Fecha Providencia | 22/06/2006 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Norma demandada: Declaratoria de nulidad parcial del artículo 1º y todo el artículo 2º del Decreto 825 de 2003.
Demandante: ASOCIACION NACIONAL DE ENFERMERAS DE COLOMBIA
PROFESIONAL DE LA ENFERMERIA - Requisito para el registro; requisito de autorización previa por autoridad competente: legalidad / REGISTRO DE ENFERMERAS - Legalidad Decreto 825 de 2003 artículos 1 y 2
A esos preceptos la actora le endilga la violación de los artículos 26 de la Constitución Política y 14 de la Ley 266 de 1996 por considerar que mediante los mismos se estableció un requisito no previsto en la ley para la inscripción en el registro Nacional de Enfermeras, y que la facultad reglamentaria ejercida en ese decreto no permite establecer dicho requisito, consistente en previa obtención de la respectiva autorización del ejercicio de la profesión por parte de la autoridad competente. Según lo reseñado, la disposición acusada tiene como normativa superior inmediata el artículo reglamentado, es decir, el 14 de la Ley 266 de 1996, cuyo tenor es el siguiente: "...". De la lectura del citado artículo pareciera ciertamente que el único requisito que exigiera la ley para registrarse como profesional de la enfermería es el de haber obtenido el título profesional universitario respectivo, o los dos subsidiarios señalados en los numerales 2 y 3. Sin embargo, esa norma se debe interpretar en el contexto de la ley a que pertenece y la normativa que regula esa profesión. En ese orden, se tiene el artículo 22 de la precitada Ley 266 de 1996, el cual precisamente define el ejercicio ilegal de la enfermería como la actividad realizada dentro del campo de esa ley por quien no ostenta la calidad de profesional de enfermería y no esté autorizado debidamente para desempeñarse como tal. Así las cosas, el artículo 14 en comento debe entenderse en el sentido de que la inscripción en el mencionado registro nacional sólo procede respecto de las personas que estén autorizadas previamente por autoridad competente para ejercer la profesión de enfermería, pues si no cuenta con esa autorización no le es posible ejercerla legalmente, y la misma no puede ser posterior al registro por cuanto de suyo éste es una diligencia que sólo da lugar a la expedición de la tarjeta profesional, la que a su vez es un mero medio de acreditar dicho registro, y de indicar que quien la porta, además de ser idóneo, está autorizado para ejercer legalmente la referida profesión. No tiene sentido, ni hay fundamento para ello, que la autorización de la autoridad competente se deba dar después del registro y de la consiguiente expedición de la tarjeta profesional. De suerte que visto el artículo 14 en concordancia con el 22 de la Ley 266 de 1996, los artículos acusados en cuanto hace a la exigencia de la previa autorización para ejercer la profesión de enfermería para poder registrarse como tal, resultan armónicos con el mismo y le dan la precisión y desarrollo que requiere para su cumplida ejecución, sin exceder su contenido, pues el cuestionado requisito está implícito en él, y es sabido que la función de la potestad reglamentaria es explicitar la norma reglamentada y precisar las circunstancias y aspectos pertinentes para su adecuado cumplimiento. En esas circunstancias no viola el artículo reglamentado, ni el artículo 26 de la Constitución Política, por cuanto el requisito que en ellos se prevé se aviene con aquél, en cuanto está previsto en la ley y su exigencia está sustancialmente ligado al requisito del título de idoneidad que en el mismo se exige, título que la ley puede exigir por autorización dada en el canon constitucional anotado, al establecer que "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00391-01
Actor: ASOCIACION NACIONAL DE ENFERMERAS DE COLOMBIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide, en única instancia, la demanda , que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ha interpuesto la ASOCIACIÓN NACIONAL DE ENFERMERAS DE COLOMBIA para que se declare la nulidad parcial del artículo 1º y todo el artículo 2º del Decreto 825 de 2003.
I.- LA DEMANDA
1. Pretensión
La ASOCIACIÓN NACIONAL DE ENFERMERAS DE COLOMBIA en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, interpuso demanda para que se declare la nulidad de los artículos impugnados, el 1º en la parte que se subraya y el 2º en todo su texto, que a la letra dicen:
"Artículo 1º. De la inscripción y registro del profesional de enfermería. La inscripción y el Registro Unico Nacional de quienes ejercen legalmente la profesión de enfermería en Colombia,una vez se obtenga la respectiva autorización del ejercicio por parte de la autoridad competente, deberá realizarse ante la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia ANEC.
"Artículo 2º. Definiciones. Para efectos del presente decreto adóptense las siguientes definiciones:
"Autorización del ejercicio profesional. Es el acto administrativo expedido por parte de las Direcciones Departamentales de Salud o la Secretaría de Salud de Bogotá, D.C., mediante el cual y previo el cumplimiento de requisitos académicos y legales, un profesional en enfermería puede ejercer su profesión en el territorio nacional.
"Registro Unico Nacional. Es la inscripción pública del profesional de enfermería que realiza la ANEC, en una base de datos la cual contendrá entre otros la siguiente información: nombres y apellidos, identificación, domicilio, universidad que le otorgó el título, fecha y número de resolución que lo autoriza ejercer la profesión.
"Tarjeta profesional. Es el documento público expedido por la ANEC mediante el cual se acredita la competencia para ejercer la profesión en el territorio nacional. La tarjeta profesional es un documento personal e intransferible".
2. Hechos y omisiones
Están referidos a los antecedentes jurídicos y administrativos del decreto acusado y a una serie de consideraciones y cuestionamientos jurídicos que la parte actora le hace a las disposición cuestionadas.
3.- Normas violadas y concepto de la violación
El memorialista sostiene que los preceptos demandados violan los artículos 26 de la Constitución Política y 14 de la Ley 266 de 1996 por establecer un requisito adicional a los establecidos en la ley para el ejercicio en Colombia de la profesión de enfermería, como es el que obtenga la respectiva autorización del ejercicio por parte de la autoridad competente. Es la propia ley la que establece esa idoneidad y los requisitos para la misma, y no puede el Gobierno Nacional, sin facultad legal y desbordando dicha ley fijar otros requisitos adicionales.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.- El Ministerio de la Protección Social fue vinculado al proceso en representación de la Nación, y mediante apoderado contestó la demanda asumiendo la defensa del acto acusado, exponiendo al efecto una reseña histórica de la autorización y registro de la profesión, hasta llegar a la Ley 266 de 1996, cuyo artículo 14 señala que el registro como profesional de la mediciana se acredita con la tarjeta profesional, en relación con lo cual el memorialista confunde autorización del ejercicio profesional con el registro como profesional, siendo que el primero es un acto administrativo expedido por las Direcciones Departamentales de Salud o la secretaría de Salud de Bogotá, y el segundo es una estadística general de egresados que en el caso de las enfermeras es responsabilidad de la Asociación Colombiana de Enfermeras ANEC, y es el registro que se acredita con la tarjeta profesional. La falta del primero impide el ejercicio de la misma y su otorgamiento no puede estar en manos de particulares, pues el Estado no puede delegar en ellos esa función; mientras que la falta del registro no impide ese ejercicio.
Por consiguiente solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.
III.- ALEGATOS PARA FALLO
La parte demandada, única que se pronunció en esta oportunidad, ratifica las razones de defensa de la disposición acusada.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público hace un resumen de la actuación procesal y trae a colación la norma reglamentada, para concluir que una cosa es la inscripción y registro profesional de enfermería en Colombia y otra la autorización del ejercicio profesional, y dentro de la normativa que regula esos aspectos no se observa que el Gobierno hubiera excedido su potestad reglamentaria, porque fue la misma ley la que puso a cargo de la Asociación Nacional de Enfermeras llevar el registro único nacional de quienes ejercen esa profesión, registro que sólo puede darse para quienes han obtenido la autorización para ese ejercicio, la cual se otorga según el artículo 1º del Decreto 1352 de 2000. Luego no se ha establecido requisito adicional alguno. Por ello considera que los cargos no están llamados a prosperar y solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.
V.- CONSIDERACIONES
1. El acto acusado
Mediante el citado Decreto 825 de 2003 se reglamenta el parágrafo del artículo 14 de la Ley 266 de 1996, y fue expedido por el Presidente del la República en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de la establecida en el artículo 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
De acuerdo con las facultades que sirvieron de fundamento para su expedición y lo invocado en su parte motiva, se trata, sin lugar a dudas, de un decreto reglamentario y, como tal, constituye un acto administrativo de carácter general y de orden nacional, por lo cual su control corresponde a esta jurisdicción en acción de simple nulidad en proceso de única instancia.
De él se pide la nulidad del aparte subrayado de su artículo 1º y de todo el artículo 2º, atrás enunciados.
2. Examen de los cargos
2.1. A esos preceptos la actora le endilga la violación de los artículos 26 de la Constitución Política y 14 de la Ley 266 de 1996 por considerar que mediante los mismos se estableció un requisito no previsto en la ley para la inscripción en el registro Nacional de Enfermeras, y que la facultad reglamentaria ejercida en ese decreto no permite establecer dicho requisito, consistente en previa obtención de la respectiva autorización del ejercicio de la profesión por parte de la autoridad competente.
2.2. Según lo reseñado, la disposición acusada tiene como normativa superior inmediata el artículo reglamentado, es decir, el 14 de la Ley 266 de 1996, cuyo tenor es el siguiente:
"Artículo 14. Requisitos para el registro. La Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia, ANEC, registrará como profesionales de enfermería a quien cumpla los siguientes requisitos:
"1. Acredite título universitario de enfermera expedido por una institución de educación superior universitaria colombiana, reconocida por el Gobierno Nacional, o
"2. Acredite la convalidación del título universitario de enfermera, expedido por universidad extranjera que corresponda a estudios universitarios de enfermería, o
"3. Quien con anterioridad a la vigencia de la presente ley haya obtenido tarjeta como profesional universitario de enfermería, expedida por el Ministerio de Salud, o las secretarías de salud respectivas.
"Parágrafo. El registro como profesional de enfermería se acreditará con la Tarjeta Profesional que se expedirá de acuerdo a la reglamentación correspondiente".
De la lectura del citado artículo pareciera ciertamente que el único requisito que exigiera la ley para registrarse como profesional de la enfermería es el de haber obtenido el título profesional universitario respectivo, o los dos subsidiarios señalados en los numerales 2 y 3.
Sin embargo, esa norma se debe interpretar en el contexto de la ley a que pertenece y la normativa que regula esa profesión. En ese orden, se tiene el artículo 22 de la precitada Ley 266 de 1996, el cual precisamente define el ejercicio ilegal de la enfermería como la actividad realizada dentro del campo de esa ley por quien no ostenta la calidad de profesional de enfermería y no esté autorizado debidamente para desempeñarse como tal.
Así las cosas, el artículo 14 en comento debe entenderse en el sentido de que la inscripción en el mencionado registro nacional sólo procede respecto de las personas que estén autorizadas previamente por autoridad competente para ejercer la profesión de enfermería, pues si no cuenta con esa autorización no le es posible ejercerla legalmente, y la misma no puede ser posterior al registro por cuanto de suyo éste es una diligencia que sólo da lugar a la expedición de la tarjeta profesional, la que a su vez es un mero medio de acreditar dicho registro, y de indicar que quien la porta, además de ser idóneo, está autorizado para ejercer legalmente la referida profesión. No tiene sentido, ni hay fundamento para ello, que la autorización de la autoridad competente se deba dar después del registro y de la consiguiente expedición de la tarjeta profesional.
De suerte que visto el artículo 14 en concordancia con el 22 de la Ley 266 de 1996, los artículos acusados en cuanto hace a la exigencia de la previa autorización para ejercer la profesión de enfermería para poder registrarse como tal, resultan armónicos con el mismo y le dan la precisión y desarrollo que requiere para su cumplida ejecución, sin exceder su contenido, pues el cuestionado requisito está implícito en él, y es sabido que la función de la potestad reglamentaria es explicitar la norma reglamentada y precisar las circunstancias y aspectos pertinentes para su adecuado cumplimiento.
En esas circunstancias no viola el artículo reglamentado, ni el artículo 26 de la Constitución Política, por cuanto el requisito que en ellos se prevé se aviene con aquél, en cuanto está previsto en la ley y su exigencia está sustancialmente ligado al requisito del título de idoneidad que en el mismo se exige, título que la ley puede exigir por autorización dada en el canon constitucional anotado, al establecer que "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio.La ley podrá exigir títulos de idoneidad.
Además, el mismo precepto supremo manda que "Las autoridades competentes" inspeccionen y vigilen "el ejercicio de las profesiones", y en este caso la autorización para el ejercicio de la profesión por una autoridad determinada y facultada para ello, es un instrumento o forma de hacer efectiva esa inspección y vigilancia.
Además, como se puso de presente en el auto admisorio de la demanda a propósito de la solicitud de suspensión provisional de los artículos enjuiciados, no debe perderse de vista que la autorización es un medio de la función policiva administrativa, que en relación con las profesiones es justamente la establecida en el artículo 26 de la Constitución Política, y como tal, en concordancia con esa norma constitucional, se ha de entender que para efectos del ejercicio de la aludida profesión la autorización debe darse con anterioridad al aludido registro.
Así las cosas, la Sala no encuentra que la norma acusada exceda o se oponga o restrinja las normas de orden legal reglamentadas, sino que por el contrario cumple con el fin que le corresponde por mandato del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, esto es, procurar la cumplida ejecución de las leyes.
En consecuencia, la Sala concluye que los cargos no tienen vocación de prosperar, de allí que deba negar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
NIÉGASE la pretensión de la demanda presentada por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE ENFERMERAS DE COLOMBIA para que se declare la nulidad parcial del artículo 1º y todo el artículo 2º del Decreto 825 de 2003.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 22 de junio de 2006.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN