Fecha Providencia | 13/03/2013 |
Sala: -- Seleccione --
Consejero ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Norma demandada: Decreto 820 de 1999
Demandante: JOSE MIGUEL CALDERON LOPEZ
COSA JUZGADA - Regulación del comercio exterior y modificación de sus aranceles
De lo anterior se colige que, el cargo principal propuesto por el actor en el presente proceso, ya fue planteado en el proceso que culminó con la sentencia de 1° de agosto de 2002 mencionada. En aquella oportunidad, como en la presente, se alega que la expedición del acto acusado no estuvo precedida de importaciones de arroz provenientes del Ecuador . De otra parte, la Sala observa que la expedición del Decreto acusado se fundamentó en la facultad que el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política le otorga al Presidente de la República para regular el comercio exterior y modificar los aranceles, competencia que ha sido desarrollada a través de las leyes 6 de 1971«Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas» y 7 de 1991, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe ajustarse el Gobierno nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 25 / LEY 6 DE 1971 / LEY 7 DE 1991 - ANTICULO 2 NUMERAL 5 / ACUERDO DE CARTAGENA - ARTICULO 109
NOTA DE RELATORIA:Cosa juzgada, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1 de agosto de 2002, Exp. 5716, MP. Camilo Arciniegas Andrade.
NORMA DEMANDADA:DECRETO 820 DE 1999 (7 de mayo) – GOBIERNO NACIONAL
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00124-01
Actor: JOSE MIGUEL CALDERON LOPEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide en única instancia la demanda interpuesta por el señor JOSÉ MIGUEL CALDERÓN LÓPEZ, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto 820 de 7 de mayo de 1999, por el cual se establece una medida de salvaguardia, expedido por el Gobierno Nacional.
I.- LA DEMANDA.
I.1-Solicita el actor que se declare la nulidad del Decreto 820 de 7 de mayo de 1999,“Por el cual se dicta una medida de salvaguardia”,expedido por el Gobierno Nacional.
I.2-En síntesis, el actor señaló los siguientes hechos:
Que el Congreso de la República aprobó mediante la Ley 8ª de 1973, el Acuerdo de Integración Subregional Andino o Acuerdo de Cartagena, suscrito entre Colombia, Perú, Ecuador, Venezuela y Bolivia, cuya última modificación fue aprobada por la Ley 323 de 1996, conformándose así la Comunidad Andina.
Que entre los objetivos del Acuerdo se encuentra el establecimiento de una zona de libre comercio conformada por los cinco Países Miembros, por lo que los artículos 71 a 89 disponen un Programa de Liberación Comercial intrarregional, cuyo objetivo es eliminar los gravámenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de los productos originarios del territorio de cualquier País Miembro.
Que el artículo 72ídem,define los conceptos de “gravámenes” y “restricciones”, entendiendo por esto último, “cualquier medida de carácter administrativo, financiero o cambiario mediante la cual un País Miembro impida o dificulte las importaciones, por decisión unilateral”, y los artículos 107 a 111 del Capítulo IX denominado “Cláusulas de Salvaguardia”, autorizan a los Países Miembros el establecimiento de éstas, es decir de la adopción excepcional de restricciones al comercio en la Subregión, bajo las precisas y restrictivas condiciones previstas.
Que la cláusula de salvaguardia autorizada por el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, se refiere al hecho de que ocurran importaciones de productos originarios de la Región en cantidades o condiciones que causen perturbación en la producción nacional de productos específicos del País Miembro.
Indica que el Gobierno Nacional manifestó en la motivación del acto acusado, que las condiciones de precio de las importaciones de arroz originarias de Ecuador perturbaban el mercado interno de arroz, por lo que ordenó aplicar una medida de salvaguardia a las importaciones de arroz provenientes de este país que consistió en un contingente de 76.557 toneladas de arroz en términos de paddy seco.
Expresa que durante los meses previos a la expedición del acto acusado, no se produjeron importaciones de arroz del Ecuador a Colombia, dado que éstas se suspendieron desde el 25 de noviembre de 1998 hasta el 6 de mayo de 1999 por virtud de la Resolución núm. 2233 de 25 de noviembre de 1998, expedida por el ICA.
