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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000818SENTENCIAPRIMERA11001032400020030008901(8803)200430/01/2004SENTENCIA__PRIMERA__11001032400020030008901(8803)__2004_30/01/2004100008182004INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y AGRICULTURA. INPA - La fijación de cuotas globales de pesca es función que cumple conjuntamente con el Minagricultura / CUOTA GLOBAL DE PESCA - Fijación conjunta entre INPA y Minagricultura Cuando el numeral 13 del artículo 13 de la Ley 13 de 1990 consagra que corresponde al INPA "Determinar, conjuntamente con la entidad estatal competente, la magnitud de los recursos pesqueros susceptibles de extracción, incluyendo su volumen de captura y talla mínima permitidos", significa que el INPA no es una entidad que pueda unilateralmente determinar estos aspectos sino que debe hacerlo en forma conjunta con la entidad competente que es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, máxime cuando el Inderena desapareció en virtud de la Ley 99 de 1993. La competencia para la fijación de las cuotas globales de pesca mediante las cuales se establecen las especies, los volúmenes susceptibles de captura y las tallas mínimas no es exclusivamente del INPA, como lo pretende el demandante. No debe olvidarse que el INPA es un establecimiento adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y está bajo su tutela como lo señala el numeral 19 del artículo 13 de la Ley 13 de 1990, al disponer que corresponde a este Ministerio ejercer control de tutela sobre los organismos adscritos y vinculados. Por lo tanto, no le asiste razón al demandante en la formulación del cargo ya que resulta necesario examinar las disposiciones en su conjunto para concluir que el INPA no puede, en forma unilateral, fijar las cuotas globales de pesca, labor que debe adelantar en forma conjunta con la entidad competente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Bogotá, D.C., enero treinta (30) de dos mil cuatro (2004)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadOLGA INES NAVARRETE BARREROJORGE AURELIO RODRÍGUEZ BARBOSAdeclare la nulidad de la totalidad del inciso primero del artículo 9 y de parte del artículo 10 del Decreto Reglamentario 2256 de 1991.Identificadores10010000819true1084Versión original10000819Identificadores

Fecha Providencia

30/01/2004

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Norma demandada:  declare la nulidad de la totalidad del inciso primero del artículo 9 y de parte del artículo 10 del Decreto Reglamentario 2256 de 1991.

Demandante:  JORGE AURELIO RODRÍGUEZ BARBOSA


INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y AGRICULTURA. INPA - La fijación de cuotas globales de pesca es función que cumple conjuntamente con el Minagricultura / CUOTA GLOBAL DE PESCA - Fijación conjunta entre INPA y Minagricultura

Cuando el numeral 13 del artículo 13 de la Ley 13 de 1990 consagra que corresponde al INPA "Determinar, conjuntamente con la entidad estatal competente, la magnitud de los recursos pesqueros susceptibles de extracción, incluyendo su volumen de captura y talla mínima permitidos", significa que el INPA no es una entidad que pueda unilateralmente determinar estos aspectos sino que debe hacerlo en forma conjunta con la entidad competente que es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, máxime cuando el Inderena desapareció en virtud de la Ley 99 de 1993. La competencia para la fijación de las cuotas globales de pesca mediante las cuales se establecen las especies, los volúmenes susceptibles de captura y las tallas mínimas no es exclusivamente del INPA, como lo pretende el demandante. No debe olvidarse que el INPA es un establecimiento adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y está bajo su tutela como lo señala el numeral 19 del artículo 13 de la Ley 13 de 1990, al disponer que corresponde a este Ministerio ejercer control de tutela sobre los organismos adscritos y vinculados. Por lo tanto, no le asiste razón al demandante en la formulación del cargo ya que resulta necesario examinar las disposiciones en su conjunto para concluir que el INPA no puede, en forma unilateral, fijar las cuotas globales de pesca, labor que debe adelantar en forma conjunta con la entidad competente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., enero treinta (30) de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00089-01(8803)

Actor: JORGE AURELIO RODRÍGUEZ BARBOSA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por JORGE AURELIO RODRÍGUEZ BARBOSA, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de la totalidad del inciso primero del artículo 9 y de parte del artículo 10 del Decreto Reglamentario 2256 de 1991.

ANTECEDENTES

El Congreso de la República expidió la Ley 13 de 1990 que contiene las normas que regulan la actividad pesquera y acuícola en el territorio nacional . El Estatuto General de la Pesca o Ley 13 de 1990 determinó que el INPA, conjuntamente con el Inderena, serían los encargados de definir las especies y los volúmenes susceptibles de ser aprovechados y una vez definidos, la administración y manejo integral de tales recursos sería competencia exclusiva del INPA.

No obstante, el Gobierno Nacional al reglamentar la citada ley varió la competencia establecida por ella y determinó que sería el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural quien se encargaría de establecer la magnitud de los recursos pesqueros susceptibles de aprovechamiento para cada una de las especies, es decir, las cuotas globales de pesca.

a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

Con las normas demandadas se viola el inciso tercero del artículo 7 de la Ley 13 de 1990 y el numeral 13 del artículo 13 de la misma ley.

Concepto de la violación.

La jurisprudencia contenciosa ha sostenido que la potestad reglamentaria está limitada por la necesidad y la competencia. Todas las leyes, en principio, son materia reglamentable, en cuanto dicha reglamentación tenga como finalidad o sea necesaria para la cumplida ejecución de las leyes. Si la ley suministra todos los elementos indispensables para su ejecución nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Con fundamento en la potestad reglamentaria, el Gobierno no puede introducir situaciones no contenidas en la ley. Tampoco le es dable introducir modificaciones al texto legal.

La Ley 13 de 1990 creó el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura INPA, como establecimiento público del orden nacional, el cual tiene como misión la de contribuir al desarrollo sostenido de la actividad pesquera y acuícola dentro del marco del plan de desarrollo pesquero fijado por el Gobierno Nacional con el fin de integrarlo de manera decidida a la economía del país garantizando la explotación racional de los recursos pesqueros.

La importancia en la determinación de las especies susceptibles de explotación, consiste en establecer qué variedades son susceptibles de extracción para su aprovechamiento comercial o de subsistencia. El fijar los volúmenes para cada especie, permite conocer los límites de explotación permitidos para cada recurso a fin de preservar su sostenibilidad y explotación racional y el precisar las tallas mínimas permite mantener un control efectivo sobre cada especial con el fin de permitir su renovación periódica y de esta manera la sostenibilidad del recurso.

El Gobierno Nacional procedió a reglamentar el Estatuto Pesquero o Ley 13 de 1990 y al consagrar la competencia para establecer las cuotas globales de pesca, la fijó en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desbordando su potestad reglamentaria al hacer caso omiso de lo ya consagrado en la ley.

b. La defensa del acto acusado

Contestación del Ministerio de Agricultura.

El estudio de los artículos 9 y 10 del Decreto 2256 de 1991 debe hacerse de manera sistemática, guardando concordancia con los preceptos contenidos en la Ley 13 de 1990.

Según el articulo 10 de la citada ley como organismo rector del subsector pesquero se encuentra el Ministerio de Agricultura y de acuerdo con el numeral 1 del artículo 13, ibídem, como organismo ejecutor de la política pesquera se encuentra el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura INPA, hoy en liquidación.

Para la época de expedición del Decreto 2256 de 1991 se encontraba rigiendo el Decreto Ley 501 de 1989, por el cual el Gobierno Nacional reestructuró el Ministerio de Agricultura y otorgó a la pesca un ámbito propio, diferente del agropecuario y de los recursos naturales, al asignarle la función de formular, adoptar y coordinar la política pesquera.

El Decreto Ley 1279 de 1994, por el cual se reestructura el Ministerio de Agricultura, señaló que corresponde a este ministerio la formulación y adopción de las políticas agropecuaria y pesquera y de desarrollo rural.

En el mismo sentido, el Decreto 2478 de 1999, que rige en la actualidad, dispuso en el artículo 2 que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene como objetivos primordiales la formulación, coordinación y adopción de las políticas, planes, programas y proyectos del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural.

Resulta claro que la función asignada al INPA en el numeral 13 del artículo 13 de la Ley 13 de 1990 deberá ser ejecutada conjuntamente con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en su condición de organismo rector del sector pesquero que formula, coordina y adopta la política en esta materia. La fijación de las cuotas globales de pesca constituye criterio fundamental para el establecimiento de la política pesquera que redunda en la especial protección a la producción de alimentos que permite regular los mercados internos de los productos pesqueros, tareas asignadas al Ministerio de Agricultura .

No cabe duda que la entidad con la cual el INPA debe desarrollar la función contenida en el numeral 13 del artículo 13 es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

e. La actuación surtida

De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 15 de mayo de 2003, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.

En junio 5 de 2003 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación, y por Aviso se notificó el 9 de julio de 2003 al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.

Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la parte demandante y la Agente del Ministerio Público.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se denegaran las pretensiones de la demanda, considerando:

Se trata de establecer si el Gobierno Nacional, al expedir las normas parcialmente acusadas, excedió su facultad reglamentaria. El Decreto 2256 de 1991 fue expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades contenidas en el artículo 189, numeral 11 de la Carta Política con el fin de reglamentar los artículos 7, inciso 3 y 13 de la Ley 13 de 1990.

La censura en este caso está dirigida básicamente a un exceso de la potestad del Presidente de la República, por cuanto las funciones que la ley le asignó al INPA, fueron radicadas en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por virtud del decreto reglamentario.

En el presente caso, efectuado el cotejo entre las dos normas, esto es, la reglamentada y la reglamentaria, se observa que la competencia que se le otorga al INPA en la Ley 13 de 1990 es compartida, como se infiere del inciso 3 del artículo 7, al disponer que " El Inderena y el INPA definirán conjuntamente" las especies y los volúmenes susceptibles de aprovechamiento. Solo después de determinadas las cuotas globales, le corresponde de manera exclusiva y en forma integral a aquel organismo -INPA- la administración de los recursos pesqueros.

Si se examina el numeral 13 del artículo 13 de la Ley 13 de 1990, se advierte que la competencia que allí se otorga al INPA, también es compartida. El Ministerio de Agricultura es el máximo organismo rector encargado de formular y adoptar la política nacional pesquera, tal como lo establece el Decreto 2478 de 1999. Las atribuciones del Ministerio son amplias, pues como máxima autoridad tiene atribuciones para participar en las definiciones de las políticas del sector pesquero, elaborar el plan de desarrollo económico y formular planes y programas en el mismo sector. Como miembro del INPA, preside su junta directiva.

Además, el INPA es un organismo ejecutor sometido a la vigilancia y tutela del Ministerio de Agricultura, por lo que muchas de sus funciones y actuaciones están supeditadas a su aprobación. Según el mismo artículo 13, al INPA le corresponde ejecutar la política pesquera del Gobierno Nacional.

Lo reglado en el artículo 10 del Decreto 2256 se encuentra concordante con el artículo 13, numeral 13 de la Ley 13 de 1990, pues el Ejecutivo Nacional tiene amplia facultad para asignarle competencia a la "entidad estatal competente" que junto con el INPA determine la magnitud de los recursos pesqueros susceptibles de extracción. Si se examina el reglamento expedido por el Ministerio de Agricultura, se evidencia que la funciones no son ejercidas en forma aislada por éste último sino conjuntamente dentro del marco de sus atribuciones.

Concluye que el Ejecutivo Nacional podía asignar al Ministerio de Agricultura la función cuestionada, como máximo organismo rector en esta materia, función que se encuentra acorde con la ley de creación del INPA.


III- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se demanda la nulidad de la totalidad del inciso primero del artículo 9 y de parte del artículo 10 del Decreto Reglamentario 2256 de 1991, el cual reglamenta la Ley 13 de 1990, Estatuto General de Pesca, que fue expedido por el Presidente en la República en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.

Decreto 2256 de 1991.

"Artículo 9. Con base en las propuestas del Comité ejecutivo para la pesca, que constaran en actas suscritas por los participantes, el Ministerio de Agricultura expedirá, antes del primero de septiembre de cada año, el acto administrativo mediante el cual se establecen las cuotas globales de pesca para las diferentes especies que regirán en el año subsiguiente".

"Artículo 10. La Junta Directiva del INPA, mediante acto administrativo, distribuirá a mas tardar el diez (10) de septiembre de cada año la cuota global de pescaestablecida por el Ministerio de Agricultura, señalando el porcentaje de la misma que se destinará a la pesca artesanal, a la pesca industrial y a (sic) una reserva con destino nuevos usuarios cuando la magnitud del recurso lo permita".

El cargo de la demanda tiene que ver con el exceso en el uso de la facultad reglamentaria a cargo del Presidente de la República al asignar al Ministerio de Agricultura la fijación de la cuota global de pesca puesto que, según el demandante, el Presidente no podía mediante decreto reglamentario alterar lo ya establecido por la Ley que reglamentaba, y que dejaba esta función en manos del INPA.

