Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Norma demandada:  contra el Decreto 2251 del 13 de julio del 2004 "Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1197 del 2000, modificado por el Decreto 663 de 2004", proferido por el Gobierno Nacional.

Demandante:  RUBYS NIEBLES BATISTA

ZONA DE REGIMEN ADUANERO ESPECIAL DE MAICAO, URIBIA Y MANAURE - Introducción de mercancías al resto del territorio por viajeros / VIAJEROS - Derecho a introducir mercancías de zonas de régimen aduanero especial al resto del territorio nacional hasta por US$2.000 / COMERCIANTE - Concepto distinto a viajero en normativa aduanera / VIAJERO - Es a quien se aplica normativa del Decreto 2251 de 2004 modificatorio del Decreto 1197 de 2000 / DECRETO 2251 DE 2004 - Aplicable a viajeros y no a comerciantes / DECRETO 2251 DE 2004 - Legalidad de normativa al no vulnerar Ley 677 de 2001

El contenido del acusado Decreto 2251 del 13 de julio del 2004, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1197 de 2000, modificado por el Decreto 663 de 2004, es el siguiente: "El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, "DECRETA: "Artículo 14. Viajeros. Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio nacional como equipaje acompañado, artículos nuevos adquiridos a comerciantes inscritos en la Administración de Aduana competente, conforme lo previsto en el artículo 5º del presente decreto, hasta por un valor equivalente a dos mil dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$2.000), con el pago del gravamen único ad valorem previsto en el artículo 24 de la Ley 677 del 2001. "Dentro de este cupo el viajero podrá traer en cada viaje hasta cuatro (4) electrodomésticos de la misma clase y hasta doce (12) artículos de la misma clase diferente a electrodomésticos. "La mercancía deberá estar acompañada de la correspondiente factura, que se utilizará para salir de la Zona de Régimen Aduanero Especial en un plazo máximo de cinco (5) días contados desde la fecha de su expedición y no podrá ser movilizada en medios de transporte de carga, ni destinada al comercio. "Artículo 2º. Modifícase el artículo 20 del Decreto 1197 de 2000, adicionado por el artículo 2º del Decreto 663 de 2004, el cual quedará así: "e) Ingresar al resto del territorio nacional mercancías por la modalidad de viajeros sin el cumplimiento de cualquiera de los requisitos establecidos para el régimen especial. "Artículo 3º.- El presente decreto comenzará a regir a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias". Sea lo primero precisar que esta Sección tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la legalidad del artículo 14 del Decreto 1197 del 2000, con la modificación introducida por el Decreto 663 del 5 de marzo del 2004, cuyo contenido es bastante similar al que ahora se cuestiona que, precisamente, volvió a modificar el artículo 14 enunciado. Como quiera que los cargos analizados en la sentencia del 10 de diciembre del 2008, son prácticamente idénticos a los que aquí se endilgan, la Sala se remite a las consideraciones allí expuestas para adoptar la decisión correspondiente (…) [C]omo quedó claro en la sentencia del 15 de agosto del 2002, mediante la cual se anuló el Concepto DIAN 170 del 11 de septiembre de 2000, denominado "Concepto General de Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional desde la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure", debe distinguirse el concepto de "comerciantes" del de "viajeros", último de los cuales es el regulado por la norma acusada, razón por la cual es apenas lógico que al "viajero" no se le permita comercial (sic) la mercancía adquirida, pues ello no es de su esencia, como si lo es del comerciante. Además, no es cierto que la norma acusada haya disminuido el monto fijado en el artículo 24 de la Ley 677 del 2001, pues nótese que éste dispone que "Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos por el valor que fije el Gobierno Nacional, con el pago del siguiente gravamen único ad valorem: …", lo cual se traduce en que aún en el evento de que se aceptara que el Decreto 1197 de 2000 reglamenta la Ley 677 del 2001, por este aspecto no la excedería. Al no haber sido desvirtuada la legalidad de la disposición demandada, se impone denegar las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 677 DE 2001 - ARTICULO 24 / DECRETO 1197 DE 2000 - ARTICULO 14 / DECRETO 663 DE 2004

NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance del artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, sobre la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Urbilla y Manaure, sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente núm. 2004 00118, del 10 de diciembre de 2008, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Sobre la nulidad del Concepto 0170 del 11 de septiembre de 2000, suscrito por la Jefe Oficina Jurídica y el Jefe División Normativa y Doctrina Aduanera de la DIAN, y denominado "Concepto General de Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional desde la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure", sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente núm. 11001-03-24-000-2001-0065-01(6868), del 15 de agosto de 2002, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2251 DE 2004 (13 DE JULIO) GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente (E): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo del dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00133-01

Actor: RUBYS NIEBLES BATISTA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Decide la Sala, en única instancia, la demanda incoada por RUBYS NIEBLES BATISTA en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto 2251 del 13 de julio del 2004 "Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1197 del 2000, modificado por el Decreto 663 de 2004", proferido por el Gobierno Nacional.

I. ANTECEDENTES

a.Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

La parte actora considera que el decreto acusado viola los artículos 189, numeral 11 de la Constitución Política; 3º de la Ley 6ª de 1971; la Ley 57 de 1887; y el artículo 24 de la Ley 677 del 2001, por cuanto si bien es cierto que el Presidente tiene facultades constitucionales para emitir decretos reglamentarios, como lo es el acusado, también lo es que al expedirlo debió conservar el orden jurídico de las normas superiores vigentes, para el caso la Ley 677 del 2001, la cual al regular expresamente sobre la materia del viajero, en su artículo 24 derogó tácitamente la aplicación de la misma figura contemplada en el artículo 14 del Decreto 1197 del 2000, lo cual pretende desconocer el Gobierno Nacional con el acto demandado.

Anota que el Gobierno Nacional pretende revivir una norma derogada y, además, reproducir la esencia del concepto 170 de la DIAN, que fue anulado por la jurisdicción contencioso administrativa, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, razón por la cual es improcedente reproducirla para limitar el número de artículos y/o electrodomésticos a adquirir por los compradores en la zona allí señalada, así como el monto para su adquisición, el cual redujo de US 2500 establecido en la Ley 677 de 2001, a US 2000.

Considera que el decreto acusado causa un gran impacto sobre la zona especial de Maicao, pues el viajero, que es el que le da vida comercial a la misma, con la restricción impuesta no puede adquirir mercancías, lo que causa agravios que van desde lo económico hasta lo moral, en cuanto sólo podrá adquirir productos en la zona como equipaje acompañado, electrodomésticos hasta 4 de una misma clase y 12 de otras clases diferentes a electrodomésticos, que no podrán destinarse para el comercio. Lo anterior, sin tener en cuenta que el modus vivendi de los habitantes de Maicao es la actividad comercial, única fuente de ingresos de quienes laboran en dicha zona.

Se refiere a que el artículo 3º de la Ley 7ª de 1971 prevé que "… las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero Uniforme acordado para la ALAC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931".

c.Las razones de la defensa

- La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, propone la excepción de inepta demanda, por cuanto la actora se limita a citar como violadas unas normas, sin que exprese el concepto de violación.

Frente al fondo del asunto, señala que al expedir el decreto acusado, el Gobierno Nacional ejerció expresamente las facultades contenidas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y en la ley marco de aduanas, por lo cual se descarta que se haya excedido en el ejercicio de sus competencias.

Anota que el artículo 24 de la Ley 677 de 2001 establece que los viajeros procedentes de Maicao, Uribia y Manaure, que ingresen al resto del territorio nacional, pueden traer el equipaje acompañado por el VALOR QUE FIJE EL GOBIERNO NACIONAL y que LA LIQUIDACIÓN DEL GRAVAMEN SE REALIZARÁ EN LA FORMA QUE DETERMINE EL GOBIERNO NACIONAL.

Dice que al analizar el texto del decreto acusado es fácil concluir que éste no hizo cosa distinta que regular lo que la norma superior ordenó.

Pone de presente que el artículo 24 de la Ley 677 de 2001 determinó las tarifas aplicables, de acuerdo con unas fechas específicas; la base de la liquidación: el valor en aduana de la mercancía, incrementado con el valor del impuesto al consumo pagado por la introducción de la mercancía a la zona; y que el valor sería fijado por el Gobierno Nacional, al igual que la forma para la liquidación del gravamen.

Recalca que el artículo 24 de la Ley 677 del 2001 tenía que ser objeto de reglamentación, pues sin la fijación del cupo tal norma sería inaplicable; y que tal reglamentación se llevó a cabo mediante el Decreto 2251 del 2004, en el que se determinó que el valor de las mercancías que pueden ingresarse al resto del territorio nacional sería de hasta dos mil dólares de los Estados Unidos de Norteamérica; y que como es connatural al régimen, se especificó que esos bienes podían ser hasta 4 electrodomésticos de la misma clase y hasta 12 artículos de la misma clase y diferentes a los electrodomésticos, por lo cual se advierte que el decreto reglamentario no rebasó la ley.

Por último, sostiene que la norma acusada satisface por completo el espíritu de la Ley 677 de 2001, cuyo objeto y fin en relación con el régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure es el de destinar los recaudos percibidos a obras de inversión social dentro del territorio de la Guajira (artículo 18).

- Por su parte, la Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, considera que para refutar los cargos es necesario detenerse en la Ley 677 de 2001, mediante la cual, en desarrollo del artículo 337 de la Constitución Política, el Congreso expidió normas sobre tratamientos excepcionales para regímenes territoriales, dentro de los cuales está el de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure.

Expresa que, acorde con su finalidad, esto es, promover el desarrollo de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, la Ley 677 creó el impuesto de ingreso a la mercancía para las importaciones a esta zona; dispuso la cesión, por parte de la Nación, de los recaudos nacionales por este concepto a favor del Departamento de la Guajira, para ser destinados a obras de inversión dentro de su territorio; señaló la tarifa del impuesto; creó el Fondo de Desarrollo para la Guajira; determinó las importaciones que no están sujetas al impuesto de ingreso a la mercancía; indicó que el ingreso y salida de las mercancías de la Zona debían sujetarse al cumplimiento de las formalidades y requisitos aduaneros que establezca el Gobierno Nacional; dispuso que la introducción de mercancías provenientes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure al resto del territorio aduanero nacional causa tributos aduaneros; estableció el derecho de los viajeros a la Zona para introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos por el valor que fije el Gobierno Nacional, con el pago de un gravamen único ad valorem; y determinó que la salida de mercancías extranjeras de la Zona con destino a otros países no generará devolución del impuesto de ingreso a las mercancías, causado por su importación.

Anota que la Ley 677 del 2001 estableció un régimen especial para la Zona Aduanera de Maicao, Uribia y Manaure, que por su contenido no permite inferir, como lo hace la demandante, que el Decreto 1197 de 2000 fue derogado por la Ley 677 y, menos aún, cuando la misma en sus artículos 21 y 24, en coherencia con la atribución constitucional del Gobierno Nacional para reglamentar la ley (artículo 189, numeral 11), regular el comercio exterior y el régimen de aduanas (artículo 189, numeral 25), en desarrollo de las Leyes 6ª de 1971, marco de adunas, y 7ª de 1991, marco de comercio exterior, determinó, respectivamente, que "el ingreso y salida de las mercancías de la Zona de Régimen Aduanero Especial deberá sujetarse al cumplimiento de las formalidades y requisitos aduaneros que establezca el Gobierno Nacional" y que "Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos por el valor que fije el Gobierno Nacional".

Dice que en aplicación de las precitadas atribuciones constitucionales y legales, para las mercancías importadas a la Zona de Régimen Aduanero Especial de que trata el Decreto 1197 del 2000, que son introducidas al territorio aduanero nacional bajo la modalidad de "viajeros" que no de "envíos", mediante el Decreto 2251 del 2004 el Gobierno Nacional limitó a US 2000 el cupo máximo del viajero, permitiéndole traer en cada viaje hasta 4 electrodomésticos de la misma clase y hasta 12 artículos de la misma clase, diferentes a electrodomésticos; exigió que la mercancía debe estar acompañada de la respectiva factura, que se utilizará para la Zona de Régimen Aduanero Especial en un plazo máximo de 5 días desde la fecha de expedición, la cual no puede ser movilizada en medios de transporte de carga, ni destinarse al comercio; y adicionó una causal de aprehensión y decomiso de las mercancías.

A su juicio, carece entonces de fundamento la afirmación de la actora en el sentido de que el acto acusado revive un decreto que fue derogado por la Ley 677 del 2001, pues el Gobierno Nacional actuó dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales.

En cuanto al concepto DIAN 170 del 11 de septiembre del 2000, menciona que fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en razón a que en el mismo se aplicó por analogía al Régimen Aduanero Especial en la modalidad de viajeros, el Régimen Aduanero General en la modalidad de viajeros, regulado por el Decreto 2685 de 1999.

d.-La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 16 de diciembre del 2004 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos del decreto acusado y se ordenó darle el trámite correspondiente.

Dentro del término para alegar de conclusión hicieron uso de tal derecho la actora, la Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la DIAN y el representante del Ministerio Público.

II.CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado considera que teniendo en cuenta que el decreto acusado fue dictado en desarrollo de una ley marco o cuadro, es necesario analizar cuál es la competencia que tiene el ejecutivo para desarrollar este tipo de leyes y entender cuál es el alcance que la jurisprudencia le ha dado a las leyes marco, para lo cual transcribe apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-312 de 1997.

Se refiere a que el acto acusado desarrolla las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, pero que en momento alguno entra a reglamentar la Ley 677 de 2001.

No comparte lo dicho por la demandante, en cuanto a que si el artículo 24 de la Ley 677 no definió la cantidad ni el valor de la mercancía proveniente de Maicao, Uribia y Manaure que puede entrar al resto del país, tampoco puede ser definida por el Gobierno en uso de la facultad otorgada por las leyes marco mencionadas, así como por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, pues la jurisprudencia constitucional antes citada establece claramente que el Gobierno es el encargado de desarrollar, mediante decretos, las leyes marco.

Pone de presente que la Ley 677 del 2001 no limita la facultad del Gobierno con respecto al desarrollo de las leyes marco; que no existe contradicción entre el artículo 24 de la Ley 677 del 2001 y el Decreto 2251 del 2004 y que, por el contrario, se complementan, de acuerdo con las competencias asignadas al ejecutivo y al legislativo en materia de régimen aduanero.

Señala que prueba de lo anterior es que el acto acusado remite a la Ley 677 para la realización del pago del gravamen único ad valorem y que, en todo caso, el decreto demandado y la ley que supuestamente vulnera, tienen orígenes completamente distintos, ya que uno proviene de las facultades otorgadas al ejecutivo por la Constitución Política para regular el régimen aduanero, y la otra, de la facultad legislativa del Congreso.

Finalmente, sostiene que no es cierto que el concepto DIAN 170 del 2000, declarado nulo mediante sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 15 de agosto del 2002, conserve en esencia las mismas disposiciones acusadas pues, precisamente, en la sentencia se hace una clara distinción de la normativa que sirvió de fundamento al concepto acusado, para concluir que en él se mezclaron conceptos diferentes y se dio una interpretación inadecuada al Decreto 1197 del 2000, el cual es de carácter especial, regula una materia específica en relación con la mercancía autorizada a viajeros provenientes de la zona especial aduanera y que va a ser introducida al resto del país, lo cual no choca con lo establecido por la Ley 677 de 2001, que regula otras materias, además de que, tampoco, y por la misma razón, se puede afirmar que lo derogó.

Concluye que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y así solicita que se declare.

III CONSIDERACIONES DE LA SALA

El contenido del acusado Decreto 2251 del 13 de julio del 2004, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1197 de 2000, modificado por el Decreto 663 de 2004, es el siguiente:

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991,

"DECRETA:

"Artículo 14. Viajeros. Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio nacional como equipaje acompañado, artículos nuevos adquiridos a comerciantes inscritos en la Administración de Aduana competente, conforme lo previsto en el artículo 5º del presente decreto, hasta por un valor equivalente a dos mil dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$2.000), con el pago del gravamen único ad valorem previsto en el artículo 24 de la Ley 677 del 2001.

"Dentro de este cupo el viajero podrá traer en cada viaje hasta cuatro (4) electrodomésticos de la misma clase y hasta doce (12) artículos de la misma clase diferente a electrodomésticos.

"La mercancía deberá estar acompañada de la correspondiente factura, que se utilizará para salir de la Zona de Régimen Aduanero Especial en un plazo máximo de cinco (5) días contados desde la fecha de su expedición y no podrá ser movilizada en medios de transporte de carga, ni destinada al comercio.

"Artículo 2º. Modifícase el artículo 20 del Decreto 1197 de 2000, adicionado por el artículo 2º del Decreto 663 de 2004, el cual quedará así:

"e) Ingresar al resto del territorio nacional mercancías por la modalidad de viajeros sin el cumplimiento de cualquiera de los requisitos establecidos para el régimen especial.

"Artículo 3º.- El presente decreto comenzará a regir a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias".

Sea lo primero precisar que esta Sección tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la legalidad del artículo 14 del Decreto 1197 del 2000, con la modificación introducida por el Decreto 663 del 5 de marzo del 2004, cuyo contenido es bastante similar al que ahora se cuestiona que, precisamente, volvió a modificar el artículo 14 enunciado.

Como quiera que los cargos analizados en la sentencia del 10 de diciembre del 2008[1], son prácticamente idénticos a los que aquí se endilgan, la Sala se remite a las consideraciones allí expuestas para adoptar la decisión correspondiente:

"Observa la Sala que la controversia de este proceso guarda estrecha relación con la temática analizada por esta Corporación en sentencia de 15 de agosto de 2002, proferida dentro del expediente 6868 (Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), frente al Decreto 1197 de 2000, modificado parcialmente por el Decreto aquí acusado.

"Por esta razón se traen a colación las consideraciones que hizo la Sala en esa oportunidad:

'El Decreto 1197 de 2000, fue expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas por los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 6 de 1971, 7 y 9 de 1991 y mediante él se regula la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure.

'En el artículo 1 del citado decreto se establece que los beneficios consagrados en el presente Decreto se aplicarán exclusivamente a las mercancías que se importen a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure en el Departamento de La Guajira.

'El Capítulo IV se refiere a la Introducción de Mercancías al resto del territorio Aduanero Nacional. El artículo 12, antes trascrito, señala que las mercancías importadas a la Zona de Régimen Aduanero Especial, podrán introducirse al resto del territorio aduanero nacional por el sistema de envíos o bajo la modalidad de Viajeros. Los Envíos son para los comerciantes domiciliados en el resto del país y en cuanto a los Viajeros, el artículo 14 dispone:

'Artículo 14. Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos hasta por un valor total equivalente a dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US $2500), con el pago del siguiente gravamen único ad-valorem:

'a) El 12% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad-valorem se aplicará desde el 1 de julio de 2000 hasta el 30 de noviembre de 2001.

'b) El 9% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad-valorem se aplicará desde el 1 de diciembre de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2002.

'c) El 6% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad-valorem se aplicará desde el 1 de diciembre de 2002.

'Los menores de edad tendrán derecho al cincuenta por ciento (50%) del cupo mencionado en este artículo'.

'Por su parte, el Decreto 2685 de 1999, que modifica la Legislación Aduanera, fue expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución, con sujeción a los artículos 3 de la Ley 6 de 1971 y 2 de la Ley 7 de 1991.

'En este artículo se definen una serie de términos relevantes para el caso en estudio, como por ejemplo los que se destacan a continuación:

'Equipaje acompañado: Es el equipaje que lleva consigo el viajero al momento de su entrada o salida del país'.

'Viajeros: Son personas residentes en el país que salen temporalmente al exterior y regresan al territorio aduanero nacional, así como personas no residentes que llegan al país para una permanencia temporal o definitiva. El concepto de turista queda comprendido en esta definición'.

'Territorio aduanero: Demarcación dentro de la cual se aplica la legislación aduanera; cubre todo el territorio nacional, incluyendo el espacio acuático y aéreo'.

'En este Decreto se establece que la obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional. Esta obligación aduanera comprende la presentación de la Declaración de Importación, el pago de los tributos aduaneros y las sanciones a que haya lugar, así como obtener y conservar los documentos que soportan la operación y presentarlos cuando los requieran la autoridades aduaneras.

'El artículo 205 del Decreto 2685 de 1999 define así a los Viajeros:

'Artículo 205. Viajeros. La modalidad de importación de viajeros sólo es aplicable a las mercancías que no constituyan expedición comercial y sean introducidas por los viajeros, en los términos previstos en el presente Decreto.

'Para tales efectos, no se consideran expediciones comerciales aquellas mercancías que se introduzcan de manera ocasional y consistan exclusivamente en bienes reservados al uso personal o familiar, o bienes que estén destinados a ser ofrecidos como regalo, sin que por su naturaleza o su cantidad reflejen intención alguna de carácter comercial.

'El artículo 208, ibídem, señala:

'Artículo 208. Equipaje con pago de tributo único. Los viajeros que ingresen al país y acrediten una permanencia mínima en el exterior de cinco (5) días calendario, tendrán derecho a traer como equipaje acompañado o no acompañado, sin registro o licencia de importación y con el pago del tributo único de que trata el artículo 209 del presente Decreto, hasta tres (3) unidades de cada uno de los siguientes bienes: artículos de uso doméstico sean o no eléctricos, artículos deportivos y artículos propios del arte u oficio del viajero, hasta por un valor total de dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US $2500) o su equivalente.

(...)'.

'Es claro que tanto el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, como el 208 del Decreto 2685 se refieren a Viajeros que ingresan, en el primer caso, 'al resto del territorio aduanero nacional' y, en el segundo caso, 'al país', lo cual evidentemente supone un trato diferente para unos y otros, puesto que los primeros se encuentran dentro del territorio nacional, y los segundos han estado fuera de éste.

'En tratándose de viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial que introducen al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos, pueden hacerlo hasta por un valor equivalente a dos mil quinientos dólares (US $2500) de los Estados Unidos de América. Estos artículos ya habían sido importados al territorio nacional, al amparo del Régimen Aduanero Especial, por los comerciantes establecidos en dicha zona, inscritos en la Cámara de Comercio y en la Administración de Aduanas de la jurisdicción, los cuales quedan en restringida disposición dentro de la Zona.

'El Decreto 1197 prevé las condiciones y requisitos para la introducción de mercancías provenientes de la Zona al resto del país, diferenciando los trámites según se trate de comerciantes o simplemente de viajeros y, en este último caso, establece una limitante en cuanto al cupo fijándolo en US $2.500, pero en ningún momento se refiere a las cantidades máximas que pueden traerse por artículo, como sí lo hace el Decreto 2685 de 1999 al referirse a los viajeros procedentes del exterior.

'El Decreto 1197 de 2000 es una norma especial que consagra una serie de beneficios aplicables a las mercancías que se importen a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure y, además, es posterior al Decreto 2685 de 1999 que consagra disposiciones generales sobre legislación aduanera, referentes, entre otros, a los viajeros que provienen del exterior y que introducen artículos al país. Por lo tanto, las disposiciones del Decreto 1197 de 2000 son de aplicación preferente cuando se trata de Viajeros que proceden de esta Zona y que traen como equipaje acompañado artículos nuevos para introducirlos al resto del país'.

"De otra parte, el Decreto acusado se expidió con fundamento, entre otras disposiciones, en las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991; y conforme lo advierte el señor Agente del Ministerio Público en este proceso, la Corte Constitucional en sentencia C-312 de 1997 precisó el alcance de las facultades del Ejecutivo en relación con el desarrollo de las leyes marco o cuadro, en el sentido de enfatizar que en el caso de estas leyes, su objetivo es permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que en la sociedad moderna experimentan diversas materias; que implican un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y el Ejecutivo en donde el Congreso se limita a fijar pautas generales, directrices que deben guiar la ordenación de una materia, dejándole al Ejecutivo una amplia facultad para precisar y completar la regulación.

"Lo anterior pone de manifiesto que el Decreto acusado no está reglamentando la Ley 677 de 2001, sino desarrollando las Leyes Marco 6ª de 1971 y 7ª de 1991, labor esta en la que, se repite, se le ha otorgado una amplia competencia al Ejecutivo, de tal manera que sus regulaciones no contrarían las normas a que se refiere la demanda.

"Cabe resaltar, frente a la violación del artículo 158 del C.C.A., que el concepto que fue objeto de anulación en la precitada sentencia de 15 de agosto de 2002, proferida dentro del expediente 6868, no tiene la misma jerarquía del Decreto acusado ni fue expedido por la misma autoridad; amén de que precisamente la declaratoria de nulidad obedeció a la falta de competencia de la autoridad que lo expidió pues las regulaciones en él contenidas son del resorte del Ejecutivo, mediante Decreto, como se hizo en este caso".

Las anteriores consideraciones las prohíja la Sala en esta oportunidad, ya que como quedó claro en la sentencia del 15 de agosto del 2002, mediante la cual se anuló el Concepto DIAN 170 del 11 de septiembre de 2000, denominado "Concepto General de Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional desde la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure", debe distinguirse el concepto de "comerciantes" del de "viajeros", último de los cuales es el regulado por la norma acusada, razón por la cual es apenas lógico que al "viajero" no se le permita comercial la mercancía adquirida, pues ello no es de su esencia, como si lo es del comerciante.

Además, no es cierto que la norma acusada haya disminuido el monto fijado en el artículo 24 de la Ley 677 del 2001, pues nótese que éste dispone que "Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos por el valor que fije el Gobierno Nacional, con el pago del siguiente gravamen único ad valorem: …", lo cual se traduce en que aún en el evento de que se aceptara que el Decreto 1197 de 2000 reglamenta la Ley 677 del 2001, por este aspecto no la excedería.

Al no haber sido desvirtuada la legalidad de la disposición demandada, se impone denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

CÓPIESE

, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

[1]Sección Primera, expediente núm. 200400118, actor, Francisco José Soto Berardinelli, Consejero Ponente, dr. Marco Antonio Velilla Moreno.