Fecha Providencia | 04/08/2011 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Norma demandada: Artículos 21, 22, 23 y 24 del Decreto 252 de 2004, proferido por el Gobierno Nacional, por el cual se reestructura el Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear, INGEOMINAS y d) Decreto 254 de 2004 del Gobierno Nacional, por el cual se ordena la supresión, disolución y liquidación de la Empresa Nacional Minera Limitada, MINERCOL LTDA., Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Demandante: Laudelino Ávila Mora
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera Ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil once (2011)
ExpedienteNo.1100010324000200400089-01.
Autoridades Nacionales.
Demandante: Laudelino Ávila Mora
Demandada: Nación- Ministerio de Minas
Se decide en única instancia la demanda de nulidad incoada contra los siguientes actos administrativos:a) Resolución No. 18-0073 de 27 de enero de 2004, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se reasumen unas funciones; b) Resolución No. 18-0074 de 27 de enero de 2004, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se delegan unas funciones a Ingeominas; c) Artículos 21, 22, 23 y 24 del Decreto 252 de 2004, proferido por el Gobierno Nacional, por el cual se reestructura el Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear, INGEOMINAS; y d) Decreto 254 de 2004 del Gobierno Nacional, por el cual se ordena la supresión, disolución y liquidación de la Empresa Nacional Minera Limitada, MINERCOL LTDA., Empresa Industrial y Comercial del Estado.
ANTECEDENTES.
I. LA DEMANDA.
El demandante pretende la nulidad de las normas reseñadas en el epígrafe porque considera queviolaronlos artículos 317 del Código de Minas y los artículos 3, 49, 52 y 54 de la Ley 489/98.
Para sustentar sus acusaciones afirmó que mediante Decreto Extraordinario No. 1679/97, el Gobierno Nacional fusionó las Sociedades Minerales de Colombia S.A., -MINERALCO S.A.-, y Colombiana de Carbón Limitada - ECOCARBÓN LTDA -, en la Empresa Nacional Minera Ltda. - MINERCOL LTDA -.
El artículo 3º del referido decreto estableció que su objeto social era la administración de los recursos mineros y carboníferos, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera y carbonífera y la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas respectivas, con excepción del proyecto carbonífero del Cerrejón Zona Norte y los hidrocarburos.
El artículo 4º ibídem especificó las funciones que MINERCOL LTDA podía cumplir en desarrollo de su objeto social, [1] y en el literal g) lo facultó para ejercer las funciones que ejercían la dirección general de minas, la subdirección de evaluación de proyectos, la subdirección de ingeniería, la división legal de minas y las divisiones regionales de minas del Ministerio de Minas y Energía por virtud de los artículos 37 a 41 del Decreto 2119/92, "Por el cual se reestructura el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Asuntos Nucleares - IAN, y Minerales de Colombia S.A., MINERALCO"
El Ministerio de Minas y Energía profirió las normas demandadas sobre la consideración de que el artículo 317 del Código de Minas le confirió la condición de autoridad ambiental y de que era el titular de los objetivos y funciones que los artículos 3º y 4º del Decreto Extraordinario 1679 de 1997 le habían asignado a MINERCOL LTDA".
Esa consideración es equivocada porque el artículo 317 del Código de Minas reconocía las competencias asignadas a MINERCOL en la fecha en que entró en vigencia, pues su objeto no fue reformar administrativamente el sector de minas sino actualizar la legislación minera del país.
La Resolución No. 18-0073/04 debe anularse porque mediante ella el Ministerio de Minas y Energía reasumió unas funciones que correspondían a MINERCOL por mandato del artículo 3º del Decreto Extraordinario 1679/97, norma con fuerza de ley. También debe anularse la Resolución No. 18-0074/04 pues delegó a INGEOMINAS las mismas funciones que, se insiste, correspondían a MINERCOL.
También se debe declarar la nulidad de los artículos 21, 22, 23 y 24 del Decreto 252/04 mediante los cuales el Gobierno Nacional atribuyó a dependencias de INGEOMINAS (Dirección de Servicio Minero, a la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero y a los Grupos de Trabajo Regionales) funciones que estaban a cargo de MINERCOL cuando entró en vigencia el Código Minero.
Los artículos acusados violan el artículo 189-17 superior que faculta al Presidente para distribuir negocios entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos pero en ningún caso de una empresa industrial y comercial como MINERCOL LTDA., a un establecimiento público como INGEOMINAS. Esta última distribución de funciones no podía efectuarse mediante un decreto sino mediante una norma de rango legal con fundamento en el artículo 150-7 superior, el cual también fue violado, al igual que el artículo 49 de la Ley 489/98 y el literal k) del artículo 54 de la Ley 489/98, que establece que no se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades de cualquier orden, pues en este caso se crearon dependencias de INGEOMINAS que estaban atribuidas a MINERCOL.
- Por su parte, el Decreto 254/04, mediante el cual se ordenó la supresión, disolución y liquidación de MINERCOL LTDA., debe anularse porque el Gobierno Nacional lo dictó con fundamento en el artículo 52 de la Ley 489/98 que le confirió facultades para disponer la supresión, disolución y liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 ibídem, entre otras circunstancias, en las siguientes, invocadas en el decreto cuestionado, 1) cuando los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser; y 3) cuando las evaluaciones de la gestión administrativa…aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.
La circunstancia prevista en el numeral 1) no se configuró porque MINERCOL LTDA., conservó los objetivos que le señaló el artículo 3º del Decreto Extraordinario 1679/97, pues el Código de Minas se los reconoció; y la circunstancia prevista en el numeral 3) tampoco se configuró porque: a) Las evaluaciones exigidas por la ley están contenidas en el Estudio Sectorial de 29 de octubre de 2003, realizado por la Dirección de Minas del Ministerio, quien no tenía competencia legal para el efecto. Por ese motivo se violaron los artículos 6 y 22 superiores que instituyen el principio de legalidad, y 343 ibídem que establece que la entidad de planeación que señale la ley tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de la gestión pública, disposición desarrollada por el artículo 3 de la Ley 489/98 que también resultó violado. b) No existen criterios previos definidos por la ley que permitan asignar las funciones de MINERCOL a otra entidad y en Colombia no existe la figura de la discrecionalidad técnica de la administración; c) El Decreto 254/04 demandado se expidió extemporáneamente porque desde cuando se efectuó el estudio el panorama había cambiado en consideración a que varias entidades del sector habían sido suprimidas. Además, las conclusiones y recomendaciones del estudio no sugieren la liquidación de MINERCOL o la transferencia de sus funciones a otra entidad (ver numeral 3.1.4.16), y resaltan una presunta duplicidad de funciones que no figuran como motivación del decreto cuestionado. Además, los estudios técnicos sectoriales incurren en graves equivocaciones técnicas y legales y no sirven para los fines perseguidos por el artículo 53 de la Ley 489/98 sino para presentar el plan de desarrollo administrativo (ver artículos 17, 19 y 21 de la Ley 489/98).
Con fundamento en los mismos argumentos solicitó la suspensión provisional de los actos demandados (fs. 42 y siguientes).
II. LA CONTESTACIÓN
El Ministerio de Minas y Energía (fs. 123 y siguientes), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fs. 274 y siguientes) y el Departamento Administrativo de la Función Pública (fs. 290 y siguientes), contestaron oportunamente la demanda y se opusieron a las pretensiones con los siguientes argumentos comunes:
Mediante sentencia C-702/99 la Corte Constitucional estudió la demanda contra el artículo 54 de la Ley 489/98; declaró inexequibles algunos de sus literales y exequibles otros y estableció las pautas con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de las entidades y organismos del nivel central conforme al artículo 189-16 superior.
El Gobierno Nacional dio cumplimiento a los principios y reglas establecidos en La Ley 489/98 al proferir el Decreto 252/04 demandado que reestructuró INGEOMINAS. Además, estaba facultado para efectuar los estudios técnicos necesarios para establecer la operatividad y eficiencia de las entidades públicas y si ellos dan cuenta de problemas que impliquen un detrimento los intereses del Estado, debe adoptar las medidas pertinentes.