El Decreto 2256 de 1991 reglamenta la Ley 13 de 1990 que contiene el Estatuto General de Pesca, en cuyo artículo primero se consagra que el objeto de esta ley consiste en regular el manejo integral y la explotación racional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento sostenido.

El artículo 5 de la citada ley establece que con el fin de definir las especies, los volúmenes susceptibles de ser aprovechados y las faltas mínimas permisibles, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 13 de 1990, se crea el Comité Ejecutivo para la pesca el cual está presidido por el Sudirector de Producción Pesquera del Ministerio de Agricultura.

El artículo 7 de la citada ley, establece:

"Artículo 7o. Considéranse recursos hidrobiológicos todos los organismos pertenecientes a los reinos animal y vegetal que tienen su ciclo de vida total dentro del medio acuático. Entiéndese por recursos pesqueros aquella parte de los recursos hidrobiológicos susceptibles de ser extraída o efectivamente extraída, sin que se afecte su capacidad de renovación con fines de consumo, procesamiento, estudio u obtención de cualquier otro beneficio. El Inderena y el INPA definirán, conjuntamente, las especies y los volúmenes susceptibles de ser aprovechados. Una vez definidos, la administración y manejo integral de tales recursos pesqueros será de competencia exclusiva del INPA. Artículo 8o. La pesca se clasifica:

(...)".

El artículo 11 de la Ley 13 de 1990 crea el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, como establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura.

Por su parte, el artículo 13 ibídem, consagra:

"Artículo 13. El INPA cumplirá las siguientes funciones:

1) Ejecutar la política pesquera del Gobierno Nacional.

(...)

13) Determinar, conjuntamente con la entidad estatal competente, la magnitud de los recursos pesqueros susceptibles de extracción, incluyendo su volumen de captura y talla mínima permitidos.

(...)

19) Las demás que le sean asignadas por ley o mediante reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la presente Ley. El INPA podrá delegar en otras entidades de derecho público una o más de sus funciones, para lo cual deberá obtener autorización previa del Ministerio de Agricultura. Parágrafo. Las funciones de que tratan los numerales 5, 6, 7, 8, 13 y 15 del presente artículo, se ejercerán en coordinación con las entidades competentes para la administración y manejo de los recursos naturales renovables y el medio ambiente" .

Por su parte, el Decreto 2478 de 1999, por el cual se reestructura el Ministerio de Agricultura en el artículo 2 definió que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene como objetivos primordiales la formulación, coordinación y adopción de las políticas, planes, programas y proyectos del sector agropecuario, pesquero y de Desarrollo Rural. El artículo 3 señala las funciones que le corresponden entre las cuales se encuentran :

"Artículo 3. Funciones. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tendrá, además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes funciones:

(...)

2. Participar en la definición de las políticas macroeconómica y social y en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo con el objeto de lograr el crecimiento económico y el bienestar social del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

(...)".

Es función entonces del INPA ejecutar la política pesquera fijada por el Gobierno Nacional, política que corresponde determinar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Cuando el numeral 13 del artículo 13 de la Ley 13 de 1990 consagra que corresponde al INPA "Determinar, conjuntamente con la entidad estatal competente, la magnitud de los recursos pesqueros susceptibles de extracción, incluyendo su volumen de captura y talla mínima permitidos", significa que el INPA no es una entidad que pueda unilateralmente determinar estos aspectos sino que debe hacerlo en forma conjunta con la entidad competente que es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, máxime cuando el Inderena desapareció en virtud de la Ley 99 de 1993.

La competencia para la fijación de las cuotas globales de pesca mediante las cuales se establecen las especies, los volúmenes susceptibles de captura y las tallas mínimas no es exclusivamente del INPA, como lo pretende el demandante. No debe olvidarse que el INPA es un establecimiento adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y está bajo su tutela como lo señala el numeral 19 del artículo 13 de la Ley 13 de 1990, al disponer que corresponde a este Ministerio ejercer control de tutela sobre los organismos adscritos y vinculados.

Por lo tanto, no le asiste razón al demandante en la formulación del cargo ya que resulta necesario examinar las disposiciones en su conjunto para concluir que el INPA no puede, en forma unilateral, fijar las cuotas globales de pesca, labor que debe adelantar en forma conjunta con la entidad competente.

Al no desvirtuarse la legalidad de las disposiciones demandadas, se denegarán las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de treinta (30) de enero del año dos mil cuatro (2004).

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO