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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000882SENTENCIAPRIMERA20030030601201126/05/2011SENTENCIA__PRIMERA__20030030601__2011_26/05/2011100008822011CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera Ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadMARÍA CLAUDIA ROJAS LASSOCARLOS NAHÚN PÉREZ ARÉVALOAcción de nulidad contra los artículos 502 y 502-1 del Decreto 2685 de 1999, por el cual se modifica la legislación aduanera.Identificadores10010000883true1167Versión original10000883Identificadores

Fecha Providencia

26/05/2011

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Norma demandada:  Acción de nulidad contra los artículos 502 y 502-1 del Decreto 2685 de 1999, por el cual se modifica la legislación aduanera.

Demandante:  CARLOS NAHÚN PÉREZ ARÉVALO


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011)

Ref.: Expediente 2003-00306-01

Actora: CARLOS NAHÚN PÉREZ ARÉVALO

Se decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por el ciudadano CARLOS NAHÚN PÉREZ ARÉVALO contra los artículos 502 y 502-1 del Decreto 2685 de 1999,[1] por el cual se modifica la legislación aduanera.

I. LA DEMANDA

1.1. LA NORMA ACUSADA

Es del siguiente tenor:

"DECRETO 2685 DE 1999

(28 de diciembre)

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Por el cual se modifica la Legislación Aduanera.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en uso de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3o. de la Ley 6a. de 1971 y 2o. de la Ley 7a. de 1991, oído el Consejo Superior de Comercio Exterior y,

CONSIDERANDO:

Que el Gobierno Nacional está comprometido con las políticas que permitan fortalecer la inserción de la economía colombiana en los mercados internacionales, facilitando y agilizando las operaciones de comercio exterior;

Que con el propósito de brindar transparencia, claridad y certeza a los usuarios del comercio exterior, las operaciones aduaneras deben armonizarse y simplificarse a través de una legislación que las recoja en su integridad y consulte las tendencias legislativas internacionales;

Que para el efecto y en cumplimiento de nuestra Carta Política, en la elaboración del presente Decreto se atendieron las Leyes Marco en materia aduanera y de comercio exterior y los convenios internacionales; y se consultó la legislación comparada y las propuestas del sector privado, para garantizar un equilibrio entre el fortalecimiento del control, la fiscalización aduanera y la eficiente prestación del servicio;

Que de acuerdo a los anteriores lineamientos, se introducen las modificaciones al régimen de aduanas, mediante las siguientes disposiciones,

DECRETA:

(…)

TITULO XV.

REGIMEN SANCIONATORIO

(…)

CAPITULO XIII.

CAUSALES DE APREHENSION Y DECOMISO DE MERCANCIAS

ARTICULO 502. CAUSALES DE APREHENSIÓN Y DECOMISO DE MERCANCÍAS.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

<Numeral 1. modificado por el artículo 48 del Decreto 1232 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:>

1. En el Régimen de Importación:

1.1 Cuando se oculte o no se presente a la autoridad aduanera mercancías que han arribado al territorio aduanero nacional, salvo cuando las mercancías estén amparadas con documentos de destino a otros puertos.

1.2 Cuando el ingreso de mercancías se realice por lugares no habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, salvo que se configure el arribo forzoso legítimo a que se refiere el artículo 1541 del Código de Comercio.

1.3 <Numeral modificado por el artículo 31 del Decreto 2101 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando las mercancías lleguen al territorio aduanero nacional sin que se haya entregado la información del Manifiesto de Carga, y sin que se haya entregado la información de los documentos de transporte, los documentos master y consolidadores, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, antes presentarse el aviso de llegada del medio de transporte al territorio aduanero nacional.

1.4 <Numeral modificado por el artículo 31 del Decreto 2101 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando el transportador o el Agente de Carga Internacional no informe a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 98 del presente decreto, acerca de los sobrantes detectados en el número de bultos o sobre el exceso en el peso si se trata de mercancía a granel, respecto de lo consignado en el manifiesto de carga o en los documentos que los adicionen, modifiquen o expliquen; o no informe sobre el ingreso de carga amparada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga.

1.5 <Numeral modificado por el artículo 31 del Decreto 2101 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando el transportador o el agente de carga internacional no entregue en la oportunidad legal los documentos de transporte que justifiquen las inconsistencias informadas a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los casos de sobrantes en el número de bultos o exceso en el peso en la mercancía a granel, respecto de lo consignado en el manifiesto de carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o corrijan, o en los casos de mercancía soportada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga.