El artículo 189-16 constitucional faculta al Presidente para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos de conformidad con la ley; el artículo 52 de la Ley 489/98 señala los casos en los cuales se pueden suprimir y disolver las entidades y organismos administrativos del orden nacional; el Decreto 254/04 que ordenó la disolución y liquidación de MINERCOL LTDA, fue expedido con fundamento en dichas disposiciones.
Contrario a lo dicho por el actor, el Ministerio no se arrogó indebidamente la condición de autoridad administrativa, porque efectivamente la tiene por mandato del artículo 317 de la Ley 685/01.
Las funciones delegadas a MINERCOL por las Resoluciones 181130 y 180921, son propias del Ministerio de Minas y por eso cuando entró en vigencia el actual Código de Minas la autoridad minera era el Ministerio de Minas y Energía y no MINERCOL. Por tanto, la Resolución 180074 de 2004 por la cual el Ministerio reasumió las funciones delegadas a MINERCOL no es ilegal pues la delegación no es permanente y el delegante puede reasumir su competencia en cualquier momento.
Por otra parte, el Presidente de la República no hizo distribución de negocios entre una empresa industrial y comercial del estado y un establecimiento público en razón a que MINERCOL LTDA, como consecuencia de los estudios realizados dentro del programa de renovación de la administración pública, perdió los objetivos para los cuales había sido creada.
La decisión de liquidar MINERCOL no se basó en el estudio técnico sectorial realizado por la Dirección de Minas del Ministerio de Minas y Energía para efectuar el diagnóstico del sector minero del país, sino en el estudio técnico realizado a la empresa Nacional Minera Limitada - MINERCOL LTDA, por Germán del Corral, sujeto al procedimiento establecido en la Directiva 10 del 10 de agosto de 2002 del Presidente de la República, en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública -PRAP- coordinado por el Departamento de Planeación Nacional, organismo que tras la evaluación del estudio técnico de MINERCOL, plasmó dentro del ámbito de su competencia, las conclusiones que permitieron identificar las causales previstas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, por lo que se aconsejó la supresión de la entidad o transferencia de funciones a otro organismo.
El estudio técnico realizado a marco legal y estructura funcional de MINERCOL LTDA., su situación financiera, gestión administrativa y situación laboral, concluyó que se configuraron las causales de disolución y liquidación previstas en la Ley 489 de 1998, artículo 52 numerales 1 y 3.
De acuerdo con el Programa de Reestructuración de la Administración Pública se identificó que MINERCOL había perdido los objetivos para los que había sido creada pues en cuanto a administración de los recursos mineros se encontraron falencias de toda índole. El Gobierno Nacional, para garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación, identificó la necesidad de liquidar MINERCOL y modificar la estructura de INGEOMINAS para que el Ministerio de Minas y Energía pudiera delegarle las funciones como autoridad minera.
III. ACTUACIÓN PROCESAL
Mediante auto de 26 de agosto de 2004 se admitió la demanda y se negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado (fs. 66 a 71). Dicho auto se notificó a las partes por estado (f. 71 reverso) y personalmente al Agente del Ministerio Público (f. 72) y a los funcionarios autorizados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (f. 111), del Departamento Administrativo de la Función Pública (f. 113) y del Ministerio de Minas y Energía (f. 114). El proceso se fijó en lista por el término de ley (fs. 116 y 300), por auto de 18 de marzo de 2005 se abrió a pruebas (f.304) y por auto de 20 de octubre de 2006 se corrió traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público para que alegaran de conclusión (f. 427).
IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Dentro de la oportunidad legal el Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Administrativo de la Función Pública presentaron alegatos en los cuales reiteraron, en lo sustancial los hechos y razones que expusieron en la contestación de la demanda (fs. 428 y siguientes).
V. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda por las siguientes razones
Mediante las resoluciones demandadas el Ministerio de Minas y Energía, autoridad minera o concedente por disposición del Código de Minas, reasumió funciones que había delegado previamente a MINERCOL y las delegó en otra entidad; actuaciones que se ajustan a las disposiciones legales sobre delegación de funciones, de acuerdo con las cuales ésta no es permanente sino temporal y por ello la autoridad delegante en cualquier tiempo puede reasumirlas, como ocurrió en este caso.
Por otra parte, no es cierto que los artículos 21, 22, 23 y 24 del Decreto 252 hayan violado los artículos 150-7 y 189-17 superiores y 49 de la Ley 489/98, al distribuir negocios de una empresa industrial y comercial del Estado a un establecimiento público, pues dicho decreto no tuvo por objeto distribuir negocios, sino modificar la estructura de la administración pública en el sector minero, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 189 numerales 15 y 16 de la Carta que faculta al Presidente para el efecto y por la Ley 489 de 1998, ley marco, que lo autorizó para suprimir entidades administrativas de conformidad con la ley y a modificar su estructura con sujeción a los principios y reglas generales que ésta defina.
Tampoco debe prosperar la acusación según la cual la liquidación de MINERCOL LTDA., es ilegal porque no se configuraron las causales previstas en los numerales 1 y 3 del artículo 52 de la Ley 489/98 en vista de que no se habían perdido los objetivos de la entidad y la evaluación de la gestión administrativa de MINERCOL fue realizada por el propio Ministerio cuando la competencia está radicada en forma exclusiva en el Departamento Nacional de Planeación.
Para sustentar esta solicitud afirmó que está probado en el proceso que no fue con base en el "Estudio Técnico Sectorial" de 29 de octubre de 2003 que el Gobierno Nacional adoptó la decisión de modificar la estructura del sector minero, sino con fundamento en el estudio efectuado por el propio Ministerio de Minas y Energía en desarrollo del Programa del Gobierno Nacional PRAP- Programa de Renovación de la Administración Pública, bajo la coordinación directa del Departamento Nacional de Planeación, en el cual se concluye que MINERCOL LTDA., presenta falencias y problemas financieros, laborales y administrativos, además de los vacíos que en el sector minero del país se habían maximizado de tal manera, que hacían inviable la Empresa Nacional Minera Ltda. -MINERCOL.
Con fundamento en este estudio técnico, el Ministerio demandado consideró que se daban las causales para la disolución y liquidación consagradas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, artículo 52 numerales 1 y 3.
El procedimiento para la reestructuración de la administración se llevó a cabo con fundamento en el estudio técnico sectorial, realizado por la Dirección de Minas del Ministerio de Minas y Energía para establecer el diagnóstico del sector minero del país, después de lo señalado en el Plan Nacional de Desarrollo Minero 2002-2006, y el estudio técnico realizado a la empresa MINERCOL LTDA., el cual fue realizado por un asesor externo y en cumplimiento de la Directiva 10 de agosto 10 de 2002, del Presidente de la República en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública -PRAP- coordinado por el Departamento de Planeación Nacional, el cual evaluó dentro del ámbito de su competencia las conclusiones que permitieron identificar las causales del artículo 52 de la Ley 489/98 que dieron lugar a que se aconsejara su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad de acuerdo con el numeral 3º del citado artículo.
En el presente caso al haberse transferido las funciones a otra entidad estatal, esto es a INGEOMINAS, desapareció la razón de ser de MINERCOL LTDA., que por el contrario estaba generando una carga prestacional alta, beneficios para el Estado.
VI. CONSIDERACIONES.
1. Los actos acusados.
El demandante pretende se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:a) Resolución No. 18-0073 de 27 de enero de 2004, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se reasumen unas funciones; b) Resolución No. 18-0074 de 27 de enero de 2004, expedida por el mismo Ministerio, por medio de la cual se delegan unas funciones a INGEOMINAS; c) Artículos 21, 22, 23 y 24 del Decreto 252 de 2004, proferido por el Gobierno Nacional, por el cual se reestructura INGEOMINAS; y d) Decreto 254 de 2004 del Gobierno Nacional, por el cual se ordena la supresión, disolución y liquidación de MINERCOL LTDA.
2.1. En el presente numeral la Sala transcribirá los apartes relevantes de los dos primeros actos demandados y procederá a su estudio y decisión conjunta en vista de que son comunes las acusaciones en su contra y de que éstas están referidas a la delegación de funciones de la autoridad que las profirió. En el numeral 2.2., se estudiarán las acusaciones contra el Decreto 252/04 y en el numeral 2.3., se examinarán los cargos formulados contra el Decreto 254/04.
2.1.1. El texto de las resoluciones acusadas es el siguiente:
"RESOLUCION NUMERO 18-0073 DE 2004
(Enero 27)
Por medio de la cual se reasumen unas funciones.
El Ministro de Minas y Energía, en uso de sus facultades legales y, en especial, las que le confieren las Leyes 489 de 1998 y 685 de 2001, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 317 de la Ley 685 de 2001 establece que el Ministerio de Minas y Energía es la autoridad minera nacional;
Que el artículo 9º de la Ley 489 de 1998 señala que las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con dicha ley, podrán mediante acto de delegación transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias;
Que en virtud de las normas antes citadas,mediante la Resolución 18 1130 del 7 de septiembre de 2001, el Ministerio de Minas y Energía delegó a la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., las funciones que en virtud de la Ley 685 de 2001, le corresponden como autoridad minera y concedente, excepto las taxativamente enumeradas en dicha resolución;
Quemediante Resolución 18 0921 del 6 de septiembre de 2002, el Ministerio de Minas y Energía modificó y adicionó la Resolución 18 1130 de 2001;
Que el estudio sectorial realizado por el Ministerio de Minas y Energía concluye que la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., es una empresa industrial y comercial del Estado inviable, cada vez más dependiente del presupuesto nacional, la cual ha venido siendo ineficiente en el desarrollo de su objeto y de las funciones de autoridad minera que le fueron delegadas, razón por la cual se hace necesario reasumir las funciones delegadas a dicha Entidad,
RESUELVE:
Artículo 1º. Reasumir las funciones delegadas a la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., mediante las Resoluciones números 18 1130 del 7 de septiembre de 2001 y 18 0921 del 6 de septiembre de 2002.
Artículo 2º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las Resoluciones números 18 1130 del 7 de septiembre de 2001 y 18 0921 del 6 de septiembre de 2002.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
El Ministro de Minas y Energía
-----.
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
RESOLUCION NUMERO 18-0074 DE 2004
(Enero 27)
Por medio de la cual se delegan unas funciones a Ingeominas.
El Ministro de Minas y Energía, en uso de sus facultades legales, y en especial de las que le confieren las Leyes 489 de 1998 y 685 de 2001, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 317 de la Ley 685 de 2001 señala que "Cuando en este Código se hace referencia a la autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este Código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras";
Que de la norma anteriormente transcrita claramente se desprende que el Ministerio de Minas y Energía es la autoridad minera nacional;
Que el artículo 9º de la Ley 489 de 1998 señala que las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con dicha ley, podrán mediante acto de delegación transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias;
Que el Ministerio de Minas y Energía en la actualidad no cuenta con la infraestructura necesaria para el desempeño de todas las funciones que como autoridad minera le competen de conformidad con la Ley 685 de 2001;
Que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 489 de 1998: "La delegación de funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas. Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos";
Que de conformidad con el artículo 324 de la Ley 685 de 2001, "La autoridad minera, al hacer delegación de funciones en las demás autoridades, acordará con estas la adopción de sistemas y ayudas técnicas de operación y comunicación que garanticen un eficiente desempeño de las funciones delegadas y un permanente y completo flujo de mutua información. Será responsabilidad de dicha autoridad minera que las funciones delegadas sean ejecutadas bajo los principios de legalidad, celeridad, economía y eficacia";
Que el Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero-Ambiental y Nuclear, Ingeominas, es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Minas y Energía con funciones afines y complementarias a las de la Entidad, razón por la cual resulta viable que este Ministerio le delegue funciones que le competen como Autoridad Minera,
RESUELVE:
Artículo 1º. Delegar en Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero-Ambiental y Nuclear, Ingeominas, las funciones que le competen al Ministerio de Minas y Energía como autoridad minera y concedente en los términos de la Ley 685 de 2001, excepto las que se relacionan a continuación:
a) La expedición de la reglamentación necesaria para la aplicación del Código de Minas;
b) Expedición de la providencia a que se refiere el inciso final del artículo 29 de la Ley 685 de 2001;
c) Declaración de zonas de reserva especial del artículo 31 ibídem;
d) Constitución de zonas mineras indígenas, de comunidades negras y mixtas;
e) Expropiación regulada en el Capítulo XIX ibídem;
f) Adopción de términos y guías de que trata el artículo 199 ibídem;
g) Auditorías ambientales externas referidas en el artículo 216 ibídem;
h) Delimitación de áreas con explotaciones tradicionales del artículo 257 ibídem;
i) Adopción de términos de referencia y guías contempladas en el artículo 278 ibídem;
j) Auditorías mineras externas consagradas en el artículo 321 ibídem;
k) Lo relativo al Sistema Nacional de Información Minera previsto en el Capítulo XXX ibídem;
l) Modificación de las áreas de Aporte que resulte de la aplicación del artículo 351 ibídem;
m) Señalamiento de áreas con inversión estatal previstas en el artículo 355 ibídem;
n) Establecimiento de contraprestaciones económicas distintas de las regalías señaladas en el artículo 355 ibídem;
o) Las funciones que hayan sido delegadas por el Ministerio de Minas y Energía a las Gobernaciones de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar, Guajira y Norte de Santander, en los términos y parámetros en que fueron otorgadas.
Parágrafo. La aprobación de los proyectos y programas de promoción minera a ejecutar por los entes territoriales con financiación del Fondo Nacional de Regalías, del Fondo de Fomento del Carbón y del Fondo de Metales Preciosos, se llevará a cabo dentro de los lineamientos y criterios que fije el Ministerio de Minas y Energía.
Artículo 2º. Entre el Ministerio de Minas y Energía e Ingeominas se celebrará el convenio de que trata el artículo 14 de la Ley 489 de 1998, una vez quede en firme la presente resolución.
Artículo 3º. Ingeominas administrará el Registro Minero hasta tanto el Ministerio de Minas y Energía establezca el Sistema Nacional de Información Minera a que se refiere el artículo 336 de la Ley 685 de 2001.
Artículo 4º. Ingeominas rendirá al Ministro de Minas y Energía informe trimestral sobre el desarrollo de la delegación que por esta resolución se otorga, en los términos que para el efecto este señale. A través de este mecanismo, el Ministerio evaluará el desempeño de las funciones delegadas bajo los principios establecidos en el artículo 324 de la Ley 685 de 2001.
Artículo 5º. Contra esta resolución procede el recurso de reposición en los términos del artículo 51 del Código Contencioso Administrativo.
Notifíquese, publíquese y cúmplase.
El Ministro de Minas y Energía
El demandante sostuvo que mediante la Resolución No. 18-0073/04 cuestionada el Ministerio de Minas y Energía reasumió unas funciones que correspondían a MINERCOL por mandato de los artículos 3 y 4 del Decreto Extraordinario 1679/97, norma con fuerza de ley; que por Resolución No. 18-0074/04 las delegó a INGEOMINAS; y que al proferir dichas resoluciones, el Ministerio violó el artículo 317 del Código de Minas que define el concepto de autoridad minera, porque actuó en dicha condición, que en realidad correspondía a MINERCOL, a quien el dicho Código reconoció las funciones asignadas antes de su expedición, entre ellas las definidas por los artículos 3 y 4 del Decreto Extraordinario 1679/97, norma de rango legal que también resultó violada.
- Los argumentos expuestos no son de recibo porque parten de una interpretación equivocada de las disposiciones sobre competencias, contenidas en la Ley 685 de 15 de agosto de 2001, "Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones"[2] vigente cuando se profirieron los actos demandados, cuyos textos son los siguientes:
"Ley 685 de 15 de agosto de 2001,
(…)
CAPITULO XXVIII
Competencia
Artículo 317. Autoridad Minera. Cuando en este Código se hace referencia a la autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este Código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras.
Artículo 318. Fiscalización y vigilancia. (…)
Artículo 319. Delegación Interna. La autoridad minera podrá cumplir todas las funciones de tramitación y otorgamiento de los contratos de concesión a través de sus dependencias centrales, regionales o locales de que disponga. La delegación interna de funciones la hará hasta el nivel que las normas de organización administrativa lo permitan.
Artículo 320. Delegación Externa. La autoridad minera, previa reglamentación, podrá delegar en forma permanente, temporal u ocasional, sus funciones de tramitación y celebración de los contratos de concesión, así como la vigilancia y control de su ejecución, en los gobernadores de departamento y en los alcaldes de ciudades capitales de departamento. (Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-036 de 2005)
Contrario a lo afirmado por el actor, el artículo 317 transcrito reconoce al Ministerio de Minas y Energía, de manera principal, la condición de autoridad minera o concedente y, sólo en su defecto, a las autoridades nacionales, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo las funciones allí previstas.
Del texto comentado se infiere que tenían la condición de autoridad minera tanto el Ministerio como las demás entidades de la administración pública que tuvieran a su cargo las funciones allí descritas, las cuales, cabe reconocer, no fueron desconocidas por el Código de Minas.
Por lo anterior, cuando el Código entró en vigencia, MINERCOL tenía el objeto social y las funciones que le confirió el Decreto Extraordinario 1679 de 27 de junio de 1997,"Por el cual se fusionan las Sociedades Minerales de Colombia S.A. "Mineralco S.A." y Colombiana de Carbón Limitada "Ecocarbón Ltda." en la Empresa Nacional Minera Ltda. "Minercol Ltda.", en los siguientes términos:
Decreto 1679 de 27 de junio de 1997
(…)
ART. 3º-Objeto Social. Su objeto social será la administración de los recursos mineros y carboníferos, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera y carbonífera y la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas respectivas.
PARÁGRAFO. Se exceptúan el proyecto carbonífero del Cerrejón Zona Norte y los hidrocarburos.
ART. 4º-Funciones. La Empresa Nacional Minera Ltda. "Minercol Ltda.", en desarrollo a su objeto social tendrá las siguientes funciones: a) Administrarpor delegación, en forma técnica y eficiente los recursos mineros y carboníferos del país y velar por su explotación racional; b) Contratar la exploración y explotación de los recursos mineros y carboníferos del país; c) Fomentar el fortalecimiento de la infraestructura para el transporte de minerales incluido el carbón y coordinar las actividades de comercialización y transformación de estos recursos; d) Controlar técnicamente la explotación racional de los yacimientos; e) Recaudar y distribuir las contraprestaciones económicas derivadas de la explotación de estos recursos; f) Promover el desarrollo de la industria minera y carbonífera para que sea autosostenible, moderna, técnica y competitiva, y g) Las funciones que ejercía la dirección general de minas, la subdirección de evaluación de proyectos, la subdirección de ingeniería, la división legal de minas y las divisiones regionales de minas del Ministerio de Minas y Energía.
No obstante, las resoluciones acusadas no reasumieron ni delegaron funciones legales de MINERCOL LTDA., como afirma el demandante; sino funciones legales del Ministerio que había delegado previamente a MINERCOL mediante las Resoluciones Nos. 181130 de 7 de septiembre de 2001 y 180921 de 6 de septiembre de 2002, cuyos textos son los siguientes:
"RESOLUCION No. 181130 DE SEPTIEMBRE 7 DE 2001
Por la cual se delegan unas funciones
LA VICEMINISTRA DE ENERGÍA Y GAS ENCARGADA DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA
En uso de sus atribuciones, en especial las que le confieren las Leyes 489 de 1998 y 685 de 2001, y
C O N S I D E R A N D O
Que el Congreso de la República mediante la Ley 685 de 2001 expidió el Código de Minas, el cual deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Que el artículo 317, ibídem, establece que: "Cuando en este Código se hace referencia a la autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este Código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras.".
Que de la norma anteriormente transcrita claramente se desprende que el Ministerio de Minas y Energía es la autoridad minera nacional.
Que el Ministerio de Minas y Energía en la actualidad no cuenta con la infraestructura necesaria para el desempeño de todas las funciones que como autoridad minera le competen de conformidad con la Ley 685 de 2001.
Que el artículo 9º de la Ley 489 de 1998 señala que las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias.
Que por su parte, el artículo 8º ibídem prevé la desconcentración de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración, la cual no implica delegación y podrán hacerse por territorio y por funciones.
Que el artículo 324 de la Ley 685 del 2001 señala expresamente que: "La autoridad minera, al hacer delegación de funciones en las demás autoridades, acordará con éstas la adopción de sistemas y ayudas técnicas de operación y comunicación que garanticen un eficiente desempeño de las funciones delegadas y un permanente y completo flujo de mutua información. Será responsabilidad de dicha autoridad minera que las funciones delegadas sean ejecutadas bajo los principios de legalidad, celeridad, economía y eficacia".
Que el Decreto 1679 de 1997 "por el cual se fusionan las sociedades Minerales de Colombia S.A. "MINERALCO S.A." y Colombiana de Carbón Limitada "ECOCARBÓN LTDA." en la Empresa Nacional Minera Ltda. "MINERCOL LTDA.", prevé que en desarrollo de su objeto social podrá por delegación administrar en forma técnica y eficiente los recursos mineros y carburíferos del país y velar por la explotación racional.
Que con base en lo anterior y dado que MINERCOL LTDA., cuenta con los recursos humanos y logísticos adecuados para desempeñar por delegación las funciones que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 685 de 2001 le competen al Ministerio de Minas y Energía como autoridad minera nacional, se hace necesario delegar el ejercicio de algunas funciones en dicha empresa.
R E S U E L V E
ARTÍCULO PRIMERO. Delegar en la Empresa Nacional Minera Ltda. MINERCOL LTDA., las funciones que en virtud de la Ley 685 del 2001 le corresponden al Ministerio de Minas y Energía como autoridad minera y concedente, excepto:
a. La expedición de la reglamentación necesaria para la aplicación del Código.
b. Expedición de la providencia a que se refiere el inciso final del artículo 29 de la Ley 685 de 2001.
c. Declaración de zonas de reserva especial del artículo 31 ibídem.
d. Constitución de zonas mineras indígenas, de comunidades negras y mixtas.
e. Expropiación regulada en el Capítulo XIX ibídem.
f. Adopción de Términos y Guías de que trata el artículo 199 ibídem.
g. Auditorías ambientales externas referidas en el artículo 216 ibídem.
h. Delimitación de áreas con explotaciones tradicionales del artículo 257 ibídem.
i. Adopción de términos de referencia y guías contempladas en el artículo 278 ibídem.
j. Auditorías mineras externas consagradas en el artículo 321 ibídem.
k. Fijación de cuotas y derechos por prestación de servicios establecidas en el artículo 325 ibídem.
l. Lo relativo al Sistema Nacional de Información Minera previsto en el Capítulo XXX ibídem.
m. Modificación de las áreas de aporte que resulte de la aplicación del artículo 351 ibídem.
n. Señalamiento de áreas con inversión estatal previstas en el artículo 355 ibídem.
o. Establecimiento de contraprestaciones económicas distintas de las regalías señaladas en el artículo 355 ibídem.
p. Tramitación de los contratos de concesión sobre minerales distintos a carbón y esmeraldas en la jurisdicción de las Gobernaciones de los Departamentos de Antioquia, Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de Santander, así como la vigilancia y control de dichos contratos.
PARÁGRAFO 1. La aprobación de los proyectos y programas de promoción minera a ejecutar por los entes territoriales con financiación del Fondo Nacional de Regalías, del Fondo de Fomento del Carbón y del Fondo de Metales Preciosos, se llevará a cabo dentro de los lineamientos y criterios que fije el Ministerio de Minas y Energía.
Los proyectos de promoción minera en ejecución a cargo de MINERCOL LTDA. a la expedición de la Ley 685 de 2001 continuarán desarrollándose en la forma y términos en que fueron aprobados y se vienen ejecutando.
Los proyectos de promoción minera a cargo de MINERCOL LTDA. al momento de la promulgación de la mencionada ley, que en dicha fecha contaran con la debida aprobación, se ejecutarán en la forma y términos en que fueron aprobados.
Los proyectos que al momento de promulgación del Código de Minas no hubieren sido debidamente aprobados, se someterán al régimen previsto en éste sobre la materia.
PARÁGRAFO 2. MINERCOL LTDA. administrará el Registro Minero hasta tanto el Gobierno Nacional establezca el Sistema Nacional de Información Minero a que se refiere el artículo 336 del Código de Minas.
ARTÍCULO SEGUNDO. La Empresa Nacional Minera Ltda. - MINERCOL LTDA.- rendirá al Ministro de Minas y Energía informe bimestral sobre el desarrollo de la delegación que por esta resolución se otorga, en los términos que al efecto éste señale. A través de este mecanismo, el Ministerio evaluará el desempeño de las funciones delegadas bajo los principios establecidos en el artículo 324 de la Ley 685 de 2001.
ARTÍCULO TERCERO. La Empresa Nacional Minera Ltda. - MINERCOL LTDA.- podrá ejecutar las actuaciones y trámites inherentes a las funciones que se le delegan a través de los funcionarios y dependencias centrales, regionales o locales de que disponga, de acuerdo con la asignación y reparto de negocios que considere conveniente.
ARTÍCULO CUARTO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga la Resolución 18-1053 del 22 de agosto de 2001.
PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Viceministra de Energía y Gas encargada de…funciones del…Miinistro de Minas y Energía
----------.
RESOLUCION No. 180921 DE SEPTIEMBRE 06 DE 2002
Por la cual se modifica y adiciona la Resolución 18 1130 de 2001
EL MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA
En uso de sus facultades legales, y en especial de las que le confiere las Leyes 489 de 1998 y 685 de 2001, y
C O N S I D E R A N D O
Que la Nación representada por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, celebró con el Instituto de Fomento Industrial, IFI, un Contrato de Administración Delegada, "Concesión de Salinas ", el día 02 de abril de 1970, según consta en la Escritura Pública No. 1753 de la Notaría Séptima de Bogotá, cuyo objeto, según la Cláusula Sexta del mismo contrato consiste en que "(...) Conforme a las estipulaciones de ésta Sección, el Gobierno otorga en concesión a EL INSTITUTO todas las salinas terrestres y marítimas de propiedad nacional; para que este las explote y administre, tanto las que actualmente se benefician, como las que se establezcan o puedan establecerse posteriormente en el territorio nacional."
Que la Nación y el Instituto IFI firmaron el Otrosí No. 1 al contrato de Concesión de Salinas, el día 17 de julio de 2002, según consta en la Escritura Pública No. 1540 de fecha 23 de julio de 2002, de la Notaria Séptima de Bogotá, el cual consagra:
"CLÁUSULA PRIMERA.- Se excluyen del alcance del Contrato de Concesión de Salinas, elevado a Escritura Pública número 1753 de fecha 2 de abril de 1970 de la Notaría Séptima de Bogotá D. C., las salinas marítimas y terrestres de Colombia no explotadas por el INSTITUTO hasta la fecha. PARAGRAFO.- En consecuencia EL INSTITUTO seguirá administrando las salinas marítimas de Manaure, y Galerazamba, y las salinas terrestres de Zipaquirá, Nemocón y Upín, hasta el momento en que se den los supuestos previstos en el Decreto 2883 de 2001. CLAUSULA SEGUNDA.- En virtud de lo previsto en la cláusula anterior el Ministerio de Minas y Energía en calidad de autoridad minera, retoma la administración de las áreas a que se refiere dicha cláusula en los términos previstos en la Ley 685 de 2001, Código de Minas"
Que por medio de la Resolución 18 1130 del 7 de septiembre de 2001, el Ministerio de Minas y Energía en su calidad de autoridad minera delegó en Minercol Ltda las funciones que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 685 de 2001 le corresponden, con algunas excepciones.
Que al momento de la expedición de la Resolución número 18 1130 de 2001 el Ministerio de Minas y Energía, en calidad de autoridad minera, no tenía la administración de las salinas marítimas y terrestres de Colombia, las cuales formaban parte del contrato de Concesión de Salinas.
Que mediante Acta de entrega de fecha 06 de septiembre de 2002 se hizo entrega al Ministerio de Minas y Energía por parte del Instituto de Fomento Industrial -IFI, de todas las salinas marítimas y terrestres de Colombia, excepto las minas de Galerazamba, Zipaquirá, Nemocón y Upín.
Que dada la suscripción del Otrosí No. 1 al contrato de Concesión de Salinas, se hace necesario delegar la función de tramitar y celebrar los contratos de concesión de mineral sal en todo el territorio nacional, excepto las salinas marítimas de Manaure, y Galerazamba, y las salinas terrestres de Zipaquirá, Nemocón y Upín.
Que el Parágrafo del Artículo Primero del Decreto 2883 de 2001 consagra "Con el fin de garantizar la continuidad de la explotación, elaboración y distribución de sal, antes de la terminación del Contrato de Concesión de Salinas del 2 de abril de 1970, el Ministerio de Minas y Energía o quien haya delegado o llegue a delegar adelantará el proceso de licitación previsto en el artículo 356 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, con el fin de otorgar los contratos de concesión para las salinas marítimas y terrestres de Colombia, y deberán adelantar los trámites previstos en la misma Ley para otorgar el contrato de concesión en el caso de las salinas de Manaure."
Que de acuerdo a lo anterior se hace necesario delegar a la Empresa Nacional Minera Ltda -MINERCOL LTDA para que adelante el proceso licitatorio previsto en el Artículo 356 de la Ley 685 de 2001, con el fin de adjudicar mediante contrato de concesión la explotación de mineral sal en las minas de Galerazamba, Zipaquirá, Nemocón y Upín.
Que el literal k) del Artículo Primero de la Resolución 18 1130 de 2001 exceptúa de las funciones delegadas a MINERCOL LTDA, la Fijación de cuotas y derechos por prestación de servicios establecidas en el artículo 325 de la Ley 685 de 2001.
Que dado que el inciso final del Artículo 325 de la Ley 685 de 2001 prevé que "Estas cuotas o derechos serán fijadas con estos parámetros por la autoridad minera que presta el servicio", y teniendo en cuenta que MINERCOL LTDA es una de las Entidades que presta los servicios de conservación, administración y manejo de minerales, de acuerdo a lo previsto en dicho artículo, es necesario suprimir el mencionado literal k) de la Resolución 18 1130 de 2001.
Que en mérito de lo anteriormente expuesto,
R E S U E L V E
ARTÍCULO PRIMERO.- Adicionar la Resolución 18 1130 de 2001 expedida por el Ministerio de Minas y Energía en el sentido de delegar a la Empresa Nacional Minera Ltda. MINERCOL LTDA., la función de tramitar y celebrar los contratos de concesión sobre mineral sal en todo el territorio nacional, excepto en las salinas marítimas de Manaure, y Galerazamba, y las salinas terrestres de Zipaquirá, Nemocón y Upín.
PARÁGRAFO. Exceptuar de la delegación que por este acto se confiere a MINERCOL LTDA los asuntos que correspondan a las Gobernaciones delegadas en el ámbito de su jurisdicción y dentro de los parámetros y alcance de la competencia delegada.
ARTÍCULO SEGUNDO. Adicionar la -Resolución 18 1130 de 2001 expedida por el Ministerio de Minas y Energía en el sentido de delegar a la Empresa Nacional Minera Ltda. MINERCOL LTDA.- para que adelante el proceso licitatorio previsto en el Artículo 356 de la Ley 685 de 2001, con el fin de que una vez se den los supuestos previstos en el Decreto 2883 de 2001, proceda a otorgar mediante contrato de concesión la explotación de mineral sal en las salinas marítimas de Galerazamba, y las salinas terrestres de Zipaquirá, Nemocón y Upín.
ARTÍCULO TERCERO. Suprimir el literal K) del Artículo Primero de la Resolución 18 1130 del 2001 expedida por el Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente Resolución.
ARTÍCULO CUARTO. Los demás términos y condiciones de la Resolución 18 1130 de 2001 continúan vigentes.
ARTICULO QUINTO. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Ministro de Minas y Energía
Al examinar la Resolución No. 181130 de 7 de septiembre de 2001 transcrita se advierte que mediante ella el Ministerio delegó en MINERCOL las funciones que le corresponden de acuerdo con la Ley 685/01 - Código de Minas -, aunque no las especificó.
Debe entenderse razonablemente que las funciones delegadas son las que el Ministerio tenía legalmente asignadas en ese momento, con excepción de las que excluyó, esas sí explícitamente.
La Resolución 180921 de 6 de septiembre de 2002 que adicionó la anterior sí precisó las funciones que delegaba.
En efecto, luego de explicar en la parte motiva que recibió del Instituto de Fomento Industrial -IFI, todas las salinas marítimas y terrestres de Colombia, excepto las minas de Galerazamba, Zipaquirá, Nemocón y Upín, en la parte resolutiva delegó en MINERCOL LTDA., la función de tramitar y celebrar los contratos de concesión sobre mineral sal en todo el territorio nacional, excepto en las minas señaladas; la función de adelantar el proceso licitatorio previsto en el artículo 356 de la Ley 685/01 en relación con éstas últimas; y la función prevista en el literal K) del artículo 1º de la resolución modificada, consistente en fijar las cuotas y derechos por prestación de servicios establecidas en el artículo 325 del Código de Minas a favor de las autoridades mineras; el cual debe entenderse, sin duda, referido a las cuotas y derechos que corresponden al Ministerio delegante.
Debe concluirse entonces que mediante las resoluciones 181130/01 y 180921/02 comentadas el Ministerio delegó algunas de sus funciones en MINERCOL LTDA., para lo cual estaba autorizado por los artículos 319 y 320 del Código de Minas transcritos y por la Ley 489/98, "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política…", cuyo artículo 14 autoriza a las autoridades del nivel central de la administración nacional para delegar funciones en las entidades descentralizadas.
Al reasumir explícitamente esas mismas funciones mediante la Resolución No. 18-0073/04 demandada, el Ministerio de Minas y Energía no hizo cosa distinta que ejercer las facultades que le confiere la Ley 489/98 comentada en el artículo 12, según el cual: "…de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante puede en cualquier tiempo reasumir la competencia"
En conclusión, mediante la Resolución No. 18-0073 de 2004 el Ministerio de Minas y Energía no le quitó a MINERCOL las funciones quele correspondían por virtud del Decreto Extraordinario 1679/97 sino que reasumió las que le había delegado previamente. Y mediante la Resolución No. 18-0074/04 delegó funciones suyas, no de MINERCOL, a INGEOMINAS, lo cual podía hacer válidamente con fundamento en las disposiciones comentadas de la Ley 489/98, invocadas de modo pertinente como fundamento de las normas acusadas.
Por lo expuesto, no prosperan las acusaciones formuladas contra las Resoluciones 18-0073/04 y 18-0074/04 del Ministerio de Minas y Energía.
2.2. El demandante también solicitó la nulidad de los artículos 21, 22, 23 y 24 del Decreto 252/04, mediante el cual el gobierno nacional reestructuró INGEOMINAS, cuyo texto es el siguiente:
"DECRETO 252
28/01/2004[3]
Por el cual se reestructura el Instituto de Investigación e Información Geocientífica,
Minero - Ambiental y Nuclear, Ingeominas.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y de conformidad con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998,
DECRETA:
CAPITULO I
Denominación, naturaleza jurídica, domicilio y jurisdicción
Artículo 1°. Denominación. El Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero - Ambiental y Nuclear, Ingeominas, en lo sucesivo se denominará Instituto Colombiano de Geología y Minería y continuará utilizando la sigla «Ingeominas».
Artículo 2°. Naturaleza jurídica. El Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, es un establecimiento público del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Minas y Energía.
Artículo 3°. Domicilio y jurisdicción. (…)
CAPITULO II
Objeto y funciones
Artículo 4°. Objeto. (…)
Artículo 5°. Funciones. (…)
CAPITULO III
Dirección y administración
Artículo 6°. Dirección y administración. (…)
Artículo 7°. Consejo Directivo. (…)
Artículo 8°. Funciones del Consejo Directivo. (…)
Artículo 9°. Director General. (…)
Artículo 10. Calidad y funciones del Director. (…)
CAPITULO IV
Estructura
Artículo 11. Estructura. (…)
CAPITULO V
Funciones de las dependencias
Artículo 12. Secretaría General y Jurídica. (…)
Artículo 13. Subdirección de administración de recursos. (…)
Artículo 14. Oficina de Control Interno. (…)
Artículo 15. Oficina Asesora de Planeación. (…)
Artículo 16. (…)
Artículo 17. (…)
Artículo 18. (…)
Artículo 19. (…)
Artículo 20. Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental. (…)
Artículo 21. Dirección del Servicio Minero. La Dirección del Servicio Minero cumplirá las siguientes funciones:
1. Contribuir a la generación de políticas encaminadas a mejorar la gestión, eficiencia y desarrollo técnico, dentro del marco de sustentabilidad económica, social y ambiental de la actividad minera.
2. Generar información sobre la exploración y explotación de los recursos mineros de la Nación que sirva de soporte para la toma de decisiones en relación con proyectos de inversión.
3. Promover la incorporación de la minería dentro de los planes de ordenamiento territorial.
4. Ejercer las funciones de autoridad minera que le hayan sido delegadas al Instituto.
5. Desarrollar actividades de carácter técnico, legal, financiero y minero ambiental, inherentes a la gestión de los recursos mineros concedidos y potenciales.
6. Las demás funciones inherentes a la naturaleza de la dependencia y las que le sean asignadas por las disposiciones legales vigentes.
Artículo 22. Subdirección de contratación y titulación minera. La Subdirección de Contratación y Titulación Minera, cumplirá las siguientes funciones por delegación del Ministerio de Minas y Energía:
1. Diseñar, administrar y controlar el proceso de recepción de documentos, titulación y de otorgamiento de concesiones mineras.
2. Realizar los análisis y expedir los conceptos sobre las solicitudes para el otorgamiento de una concesión minera.
3. Emitir concepto para el otorgamiento de las concesiones, títulos mineros y autorizaciones temporales e inscribirlos en el Registro Minero Nacional.
4. Evaluar y aprobar el Programa de Trabajos y Obras -PTO-, el Programa de Trabajos e Inversiones -PTI- (que vienen en trámite), o cualquier otra información técnica que presente el beneficiario del título minero y realizar los correspondientes requerimientos.
5. Organizar, mantener y actualizar el catastro y registro minero nacional y ordenar la inscripción en este último de los actos administrativos que lo requieran.
6. Administrar y controlar el archivo de los expedientes mineros y velar por la seguridad e integridad de los mismos.
7. Las demás que le sean delegadas por el Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo a la naturaleza de la dependencia.
Artículo 23. Subdirección de fiscalización y ordenamiento minero. Son funciones de la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero las siguientes:
1. Estructurar e integrar información sobre el estado de las zons mineras, yacimientos y perfiles de proyectos de desarrollo minero, involucrando información geológica, minera, ambiental y socioeconómica.
2. Planear, coordinar y ejecutar los estudios técnicos necesarios para identificar proyectos mineros en áreas de reserva especial.
3. Contribuir con el desarrollo minero del país, identificando proyectos especiales de carácter estratégico.
4. Contribuir con la formulación de estrategias para el ordenamiento minero ambiental, así como para mejorar la incorporación de los recursos mineros en los planes de ordenamiento territorial.
5. Administrar el recaudo y distribución de las regalías y contraprestaciones económicas señaladas en la ley.
6. Las demás funciones inherentes a la naturaleza de la dependencia y las que le sean asignadas por las disposiciones legales vigentes.
Artículo 24. Grupos de Trabajo Regionales. El Instituto podrá establecer en diferentes regiones del territorio nacional, los Grupos de Trabajo, que de acuerdo con las necesidades del servicio, se requieran para atender las funciones del Instituto.
La ubicación de los Grupos de Trabajo Regionales en el territorio nacional, será determinada por el Consejo Directivo del Instituto por solicitud del Director General.
CAPITULO VI
Órganos de asesoría y coordinación
Artículo 25. Órganos de asesoría y coordinación. (…)
CAPITULO VII
Bienes e ingresos
Artículo 26. Bienes e ingresos. (…)
CAPITULO VIII
Disposiciones varias
Artículo 27. Adopción de la planta de personal. (…)
Artículo 28. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 1129 y 2656 de 1999.
2.2.1. A juicio del demandante, mediante los artículos 21, 22, 23 y 24 del Decreto 252/04 transcritos el Gobierno Nacional atribuyó a dependencias de INGEOMINAS (Dirección de Servicio Minero, a la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero y a los Grupos de Trabajo Regionales) funciones que el Decreto Extraordinario 1679/97 le había asignado a MINERCOL, razón por la cual se violó el artículo 189-17 superior que faculta al Presidente para distribuir negocios entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicospero en ningún caso de una empresa industrial y comercial como MINERCOL LTDA., a un establecimiento público como INGEOMINAS.
Esta acusación no prosperará porque parte del supuesto de que el decreto demandado fue proferido en ejercicio de la facultad que el artículo 189-17 superior, le confiere al Presidente de la República para"Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos"; supuesto equivocado porque en realidad el Gobierno no invocó esa norma como fundamento del decreto. En su encabezamiento lo que consta es que se profirió "en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y de conformidad con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998".
El artículo 189-16 faculta al Presidente para "modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos ydemás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".
Precisamente, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, invocada como fundamento del decreto acusado, regula la reestructuración de los organismos y administrativos del orden nacional, así:
Artículo 54º.-Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:
a. Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;
b. Como regla general, la estructura de cada entidad será concentrada. Excepcionalmente y sólo para atender funciones nacionales en el ámbito territorial, la estructura de la entidad podrá ser desconcentrada;(inexequible Sentencia C 702/99)
c. La estructura deberá ordenarse de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública, haciendo uso de las innovaciones que ofrece la gerencia pública; (inexequible Sentencia C 702/99)
d. Las estructuras orgánicas serán flexibles tomando en consideración que las dependencias que integren los diferentes organismos sean adecuadas a una división de los grupos de funciones que les corresponda ejercer, debidamente evaluables por las políticas, la misión y por áreas programáticas. Para tal efecto se tendrá una estructura simple, basada en las dependencias principales que requiera el funcionamiento de cada entidad u organismo. (inexequible Sentencia C 702/99)
e. Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;
f. Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;
g. Las dependencias básicas de cada entidad deberán organizarse observando la denominación y estructura que mejor convenga a la realización de su objeto y el ejercicio de sus funciones, identificando con claridad las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación, y las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan; (inexequible Sentencia C 702/99)
h. La estructura que se adopte, deberá sujetarse a la finalidad, objeto y funciones generales de la entidad previstas en la ley; (inexequible Sentencia C 702/99)
i. Sólo podrán modificarse, distribuirse o suprimirse funciones específicas, en cuanto sea necesario para que ellas se adecuen a la nueva estructura; (inexequible Sentencia C 702/99)
j. Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;
k. No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;
l. Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;
m. Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;
n. Deberá adoptarse una nueva planta de personal.
Conviene resaltar en este punto una nueva equivocación del demandante; el decreto acusado no reestructuró a MINERCOL LTDA., sociedad industrial y comercial sino a INGEOMINAS, establecimiento público que hace parte el sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, por mandato del artículo 38 ibídem.
Para adelantar dicha reestructuración el Gobierno Nacional estaba facultado por el artículo 54 comentado, el cual fue declarado exequible mediante sentencia C-702/99, salvo en los numerales reseñados.
2.2.2. Por otra parte, el demandante afirmó que la reestructuración ordenada por el decreto cuestionado sólo podía efectuarse mediante una norma de rango legal porque así lo dispone el artículo 150-7 superior, el cual señala que "corresponde al Congresohacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta".
Esta acusación tampoco prosperará porque, si bien el artículo 150-7 constitucional comentado exige que sea la ley quien determine la estructura de la administración nacional; el artículo 189-16 ibídem faculta al ejecutivo para modificarla, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley" y el decreto acusado modificó la estructura de la administración con sujeción a las lreglas y principios previstos en el artículo 54 de la Ley 489/98.
2.2.3. Afirmó el actor que el Decreto 252/04 cuestionado violó el artículo 49 de la Ley 489/98, acusación que carece de sentido porque dicha norma trata sobre la "creaciónde organismos y entidades administrativas", y el decreto en cuestión no crea una entidad administrativa sino que la reestructura.
2.2.4. También afirmó el demandante que el decreto aludido violó el literal k) del artículo 54 de la Ley 489/98, que establece que no se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades de cualquier orden, pues en este caso se crearon dependencias de INGEOMINAS que estaban atribuidas a MINERCOL.
Este cargo no prospera porque, aun en el evento de que las funciones atribuidas a las dependencias previstas en los artículos 21 a 24 del Decreto 252/04 fueran las atribuidas por el Decreto 1679/97 a MINERCOL, no se violaría la prohibición reseñada, cuyo propósito evidente es evitar la duplicidad de funciones, porque en la misma fecha de expedición del decreto demandado, se decretó la supresión de MINERCOL LTDA, mediante el Decreto 254/04, cuya legalidad se estudiará en el siguiente numeral.
En consecuencia, las dependencias señaladas por el actor no asumieron funciones atribuidas a ninguna otra entidad.
2.3. Finalmente, el demandante solicitó la nulidad del Decreto 254/04, proferido por el Gobierno Nacional, cuyo texto es el siguiente:
DECRETO 254[4]
28/01/2004
Por el cual se ordena la supresión, disolución y liquidación de la Empresa Nacional
Minera Limitada, MINERCOL LTDA., Empresa Industrial y Comercial del Estado.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y, de conformidad con lo previsto en el Decreto-ley 254 de 2000, y
CONSIDERANDO:
Que el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política señala como atribución del Presidente de la República la de suprimir entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley;
Que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, por la cual se dictaron normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y se expidieron las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, establece que el Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional;
Que la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., creada con ocasión de la fusión de Minerales de Colombia S. A., Mineralco S. A. y la Empresa Colombiana de Carbón Ltda., Ecocarbón Ltda., ordenada mediante Decreto 1679 de junio 27 de 1997, es una sociedad de responsabilidad limitada, del orden nacional, con capital estatal, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y como tal, conforme al artículo 38 de la misma Ley 489 de 1998, hace parte del sector descentralizado del mismo dentro de la Rama Ejecutiva del Poder Público;
Que el artículo 317 de la Ley 685 de 2001, por la cual se expidió el Código de Minas, prevé que el Ministerio de Minas y Energía es la Autoridad Minera;
Que el Ministerio de Minas y Energía, mediante las Resoluciones 18 1053 del 22 de agosto de 2001 y 18 1130 del 7 de septiembre de 2001, delegó algunas funciones de Autoridad Minera en la Empresa Nacional Minera, Minercol Ltda., en los términos previstos en dichos actos;
Que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en sus numerales 1 y 3 faculta al Presidente de la República para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades u organismos del orden nacional, cuando los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser y/o cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen la supresión o la transferencia de funciones a otra entidad;
Que la renovación de la estructura de la Administración Pública Nacional tiene como propósito racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública y garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación;
Que de acuerdo con lo anterior, es procedente disponer la supresión, disolución y consiguiente liquidación de Minercol Ltda.,
DECRETA:
CAPITULO I
Supresión, Disolución y Liquidación
Artículo 1º.Supresión, disolución y liquidación. Suprímese la Empresa Nacional Minera Ltda., "Minercol Ltda.", sociedad de responsabilidad limitada, del orden nacional, con capital estatal, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, creada en virtud de la fusión ordenada mediante el Decreto-ley 1679 del 27 de junio de 1997.
En consecuencia, a partir de la vigencia del presente Decreto, dicha entidad se disolverá y entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, prorrogables hasta por un plazo igual y, para todos los efectos, utilizará la denominación "Empresa Nacional Minera Ltda. en Liquidación, Minercol Ltda., en Liquidación".
Artículo 2º.Régimen de liquidación. En los términos del parágrafo del artículo 1º del Decreto-ley 254 de 2000, por tratarse de una sociedad de responsabilidad limitada del orden nacional sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, el régimen aplicable a la liquidación de la Empresa Nacional Minera Ltda. "Minercol Ltda.", será en primer término el consagrado en el Código de Comercio y, en lo no previsto por tal ordenamiento, se aplicará lo dispuesto por el Decreto-ley 254 de 2000.
Artículo 3º. Prohibición para iniciar nuevas actividades. (…)
CAPITULO II
De los Órganos de Dirección de la Liquidación
Artículo 4º. Órganos de Dirección de la Liquidación. (…)
Artículo 5º. Integración de la Junta Liquidadora. (…)
Artículo 6 º. Funciones de la Junta Liquidadora. (…)
Artículo 7º. Del Gerente Liquidador. (…)
Artículo 8º. Funciones del Gerente Liquidador (…)
Artículo 9º. De los actos del Gerente Liquidador. (…)
Artículo 10. Inventario de la liquidación (…)
Artículo 11. Enajenación de bienes y derechos (…)
Artículo 12. Atención de obligaciones (…)
Artículo 13. Cancelación de embargos (…)
Artículo 14. Procesos ejecutivos (…)
Artículo 15. Emplazamiento (…)
Artículo 16. Conservación de archivos (…)
CAPITULO III
Disposiciones Laborales
Artículo 17. Supresión de cargos (…)
Artículo 18. Prohibición de vincular nuevos servidores públicos (…)
Artículo 19. Levantamiento de fuero sindical (…)
Artículo 20. Cálculo actuarial (…)
Artículo 21. Traslado del pago de pensiones (..)
Artículo 22. Reconocimiento de pensiones (…)
.
Artículo 23. Financiación del pago de las obligaciones pensionales (…)
Artículo 24. Entrega de documentación y archivos (…)
Artículo 25. Revocatoria y revisión de pensiones (….)
CAPITULO IV
Disposiciones Finales
Artículo 26. Masa de la liquidación. (…)
Artículo 27. Bienes y recursos excluidos del patrimonio a liquidar. (…)
Artículo 28. Traspaso de bienes, derechos y obligaciones (…)
Artículo 29. Destinación de remanentes (…)
Artículo 30. Procesos judiciales. (…)
.
Artículo 31. Fecha del cierre contable. (…)
Artículo 32. Obligaciones especiales de los servidores públicos de manejo y confianza y responsables de los archivos de la entidad. (…)
Artículo 33. Transitorio. La Empresa Nacional Minera Ltda., Minercol Ltda. En Liquidación continuará ejecutando las apropiaciones de la vigencia fiscal de 2004 comprometidas antes de la expedición del presente decreto por parte de la Empresa Nacional Minera Ltda., Minercol Ltda.
Artículo 34. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
2.3.1. A juicio del demandante el Decreto transcrito violó los numerales 1 y 3 del artículo 52 de la Ley 489/98, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 52º.-De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando:
1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.
(…)
3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.
(…)"
Afirmó que la circunstancia prevista en el numeral 1) no se configuró porque MINERCOL LTDA., conservó los objetivos que le señaló el artículo 3º del Decreto Extraordinario 1679/97, pues el Código de Minas se los reconoció.
La circunstancia prevista en el numeral 3) tampoco se configuró porque: a) Las evaluaciones exigidas por la ley están contenidas en el Estudio Sectorial de 29 de octubre de 2003, realizado por la Dirección de Minas del Ministerio, quien no tenía competencia legal para el efecto. Por ese motivo se violaron los artículos 6 y 22 superiores que instituyen el principio de legalidad, y 343 ibídem que establece que la entidad de planeación que señale la ley tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de la gestión pública, disposición desarrollada por el artículo 3 de la Ley 489/98 que también resultó violado; b) No existen criterios previos definidos por la ley que permitan asignar las funciones de MINERCOL a otra entidad y en Colombia no existe la figura de la discrecionalidad técnica de la administración; c) El Decreto 254/04 demandado se expidió extemporáneamente porque desde cuando se efectuó el estudio, el panorama había cambiado en consideración a que varias entidades del sector habían sido suprimidas y liquidadas. Además, las conclusiones y recomendaciones del estudio no sugieren la liquidación de MINERCOL o la transferencia de sus funciones a otra entidad (ver numeral 3.1.4.16), y resaltan una presunta duplicidad de funciones que no figuran como motivación del decreto cuestionado. Además, los estudios técnicos sectoriales no sirve a los fines perseguidos por el artículo 53 de la Ley 489/98 sino para presentar el plan de desarrollo administrativo (ver artículos 17, 19 y 21 de la Ley 489/98) y además tiene graves equivocaciones técnicas y legales.
Las acusaciones descritas no tienen vocación de prosperidad por la sencilla, pero potísima razón de que en el proceso está probado que el estudio que sirvió de base al Gobierno Nacional para proferir el decreto 254/04 demandado no fue el "Estudio Técnico Sectorial" de 29 de octubre de 2003, como afirmó el actor sino el estudio efectuado por el propio Ministerio de Minas y Energía en desarrollo del Programa del Gobierno Nacional PRAP- Programa de Renovación de la Administración Pública, efectuado en enero de 2004, bajo la coordinación directa del Departamento Nacional de Planeación, en el cual se concluye que MINERCOL LTDA., presenta falencias y problemas financieros, laborales y administrativos, además de los vacíos que en el sector minero del país se habían maximizado de tal manera, que hacían inviable la Empresa Nacional Minera Ltda. -MINERCOL.
En dicho estudio, que obra en copia auténtica en el cuaderno anexo No. 1 del expediente, también se puso de presente la existencia de duplicidad de funciones y se aconsejó la supresión de MINERCOL LTDA., de acuerdo con el numeral 3º del citado artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
La sola circunstancia de que el demandante hubiera cuestionado la legalidad del acto demandado con fundamento en un estudio que no sirvió de base para su expedición y de que, por el contrario, haya dejado de cuestionar sus verdaderos fundamentos, constituye motivo suficiente para mantener la presunción de su legalidad.
La Sala no se pronunciará sobre la validez y corrección del estudio en que efectivamente se apoyó el Gobierno Nacional para proferir el Decreto 254/04 porque el demandante, por el error anotado, no los cuestionó.
2.3.2. No sobra agregar que si bien no existen unos criterios predeterminados en la ley para aconsejar la supresión de una entidad en lugar de otra recomendación y ello implica un cierto margen de discrecionalidad para la administración; lo cierto es que en nuestro ordenamiento ese margen no está proscrito, como lo sugirió el demandante pues, como lo ha señalado la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, dichas competencias debe se deben ejercer conforme a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación a los fines previstos en la norma que las autoriza.
En consecuencia, si el demandante pretendía desvirtuar el acto dictado en ejercicio de una competencia de esa naturaleza, debió cuestionar la aplicación de dichos criterios, lo cual no hizo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Primero: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
MARCO ANTONIO VELILLA MORENOMARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETAMARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Ausente con permiso
[1] Esas funciones eran: a) Administrar por delegación, en forma técnica y eficiente los recursos mineros y carboníferos del país y velar por su explotación racional; b) Contratar la exploración y explotación de los recursos mineros y carboníferos del país; c) Fomentar el fortalecimiento de la infraestructura para el transporte de minerales incluido el carbón y coordinar las actividades de comercialización y transformación de estos recursos; d) Controlar técnicamente la explotación racional de los yacimientos; e) Recaudar y distribuir las contraprestaciones económicas derivadas de la explotación de estos recursos; f) Promover el desarrollo de la industria minera y carbonífera para que sea autosostenible, moderna, técnica y competitiva, y g) Las funciones que ejercía la dirección general de minas, la subdirección de evaluación de proyectos, la subdirección de ingeniería, la división legal de minas y las divisiones regionales de minas del Ministerio de Minas y Energía"
[2] Diario Oficial 45273 de agosto 8 de 2003
[3]DIARIO OFICIAL 45.445
[4]"DIARIO OFICIAL 45.445. La nulidad de este Decreto fue demandado dentro del proceso 2004-00256, el cual fue decidido mediante sentencia de 13 de agosto de 2009. C. P. Marco Antonio Velilla Moreno. Sin embargo, la causa petendi de dicha demanda difería de la que sirve de sustento a la demanda que dio origen a este proceso.