clara al establecer que en los procesos que se tramiten en ejercicio de la acción de nulidad, cualquier persona puede solicitar su intervención como coadyuvante, siempre y cuando ello se realice hasta el día en que venza el término concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión.

Mediante auto del 1° de abril de 2005 se concedió un término de diez (10) días a las partes y al agente del Ministerio Público para que alegaran de conclusión; providencia que fue notificada por estado el 12 de abril de 2005 (v. Fl. 187 vto.). Según constancia Secretarial visible en el folio mencionado, el citado término empezó a correr el 13 de abril de 2005 y venció el 26 de los mismos mes y año.

Según el informe Secretarial que obra a folio 343 del expediente, el memorial aludido fue remitido vía fax el mismo 26 de abril de 2005, fecha en que vencía el término para alegar de conclusión, lo que impone tener en cuenta los argumentos por los argumentos por los cuales la Superintendencia de Notariado y Registro procedió "a coadyuvar los alegatos de conclusión dentro del proceso".

Hecha la anterior precisión, entra la Sala a analizar la prosperidad de las súplicas de la demanda.

El ciudadano HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO mediante la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita la declaración de nulidad de los Decretos 0302 y 0303 del 29 de enero de 2004 expedidos por el Gobierno Nacional, por medio de los cuales en su orden, modifica la estructura y adopta la planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones.

Como quedó claro, los cargos alegados en la demanda fueron:

1- Violación del artículo 131 de la Constitución Política, pues en sentir del demandante, el Congreso de la República es el único que puede dictar leyes con el fin de regular el servicio público de notariado y registro

2- Violación del artículo 158 de la Constitución Política, por rompimiento de la unidad de materia.

3- Falsa motivación.

En cuanto atañe al primer cargo, trasgresión del artículo 131 de la Constitución Política se tiene lo siguiente.

Dicho canon constitucional estatuye:

"ARTICULO 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia.

El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.

Corresponde al gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro.".

El anterior mandato impone al Legislador la expedición de leyes que tengan relación con el servicio público de Notariado y Registro, junto con la definición del régimen laboral para sus empleados así como los aportes por tributación especial que tengan que hacer las Notarías. De igual manera autoriza al Gobierno Nacional para crear, suprimir y fusionar los círculos notariales y registrales.

El Presidente de la República expidió el primero de los actos acusados en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y el segundo decreto demandado lo dictó con fundamento en las facultades otorgadas en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Fundamental y el citado artículo de la Ley 489 de 1998.

Los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política prevén:

"ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.

16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.".

El artículo 54 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998 consagra:

"ARTICULO 54. PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES CON SUJECION A LAS CUALES EL GOBIERNO NACIONAL PUEDE MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE LOS MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y DEMAS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DEL ORDEN NACIONAL. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:

a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;

b) Declarado inexequible.

c) Declarado inexequible.

d) Declarado inexequible.

e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;

f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;

g) Declarado inexequible.

h) Declarado inexequible.

i) Declarado inexequible.

j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;

k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;

l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;

m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;

n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal.".

La Sección Primera del Consejo de Estado[2] al estudiar la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto N° 1137 de 29 de junio de 1999 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 43 y 54 de la Ley 489 de 1.998, por el cual se organizó el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructuró el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictaron otras disposiciones, consideró que el Gobierno Nacional tenía competencia para dictar dicho acto administrativo así:

"2.3. Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489.

Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6, los ya antes relacionados, pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan.

De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, "que en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles". (destaca la Sala).

Así las cosas, es claro que no había ni hay ausencia de principios y reglas que inhibieran al Gobierno Nacional para ejercer la facultad que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, de donde no hay lugar a que se genere vicio de inconstitucionalidad por este aspecto.

Además, aunque en el decreto no se identifica concretamente a ninguno de ellos, se encuentran ínsitos en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta invocado para su expedición; y en el proceso no se demuestra ni se alega que alguno de los mismos hubiera sido violado.

Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998 que contiene tales principios y reglas.

La Sala, entonces, debe entender o presumir que la modificación de la estructura del Instituto de Bienestar Familiar, adoptada en el decreto enjuiciado, responde a los principios y reglas definidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1.998, aún considerando solamente los que quedaron vigentes, hasta que no se demuestre lo contrario.

En consecuencia, es evidente que la decisión tomada mediante el decreto acusado se ajusta en un todo a las normas superiores que le sirven de fundamento, lo cual pone de presente la carencia de asidero de los cargos en que se sustenta la demanda, es decir, excluye la violación de las normas superiores invocadas en los mismos.". (Subrayas de la Sala).

Así mismo esta Sección[3] ha sostenido que en la Ley Marco 489 de 1998, artículo 54, se consagraron los principios con fundamento en los cuales el Presidente de la República puede ejercer las facultades a él otorgadas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, con el fin de modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos del orden nacional. Dicha providencia dice textualmente:

"En el caso, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es una entidad descentralizada del tipo de establecimiento público, respecto del cual le está dado al Presidente de la República ejercer la atribución del precitado canon, como también está previsto en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, en tanto entidad u organismo administrativo de orden nacional, y del 17, ibídem, en cuanto establecimiento público.

Ahora bien, la ley a que se refiere el primero de tales numerales, es la ley marco que está llamada a regular el ejercicio de la respectiva atribución, actualmente la 489 de 1.998, la cual justamente en su artículo 54, define los principios a que alude dicho numeral 17 que, como está dicho, sirve de fundamento al acto acusado.

Entre estos principios resultan pertinentes los de la eficiencia y racionalidad de la gestión pública (literal a), del ordenamiento de la estructura de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública (literal c), de flexibilidad de las estructuras orgánicas (literal d) y el de la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias (literal e) [4]

Aunque en el decreto no se invoca ninguno de ellos, la Sala observa que la decisión de adscribir el Instituto Geográfico Agustín Codazzi al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, parece adecuarse o responder a los principios destacados, habida cuenta de la relación sustancial o material que existe entre la actividad del primero con las funciones del segundo, toda vez que tienen en común el levantamiento, procesamiento y organización de datos con implicaciones económicas y sociales.

De igual manera es del caso transcribir algunos apartes de la sentencia del 10 de febrero de 2005, proferida por esta Sección en el expediente 2002-00236-01(8087), actor: Gerardo José Sojo Jiménez, M. P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

"Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta "…encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al Ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….".

Cabe igualmente señalar que los literales a), e), f), k), l) y m) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, y en ellos se trazaron los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional.

Prevé el citado texto legal, en lo pertinente:

"Artículo 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y reglas generales:

Esta Corporación, en sentencia de 15 de junio del 2000 (Expediente núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, precisó:

… "Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998, que contiene tales principios y reglas….".

Así pues, el cargo en estudio no está llamado a prosperar.".

A su vez la Sección Segunda del Consejo de Estado al estudiar los cargos invocados por el ciudadano José Antonio Galán Gómez en la demanda que presentó para obtener la nulidad del Decreto 2707 del 30 de diciembre de 1999, que surgió luego de que el Gobierno Nacional, expidiera el Decreto 1140 de junio 29 de 1999, dictado con fundamento en los artículos 189 numeral 16 de la Carta Política y 54 de la Ley 489 de 1998, por el cual se transformó el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, en el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energética", el IPSE, así mismo precisó que el Presidente de la República tenía competencia para expedir dicho decreto, por haberlo hecho en ejercicio de las facultades mencionadas, en aplicación de los principios contenidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. En la mencionada providencia se dispuso:

"En primer lugar es preciso señalar que el IPSE es el resultado de la transformación que hizo el Gobierno Nacional del extinto ICEL, por medio del Decreto 1140 de junio 29 de 1999, expedido con fundamento en los artículos 189 numeral 16 de la Carta Política y 54 de la Ley 489 de 1998. La primera norma citada, es decir, el canon Superior, faculta al Presidente de la República para modificar la estructura de los organismos administrativos nacionales; la segunda, consagra los principios y reglas que ha de observar el Gobierno en el ejercicio de la potestad constitucional referida. Esta última disposición tal y como quedó con posterioridad a la sentencia C-702 de 1999, es del siguiente tenor:

"Art. 54.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:

a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;

e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;

…"

Para la Sala es claro que bajo las condiciones expuestas el Presidente se hallaba plenamente facultado para establecer - motu propio- la planta de personal de la entidad, por cuanto no hay duda que ejerció la potestad bajo el supuesto fáctico consagrado en la norma pretranscrita de que hubiere sido modificada la planta de personal así lo consagró el precepto al consignar como una de las reglas a seguir dentro del proceso de reestructuración, la que atañe a la adopción de una nueva planta de personal, que como es lógico es apenas una consecuencia casi obligada que surge de la modificación y por ello resulta plenamente justificada la facultad que con carácter autónomo allí se perfiló.".

La Sala considera que el recuento jurisprudencial precedente es suficiente para sostener que el primer cargo no está llamado a prosperar, comoquiera que el Presidente de la República según los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los literales a), e), f), j), k), l), m) y n) de la Ley Marco 489 de 1998, podía expedir los decretos acusados por medio de los cuales se modifica y adopta la planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones.

En relación con el segundo cargo, trasgresión del artículo 158 de la Constitución Política, por rompimiento de la unidad de materia, cabe señalar:

La citada norma prescribe:

"ARTICULO 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.".

A su vez, como quedó claro en párrafos precedentes el artículo 131 de la Carta Fundamental delega en el legislador la reglamentación del servicio público prestado por los Notarios y Registradores, quien debe concretar el régimen laboral para sus empleados, junto con los aportes de las Notarías dirigido a la administración de justicia.

Y la citada preceptiva prevé que en cabeza del Gobierno Nacional radica la creación, supresión y fusión de los círculos de Notariado y Registro.

Frente a la afirmación del actor de que el Gobierno Nacional no podía con base en dicha disposición modificar lo ordenado en el artículo 131 de la Constitución Política, en el sentido de entregar el servicio registral a la Superintendencia de Notariado y Registro mediante los actos acusados, los cuales no tienen la misma categoría de las leyes marco, surgiendo así un rompimiento de unidad de materia, es pertinente acotar:

Si bien el canon 158 de la Constitución Política, especifica que todo proyecto de ley debe estar relacionado con una misma materia, tal norma está dirigida únicamente a las leyes expedidas por el Congreso de la República, más no para los decretos reglamentarios; lo cual significa que no se puede exigir dicha imposición y por ende resulta inaplicable tratándose frente a la mencionada clasificación de actos administrativos, salvo que la citada unidad de materia se encuentre consagrada en la ley, lo que no sucedió en el caso bajo examen.

Lo anterior exime a la Sala de hacer otro análisis frente al cargo alegado de rompimiento de unidad de materia, razón por la cual el mismo tampoco tiene vocación de prosperidad.

De otra parte, en cuanto atañe al cargo de que se entregó la prestación del servicio registral a la Superintendencia de Notariado y Registro infringiendo el artículo 131 de la Constitución Política y al hecho de haber creado la Dirección Nacional de Registro, mediante el artículo 19-6 del Decreto 0302, para que asumiera la segunda instancia contra las decisiones dictadas por los registradores, extralimitándose en su función de vigilancia, que si fue acatada frente a los notarios, se tiene lo siguiente:

Los artículos 2° y 3° del Decreto 0302 del 29 de enero de 2004 (acto acusado) disponen:

"Artículo 2.Objetivos.La Superintendencia de Notariado y Registro tendrá como objetivos primordiales.

2. 1. Orientar, vigilar, inspeccionar y controlar el servicio público notarial.

2.2. Asesorar al Gobierno Nacional en la fijación de las políticas y los planes relacionados con los servicios de notariado y de registro de instrumentos públicos.

2.3. Prestar del servicio público del registro de instrumentos públicos y, dirigir, disponer la organización y administración las oficinas de registro.

Artículo 3.Funciones.Son funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro:

3.1. Adelantar las gestiones necesarias para la eficaz y transparente prestación del servicio público de notariado.

3.2. Prestar en forma eficaz y transparente el servicio público del registro de instrumentos públicos.

3.3. Impartir las instrucciones de carácter general, dictar las resoluciones y demás actos que requiera la eficiente prestación de los servicios públicos de notariado y de registro de instrumentos públicos, las cuales serán de cumplimiento obligatorio.

3.4. Instruir a los notarios sobre la aplicación de las normas que regulan su actividad.

3.5. Fijar los estándares de calidad requeridos para la prestación de los servicios de notariado y de registro de instrumentos públicos.

3.6. Administrar y organizar el registro de instrumentos públicos de conformidad con la ley, sin perjuicio de la facultad del Gobierno Nacional para la creación o supresión de círculos y de oficinas del registro de instrumentos públicos.

3.7. Ejercer la inspección, vigilancia y control de las notarías en los términos establecidos en las normas vigentes, mediante visitas generales, especiales, de seguimiento, por procedimientos, virtuales, o por cualquier otra modalidad.

3.8. Realizar visitas periódicas de vigilancia, inspección y control a los entes vigilados.

3.9. Investigar y sancionar las faltas disciplinarias de los notarios en el desarrollo de sus funciones, sin perjuicio del poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría General de la Nación.

3.10. Ordenar, cuando fuere pertinente de conformidad con la ley, la suspensión inmediata de aquellas actuaciones irregulares de los sujetos de vigilancia y disponer que se adopten las medidas correctivas del caso.

3.11. Establecer sistemas administrativos y operativos para lograr la eficiente atención de los servicios de notariado y de registro de instrumentos públicos procurando su racionalización y modernización.

3.12. Proponer al Gobierno Nacional la creación, supresión y fusión de círculos de notarías y de oficinas de registro de instrumentos públicos.

3.13. Proponer al Gobierno Nacional la fijación de tarifas por concepto de derechos por la prestación de los servicios de notariado y de registro de instrumentos públicos.

3.14. Adelantar las gestiones necesarias para asignar a las oficinas de registro de instrumentos públicos el presupuesto necesario para garantizar una adecuada y eficiente prestación del servicio público.

3.15. Adelantar y auspiciar estudios, investigaciones y compilaciones en materia de notariado y de registro de instrumentos públicos y divulgar sus resultados.

3.16. Llevar a cabo, directamente o por medio de entidades especializadas, los programas de capacitación que se requieran para los servidores públicos vinculados a la Superintendencia de Notariado y Registro, así como a los notarios y los empleados de notaría. La capacitación de los Notarios se hará con los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado.

3.17. Preparar y presentar a consideración del Ministro del Interior y de Justicia proyectos de ley, decretos y reglamentos relacionados con los servicios públicos de notariado y de registro de instrumentos públicos.

3.18. Gestionar en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y las demás entidades públicas responsables de la materia, convenios de cooperación internacional.

3.19. Las demás que se le asignen.".

Teniendo en cuenta la transcripción que antecede es de resaltar que la Superintendencia de Notariado y Registro tiene a su cargo, groso modo, la inspección, vigilancia y llevar a cabo todas las gestiones tendientes a que las Notarías presten el servicio público de Notariado en todo el territorio colombiano. Función que como es de público conocimiento desempeñan todas las Superintendencias para controlar la eficaz y efectiva prestación de todos los servicios públicos, entre los cuales cabe destacar los previstos en el artículo 1° de la Ley 142 del 11 de julio de 1994 acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural.

Lo anterior no significa que mediante el decreto demandado N° 0302 de 2004 hubiese sido entregado a la Superintendencia de Notariado y Registro el servicio Notarial, pues los únicos que pueden dar fe pública son los Notarios; lo que si es claro es que dicho servicio debe estar controlado por un ente administrativo con el fin de que se cumplan los objetivos para los cuales fueron creados.

Simplemente la Superintendencia de Notariado y Registro ejerce un control que es propio, se repite, de las funciones inherentes a todas las Superintendencias como organismos de inspección y vigilancia.

En esa medida el cargo antes estudiado tampoco prospera.

Finalmente, sobre el tercer cargo planteado en la demanda, falsa motivación, dirá la Sala que tampoco prospera pues la fundamentación para la expedición de los actos acusados está consagrada en el ejercicio de las facultades atribuidas en los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, que como se ha precisado se trata de una Ley Marco, vale decir,

"V. 2. 2. Con respecto a la falta de motivación, cabe decir que si bien el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo prevé la necesidad de motivar siquiera sumariamente los actos administrativos, se ha de advertir que ello se refiere a los actos administrativos que ponen fin a una actuación administrativa de las que regula la primera parte de ese código, si afectan a particulares, mientras que el acto acusado es un acto administrativo de carácter general, expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria, por lo cual para su expedición no se rige por dicho articulado y, en todo caso, ese decreto tiene la motivación requerida como es la indicación de sus fundamentos de derecho, que es lo pertinente en los decretos reglamentarios.".

Lo anterior impone a la Sala denegar las súplicas de la demanda presentada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por el ciudadano Héctor Alfonso Carvajal Londoño para obtener la nulidad de los decretos 0302 y 034 del 29 de enero de 2004.

RECONÓCESE PERSONERÍA a la abogada Carlina Gómez Durán, para que actúe en representación de la Superintendencia de Notariado y Registro, según los términos y para los efectos del poder conferido a folio 330 del expediente.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada en la fecha precitada.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL. E . OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN


[1]SIERRA PORTO, Humberto. Concepto y Tipos de Ley en la Constitución Colombiana. Universidad Externado de Colombia, 1998. Pág. 248.

[2]Sentencia del 15 de junio de 2000, expediente: AI-053, actor:CAMPO ELIAS CRUZ BERMÚDEZ y JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

[3]Sentencia del 8 de junio de 2000, expediente: 5914, demandante: Georgina Ballera Rivera, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

[4]En sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, la Corte Constitucional declaró exequibles los literales b), c), d), g), h) e i) del artículo 54 de la ley 489 de 1.998, pero con efecto hacia el futuro, y declaró exequibles los literales restantes. En todo caso, para la época de la expedición del decreto (29 de junio de 1999), se encontraban vigentes tales literales.