1.6 <Numeral modificado por el artículo 6 del Decreto 1161 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una Planilla de Envío, Factura de Nacionalización o Declaración de Importación, o no corresponda con la descripción declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la Declaración de Importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripción, salvo que estos últimos se hayan subsanado en la forma prevista en los numerales 4 y 7 del artículo 128 y en los parágrafos primero y segundo del artículo 231 del presente decreto, en cuyo caso no habrá lugar a la aprehensión.

1.7 Cambiar la destinación de mercancía que se encuentre en disposición restringida a lugares, personas o fines distintos a los autorizados.

1.8 Enajenar sin autorización de la Aduana, cuando esta se requiera, mercancías introducidas bajo la modalidad de importación con franquicia.

1.9 Enajenar mercancía importada bajo la modalidad de importación temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación-Exportación, mientras se encuentre en disposición restringida, a personas o fines diferentes a los autorizados.

1.10 No dar por terminada dentro de la oportunidad legal, la modalidad de importación temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación-Exportación.

1.11 Encontrar en la diligencia de inspección aduanera cantidades superiores o mercancías diferentes a las declaradas.

1.12 Cuando transcurrido el término a que se refiere el numeral 4 del artículo 128 del presente decreto, no se presente Declaración de Legalización respecto de las mercancías sobre las cuales, en la diligencia de inspección aduanera, se hayan detectado errores u omisiones parciales en la serie o número que las identifican.

1.13 Cuando transcurrido el término a que se refiere el numeral 7 del artículo 128 del presente decreto, no se presente Declaración de Legalización respecto de las mercancías sobre las cuales, en la diligencia de inspección aduanera, se hayan detectado errores u omisiones en la descripción diferentes a la serie o número que las identifican, o descripción incompleta que impida su individualización.

1.14 <Numeral modificado por el artículo 17 del Decreto 4136 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> La mercancía importada temporalmente a corto plazo para reexportación en el mismo Estado, cuando vencido el término señalado en la Declaración de importación, no se haya terminado la modalidad.

1.15 No exportar dentro del plazo establecido por la autoridad aduanera, los bienes resultantes de la transformación, procesamiento o manufactura industrial de las mercancías importadas temporalmente para procesamiento industrial, salvo que se pruebe su destrucción, su importación ordinaria, o que las materias primas e insumos se hubieren reexportado, destruido o sometido a importación ordinaria.

1.16 No reexportar el vehículo de turismo importado temporalmente dentro del plazo autorizado.

1.17 Cuando haya lugar a la efectividad de la garantía por incumplimiento de las obligaciones inherentes a la modalidad de importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital.

1.18 Alterar la identificación de mercancías que se encuentren en disposición restringida.

1.19 Cuando el viajero omita declarar equipaje sujeto al pago del tributo único y la autoridad aduanera encuentre mercancías sujetas al pago del mismo, o mercancías en mayor valor o cantidad a las admisibles dentro del equipaje con pago del tributo único, o mercancías diferentes a las autorizadas para la modalidad de viajeros, o el viajero no cumple las condiciones de permanencia mínima en el exterior, procederá la aprehensión y decomiso o, cuando se destinen al comercio mercancías introducidas bajo la modalidad de viajeros.

1.20 <Numeral derogado por el artículo 12 del Decreto 111 de 2010>

1.21 <Numeral modificado por el artículo 9 del Decreto 4431 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Almacenar en los depósitos habilitados mercancías no consignadas al titular del depósito o distintas a las permitidas por las normas aduaneras para cada uno de estos.

1.22 No regresar al territorio insular dentro del término previsto en el artículo 421 del presente decreto, los vehículos, máquinas y equipos y las partes de los mismos, que hayan salido temporalmente del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina hacia el territorio continental.

1.23 Someter al sistema de envíos desde el Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina o desde las Zonas de Régimen Aduanero Especial, mercancías que superen los cupos establecidos en este decreto y,

1.24 <Numeral modificado por el artículo 6 del Decreto 1161 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en ejercicio de las facultades establecidas en el literal e) del artículo 470 del presente Decreto, se ordene el registro de los medios de transporte en aguas territoriales, y se adviertan circunstancias que podrían derivar en el incumplimiento de las normas aduaneras, tributarias o cambiarias, o en la ilegal introducción de mercancías al territorio aduanero nacional.

1.25 <Numeral adicionado el artículo 10 del Decreto 4431 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando dentro de los términos a que se refiere el numeral 9 del artículo 128 del presente Decreto, o dentro de los procesos de control posterior se determine que los documentos soporte presentados no corresponden con la operación de comercio exterior declarada o, cuando vencidos los términos señalados en los numerales 6 y 9 del mismo artículo no se presentaron en debida forma los documentos soporte que acreditan que no se encuentra incurso en restricción legal o administrativa.

<Inciso adicionado por el artículo 6 del Decreto 3555 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Tratándose de documentos soporte, cuando se encuentre que los mismos no corresponden a los originalmente expedidos, o se encuentren adulterados o contengan información que no se ajuste a la operación de comercio exterior declarada.

1.26 <Numeral adicionado el artículo 10 del Decreto 4431 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se encuentren mercancías de prohibida importación en el territorio aduanero nacional.

1.27 <Numeral modificado por el artículo 31 del Decreto 2101 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se encuentre mercancía descargada no amparada en un documento de transporte.

1.28 <Numeral adicionado por el artículo 4 del Decreto 3273 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en desarrollo del control posterior se encuentre que la mercancía no cuenta con las etiquetas requeridas en los reglamentos técnicos, o con los rotulados, estampillas, leyendas o sellos determinados en las disposiciones legales vigentes, o cuando tales etiquetas, rotulados, estampillas, leyendas o sellos no cumplan con los requisitos exigidos en las normas vigentes, o los mismos presenten evidencia de adulteración o falsificación.

1.29 <Numeral derogado por el artículo 7 del Decreto 1299 de 2006>

2. En el Régimen de Exportación:

2.1. <Numeral derogado por el artículo 58 del Decreto 1232 de 2001>.

2.2. Transportar mercancías con destino a la exportación por rutas diferentes a las autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales;

2.3. <Numeral derogado por el artículo 58 del Decreto 1232 de 2001>.

2.4. <Numeral derogado por el artículo 58 del Decreto 1232 de 2001>.

2.5 Movilizar café sin la Guía de Tránsito vigente o por lugares distintos a los autorizados en la Guía.

3. En el régimen de tránsito.

3.1. Cuando en la diligencia de reconocimiento o inspección, se encuentre carga en exceso respecto de la amparada en el documento de transporte.

3.2. No entregar la mercancía sometida al régimen de tránsito aduanero al depósito o a la Zona Franca.

3.3. Cuando el depósito encuentre mercancías en exceso al momento de recibir la carga del transportador.

3.4. Cuando durante la ejecución de una operación de tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieren obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidas a las restricciones de que trata el artículo 358o. del presente Decreto.

ARTÍCULO 502-1. IMPROCEDENCIA DE LA CORRECCIÓN DE LA FACTURA DE NACIONALIZACIÓN Y DE LA LEGALIZACIÓN.

<Artículo derogado por el artículo 12 del Decreto 111 de 2010>

<Legislación Anterior>

ARTÍCULO 502-1. OTRAS CAUSALES DE APREHENSIÓN. Cuando se introduzcan al resto del territorio aduanero nacional mercancías procedentes de las Zonas de Régimen Aduanero Especial, bajo la modalidad de envíos o de viajeros, con precios inferiores a los precios oficiales o al margen inferior de los precios estimados establecidos por la Dirección de Aduanas, habrá lugar a su aprehensión y decomiso.

En estos casos no procede la corrección de la Factura de Nacionalización, ni la legalización de la mercancía

1.2NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

El ciudadano CARLOS NAHÚN PÉREZ ARÉVALO considera que las normas demandadas acusadas violan los artículos 2, 13, 28, 29, 93, 150 y 243 de la Constitución Política, y el artículo 2 de la Ley 10 de 1978, pues la facultad de establecer las causales de aprehensión y decomiso de mercancías es de reserva legal, esto es, de competencia del legislador; por lo tanto, no pueden ser adoptadas mediante decretos reglamentarios.

Del texto de las normas invocadas como violadas, se evidencia que el ejecutivo tiene una facultad amplia y permanente para reglamentar todo lo relacionado en materia aduanera; sin embargo, las normas atinentes a las causales de aprehensión y decomiso de mercancías, deben estar ajustadas a lo que la ley haya dispuesto en desarrollo de la política fiscal. Admitir lo contrario implicaría aceptar que las disposiciones demandadas tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, lo cual no encuentra sustento constitucional alguno.

El ejecutivo mediante las normas acusadas invadió la órbita propia del legislador, incurriendo en exceso al ejercer la potestad reglamentaria de las Leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, ya que creó causales de aprehensión y decomiso de mercancías por conducto de un decreto reglamentario, cuando debió hacerlo el legislador.

La causal de aprehensión y decomiso de mercancías establecida en el numeral 1.24 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 consistente en que, cuando la DIAN ordene el registro de los medios de transporte en aguas territoriales, y se adviertan circunstancias que puedan derivar el incumplimiento de normas aduaneras, tributarias o cambiarias, o en la ilegal introducción de mercancías al territorio aduanero nacional, viola la intimidad personal y familiar de las personas, el buen nombre y domicilio de los tripulantes de una nave de bandera extranjera, porque según lo dispuesto en la norma demanda no se requiere orden judicial alguna para llevar a cabo el allanamiento, inspección y registro de las naves de bandera extranjera

II. CONTESTACIONES

2.1. La DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN- mediante apoderada, sostuvo que las causales de aprehensión y decomiso de mercancías previstas en los artículos 502 y 502-1 del Decreto 2685 de 1999 son disposiciones concernientes al régimen de aduanas.

El artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política dispone que el Congreso puede a través de leyes marco, señalar los objetivos y criterios a los cuales el Gobierno debe sujetarse, entre otros eventos, para modificar por razones de política comercial todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin hacer distinción alguna. Ello significa que el Gobierno Nacional puede establecer taxativamente las causales de aprehensión y decomiso de mercancías, al considerarse parte integrante del régimen aduanero.

El actor desconoce la facultad conferida por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución al Presidente de la República, para modificar si es necesario, toda la legislación aduanera, máxime cuando las causales de aprehensión y decomiso de mercancías se apoyan en leyes marco a través de las cuales el Congreso de la República ha respetado la iniciativa que en dichas materias le corresponde al Gobierno.

El mismo Estatuto Aduanero en el artículo 469 establece la competencia de la DIAN para adelantar las investigaciones y desarrollar los controles necesarios para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas aduaneras.

Para que se den los supuestos de la causal de aprehensión y decomiso de que trata el numeral 1.24 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, es necesario que existan indicios graves que permitan que las autoridades aduaneras concluyan que la mercancía se encuentra en estado de ilegalidad por no encontrarse amparada en un manifiesto de carga.

2.2. Mediante apoderada, el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO puso de presente que el Gobierno Nacional es competente para modificar el régimen de aduanas, con sujeción a los criterios y principios generales señalados en la ley marco y por razones de política comercial, lo cual implica que el Gobierno Nacional no pueda modificar el régimen aduanero por razones de política fiscal.

De la lectura de los artículos 502 y 502-1 del Decreto 2685 de 1999, se evidencia que son un desarrollo de los principios generales señalados en el artículo 2 de la Ley 7 de 1991, en especial en los numerales 4 y 5, ya que con su tipificación, el Gobierno Nacional pretende proteger la producción nacional mediante la aprehensión y el decomiso de las mercancías que ingresen al territorio aduanero nacional, sin cumplir con las formalidades que exigen las normas aduaneras y en este contexto desarrollan una política comercial y no fiscal, como erróneamente lo aprecia el actor, puesto que su finalidad no es impositiva, en el sentido de constituir una fuente de exacción fiscal, pues si así fuera, se estaría desconociendo la función constitucional privativa del legislador de establecer tributos.

Los artículos 502 y 502-1 demandados están acordes con lo establecido en los artículos 189 numeral 25 y 150 numerales 1, 2, 10 y 19 literal c) de la Constitución Política, pues tratándose de modificar el régimen de aduanas, la competencia está distribuida en el Congreso y el Presidente de la República.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Los apoderados de la DIAN y del MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda respectivamente.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación aclaró que en el caso presente, el Decreto 2685 de 1999 no fue expedido en uso de las facultades que le confiere al Presidente de la República en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, sino en virtud de la potestad que le otorga el artículo 189 numeral 25 ibidem, lo que significa que la norma acusada es un decreto reglamentario especial porque desarrolla una ley marco, como lo son las Leyes 6 de 1971 y 7 de 1991.

Se tiene entonces, que el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política faculta al Congreso de la República para dictar normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales el Gobierno debe sujetarse para regular el comercio exterior.

A su vez, el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política faculta al Presidente de la República para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, y para regular el comercio exterior.

Lo anterior significa, que en materia de comercio exterior, la competencia es compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, por cuanto el primero fija las políticas generales, y el segundo regula de acuerdo con las directrices fijadas, todos lo relacionado con el régimen de aduanas y al comercio exterior.

La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 2 de octubre de 1997 (Expediente: 4431, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa) se pronunció sobre la facultad otorgada al Presidente de la República para regular el régimen aduanero, sosteniendo que la atribución, tal como está otorgada, no puede entenderse sino referida a todo el régimen aduanero, puesto que no se hace salvedad o excepción alguna en cuanto a las materias o asuntos que trata.

Entonces, el Presidente de la República sí es competente para regular todo lo relacionado con el régimen aduanero, en virtud de las amplias facultades conferidas por el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política, como se anotó.

El hecho de haber establecido los eventos en los cuales hay lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías, el Gobierno nacional ejerció la competencia que le ha sido asignada por virtud de la Constitución Política en materia de regulación del régimen de aduanas.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El ciudadano CARLOS NAHÚN PÉREZ ARÉVALO considera que los artículos 502 y 502-1 del Decreto 2685 de 1999 violan los artículos 2, 13, 28, 29, 93, 150 y 243 de la Constitución Política y 2 de la Ley 10 de 1978, pues la facultad de establecer las causales de aprehensión y decomiso de mercancías es de reserva legal, esto es, de competencia del legislador; por lo tanto, no pueden ser adoptadas mediante decretos reglamentarios.

El Decreto 2685 de 1999 "por el cual se modifica la Legislación Aduanera", fue expedido por el Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Comercio Exterior, en uso de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 1890 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, oído el Consejo Superior de Comercio Exterior.

De sus fundamentos invocados cabe advertir que se está ante uno de los decretos que desarrollan o reglamentan leyes marcos, de cuyo alcance reglamentario la Corte Constitucional ha sostenido mediante sentencia C-860/07 lo siguiente:

"Las leyes marco representan una técnica de producción normativa compartida entre el Legislativo y el Ejecutivo que desarrolla el principio de colaboración armónica previsto en el artículo 113 de la Constitución. En virtud de ella, el Congreso limita su papel a la expedición de normas marco o generales, donde fija las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, dejando a Gobierno Nacional la tarea de precisar y completar esta regulación a través de decretos que desarrollan la ley marco. El empleo de esta técnica se justifica por la existencia de asuntos que es preciso regular de manera ágil y oportuna, por estar sometidos a variables en constante transformación, y para los cuales se requiere además la aplicación de conocimientos altamente especializados. Esta forma de producción normativa atenúa la cláusula general de competencia legislativa que la Constitución atribuye al Congreso, ya que en relación con las materias objeto de ley marco, el Legislativo no puede regular exhaustivamente la materia, sino circunscribirse a fijar pautas generales. De modo correlativo, ella amplía el ámbito de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, puesto que le faculta ya no sólo para disciplinar aquellos aspectos necesarios para el cabal cumplimiento de las leyes, sino que le encomienda la tarea de completar la legislación atendiendo a las directrices generales fijadas por el Congreso. Los decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios por la mayor amplitud de las facultades regulatorias que caracteriza a los primeros. En relación con este tipo de decretos la Corte ha explicado que "gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar-", pero "no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva."

Asimismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, sostuvo[2]:

"(...) por sus características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que la Carta le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria ordinaria,tanto que puede ser vista como una facultad propiamente reguladora en determinadas materias, más que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco…" (subrayado fuera de texto)

En las normas acusadas no se está ejerciendo la potestad reglamentaria general prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, sino la especial de regulación de la actividad aduanera y el comercio exterior, con sujeción a la Constitución y a la ley marco, dada al Presidente de la República en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 150, numeral 19, literales b) y c) ibidem, que consagran:

CONSTITUCIÓN POLITICA

"ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…)

b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la Repúblicanone

c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanasnone (…)"

"ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…)

25. Organizar el Crédito Públiconone reconocer la deuda nacional y arreglar su servicionone modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanasnone regular el comercio exteriornone y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley."

Así lo sostuvo la Sala en sentencia de 3 de marzo del año en curso[3], al estudiar la legalidad de la causal de aprehensión y decomiso de mercancías prevista en el artículo 502 numeral 3.4. del Decreto 2685 de 1999.

Justamente la Sala en sentencia de 17 de septiembre de 2004[4] mantuvo la posición adoptada por la misma en sentencia de 2 de octubre de 1997[5], mediante la cual precisó los requisitos de las facultades del Presidente de la República para adoptar disposiciones concernientes al régimen aduanero y sostuvo lo siguiente:

"Sirve traer el contenido en la sentencia de 2 de octubre de 1997, expediente núm. 4431, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa, en cuanto se dijo lo siguiente: "la facultad sub lite está determinada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, pudiéndose delimitar dentro de los siguientes parámetros, en lo que hace al régimen de aduanas: a. Las modificaciones, o lo que es igual, las disposiciones que adopte el Gobierno con fundamento en dicha facultad deben corresponder al régimen aduanero, es decir, que regulen algún aspecto de las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, ya sea autorizando, permitiendo, prohibiendo, ordenando, como ocurre con cualquier regulación jurídica, todo lo cual conlleva atribuciones y deberes por una parte; y por la otra, consecuencias jurídicas que pueden adoptar la forma de sanciones, ya sean apreciadas como sanciones administrativas, que es la manera usual de formalizarlas, o como ejecución de la prenda o garantía legal que recae sobre las mercancías importadas, y que es lo que subyace en las sanciones administrativas relativas al incumplimiento de las obligaciones tributarias aduaneras. "...".`... el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías'". b. Deben sujetarse a las normas generales, y dentro de los objetivos y criterios que para su ejercicio adopte el Congreso de la República, plasmados en lo que la doctrina ha dado en denominar leyes marco; y por último, c. Deben obedecer a razones de política comercial, condición ésta que como atrás se anotó, no existía en la Constitución de 1.886 (arts. 76 - 22 y 120 - 22). A este respecto, la Corte Constitucional ha dicho que "La Constitución al autorizar el empleo de leyes marcos y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por razones de política comercial" está limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal - o impositiva, agregaría la Sala - o se persigan objetivos de esta estirpe" (Sentencia C-510 de 3 de septiembre de 1.992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) En resumen, los supuestos específicos, o sea, descontando la sujeción general a la Constitución, que permiten ejercer la susodicha atribución, actualmente son: que la materia o asunto regulado pertenezcan al régimen de aduanas, que no sean contrarias a las leyes marco respectivas, y que obedezcan a un motivo que corresponda a política comercial."

De modo que, el instrumento de la expedición de este tipo de normas por parte del Presidente de la República, en ejercicio de sus funciones propias, fue establecido en la Constitución Política de 1991 por medio de su artículo 189 numeral 25, según el cual el Ejecutivo tiene facultades para modificar y establecer las disposiciones inherentes a la materia aduanera y de comercio exterior. El texto de la norma, en lo pertinente, es como sigue:

«Artículo 189.- Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes alrégimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.» (Negrilla fuera del texto).

El Presidente de la República, con la firma del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,en ejercicio de esta facultad, expidió el Decreto 2685 de 1999, que modificó el régimen de aduanas y, específicamente, en sus artículos 502 y 502-1 señaló las causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

En consecuencia, la Sala no advierte que el decreto acusado hubiera invadido la competencia del Congreso de la República, razón por la cual es del caso denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

Primero: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de mayo de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO


[1] Publicado en el Diario Oficial 43.834 de 30 de diciembre de 1999.

[2]Sentencia de 23 de julio de 1996, Expediente S-612, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

[3] Expediente: 2006-00011. Actor: JAVIER HERNANDO MUÑOZ SEGOVIA. M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

[4] Expediente: 2003-00025. Actor: HUMBERTO DE JESÚS LONGAS LONDOÑO. M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

[5] Expediente: 4431. Actor: PABLO J. CÁCERES CORRALES y GUILLERMO CHAÍN LIZCANO. M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.