Que la medida de salvaguardia adoptada por el Gobierno, constituye una restricción indebida al comercio subregional, porque es evidente que al momento de imponerse expiraba la vigencia de la Resolución núm. 2233 de 25 de noviembre de 1998, que suspendió desde la fecha anotada los permisos fitosanitarios para importar arroz del Ecuador, hasta el 6 de mayo de 1999.
I.3-Considera que el Decreto acusado núm. 820 de 7 de mayo de 1999 violó el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, porque esta disposición supone inexorablemente la realización efectiva de importaciones previas a la adopción de la salvaguardia y que originen perturbación.
Alega que la expedición del Decreto demandado no estuvo precedida de importaciones de arroz proveniente del Ecuador, porque éstas se encontraban suspendidas, por lo que, a su juicio, el Gobierno Nacional interpretó y aplicó mal el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, razón por la cual el Decreto acusado vulnera dicha norma y debe ser anulado.
Que, además, viola las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991 y el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, porque la aplicación de las medidas relativas al comercio internacional autorizadas por dichas leyes, no puede consistir en una salvaguardia ilegal que viola los compromisos internacionales y las normas de la Comunidad Andina, directamente aplicables en el derecho interno.
II.- TRAMITE DE LA ACCIÓN.
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1.- CONTESTACION DE LA DEMANDA.
II.1.1. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se opuso a las pretensiones de la demanda.
Propone la excepción de cosa juzgada, porque el Consejo de Estado mediante sentencia de 8 de agosto de 2002 (Expediente núm. 5716, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), se pronunció sobre una demanda similar contra el mismo acto que se acusa en esta demanda; que en el mencionado fallo se manifestó que el ente competente para conocer de esa clase de demandas, era el Tribunal Andino de Justicia, y además el fallo fue objeto del recurso extraordinario de súplica.
Que el acto acusado requería previo concepto del Consejo Superior; se dictó en aplicación del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, tuvo una vigencia restringida en el tiempo, por un período de seis meses y cumplió su objeto durante su vigencia, por lo que no tiene razón de ser la declaratoria de nulidad.
II.1.2.El Ministerio de Hacienda y Crédito Públicopropuso la excepción de cosa juzgada, en los términos en que lo expuso el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; señaló, además, que la acción de nulidad no es el instrumento jurídico idóneo para garantizar la legalidad de las normas que se soporten en temas comerciales en el marco de la CAN, sino, como lo expresa el Consejo de Estado en el fallo mencionado, es la acción de cumplimiento ejercida ante el Tribunal Andino de Justicia, la llamada a convertirse en la garantía eficiente del cumplimiento por parte de los países de sus compromisos comunitarios.
Que el acto acusado no se encuentra produciendo efectos jurídicos, por lo que no tiene objeto un pronunciamiento, por sustracción de materia, lo que indica que la Corporación se debe declarar inhibida.
II.1.3.El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Ruralsolicitó que se deniegue la pretensión del actor.
Consideró que de la lectura del acto acusado se deduce claramente que la perturbación puede estar ocasionada, o por las cantidades de las importaciones o por las condiciones en las cuales se realizan las mismas; que en este caso el acto acusado centra su motivación en la condición del precio de las importaciones de arroz originarias del Ecuador, el cual fue significativamente inferior al precio de las importaciones del resto del mundo, aunado a la alteración del ciclo productivo del Ecuador, ocasionado por el fenómeno de “El Niño”.
Que, adicionalmente, se consideró, como puede observarse en las cifras de importaciones que se relacionan en el informe presentado en esa época por el INCOMEX al Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, y del informe presentado al Consejo Superior de Comercio Exterior, que el volumen de las importaciones de Ecuador, haciendo especial alusión al mes de noviembre de 1998, presentó un importante crecimiento del 101.57% frente al promedio histórico registrado en ese mes.
Que los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, en reunión de expertos gubernamentales los días 27 y 28 de junio de 1996, definieron el término “perturbación”, como “la alteración de la producción de productos específicos, originada por importaciones de dichos productos específicos reflejada en pérdida de mercado interno por parte de los productores nacionales y/o reducción en la utilización de la capacidad instalada y/o efectos en los precios de venta y/o efectos en el empleo y/o en el incremento de los inventarios de este producto”, concepto que fue acogido por el Tribunal Andino de Justicia mediante sentencia con la cual concluyó el proceso núm. 04 – AN – 97.
Que la perturbación se reflejó en un descenso sostenido de los precios internos de arroz durante todo el segundo semestre de 1998, contrario al comportamiento histórico, según el cual, a más tardar en octubre, los precios aumentaban nuevamente, según se aprecia en el documento CSCD S-54 denominado “Solicitud de Salvaguardia para las importaciones de arroz provenientes de Ecuador”, las cuales presentan el comportamiento de los precios de las diferentes clases de arroz durante 1998, frente a la tendencia observada desde 1992; que este comportamiento adverso en el precio interno del arroz repercutió en un menor ingreso para el productor agrícola y para el agroindustrial molinero.
Concluyó que resulta infundada la afirmación del demandante, en el sentido de que la medida de salvaguardia adoptada por el acto acusado no cumplió con los requisitos del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena y, por lo tanto, tampoco se desconocieron las demás normas.
Propone la excepción de cosa juzgada, porque la Corporación ya se pronunció sobre la legalidad del Decreto 820 de 1999, y aún cuando en la actualidad cursa un recurso extraordinario de súplica, su interposición no impide la ejecución de la sentencia y todos los efectos que de ella se derivan, según lo dispone el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, uno de ellos es necesariamente que hace tránsito a cosa juzgada; que la única excepción para que la sentencia suplicada no produzca efectos mientras se tramita el recurso es cuando encierra carácter económico y el recurrente constituye caución que ampare la ejecución, lo que en este caso no se presenta.
III.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo, solicita que se declare probada la excepción de cosa juzgada.
IV.- INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en la Interpretación Prejudicial núm. 111-IP-2011, rendida en este proceso, concluyó:
“PRIMERO: En caso de presentarse antinomias entre el Derecho Comunitario Andino y el Derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que se configurara entre el Derecho Comunitario y las demás normas de Derecho Internacional; lo anterior, tiene como efecto inmediato la inaplicabilidad de la norma contraria al Derecho Comunitario Andino.
SEGUNDO: La figura de la Interpretación Prejudicial tiene como objetivo fundamental y básico la aplicación uniforme de la normativa comunitaria andina en todos los Estados miembros de la Comunidad Andina, de conformidad con lo expresado en la presente providencia.
El Juez nacional de única o última instancia tiene la obligación de elevar consulta prejudicial al tribunal. En este caso debe suspender el proceso hasta que se reciba la consulta prejudicial.
Si no se cumpliere con la consulta obligatoria, se configuraría una evidente violación al derecho del debido proceso, generando así una causal de nulidad. En este sentido, la sentencia podría ser objeto de recurso de amparo o tutela, o de cualquier recurso extraordinario contemplado en la legislación nacional.
Por otro lado, la omisión del juez sería una clara violación de la normativa comunitaria andina y, por lo tanto, podría iniciarse una acción de incumplimiento al País Miembro respectivo, de conformidad con lo prescrito en los artículos 23 y siguientes del Tratado de Creación de este Tribunal.
El Juez Nacional deberá aplicar adecuadamente la interpretación prejudicial. (Artículo 27 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina)). Por lo tanto, no sólo debe remitirse a la interpretación prejudicial en su sentencia, sino que debe acatarla de manera integral y de conformidad con el sentido de la misma.
Si el Juez Nacional incumpliere dicha obligación, los sujetos legitimados para el efecto podrán acudir al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, mediante la acción de incumplimiento. (128 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, segundo párrafo).
El artículo 31 del Tratado de Creación del TJCA prevé que el juez nacional, de conformidad con los mecanismos internos de control de validez y reparación establecidos en su derecho interno, conozca de las demandas presentadas por los particulares cuando sus derechos resulten afectados si el respectivo País Miembro no adopta las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas comunitarias, o cuando adopta o emplea medidas que sean contrarias a éstas u obstaculicen su aplicación.
El mecanismo previsto en el artículo 31 del tratado del TJCA tiene las siguientes características:
a.Los sujetos activos son las personas naturales o jurídicas.
b.Los jueces competentes son los jueces nacionales que conozcan las acciones internas respectivas.
c.El procedimiento utilizado es el correspondiente a la acción interna, de conformidad con las previsiones procesales del derecho nacional.
d.El objeto: que el juez nacional declare la invalidez de una norma interna por contrariar el ordenamiento jurídico comunitario andino, o que determine la responsabilidad extracontractual del país miembro por su incumplimiento.
e.Si el particular escoge la vía del artículo 31 del Tratado, ya no puede acudir simultáneamente al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina mediante la acción de incumplimiento.
f.El juez de última instancia que conoce un asunto con base en el mecanismo del artículo 31 del tratado de creación del TJCA, debe solicitar al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina una interpretación prejudicial, de conformidad con las previsiones del derecho comunitario andino sobre la materia.
TERCERO: El Programa de Liberación es uno de los instrumentos o mecanismos fundamentales para alcanzar los objetivos del Acuerdo de Cartagena, tal como lo manifiesta la propia norma constitutiva en su artículo 3 literal d).
La aplicación del programa de liberación con todas las características mencionadas anteriormente admite ciertas excepciones muy puntuales, dentro de las cuales se encuentran las cláusulas de salvaguardia.
La Corte Consultante, deberá determinar si se cumplen con todos los requisitos para imponer la medida de salvaguardia objeto de análisis, de conformidad con lo expresado en la presente providencia.
… .”
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
Pretende el actor que se declare la nulidad del Decreto 820 de 1999, que dispone:
“DECRETO 820 DE 1999
(mayo 7)
Diario Oficial No 43.574, de 7 de mayo de 1999
MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR
Por el cual se establece una medida de salvaguardia.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de sus facultades conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, en desarrollo de la Ley 323 de 1996, con sujeción a las normas generales previstas en las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, previo el concepto del Consejo Superior, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena permite aplicar medidas correctivas, no discriminatorias, cuando ocurran importaciones de productos originarios de la Subregión Andina, en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un País Miembro;
Que las condiciones de precio de las importaciones de arroz originarias de Ecuador perturban el mercado interno de arroz;
Que en virtud de lo anterior, el Consejo Superior de Comercio Exterior en su Sesión número 54 del 14 de abril de 1999, decidió aplicar una medida de salvaguardia provisional a las importaciones de arroz originarias de Ecuador,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o.Aplicar una medida de salvaguardia a las importaciones de arroz originarias de Ecuador y clasificadas por las partidas arancelarias del Arancel de Aduanas que se incluyen a continuación, la cual consiste en un contingente de 76.557 toneladas de arroz en términos de paddy seco: 1006.10.90.00 1006.20.00.00 1006.30.00.00 1006.40.00.00.
PARÁGRAFO.Para convertir arroz paddy seco, clasificable por la partida arancelaria 1006.10.90.00, a las demás clases de arroz se utilizarán los siguientes coeficientes técnicos:
Arroz paddy seco (1006.10.90.00) x 0.78 = Arroz descascarillado (1006.20.00.00).
Arroz paddy seco (1006.10.90.00) x 0.57 = Arroz blanqueado (1006.30.00.00) o
arroz partido (1006.40.00.00).
ARTÍCULO 2o.Dicho contingente será distribuido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en función de la participación de los solicitantes en la absorción de la producción nacional y atendiendo a las necesidades de abastecimiento del mercado interno, de conformidad con la reglamentación que expida para el efecto.
ARTÍCULO 3o.La importación de los productos a los que se refiere el presente decreto, será registrada por el Incomex, previo visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
ARTÍCULO 4o.Para obtener el levante de las mercancías enunciadas en el artículo 1o del presente decreto, deberá presentarse, además de los documentos señalados en las disposiciones vigentes, el registro de importación en el cual se acredite el visto bueno de que trata el artículo 3o. La falta de visto bueno en el registro de importación constituirá una causal adicional a las establecidas en las normas vigentes para rechazar el levante de la mercancía.
ARTÍCULO 5o.Los registros de importación presentados ante el Incomex, que no hayan sido utilizados a la fecha de vigencia del presente decreto, deberán contar con el visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Luego de la obtención del respectivo visto bueno, de conformidad con el presente decreto se deberá presentar la modificación del correspondiente registro ante el Incomex.
ARTÍCULO 6o.El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y durante seis meses contados a partir de la fecha de publicación”.
Cabe resaltar, respecto de la excepción de falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la legalidad del acto acusado, que la misma no tiene vocación de prosperidad, pues la demanda de nulidad se dirige contra un Decreto expedido por el Gobierno Nacional, cuyo conocimiento corresponde a esta Corporación. Asunto diferente es que según el artículo 32 del Protocolo de Cochabamba, concordante con el artículo 123 de la Decisión 500, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina deba interpretar prejudicialmente las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, con el fin de asegurar su aplicación en el territorio de los Países Miembros, razón por la cual al haberse citado como violadas normas de la Comunidad Andina, se solicitó la Interpretación Prejudicial.
La Sala, además, aclara que el hecho de que el acto acusado hubiera dispuesto una restricción temporal para la importación de arroz, por lo que tuvo una vigencia por un período de seis meses y cumplió su objeto, no tiene ninguna relevancia en este proceso, pues tal circunstancia no constituye motivo legal suficiente para abstenerse de realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado, teniendo en cuenta, precisamente, los efectos que dicho acto pudo haber producido mientras tuvo vigencia.
Antes de proceder a analizar el asunto de fondo, se debe determinar si en este caso se presenta el fenómeno de la cosa juzgada, excepción propuesta por las entidades demandadas.
Sobre el particular, advierte la Sala que, en efecto, mediante sentencia de 1o. de agosto de 2002 (Expediente núm. 5716, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), se negó la pretensión de la demanda relativa a la declaratoria de nulidad del Decreto 820 de 7 de mayo de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.
El artículo 175 del C.C.A., prevé:
"Artículo 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada….”.(resalta la Sala)
El proceso que culminó con la sentencia de 1o. de agosto de 2002 produjo efectos erga omnes, pero sólo en relación con lacausa petendijuzgada.
En esa oportunidad, según el texto de dicha demanda, la Sala resumió las normas violadas y el concepto de violación, así:
“El actor cita como violados los artículos 13 y 58 de la Constitución Política; el artículo 73 del CCA. y el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena, y plantea los cargos que enseguida se sintetizan:
Considera el actor que el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena, incorporado dentro del capítulo de salvaguardias, prevé una causal de excepción al régimen de libre comercio entre los países andinos, siempre y cuando exista un perjuicio o amenaza de perjuicio grave a la economía de un país miembro; exista previa autorización de la Secretaría General de la Comunidad Andina; y que la medida no tenga carácter discriminatorio, esto es, que no sea aplicada a un país miembro en particular.
Que, a su turno, el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena autoriza aplicar medidas correctivas,no discriminatorias, de carácter provisional, sujetas al pronunciamiento de la Secretaría General, cuando se hayan efectuado importaciones de un país miembro a otro; y cuando esas importaciones se hayan realizado en cantidades o condiciones que causen perturbaciones en la producción nacional al país receptor de la importación.
Afirma que el decreto no tiene razón legal o fáctica alguna que lo justifique, dado que en los meses anteriores a su expedición (7 de mayo de 1999) no se hicieron importaciones de arroz provenientes del Ecuador que perturbasen la producción nacional, razón por la cual al no darse previa y efectivamente tales perturbaciones, al Presidente de la República le estaba prohibido, en virtud del artículo 108 del Acuerdo de Cartagena, establecer medidas de salvaguardia sin la previa autorización de la Secretaría General de la Comunidad Andina,y no podía apoyarse el Gobierno Nacional en el artículo 109, ibídem, ya que no se dieron en el país situaciones reales de perturbación producidas por importaciones de arroz del Ecuador y, si el Gobierno las temía, debió aplicar el procedimiento contemplado en el artículo 108 para adoptar la salvaguardia”.
En el presente caso, el actor arguye violación del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena; de las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, particularmente el numeral 5° del artículo 2° y del artículo 189 de la Constitución Política.
De lo anterior se colige que, el cargo principal propuesto por el actor en el presente proceso, ya fue planteado en el proceso que culminó con la sentencia de 1° de agosto de 2002 mencionada. En aquella oportunidad, como en la presente, se alega que la expedición del acto acusado no estuvo precedida de importaciones de arroz provenientes del Ecuador, cargo que fue resuelto, en los siguientes términos:
“El Decreto 820 de 1999 establece una medida de salvaguardia por seis meses, que sujeta las importaciones de arroz originarias de Ecuador y clasificadas por las subpartidas arancelarias 1006.10.90.00, 1006.20.00.00, 106.30.00.00 y 1006.40.00.00 a un contingente de 76557 toneladas en términos de arroz paddy seco, que será distribuido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en función de la participación de los solicitantes en la absorción de la producción nacional y atendiendo a las necesidades de abastecimiento del mercado interno. El decreto asimismo dispone que la importación de los citados productos será registrada por el Incomex, previo visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuya falta constituirá una causal adicional a las establecidas en las normas vigentes para rechazar el levante de la mercadería.
En la Interpretación Prejudicial el Tribunal explicó las razones que justifican la existencia de excepciones a la libre circulación de mercancías y puso de presente que el proceso de liberación interna, que permitirá más adelante proteger a los productos de la subregión mediante un arancel externo común -a pesar de ser universal, automático e irrevocable- debe admitir excepciones por fuerza de las circunstancias, como las autorizadas por las cláusulas de salvaguardia de que se trata el capítulo IX del Acuerdo de Cartagena, …. .
… .
Consta en los Considerandos del Decreto que la medida de salvaguardia a las importaciones originarias de arroz que estableció, se fundamentó en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, que a la letra reza:
«Artículo 109. Cuando ocurran importaciones de productos originarios de la Subregión, en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un País Miembro, éste podrá aplicar medidas correctivas, no discriminatorias, de carácter provisional, sujetas al posterior pronunciamiento de la Secretaría General.
El País Miembro que aplique las medidas correctivas, en un plazo no mayor de sesenta días, deberá comunicarlas a la Secretaría General y presentar un informe sobre los motivos en que fundamenta su aplicación. La Secretaría General, dentro de un plazo de sesenta días siguientes a la fecha de recepción del mencionado informe, verificará la perturbación y el origen de las importaciones causantes de la misma y emitirá su pronunciamiento, ya sea para suspender, modificar o autorizar dichas medidas, las que solamente podrán aplicarse a los productos del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación. Las medidas correctivas que se apliquen deberán garantizar el acceso de un volumen de comercio no inferior al promedio de los tres últimos años.»
En la interpretación Prejudicial el Tribunal explicó la razón de ser de la cláusula de salvaguardia prevista en el artículo 109 del Acuerdo, … .
Le asiste razón al actor al señalar que luego de que Colombia cumpliera la obligación de comunicar a la Secretaría General de la Comunidad Andina la adopción de la medida de salvaguardia objeto de demanda dentro del plazo señalado en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, dicho órgano, mediante Resoluciones 257 y 258 de 1999 decidió, respectivamente, denegar la solicitud presentada, suspender la aplicación de las medidas provisionales adoptadas en el Decreto 820 y ordenar su levantamiento.
Igualmente, es cierto que para adoptar esas determinaciones, la Secretaría General, consignó las siguientes Consideraciones en la Resolución 257 ….”
Empero, de ello no se sigue que esta Corporación deba acceder a las pretensiones de la demanda, pues aunque es cierto que las decisiones de la Secretaría General forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina y que son de obligatoria observancia para los Estados Miembros, también lo es que el Tribunal Andino no ha fallado el caso con carácter definitivo mediante sentencia judicial que tenga la firmeza de la cosa juzgada.
Ciertamente, consta en los Considerandos de la Resolución 258 que el pronunciamiento de la Secretaría General se produjo a raíz de la reclamación que mediante comunicación de 8 de abril de 1999, presentó el Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca del Gobierno del Ecuador, por posibles restricciones a las importaciones de arroz por parte de Colombia.
En esas condiciones, no es la acción de nulidad la llamada a decidir la controversia que con ocasión de los pronunciamientos de la Secretaría General del Acuerdo, suscita al actor la calificación del Estado Colombiano sobre la ocurrencia de los hechos que lo condujeron a expedir el Decreto 820 de 1999, en aplicación del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, pueses claro que no corresponde al juez administrativo, por la vía de la acción de nulidad, cuestionar ni la validez de las resoluciones pronunciadas por la Secretaría General ni la veracidad de los hechos que a juicio del Gobierno Nacional ameritaban la adopción de la cláusula de salvaguarda, en aplicación del artículo 109 de la Acuerdo de Cartagena.
Conforme lo preceptúan los artículos 23 a 31 del Protocolo de Cochabamba, Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal Andino de Justicia, los Países Miembros o las personas naturales o jurídicas que consideren que otro País Miembro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones emanadas de normas integrantes del ordenamiento de la Comunidad Andina, deben ejercitar la acción de incumplimiento ante el citado Tribunal para que dirima la controversia mediante sentencia definitiva.
De otra parte, el actor argumenta que la situación fáctica que dio origen a la medida de salvaguardia adoptada en el decreto acusado, obligaba al Gobierno a aplicar la prevista en el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena y no la del artículo 109 ibídem.
Empero, por las razones que ya se expusieron,la determinación acerca de si la situación que pretende regular el acto acusado encaja en la hipótesis normativa regulada en el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena y no en el 109, resulta asimismo extraña al debate propio de la acción de nulidad, pues su objeto no es dictaminar acerca de cuál de las medidas de salvaguardia reguladas en el Capítulo IX (artículos 107 a 110) del Acuerdo de Cartagena era la procedente, pues, se repite, no es del resorte de las autoridades de los Países Miembros dirimir la controversia que entre ellos exista acerca de la ocurrencia o no de los hechos en que se fundamentó la adopción de una medida de salvaguardia.
Un pronunciamiento de esa naturaleza, desborda las competencias del juez administrativo pues acarrearía intromisión en las que son propias del Tribunal, según ya quedó expuesto.
De otra parte,la Sala observa que la expedición del Decreto acusado se fundamentó en la facultad que el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política le otorga al Presidente de la República para regular el comercio exterior y modificar los aranceles, competencia que ha sido desarrollada a través de las leyes 6 de 1971«Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas» y 7 de 1991, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe ajustarse el Gobierno nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones”.
El numeral 5 del artículo 2º de la Ley 7 de 1991 señala que al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios: «5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada ...”.(Negrillas fuera de texto)
Del texto transcrito se colige que esta Corporación ya se pronunció acerca de los cargos que en el presente proceso se le endilgan al Decreto acusado, es decir, la violación de los artículos 189, numeral 25, de la Constitución Política, Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, en especial el numeral 5° del artículo 2°, el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena.
De tal manera que se cumplen los supuestos fácticos del artículo 175 del C.C.A., razón por la cual se declarará probada la excepción de cosa juzgada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DECLÁRASEprobada la excepción de cosa juzgada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
En consecuencia,ESTÉSEa lo resuelto en la sentencia de 1o. de agosto de 2002 (Expediente núm. 5716), proferida por la Sección Primera de esta Corporación.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de marzo de 2013.
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Presidente
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA