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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010001014SENTENCIAPRIMERA11001032400020030048801200503/11/2005SENTENCIA__PRIMERA__11001032400020030048801__2005_03/11/2005100010142005DEFENSOR DEL CLIENTE - El Decreto 690 de 2003 no regula el derecho de petición sino un trámite privado entre clientes y bancos / LEY ESTATUTARIA - No es objeto de esta regulación el trámite ante el defensor del cliente En lo que se refiere a la regulación del trámite, cabe decir que también se encuadra en lo previsto en la norma reglamentada, en cuanto en ella justamente se prevé que tales quejas y reclamos pueden ser presentadas, a opción del cliente, ante el Defensor del Cliente y, como es apenas obvio, que éste debe darle un trámite en orden a "resolverlas" en el sentido expuesto en la comentada sentencia, para lo cual le otorga unas atribuciones básicas, como son las de recabar la información necesaria para ello, y le fija un término, que es el que se reproduce en las disposiciones impugnadas. El numeral 4.3. de la norma reglamentada precisamente establece que "el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja". En ese orden, el numeral 4.4. ibídem le impone a las entidades financieras la obligación de suministrarle la información que requiera para atender las aludidas reclamaciones el prever que pueden ser sancionadas, entre oras razones, por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones, lo que también fue declarado exequible en la citada sentencia C-1150 de 2003. De modo que al estar señalados los extremos de dicho trámite, como son los sujetos, el objeto y el término, el decreto no hace otra cosa que precisar y desarrollar esos extremos, con lo cual no está regulando en modo alguno el derecho de petición, como lo piensa el demandante, sino un asunto privado que la ley ha querido que cuente con un mecanismo que facilite una solución concertada entre las partes por la intervención de un tercero, como lo es el Defensor del Cliente. DEFENSOR DEL CLIENTE - Naturaleza de las funciones: no cumple función pública / DECRETO 690 DE 2003 - Legalidad En cuanto al carácter de las funciones del Defensor del Cliente, se tiene que al estar dadas esas funciones por la ley y que el decreto no se aparta de ellas, la cuestión se ha de tomar tal como esté configurada o determinada en la ley, y en ese orden la Corte Constitucional ya verificó el carácter de esas funciones, tal como lo han advertido la parte demandada, la tercera impugnante de la demanda y el Ministerio Público, en la sentencia precitada, de modo que la Sala se atiene a lo dicho en ella sobre el particular, y que para mejor ilustración traen los pronunciamientos pertinentes, así: "19. Como resumen, podemos afirmar lo siguiente: i) el defensor del cliente no cumple ningún tipo de función pública, (subraya de la Sala) ni administrativa, porque la ley no le confirió tal potestad. En efecto, la competencia que le fue atribuida no se enmarca en ninguna de las figuras de delegación, desconcentración o descentralización por colaboración. El tenor literal de las normas aplicables muestra que su naturaleza es eminentemente privada, lo que se sigue de su origen y financiación y sobre todo de la definición legal de sus competencias. ii) Por lo anterior, sus funciones están restringidas a la vocería de los intereses de los usuarios de los servicios y a la resolución de quejas en interés particular a través de la mediación entre los usuarios y los representantes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Las funciones del defensor del cliente no pueden entonces ser asimiladas o tenidas como funciones propias de control, inspección y vigilancia, o de control de gestión interna, disciplinario personal o institucional, o de cualquier otro tipo de control semejante pues la ley no le ha otorgado tales competencias. iii) De otro lado, la expresión "resolver las quejas" se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestación del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no estén sometidas a las recomendaciones del Defensor y, en consecuencia, están en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias." La Sala observa que el decreto reglamentario acusado no se aparta de esa definición y delimitación legal de las atribuciones del Defensor del Cliente, pues en manera alguna le da fuerza vinculante y menos con vocación de cosa juzgada, que es lo propio de la función jurisdiccional, a sus pronunciamientos en relación con los asuntos que conozca y decida en el ejercicio de sus funciones. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil cinco (2005)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadRAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETAJOSE DANIEL CASTRELLON PARDODecreto núm. 690 de 19 de marzo de 2003Identificadores10010001015true1305Versión original10001015Identificadores

Fecha Providencia

03/11/2005

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Norma demandada:  Decreto núm. 690 de 19 de marzo de 2003

Demandante:  JOSE DANIEL CASTRELLON PARDO


DEFENSOR DEL CLIENTE - El Decreto 690 de 2003 no regula el derecho de petición sino un trámite privado entre clientes y bancos / LEY ESTATUTARIA - No es objeto de esta regulación el trámite ante el defensor del cliente

En lo que se refiere a la regulación del trámite, cabe decir que también se encuadra en lo previsto en la norma reglamentada, en cuanto en ella justamente se prevé que tales quejas y reclamos pueden ser presentadas, a opción del cliente, ante el Defensor del Cliente y, como es apenas obvio, que éste debe darle un trámite en orden a "resolverlas" en el sentido expuesto en la comentada sentencia, para lo cual le otorga unas atribuciones básicas, como son las de recabar la información necesaria para ello, y le fija un término, que es el que se reproduce en las disposiciones impugnadas. El numeral 4.3. de la norma reglamentada precisamente establece que "el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja". En ese orden, el numeral 4.4. ibídem le impone a las entidades financieras la obligación de suministrarle la información que requiera para atender las aludidas reclamaciones el prever que pueden ser sancionadas, entre oras razones, por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones, lo que también fue declarado exequible en la citada sentencia C-1150 de 2003. De modo que al estar señalados los extremos de dicho trámite, como son los sujetos, el objeto y el término, el decreto no hace otra cosa que precisar y desarrollar esos extremos, con lo cual no está regulando en modo alguno el derecho de petición, como lo piensa el demandante, sino un asunto privado que la ley ha querido que cuente con un mecanismo que facilite una solución concertada entre las partes por la intervención de un tercero, como lo es el Defensor del Cliente.

DEFENSOR DEL CLIENTE - Naturaleza de las funciones: no cumple función pública / DECRETO 690 DE 2003 - Legalidad

En cuanto al carácter de las funciones del Defensor del Cliente, se tiene que al estar dadas esas funciones por la ley y que el decreto no se aparta de ellas, la cuestión se ha de tomar tal como esté configurada o determinada en la ley, y en ese orden la Corte Constitucional ya verificó el carácter de esas funciones, tal como lo han advertido la parte demandada, la tercera impugnante de la demanda y el Ministerio Público, en la sentencia precitada, de modo que la Sala se atiene a lo dicho en ella sobre el particular, y que para mejor ilustración traen los pronunciamientos pertinentes, así: "19. Como resumen, podemos afirmar lo siguiente: i) el defensor del cliente no cumple ningún tipo de función pública, (subraya de la Sala) ni administrativa, porque la ley no le confirió tal potestad. En efecto, la competencia que le fue atribuida no se enmarca en ninguna de las figuras de delegación, desconcentración o descentralización por colaboración. El tenor literal de las normas aplicables muestra que su naturaleza es eminentemente privada, lo que se sigue de su origen y financiación y sobre todo de la definición legal de sus competencias. ii) Por lo anterior, sus funciones están restringidas a la vocería de los intereses de los usuarios de los servicios y a la resolución de quejas en interés particular a través de la mediación entre los usuarios y los representantes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Las funciones del defensor del cliente no pueden entonces ser asimiladas o tenidas como funciones propias de control, inspección y vigilancia, o de control de gestión interna, disciplinario personal o institucional, o de cualquier otro tipo de control semejante pues la ley no le ha otorgado tales competencias. iii) De otro lado, la expresión "resolver las quejas" se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestación del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no estén sometidas a las recomendaciones del Defensor y, en consecuencia, están en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias." La Sala observa que el decreto reglamentario acusado no se aparta de esa definición y delimitación legal de las atribuciones del Defensor del Cliente, pues en manera alguna le da fuerza vinculante y menos con vocación de cosa juzgada, que es lo propio de la función jurisdiccional, a sus pronunciamientos en relación con los asuntos que conozca y decida en el ejercicio de sus funciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00488-01

Actor: JOSE DANIEL CASTRELLON PARDO

Demandado: MINISTERIOR DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide en única instancia la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ha sido interpuesta para que se declare la nulidad parcial de un decreto expedido por el Gobierno Nacional.

I.- LA DEMANDA

El ciudadano José Daniel Castrellón Pardo, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C. C. A., presentó demanda para que en proceso de única instancia, la Sala acceda a las siguientes

1. Pretensiones

Que declare la nulidad del Decreto núm. 690 de 19 de marzo de 2003, "Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 24 de la Ley 795 de 2003", expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público o, en subsidio, los apartes que a continuación se subrayan:

ART. 2º-Funciones. El defensor del cliente de las entidades vigiladas tendrá como funciones ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, y conocery resolver de forma objetiva y gratuita las quejas individuales, dentro de los términos aquí establecidos, que estos le presenten relativas a un posible incumplimiento por parte de la entidad vigilada, de las normas legales o internas que rigen el desarrollo o ejecución de los servicios o productos que ofrecen o prestan, o respecto de la calidad de los mismos.

ART. 3º-Requisitos. El defensor del cliente ejercerá sus funciones con absoluta independencia de los organismos de administración de la entidad vigilada y, sus vinculadas,y deberá garantizar la total imparcialidad y objetividad en la resolución de las quejas sometidas a su conocimiento. El defensor del cliente no podrá desempeñar en la entidad para la cual fue designado como tal, su matriz, sus filiales o subsidiarias, funciones distintas a las previstas en la ley y en el presente decreto, y en todo caso podrá desempeñar sus funciones como tal, simultáneamente en varias entidades vigiladas.

El defensor del cliente no podrá intervenir en los casos en los cuales tenga un interés particular y directo, o lo tuviere su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho.En este evento, el defensor impedido será reemplazado por su suplente.

(...)

ART. 4º-Designacióny suplencia. El defensor del cliente tendrá un suplente que lo reemplace en sus faltas absolutas o temporales. Ambos serán designados por la asamblea general de accionistas o de asociados de las entidades vigiladas para un período de dos años y podrán ser reelegidos indefinidamente por el mismo período. En la misma sesión en que sean designados deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él asignadas.

PAR.-En el evento en que sea encargada una persona jurídica de desempeñarse como defensor del cliente, le corresponderá a ésta nombrar la persona natural que actuará como suplente de la persona natural encargada de ejercer dichas funciones.

ART. 5º-Vocería de clientes o usuarios.Con el objeto de cumplir con su función de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, y de manera independiente de los asuntos relacionados con las quejas planteadas, el defensor del cliente podrá dirigir en cualquier momento a las juntas directivas o consejos de administración de las entidades vigiladas recomendaciones, propuestas, peticiones, de la actividad de las propias entidades que hubieran merecido su atención y que, a su juicio puedan mejorar, facilitar, aclarar o regularizar las relaciones, la correcta prestación del servicio, la seguridad y la confianza que debe existir entre las entidades vigiladas y sus clientes o usuarios. Las solicitudes se realizarán a través del funcionario que cada institución haya designado para llevar a cabo sus relaciones con el defensor.

Así mismo, los clientes o usuarios podrán dirigirse al defensor del cliente con el ánimo de que este formule recomendaciones y propuestas ante las entidades vigiladas, en aquellos aspectos que puedan favorecer las buenas relaciones entre las entidades vigiladas y sus clientes o usuarios.

PAR.-En el ejercicio de esta función el defensor del cliente no podrá solicitar información que esté sujeta a reserva.

ART. 6º-Resolución de quejas. 1. En cumplimiento de sus funciones, al defensor del cliente le corresponde conocer, evaluary resolver íntegramente, dentro de los términos establecidos en el presente decreto, las quejas que los clientes o usuarios de las entidades vigiladas le presenten acerca de posibles incumplimientos de normas legales o internas que rigen el desarrollo de las operaciones, contratos o servicios que ofrecen, prestan, o ejecutan las entidades vigiladas y que afecten directamente al cliente o usuario, así como las relativas a la calidad en la prestación de los servicios a cargo de la entidad.

2.Están excluidos de la competencia del defensor del cliente los siguientes asuntos:

a)Los que no correspondan o estén directamente relacionados con el giro ordinario de las operaciones autorizadas a la entidad vigilada;

b)Los concernientes al vínculo laboral entre las entidades vigiladas y sus empleados;

c)Aquellos que se deriven de la condición de accionista de una entidad vigilada;

d) Los relativos al reconocimiento de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, así como el reconocimiento de las indemnizaciones o sumas aseguradas del contrato de seguros, salvo los que estén relacionados con la calidad del servicio en el reconocimiento en uno y otro caso, evento en el cual serán de conocimiento del defensor del cliente;

e) Los que se refieren a cuestiones que se encuentren en trámite o hayan sido resueltas en vía judicial, arbitral o administrativa;

f) Aquellos que correspondan a la decisión sobre la prestación de un servicio o producto, la celebración de un contrato y sus condiciones, o a la vinculación o admisión como cliente;

g) Los que se refieran a hechos sucedidos con tres (3) años de anterioridad o más a la fecha de presentación de la queja;

h) Las quejas que tengan por objeto los mismos hechos y afecten a las mismas partes y que hayan sido objeto de decisión previa por parte del defensor del cliente;

i) Las quejas cuya cuantía individual, sumados todos los conceptos, superen los cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de su presentación.

PAR.-En la decisión de los asuntos sometidos a su competencia, el defensor del cliente no podrá establecer perjuicios o sanciones salvo aquellas que estén determinados por la ley o el acuerdo de las partes.

ART. 7º-Procedimiento en la resolución de quejas. 1. El interesado iniciará su reclamación con la formulación de su queja ante el defensor del cliente, mediante documento que consigne sus datos personales, nombre, identificación, domicilio, la descripción de los hechos y los derechos que considere vulnerados. La queja podrá ser remitida a la dirección física o electrónica del defensor, o podrá ser presentada en las oficinas del defensor o en las agencias o sucursales de las entidades.

2. En el evento en que el defensor del cliente advierta, en su criterio, que la queja interpuesta corresponde a aquellas en interés general o colectivo, deberá dar traslado de la misma a la Superintendencia Bancaria para su trámite.

3. Una vez recibida la queja, el defensor del cliente decidirá si el asunto que se le somete es de su competencia o no. Si estimase que no lo es, negará su admisión, comunicando su decisión a la entidad involucrada y al cliente o usuario,dentro del término de cinco (5) días hábiles contados desde el día siguiente en que sea recibida la queja en su oficina o en las agencias o sucursales de la entidad, o en el momento en que ingrese el mensaje de datos en el sistema de información designado para el efecto.

Inadmitida una queja, el cliente o usuario podrá dirigirse a las autoridades administrativas o judiciales que considere competentes, y esta no podrá ser presentada de nuevo ante el defensor, mientras se mantengan las condiciones que dieron lugar al rechazo.

4. Si el defensor entendiese que para la admisión de la queja necesita conocer datos que debe facilitarle la entidad involucrada o el cliente o usuario, procederá a comunicarles a fin de que alleguen la información que le permita determinar sobre su admisión. En este evento, la entidad o el cliente o usuario deberán dar respuesta dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados desde el día siguiente en que se les remita la solicitud de información y una vez recibida la contestación, el defensor del cliente deberá resolver sobre la admisión dentro del término de cinco (5) días hábiles, contados desde el día siguiente en que reciba la respuesta.

5. Se entenderá que la queja ha sido desistida si el cliente o usuario no aporta la información requerida por el defensor del cliente dentro del término mencionado en el numeral anterior. Ello, sin perjuicio que posteriormente pueda tramitar su queja con la información completa.

6. Admitida la queja el defensor dará traslado de ella a la respectiva entidad, a fin de queallegue la información y presente los argumentos en que fundamenta su posición. En este evento, la entidad deberá dar respuesta dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados desde el día siguiente en que se le remita la solicitud de información, término que se ampliará hasta por otros cinco (5) días hábiles, en caso de requerirse, información de terceros ajenos a la entidad vigilada.

7. Si después de iniciado el trámite de la queja el defensor tuviese conocimiento de la ocurrencia previa a la presentación de la queja, de alguna de las circunstancias mencionadas en el numeral 2 del artículo 6º del presente decreto o que una vez efectuada dicha presentación hubiese sobrevenido cualquiera de las circunstancias aludidas, el defensor dará por terminada su actuación, comunicando su decisión a la entidad vigilada y al cliente o usuario.

8. El defensor deberá estudiar la información aportada por las partes y tomará la decisión en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el día siguiente en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja.

9. La decisión que profiera el defensor deberá ser motivada y comunicada tanto al cliente o usuario, como a la propia entidad vigilada.

10. La queja se suspenderá de inmediato en el supuesto en que el interesado opte por acudir a la vía judicial.

11. Si el cliente o usuario no está satisfecho con la decisión, podrá someter su queja ante la Superintendencia Bancaria.

12. El cliente o usuario podrá desistir de su queja en cualquier momento, así mismo la entidad vigilada podrá rectificar su situación con el cliente o usuario en cualquier momentoanterior a la decisión por parte del defensor del cliente. En ambos supuestos, se pondrá tal situación en conocimiento del defensor del cliente.

13. En el evento del numeral anterior, si la rectificación fuese a satisfacción expresa del reclamante o si se produce el desistimiento expreso del mismo, se procederá al archivo de la queja dando informe a ambas partes.

(...)

PAR. 2º-Las entidades vigiladas podrán acordar la publicación de aquellas decisiones que crean convenientes, dado su interés general, manteniendo en todo caso la reserva respecto a la identidad de las partes intervinientes.Así mismo, la Superintendencia Bancaria podrá hacer públicas las decisiones que considere útiles para el logro de sus objetivos y funciones legales.

(...)

ART. 10.-Obligaciones de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria en relación con la defensoría del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria adoptarán todas las medidas necesarias para el mejor desempeño de las funciones del defensor del cliente y para asegurar la total independencia de su actuación.

En particular, corresponde a las entidades vigiladas:

1. Aprobar anualmente un presupuesto de gastos adecuado al normal funcionamiento de los servicios del defensor del cliente.

2.Colaborar con el defensor del cliente en todo aquello que facilite, haga más eficiente o eficaz el ejercicio de su cargo y, especialmente, poner a su disposición toda la información necesaria que le sea solicitada para la resolución de las quejas sometidas a su conocimiento. Para estos efectos, las entidades vigiladas deberán comunicarle al defensor el funcionario encargado de atender las comunicaciones entre la respectiva entidad y este, de forma tal que las peticiones de información o de colaboración necesarias para el desempeño de las funciones del defensor respecto a las quejas o cuestiones suscitadas en relación con esa entidad se lleven a cabo a través de dicho funcionario, en los términos establecidos en el presente decreto.

3.Hacer público e informar a sus clientes o usuarios, en las comunicaciones que dirija a estos, o en la forma que estimen pertinente, de la existencia y funciones del defensor, de la dirección física y electrónica para contactarlo, así como de los derechos que les asisten para presentar sus quejas, la forma de interponerlas y el procedimiento para resolverlas.

4. Recibir las quejas que sus clientes o usuarios puedan formularles respecto de la actuación del defensor y trasladarlas a la Superintendencia Bancaria para su evaluación.

5. Informar al defensor del cliente de las decisiones que hayan sido aceptadas expresamente por las partes, con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas.

ART. 12.-Causales de terminación. El defensor cesará el ejercicio de las funciones por cualquiera de las causas siguientes:

1. Expiración del plazo para el que fue nombrado, a menos que la asamblea general de accionistas o de asociados o delegados de las entidades vigiladas disponga su reelección.

2. Incapacidad sobreviniente.

3. Haber incurrido en alguna de las conductas señaladas en los incisos 3 y 4 del numeral 5 del artículo 53 del estatuto orgánico del sistema financiero, modificado por el artículo 8º de la Ley 795 de 2003.

4. Renuncia.

5. Por decisión de la asamblea general de accionistas o de asociados o delegados, de las entidades vigiladas.

6. Por decisión de la Superintendencia Bancaria.

PAR.-Vacante el cargo, las entidades vigiladas procederán al nombramiento de un nuevo titulary su suplente dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al que se produjo la vacante. Hasta dicho nombramiento, las funciones del defensor del cliente serán atendidas por su suplente."

2. - Normas violadas y concepto de la violación

Se señalan como violados los artículos 116, 152, literal a), 189, numeral 11, y 228 de la Constitución Política, y 24 de la Ley 795 de 2003, por razones que se resumen en los siguientes cargos:

2.1. Los artículos 116 y 228 de la Constitución Política son violados por cuanto en las reiteradas atribuciones que en el decreto se le da al Defensor del Cliente para resolver conflictos y disputas entre el banco y el cliente, se le están confiriendo atribuciones jurisdiccionales, no obstante que la administración de justicia es una función pública que sólo pueden ejercer los órganos que señala la Constitución Política, de modo mal puede la ley, y menos un decreto reglamentario otorgarle a un particular y de manera permanente funciones jurisdiccionales.

2.2. La violación del artículo 152, literal a, de la Constitución Política se da por cuanto el decreto está regulando el derecho de petición al disponer que antes de presentar reclamos ante la Superintendencia Bancaria el cliente debe acudir primero al Defensor del Cliente, y regula los aspectos procedimentales, términos y demás relativos al trámite de las solicitudes, siendo que por tratarse del derecho de petición, que es un derecho fundamental, esa regulación sólo puede adoptarse mediante ley estatutaria.

2.3.- El Decreto acusado viola el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, numeral 4.2. por cuanto en varias de las disposiciones subrayadas adopta disposiciones nuevas, no contempladas en la ley, por lo tanto y según lo atrás expuesto excede la norma reglamentada, pues desconoce que el Defensor del Cliente está previsto en la ley como un simple receptor de quejas y hacer el enlace entre el cliente y la entidad financiera, de modo que no tiene carácter proactivo, y solo se previó un Defensor del Cliente por cada entidad, sin que se hubiera establecido la figura del suplente. Además, incluye una serie de obligaciones a cargo de las entidades vigiladas que no están incluidas en la ley.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que el decreto censurado fue expedido con fundamento en las facultades constitucionales y legales del Gobierno Nacional; que los cargos no están llamados a prosperar, toda vez que no es cierto que se estén otorgando facultades jurisdiccionales al defensor del Pueblo, pues no está investido del poder que ello implica; que el requisito de procedibilidad de las quejas ante la Superintendencia bancaria se halla previsto en la ley reglamentada y no en decreto acusado, y que el decreto se ajusta en un todo a la ley, en relación con lo cual hace una comparación en doble columna de las disposiciones pertinentes y expone la justificación de cada artículo impugnado.

En consecuencia, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda

2.- La Superintendencia Bancaria, vinculada al proceso en calidad de impugnante de la demanda, propone la excepción de indebida acumulación de acciones ( nulidad por inconstitucionalidad y simple nulidad ) utilizada por el actor, y controvierte cada uno de los cargos de la demanda, para lo cual se apoya en la sentencia de la Corte Constitucional C-1150 de 2 de diciembre de 2003, en la cual declaró exequible las funciones del Defensor del Cliente, previa revisión de normas cuyos textos son, en su mayoría, exactamente iguales a los que son objeto de reparo en este proceso, de modo que en esa sentencia la Corte se pronunció sobre la naturaleza y funciones del Defensor del Cliente, dejando sentado que desde ningún punto de vista ejerce funciones públicas, pues solo se circunscriben a la esfera de la prestación del servicio a los usuarios, luego hay cosa juzgada constitucional sobre el punto.

Por lo demás, defiende la legalidad y constitucionalidad de la figura y las normas en cuestión, y aduce que los cargos no están llamados a prosperar por lo cual solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.

III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

1. La parte actora sostiene que cuando interpuso la demanda no se había proferido la sentencia C-1150 de 2003, y que de ninguna forma constituye cosa juzgada frente a las disposiciones aquí demandadas, puesto que son un objeto distinto y proferidas por la Administración, cuyo control le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, y que los pronunciamientos de la Corte Constitucional en ellos consignados justamente le dan la razón en los cargos que formula contra las mismas, pues al señalarse que el Defensor del Cliente no ejerce función jurisdiccional, mal puede el decreto demandado asignarle facultades para decidir o resolver controversias entre el banco y el cliente. Sostiene que no tiene cabida la excepción propuesta por la tercera interesada en el asunto, por cuanto al Consejo de Estado también le compete conocer de la constitucionalidad de los decretos reglamentarios. Concluye que las normas enjuiciadas deben desaparecer por inconstitucionales, en cuanto den a entender que el Defensor del Cliente tiene facultades para resolver litigios o conflictos, liquidar perjuicios e interpretar contratos o normas jurídicas aplicables a las entidades financieras, debiendo señalarse que en la medida en que es un vocero del cliente, no puede esperarse de él que sus pronunciamientos sean imparciales, pues es carga suya tomar partido en los asuntos bajo su conocimiento- a favor del cliente. Su única labor es la vocería de éste. Por lo demás, insiste en los cargos y argumentos expuesto en la demanda.

2.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público cita la sentencia C-1150 de 2003, y retoma lo expuesto en la contestación de la demanda, para reiterar su oposición a las pretensiones de la misma.

3. La Superintendencia Bancaria manifiesta que reitera los planteamientos esgrimidos en la contestación de la demanda, en especial la excepción de cosa juzgada constitucional en virtud de la sentencia C-1150 de 2 de diciembre de 2003, que declaró exequibles los numerales 4.2, 4.3 y 4.4. de la Ley 795 de 2003, salvo el requisito de procedibilidad para presentar quejas ante la Superintendencia Bancaria, y en la que la Corte se pronunció sobre la naturaleza y funciones del defensor del cliente, despejando cualquier duda sobre el particular, como atrás se reseñó; de suerte que la Sala se debe abstener de pronunciarse en este caso, en la medida que los argumentos del actor ya fueron objeto de estudio y declarados constitucionales por la autoridad respectiva, al tiempo que insiste en la armonía de las normas acusadas con el artículo 24 de la citada ley, de donde solicita declarar su legalidad y negar las pretensiones de la demanda.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador Primero Delegado ante la Corporación advierte que la acción propuesta es la prevista en el artículo 84 del C.C.A. y no como lo advierte la Superintendencia Bancaria, pues no se trata de una acción de inconstitucionalidad pese a que se invocan como violadas normas de ese rango, y el decreto demandado es pasible de la acción de simple nulidad, sea por motivos de ilegalidad o de inconstitucionalidad.

Sobre el fondo del asunto concluye que según los lineamientos legales y jurisprudenciales atrás comentados y que reseña en su vista, el defensor del cliente no tiene ni cumple funciones jurisdiccionales, sino que es un mediador entre quienes prestan el servicio financiero y los usuarios del sistema, no reemplaza a la entidad vigilada ni ejerce funciones de control y vigilancia, ni es una prolongación de la Superintendencia bancaria. Es un ente de naturaleza privada contratado por la misma entidad financiera a fin de hacer más ágil y eficaz el funcionamiento del servicio; que no es cierto que se esté reglamentando el derecho de petición en las normas acusadas, pues el procedimiento establecido para el trámite de las quejas que reciba el defensor del cliente no puede tomarse como un procedimiento administrativo, como tampoco lo es que al darle facultad para resolver esas quejas se le está dando facultad jurisdiccional. Por lo tanto, a su juicio, el decreto no excede la ley reglamentada, de allí que los cargos de la demanda no están llamados a prosperar.

VI.- DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1.- El acto acusado

El Decreto núm. 690 de 19 de marzo de 2003, "Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 24 de la Ley 795 de 2003", fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y el artículo 98 del estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003.

De él se pide la nulidad en su integridad o, subsidiariamente, las disposiciones del mismo que se subrayan en las ya transcritas en el punto de las pretensiones de la demanda.

2.- Competencia de la Sala

Se trata, entonces, de un decreto reglamentario y por ende su control jurisdiccional le corresponde a la Sala mediante acción de nulidad, en proceso ordinario de única instancia.

3.- Las excepciones

Las excepciones de indebida acumulación de pretensiones y de cosa juzgada propuestas por la Superintendencia Bancaria no tienen vocación de prosperar.

3.1. Respecto de la primera, la acción de nulidad no excluye que se invoque normas constitucionales entre las normas que se indiquen como violadas en la demanda, pues la nulidad puede originarse por violación de cualquier norma que le sea superior al acto administrativo acusado, independientemente del orden jerárquico de dicha norma.

De modo que no por invocarse como violada una disposición constitucional se está necesariamente incoando la acción de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237, numeral 2, de la Constitución Política, ya que ello puede ser parte de los cargos contra cualquier acto administrativo en todas las acciones contencioso administrativa de las que son pasibles los actos administrativos según el caso.

3.2. En cuanto a la segunda, baste decir que la cosa juzgada sobre un asunto de competencia de esta jurisdicción sólo se configura en virtud de decisiones o providencial proferidas en la misma jurisdicción, como igualmente ocurre en el ámbito de las demás jurisdicciones, de suerte que la sentencia C-1150 de 2 de diciembre de 2003, que declaró exequibles los numerales 4.2, 4.3 y 4.4. de la Ley 795 de 2003, salvo el requisito de procedibilidad para presentar quejas ante la Superintendencia Bancaria, es cosa juzgada respecto de tales disposiciones legales y de los cargos allí despachados, empero no en relación con los preceptos reglamentarios aquí demandados, puesto que ni su examen es de competencia de la Corte Constitucional ni fueron, por ello, enjuiciados en dicha sentencia y menos bajo los cargos que aquí se han formulado. Otra cosa es que lo expuesto en esa sentencia sirva como criterio auxiliar para esta jurisdicción y que lo decidido en ella se deba tener como cosa juzgada constitucional pero, se reitera, sólo en cuanto a los cánones legales allí enjuiciados, situaciones muy distintas de la cosa juzgada sobre el asunto del presente proceso.

En consecuencia, las excepciones propuestas se desestiman.

4. Examen de los cargos

4.1. Las normas que se invocan como violadas y el concepto de su violación

De las disposiciones impugnadas se dice que violan los artículos 116, 152, literal a), 189, numeral 11, y 228 de la Constitución Política, y 24 de la Ley 795 de 2003, por razones en las que el actor lo que les cuestiona es que facultan al Defensor del Cliente para conocer y resolver reclamaciones y quejas de los clientes, y que regulen el procedimiento para el trámite que ha de darle a tales quejas y reclamaciones, de donde deduce que le dan atribuciones jurisdiccionales permanentes y regulan el derecho de petición, regulación que sólo puede adoptarse mediante ley estatutaria y en varias de ellas se adoptan disposiciones no contempladas en la ley, e incluyen una serie de obligaciones a cargo de las entidades vigiladas que no están incluidas en la ley, por lo tanto exceden la norma reglamentada.

4.2. Las cuestiones a dirimir

Se observa, entonces, que el núcleo del asunto es saber si por las razones que esgrime el actor hubo o no exceso de la norma reglamentada, para cuya solución se hace necesario partir del texto de tal norma, que viene a ser el artículo 98, numeral 4.2 y ss del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, según modificación que del mismo se hizo mediante el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, mediante el cual se establece la figura del Defensor del Cliente y que a la letra dice:

4.2 Defensor del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberán contar con un defensor del cliente, cuya función será la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestación de los servicios.

El defensor del cliente de las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberá ser independiente de los organismos de administración de las mismas entidades y no podrá desempeñar en ellas función distinta a la aquí prevista.

Dentro de los parámetros establecidos en este numeral el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general señalará las reglas a las cuales deberá sujetarse la actividad del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

Corresponderá a la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designación del defensor del cliente. En la misma sesión en que sea designado deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él asignadas.

4.3 Procedimiento para el conocimiento de las quejas. (Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer - aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional), el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja.

Lo establecido en el inciso anterior se entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en interés general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria.

4.4 Sanciones. El incumplimiento de las obligaciones a cargo del defensor del cliente será sancionado por la Superintendencia Bancaria en la forma prevista en la Parte Séptima del presente Estatuto. En los términos de dichas disposiciones las instituciones vigiladas podrán ser sancionadas por no designar al defensor del cliente, por no efectuar las apropiaciones necesarias para el suministro de los recursos humanos y técnicos que requiera su adecuado desempeño o por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones. El defensor del cliente podrá ser sancionado por el incumplimiento de las obligaciones que le son propias."

4.3. Confrontación con los textos enjuiciados

Sin mayor esfuerzo se observa que las facultades para conocer, tramitar y resolver las reclamaciones y quejas de los usuarios respecto de los servicios del banco, le vienen dadas al Defensor del Cliente por la norma superior reglamentada, luego en ello no hay exceso de la potestad reglamentaria ni hay lugar a censurar el decreto por reproducir y precisar esas facultades, que por lo demás fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-1150 de 2 de diciembre de 2003, en cuyas consideraciones, incluso, la califica como su función esencial, al decir: "Igualmente, la facultad esencial del defensor del cliente (resolver quejas individuales) es, para todos los efectos, distinta a la de inspección y vigilancia, pues no tiene la competencia expresa para imponer sanciones ni para declarar responsabilidad administrativa. Por el contrario, su función se restringe a la de ser el vocero de los usuarios ante las entidades vigiladas y a la de conocer y resolver las quejas relacionadas con la prestación de los servicios".

Ahora, el alcance de esa facultad se ha de entender en la forma precisada por la citada corporación en la sentencia referenciada al considerar que "Esto indica que el defensor del cliente es una instancia mediadora al interior de las entidades financieras, que busca promover la solución ágil de las quejas presentadas por los usuarios ante la entidad, servir de instancia de autocomposición de conflictos y procurar que ciertos asuntos sean tratados por la entidad y el cliente, aunque ello no elimine la competencia de la Superintendencia Bancaria", y que "la expresión 'resolver las quejas' se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestación del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no estén sometidas a las recomendaciones del Defensor y, en consecuencia, están en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias".

En lo que se refiere a la regulación del trámite, cabe decir que también se encuadra en lo previsto en la norma reglamentada, en cuanto en ella justamente se prevé que tales quejas y reclamos pueden ser presentadas, a opción del cliente, ante el Defensor del Cliente y, como es apenas obvio, que éste debe darle un trámite en orden a "resolverlas" en el sentido expuesto en la comentada sentencia, para lo cual le otorga unas atribuciones básicas, como son las de recabar la información necesaria para ello, y le fija un término, que es el que se reproduce en las disposiciones impugnadas. El numeral 4.3. de la norma reglamentada precisamente establece que "el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja".

En ese orden, el numeral 4.4. ibídem le impone a las entidades financieras la obligación de suministrarle la información que requiera para atender las aludidas reclamaciones el prever que pueden ser sancionadas, entre oras razones, por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones, lo que también fue declarado exequible en la citada sentencia C-1150 de 2003.

De modo que al estar señalados los extremos de dicho trámite, como son los sujetos, el objeto y el término, el decreto no hace otra cosa que precisar y desarrollar esos extremos, con lo cual no está regulando en modo alguno el derecho de petición, como lo piensa el demandante, sino un asunto privado que la ley ha querido que cuente con un mecanismo que facilite una solución concertada entre las partes por la intervención de un tercero, como lo es el Defensor del Cliente.

En cuanto al carácter de las funciones del Defensor del Cliente, se tiene que al estar dadas esas funciones por la ley y que el decreto no se aparta de ellas, la cuestión se ha de tomar tal como esté configurada o determinada en la ley, y en ese orden la Corte Constitucional ya verificó el carácter de esas funciones, tal como lo han advertido la parte demandada, la tercera impugnante de la demanda y el Ministerio Público, en la sentencia precitada, de modo que la Sala se atiene a lo dicho en ella sobre el particular, y que para mejor ilustración traen los pronunciamientos pertinentes, así:

"19. Como resumen, podemos afirmar lo siguiente: i) el defensor del clienteno cumple ningún tipo de función pública, (subraya de la Sala) ni administrativa, porque la ley no le confirió tal potestad. En efecto, la competencia que le fue atribuida no se enmarca en ninguna de las figuras de delegación, desconcentración o descentralización por colaboración. El tenor literal de las normas aplicables muestra que su naturaleza es eminentemente privada, lo que se sigue de su origen y financiación y sobre todo de la definición legal de sus competencias.

ii) Por lo anterior, sus funciones están restringidas a la vocería de los intereses de los usuarios de los servicios y a la resolución de quejas en interés particular a través de la mediación entre los usuarios y los representantes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Las funciones del defensor del cliente no pueden entonces ser asimiladas o tenidas como funciones propias de control, inspección y vigilancia, o de control de gestión interna, disciplinario personal o institucional, o de cualquier otro tipo de control semejante pues la ley no le ha otorgado tales competencias.

iii) De otro lado, la expresión "resolver las quejas" se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestación del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no estén sometidas a las recomendaciones del Defensor y, en consecuencia, están en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias."

La Sala observa que el decreto reglamentario acusado no se aparta de esa definición y delimitación legal de las atribuciones del Defensor del Cliente, pues en manera alguna le da fuerza vinculante y menos con vocación de cosa juzgada, que es lo propio de la función jurisdiccional, a sus pronunciamientos en relación con los asuntos que conozca y decida en el ejercicio de sus funciones.

Finalmente, la previsión de un suplente tampoco excede la ley reglamentada, pues es claro que de esa forma se busca asegurar la continuidad de la función del Defensor del Cliente y, por ende, asegurar la necesaria ejecución de la ley.

Así las cosas, lo que se evidencia es una interpretación muy personal que hace el actor del alcance o significado de las disposiciones acusadas y que no corresponden a su tenor, de modo que no es cierto que se dé la violación de las normas superiores invocadas como violadas, ya que nada de lo que en ellos se prevé se oponen a las mismas.

En resumen, los cargos de la demanda no prosperan, de allí que se deban negar las pretensiones de la misma, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta sentencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

NIEGANSE las pretensiones de la demanda de nulidad que el ciudadano José Daniel Castrellón Pardo presentó contra el Decreto núm. 690 de 19 de marzo de 2003, "Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 24 de la Ley 795 de 2003", y, en subsidio, contra los apartes de dicho decreto que se subrayan al inicio de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 3 de noviembre de 2005.

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RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETACAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO