Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Norma demandada:  declaratoria de nulidad del Decreto 1187 de 30 de junio de 1999, "por medio del cual se organiza el Fondo de Estabilización para el fomento de la exportación de carne, leche, y sus derivados".

Demandante:  JORGE ARANGO MEJIA

LEY GENERAL DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y PESQUERO - Elementos de la contribución parafiscal / CONTRIBUCION PARAFISCAL AGROPECUARIA Y PESQUERA - Fijación de elementos de la obligación por la Ley 101 de 1993 / FONDOS DE ESTABILIZACION DE PRECIOS AGROPECUARIOS Y PESQUEROS - Competencia de los Comités Directivos para fijar tarifas conforme al sistema y método fijado en la ley

Considera el actor que el acto acusado violó el artículo 150, numeral 12, de la Constitución Política, en armonía con el 338, ibídem, por cuanto es de competencia exclusiva del Congreso crear, excepcionalmente, contribuciones parafiscales. La Ley 101 de 1993, Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, en sus artículos 36, 37 y 38 señaló como sujetos activos de la contribución parafiscal creada en el artículo 36, a los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros; en su artículo 38, determinó que los sujetos pasivos de dicha contribución son los productores, vendedores o exportadores de productos agropecuarios y pesqueros; en su artículo 40, numeral 2, dispuso que el hecho generador es la operación comercial internacional a que haya lugar y que resulte superior al precio de referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia establecida, estableció que la base gravable es la diferencia de precios entre el valor del mercado internacional del respectivo producto para el día en que se registre la operación y el precio de referencia o límite superior de la franja de precios de referencia fijado, y señaló que la tarifa es el porcentaje de la diferencia de los precios que determinan la base gravable, establecido por el respectivo Comité Directivo del Fondo de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros. Surge de lo anterior que los artículos 150, numeral 12, y 338 de la Constitución Política no fueron violados, pues los sujetos activos y pasivos, la base gravable y el método fueron definidos por el legislador, el cual solamente dejó a los Comités Directivos de los Fondos de Estabilización de Precios de los Productos Agropecuarios y Pesqueros la definición del porcentaje que constituye la tarifa, lo cual bien podía hacer a la luz del artículo 338, inciso 2, pues, tal y como lo exige el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política, la Ley 103 de 1991 fijó el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto.Las anteriores consideraciones son suficientes para denegar la pretensión de nulidad del acto acusado.

CREACION DE ENTIDADES - No hay delegación al Presidente cuando la ley crea los fondos de estabilización de precios agropecuarios / SECTOR AGROPECUARIO Y PESQUERO - Competencia del Gobierno para organizar y poner en funcionamiento los Fondos de Estabilización de Precios creados por la ley / FONDOS DE ESTABILIZACION DE PRECIOS AGROPECUARIOS Y PESQUEROS - Competencia del Gobierno para organizar y poner en funcionamiento los Fondos de Estabilización de Precios creados por la ley / CONTRIBUCION PARAFISCAL AGROPECUARIA - Características

Como el actor en su demanda además atacó por inconstitucionales los artículos 36, parágrafo, 38, numeral 1º y parágrafo 2º, y 40 de la Ley 101 de 1993, bajo los mismos argumentos que esgrimió ante la Corte Constitucional, ente sí competente para pronunciarse sobre el particular, la Sala transcribe los apartes más importantes de la sentencia C-1067 de 3 de diciembre de 2002, que declaró exequibles las citadas normas: En esta ocasión el Congreso de la República no está delegando en el Gobierno Nacional la creación de los Fondos de Estabilización de Precios, dado que es la propia Ley 101 la que los crea. Así se desprende claramente del artículo 36, ibídem. En efecto, la facultad que se defiere en el Ejecutivo no es crear los Fondos, pues precisamente es a través del texto legal que se crean, se determina su funcionamiento, la naturaleza de sus recursos, su administración y sus funciones. Al Gobierno Nacional sólo se le otorga la facultad para que, en atención a la diversidad de subsectores que integran el sector agropecuario y pesquero, organice dichos Fondos o los ponga en funcionamiento cuando lo considere necesario, pero dentro de las normas establecidas en la misma Ley. Es sin duda una facultad reglada la que se otorga al Ejecutivo, toda vez que sólo puede organizar unos fondos que ya están creados en la Ley y en la cual se le señalan sus características propias. Por otro lado, no hay duda que, tal como lo dispone la misma Ley, las cesiones de estabilización que los productores, vendedores o exportadores hagan de acuerdo con ella son contribuciones parafiscales. Dichas cesiones representan una contrapartida a cargo de un determinado grupo de personas y no afectan a un universo de contribuyentes; el producto de esas erogaciones se destina al mismo sector agropecuario y pesquero, tales dineros no hacen parte del Presupuesto General de la Nación y tienen objetivos orientados a beneficiar a ese sector económico.

FONDO DE ESTABILIZACION PARA EL FOMENTO DE LA EXPORTACION DE CARNE, LECHE Y SUS DERIVADOS - Legalidad del Decreto 1187 de 1999 / CONTRIBUCION PARAFISCAL AGROPECUARIA - Fijación de tarifa según sistema y método fijado por el legislador

Concluye la Sala que la presunción de legalidad del Decreto 1187 de 1999 no logró ser desvirtuada, pues éste, en cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 36 de la Ley 101 de 1993 simplemente organizó el Fondo de Estabilización para el fomento de la exportación de carne, leche y sus derivados, pues los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros fueron creados por la Ley General de Desarrollo Pesquero y Agropecuario, la cual además dispuso que las cesiones de estabilización son una contribución parafiscal y, por ende, fijó los elementos de ésta a excepción de la tarifa, cuya definición defirió al Consejo Directivo del respectivo Fondo, como lo permite el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00206-01

Actor: JORGE ARANGO MEJIA

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano y abogado JORGE ARANGO MEJÍA, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 1187 de 30 de junio de 1999, "por medio del cual se organiza el Fondo de Estabilización para el fomento de la exportación de carne, leche, y sus derivados", dictado por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos:

1°: Que el Decreto acusado viola el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, según el cual corresponde al Congreso de la República establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente parafiscales, en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley, facultad que es indelegable en el Ejecutivo, ya que esta norma advierte que las facultades extraordinarias que el Congreso puede conferir al Presidente no pueden otorgarse para decretar impuestos, como tampoco para decretar contribuciones parafiscales, como lo ha sostenido invariablemente la Corte Constitucional (sentencia C-711 de 2001). Además, el primer inciso del artículo 338 de la Constitución Política dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

Puntualiza que el Congreso no puede, en general y en abstracto, crear contribuciones parafiscales y dejar en manos del Presidente de la República el imponerlas a diferentes subsectores agropecuarios o pesqueros, pues cada una de las contribuciones parafiscales debe ser objeto de una ley especial que fije "directamente" los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas, como lo prevé el inciso primero del artículo 338 de la Constitución.

Anota que debe tenerse en cuenta que la imposición de contribuciones parafiscales es excepcional, pues en tanto se dice que el Congreso por medio de leyes establece impuestos, al referirse a la función de fijar contribuciones parafiscales advierte que lo hace excepcionalmente, razón adicional para considerar que no pude el Congreso dictar una ley de carácter general y abstracto, ya que implicaría no sólo la delegación de esta función, sino que el Ejecutivo pudiera ejercerla a su arbitrio.

Afirma que el parágrafo del artículo 36 de la Ley 101 de 1993, fundamento del Decreto demandado, viola los artículos 150, numerales 10 y 12, y 338, inciso primero, de la Constitución Política, pues autoriza al Gobierno Nacional para organizar Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros "dentro de las normas establecidas en la presente ley", lo que implica necesariamente dos cosas: la primera, la pretensión de establecer contribuciones parafiscales en forma general y abstracta por medio de una ley; y la segunda, conceder al Gobierno la facultad para imponerlas en cada caso concreto, lo que supone definir los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables, y las tarifas.

Anota que del texto mismo de la Ley 101 de 1993 se deduce que las cesiones y las compensaciones son el principal mecanismo de financiación de los Fondos Parafiscales Agropecuarios. Todos los objetivos previstos en el artículo 36 se consiguen "mediante el financiamiento de la estabilización de los precios al productor", estabilización que resulta de las contribuciones parafiscales llamadas "cesiones de estabilización", prueba de lo cual es que la Ley 101 no prevé establecer uno de estos Fondos sin asignarle esas contribuciones parafiscales como fuente de sus recursos.

Cuando una ley fija contribuciones parafiscales en abstracto y faculta al Gobierno para imponerlas en los casos concretos quebranta la Constitución, porque solamente el Congreso puede establecer por medio de una ley especial y excepcional una contribución parafiscal que defina sus elementos; porque en tiempo de paz solamente el Congreso puede imponer contribuciones parafiscales y para ese fin no puede conferir facultades extraordinarias al Gobierno; y porque de conformidad con la Ley 101 la autoridad encargada de establecer en cada caso concreto la contribución parafiscal es el Comité Directivo del Fondo (Art. 40) ya que a él le corresponde determinar los hechos, las bases gravables y las tarifas.

Sostiene que al existir innumerables productos agropecuarios y pesqueros en el país, tantos Fondos de Estabilización como productos puede organizar el Gobierno merced a la autorización indefinida de la norma demandada; y que al dictar los respectivos decretos el Gobierno no solamente fijará la contribución parafiscal, sino que definirá dos de los elementos contemplados en el inciso primero del artículo 338, esto es, los sujetos activos y pasivos de la contribución, tema reservado a la ley.

El numeral 1 del artículo 38 de la Ley 101 de 1993 dispone que la primera fuente de recursos de los Fondos de Estabilización estará constituida por las cesiones de estabilización a cargo de los productores, y el parágrafo segundo dispone que esas cesiones son contribuciones parafiscales.

Señala que, en cada caso, para un determinado grupo o sector de productores la obligación de pagar las cesiones de estabilización surge de la decisión del Comité Directivo del Fondo, según el artículo 40 de la Ley 101 de 1993, que dispone que el precio de referencia, la cotización fuente del precio internacional y el porcentaje serán fijados por el Consejo Directivo. Entonces, prevista en el Decreto la contribución parafiscal y determinados sus sujetos activos y pasivos, lo relativo a los hechos, bases gravables y tarifas, queda sujeto a la decisión del Comité Directivo.

Anota que en este caso no es el Congreso quien mediante una ley impone la contribución parafiscal, sino que lo hacen el Gobierno y el Comité Directivo del respectivo Fondo, encargado éste último de definir los elementos a que se refiere el inciso primero del artículo 338, excepción hecha de los sujetos activos y pasivos determinados en el Decreto 1187 que se acusa, los cuales, se reitera, estarían definidos por el decreto del Gobierno que organiza el respectivo Fondo.

Quiere ello decir que el Comité Directivo determina los hechos y bases gravables, esto es, los precios de referencia o franjas de precios que servirán de término de comparación para definir el porcentaje de la cesión de estabilización y la cotización del mercado internacional relevante; y el porcentaje de diferencia entre ambos precios que cederán los productores al Fondo, es decir, la tarifa de la contribución parafiscal.

Concluye el actor que el Decreto 1187 de 1999 se debe examinar a la luz de la Constitución Política y no de la Ley 101 de 1993, ya que es evidente que quebrantó las normas constitucionales citadas (artículos 150, numerales 10 y 12, y 338), porque estableció una obligación parafiscal (la cesión de estabilización), determinó dos de sus elementos (sujetos activos y pasivos), y dejó en manos de los Comités Directivos de los Fondos la determinación de los demás elementos que integran la contribución: bases y hechos gravables y tarifas, todo lo cual es competencia del Congreso.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1. La NACIÓN -MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL- contestó la demanda a través de apoderado, y sostuvo que carecen de fundamento las tachas de constitucionalidad formuladas contra las disposiciones de la Ley 101 de 1993, por cuanto no es cierto que lo dispuesto en el parágrafo del artículo 36 de la ley 101 tenga los efectos de una delegación de funciones legislativas del Congreso en el Gobierno, ya que ésta figura es propia del campo de la administración pública y está expresamente regulada en el artículo 211 de la Constitución Política, referida específicamente a funciones de naturaleza administrativa, y autorizada únicamente entre la suprema autoridad administrativa y sus subordinados, no pudiéndose hablar, entonces, en este caso, de delegación de funciones entre dos ramas del poder público: la legislativa y la ejecutiva, pues ambas son ramas de igual rango constitucional y ejercen competencias de naturaleza distinta y excluyentes, y mucho menos decirse que se está burlando la regulación referente al otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno para que legisle en vez del Congreso, pues se trata de una habilitación para legislar y no de una delegación, puesto que el Gobierno no solicitó facultades de esa clase y la Ley 101 es una ley ordinaria que tuvo el trámite común, por lo cual no se estructura la violación del artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.

Considera que asimilar los regímenes constitucionales de los recursos fiscales y parafiscales es una grave confusión normativa y conceptual, pues lo que tienen en común unos y otros es su carácter obligatorio y su origen forzoso en la ley. En todo lo demás difieren, pues los recursos parafiscales tienen carácter excepcional (artículo 150, numeral 12, de la Constitución Política), porque mientras los recursos del fisco se fundamentan en el artículo 95, numeral 9, ibídem, los parafiscales no pertenecen al fisco, no constituyen recursos que deban incorporarse al presupuesto nacional, no tienen la destinación general de los impuestos, sino la específica que le dé la ley que los crea, en orden a financiar el desarrollo de uno o varios sectores o subsectores de la actividad productiva, y sólo son pagados por los contribuyentes vinculados al respectivo sector en alguno de los aspectos de su actividad, caracteres opuestos en un todo a los de las contribuciones ordinarias o impuestos propiamente dichos.

Agrega que la primera parte del inciso primero del artículo 338 de la Constitución Política somete a las contribuciones fiscales y parafiscales al principio que les es común, esto es, que las que se creen en tiempo de paz sólo pueden originarse en el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales; por su parte, la segunda parte del inciso primero establece una diferencia de régimen: los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos deben ser fijados directamente en la ley, las ordenanzas y los acuerdos que los impongan, puesto que "no puede haber tributación sin representación", requisito que no extendió al caso de los parafiscales, por tratarse de una tributación excepcional en todos sus aspectos: sujetos, hechos gravables, bases para liquidarla y tarifa.

A su juicio, igual cosa sucede cuando en el numeral 10 del artículo 150 se prohíbe al Congreso otorgar facultades extraordinarias al Gobierno para establecer "impuestos", prohibición específica y taxativa que no incluye a los recursos parafiscales, pues no tiene otro sentido el no estar enunciado expresamente, como sí lo está en el numeral 12 del artículo 150 y en la primera parte del inciso primero del artículo 338.

3° En cuanto a la violación del artículo 338, inciso segundo, de la Constitución Política, por parte del artículo 38 de la Ley 101 de 1993, sostiene que no es de recibo, pues ésta señaló directamente los sujetos activos y pasivos del recurso parafiscal destinado a las actividades agropecuarias y pesqueras, así como los hechos que generan la obligación de pagarla, las bases para su liquidación y sus tarifas.

En efecto, en el numeral 1º del artículo 38 se enuncian expresamente los contribuyentes del recurso parafiscal, a saber, los productores, vendedores o exportadores, en los términos del artículo 40, artículo que reitera la anterior enumeración de contribución cuando deban recibir a título de compensación el porcentaje de la diferencia de precios, calculada con la forma allí prescrita; los hechos gravables son la producción, venta y exportación de la mercancía respectiva, como resulta de la lectura de los artículos 36, 38, 39 y 40 de la Ley 101; las bases gravables se deducen de las reglas del artículo 40, en concordancia con el 41, ibídem, el primero de los cuales se refiere al método para determinar la cuantía de las compensaciones y de la cesión, lo cual equivale al establecimiento de las referidas bases. Nótese que los Comités Directivos de los Fondos de Estabilización solo señalan la etapa del proceso de comercialización en la cual se aplican tales fórmulas, las cuales están determinadas por la ley y no por los Comités; las tarifas son las que resulten de la aplicación de las reglas del artículo 40, incluidos sus numerales y parágrafos, ya que la facultad legislativa para fijar tarifas es ejercida correctamente, desde el punto de vista constitucional, tanto cuando la ley misma las expresa numéricamente como cuando adopta métodos y fórmulas para determinarlas administrativamente.

4° Finalmente, considera que la obligación contributiva no se funda en el Decreto del Gobierno sino en la Ley 101 de 1993, pues son sus normas las que permiten hacer una valoración racional de la constitucionalidad del decreto acusado.

II.2. La NACIÓN -MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR- en su contestación de la demanda manifestó que el Decreto 1187 de 1999 fue expedido con base en la facultad reglamentaria (artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política) y en la especial señalada en el parágrafo del artículo 36 de la Ley 101 de 1993, sin que pueda hablarse de delegación de funciones, pues esta es de naturaleza administrativa y sólo se puede dar entre la autoridad administrativa y sus subordinados.

Anota que una de las principales diferencias de las contribuciones parafiscales frente a otros ingresos públicos tiene que ver con el origen y destino de los recursos. Estas contribuciones son ampliamente identificadas con el principio del beneficio, puesto que los recursos recaudados deben ser distribuidos hacia las mismas personas que lo sufragan. Los recursos que un sector aporta se revierten hacia el mismo sector, a través del gasto.

Por último, reitera los argumentos expuestos por la NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA, y concluye que cuando el Gobierno considere conveniente crear un Fondo lo hará con fundamento en la Ley 101 de 1993, sin salirse de su normativa, pues no es necesario expedir una ley especial para crear recursos parafiscales frente a cada producto agrícola o pesquero, como lo pretende el actor, pues de ser así se llegaría a la absurda necesidad de dictar la ley del recurso fiscal para el repollo, la corvina, etc.

II.3. La NACIÓN -MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO- en su contestación hace un análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de las contribuciones parafiscales, y sostiene que la contribución parafiscal establecida por la Ley 101 de 1993 cumple con las condiciones señaladas tanto para la obligación tributaria como para la existencia de la contribución parafiscal, de acuerdo con las definiciones que la Corte Constitucional a dictado sobre la materia.

Concluye que ni el Decreto 1187 ni la Ley 101 de 1993 son inconstitucionales, pues si se determinan claramente las características de las contribuciones fiscales éstas pueden ser reguladas por el Gobierno Nacional.

II.4. La FEDERACIÓN NACIONAL DE GANADEROS -FEDEGAN-, en calidad de impugnante de la demanda, esgrimió los siguientes argumentos:

Que mediante la expedición del Decreto 1187 de 1999 lo único que hizo el Gobierno Nacional fue proyectar en la práctica, a un sector de la actividad agropecuaria en concreto, las previsiones que por vía general había hecho el legislador al proferir la Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero (artículo 101 de 1993).

Añade que el Decreto acusado es parte del sistema de normas que busca dar aplicación práctica y concreta a los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, disposiciones que asignan al Estado precisos deberes en materia de promoción y fomento de la producción de alimentos, protección de los trabajadores agrarios y garantía de un desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales.

Afirma que el Fondo de Estabilización para el Fomento de la exportación de carne, leche y sus derivados tiene multiplicidad de fuentes de financiación, como cuenta especial que es del Fondo Nacional del Ganado, además de los recursos que le sean apropiados en el presupuesto nacional para capitalización, los que le aporten entidades públicas o personas naturales o jurídicas de derecho privado, los rendimientos de las inversiones temporales que se efectúen con los recursos de los Fondos en títulos de deuda emitidos, aceptados, avalados o garantizados en cualquier otra forma por la Nación, y los provenientes del 50% del aumento que la Ley 395 de 1997 hizo en la cuota de fomento ganadero y lechero.

Considera que los argumentos esgrimidos por el actor en su demanda en realidad se dirigen hacia la Ley 101 de 1993, contra la cual aquél interpuso demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional.

Sostiene que el actor olvidó mencionar que las cesiones de estabilización de precios obedecen a una dinámica propia, diferente a la de las otras imposiciones, donde los gremios y los distintos actores económicos desempeñan un papel de singular importancia. Las compensaciones sirven de instrumento para regular el mercado interno y mantener los precios, de tal manera que se cumpla con los cometidos que señalan la propia ley de desarrollo agropecuario y la Constitución Política.

Debe tenerse en cuenta que las facultades de que han sido dotados los Comités Directivos de los Fondos de Estabilización no tienen el alcance que pretende darle el actor, pues todos los elementos necesarios para determinar el monto de las cesiones y la compensación han sido señalados en la ley, lo mismo que la metodología para las operaciones de los fondos en esta materia; la circunstancia de que ellos estén habilitados para fijar los precios de referencia es propia de la parafiscalidad, y ha sido ampliamente admitida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Finalmente, aduce que las contribuciones de estabilización fueron creadas por la Ley 101 de 1993 para todos los subsectores del sector agropecuario y pesquero de la economía, para lo cual basta leer el artículo 1º de la Ley en cita, en concordancia con el artículo 36 y siguientes, donde se evidencia que, siempre dentro del concepto de parafiscalidad, estas cesiones fueron previstas por el Congreso, quién únicamente dejó en manos del Gobierno la decisión de concretarlas cuando las condiciones económicas y sociales así lo requieran.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo sostiene que no le asiste razón al actor cuando afirma que el Decreto acusado fue el que creó la contribución parafiscal, puesto que fue la Ley en cita la que lo hizo, de acuerdo con los mandatos constitucionales.

En efecto, en cumplimiento del mandato a que alude el artículo 150, numeral 12, de la Constitución Política, el Congreso expidió la Ley 101 de 1993 o Ley de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, que desarrolla los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política, con el propósito de proteger el desarrollo de las actividades de los citados sectores y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores rurales.

En su artículo 29 creó la contribución parafiscal, siendo sujetos activo y pasivo el subsector agropecuario y pesquero, y en el artículo 36 creó los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros con la finalidad de procurar un ingreso remunerativo para los productores, regular la producción nacional e incrementar las exportaciones mediante el financiamiento de la estabilización de los precios al productor de dichos bienes.

Agrega que en el inciso 2º le otorgó facultades al Gobierno Nacional para que organizara los aludidos Fondos, cuando las necesidades así lo requieran. Por tanto, la norma acusada no constituye el ejercicio ilegítimo del poder impositivo del Estado, pues no está creando una contribución parafiscal, sino simplemente está haciendo uso de la potestad legalmente otorgada para organizar los Fondos de Estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros, es decir, que se trató de una habilitación al Gobierno para legislar sobre una materia determinada, con fundamento en una ley ordinaria que tuvo el trámite común y tiene los efectos comunes a las leyes ordinarias.

Sostiene que el Decreto acusado no contraría ninguna norma, y que las responsabilidades, composición del Comité Directivo y sus funciones son aspectos que le correspondía regular y no a la ley, de acuerdo con su artículo 43 que dispone: "los comités directivos de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, ejercerán las demás funciones que les señale el Gobierno Nacional en el reglamento de la Presente Ley o que contractualmente se estipulen con la entidad administradora".

Concluye que el actor incurrió en una confusión normativa y conceptual respecto de los impuestos y las contribuciones parafiscales que, si bien tienen puntos coincidentes, difieren ostensiblemente en cuanto a su objeto y finalidades. Además, en este caso se trata de una tributación excepcional con una destinación específica y con todos sus elementos, pues contiene unos hechos gravables, que son la producción, venta y exportación de la mercancía (artículos 36, 38, 39 y 40 de la Ley 101 de 1993); enuncia los sujetos activo y pasivo (artículo 38, numeral 1, ibídem); y de los artículos 40 y 41, ibídem, se deducen tanto la base para liquidarla como las tarifas.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El Decreto 1187 de 30 de junio de 1999 "Por el cual se organiza el Fondo de Estabilización para el fomento de la exportación de carne leche y sus derivados.", en su artículo primero establece que el mismo operará de conformidad con lo establecido en el Capítulo VI de la Ley 101 de 1993.; en el segundo, que funcionará como una cuenta especial, administrada por la entidad que para el efecto contrate el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los términos del Artículo 37 de la Ley 101 de 1993; en el tercero, que los mecanismos para la Estabilización de Precios que utilizará serán las compensaciones y cesiones a favor y a cargo, respectivamente, de los productores, vendedores o exportadores, y que éstas últimas son contribuciones parafiscales; en el cuarto, que cuando la retención y pago de las cesiones de estabilización deba ser pagada por el productor, vendedor o exportador de carne, leche o sus derivados, estos mismos sujetos de la contribución parafiscal actuarán como agentes retenedores, los cuales contabilizarán las cesiones en forma separada de sus propios recursos y las liquidarán y declararán mensualmente al Fondo dentro de los quince días hábiles siguientes al mes calendario en el cual se efectuó la retención; en el quinto, que los agentes retenedores de las cesiones de estabilización deberán enviar mensualmente a la entidad administradora una planilla detallada de los recaudos, suscrita por el representante legal y el contador o revisor fiscal, según sea el caso; en el sexto, establece la composición del Comité Directivo; en el séptimo señala las funciones del Comité Directivo; en el octavo los recursos que conforman el Fondo; en el noveno la obligación de constituir el Fondo una cuenta denominada "Reserva para la Estabilización", formada con los recursos que le ingresen y en el porcentaje que determine el comité Directivo; y en el décimo que las normas que se aplicarán al Fondo serán las contenidas en el capítulo VI de la Ley 101 de 1993, y las que las sustituyan.

De acuerdo con la parte enunciativa del Decreto acusado, las normas en que se fundamentó el Gobierno Nacional para expedirlo, preceptúan:

Ley 101 de 1993

"Artículo 36. Sin perjuicio de los Fondos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros regulados en la presente Ley, créanse los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, como cuentas especiales, los cuales tienen por objeto procurar un ingreso remunerativo para los productores, regular la producción nacional e incrementar las exportaciones, mediante el financiamiento de la estabilización de los precios al productor de dichos bienes agropecuarios y pesqueros.

"PARÁGRAFO. Cuando el Gobierno Nacional lo considere necesario organizará Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, dentro de las normas establecidas en la presente Ley".

Ley 395 de 1997

"Artículo 16.-

"Parágrafo 2º. A partir del 1º de enero de 1998 la contribución de que trata el artículo 2º de la Ley 89 de 1993, será del 0.75% y del 75% de un salario mínimo legal vigente, por concepto de leche y carne respectivamente. Los recursos correspondientes a este incremento se asignarán en un 50% al Programa Nacional de Erradicación de Aftosa, mientras se cumplen los objetivos de la presente ley.

"El restante 50% se destinará a la constitución de un fondo de estabilización para el fomento de la exportación de carne y leche y sus derivados en los términos establecidos en el Capítulo VI de la Ley 101 de 1993".

Del texto de la demanda la Sala infiere que el actor pretendió ejercer la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto acusado; sin embargo, dado que la Ley 101 de 1993 fue la que autorizó al Gobierno Nacional para crear Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, debe entenderse que la acción ejercida es la de simple nulidad, sin que pueda, entonces, confrontarse directamente en este caso el Decreto y la Constitución, por existir de por medio una ley (Sentencia de la Sala Plena Contencioso Administrativa de 23 de julio de 1996, expediente S-612, actor Guillermo Vargas Ayala, Magistrado Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

Considera el actor que el acto acusado violó el artículo 150, numeral 12, de la Constitución Política, en armonía con el 338, ibídem, por cuanto es de competencia exclusiva del Congreso crear, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, las cuales no pueden, a su juicio, ser creadas en forma general y abstracta, como tampoco ser delegada en el Gobierno la facultad de imponerlas en cada caso concreto, pues esto supone que éste también defina los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas.

Rezan los cánones constitucionales citados:

"Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

"1. ...

"12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".

"Artículo 338.- En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

"La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

"...".

Como quiera, se reitera, que el acto acusado fue expedido con fundamento en la Ley 101 de 1993, es necesario remitirse a dicha norma para determinar si en realidad se violaron los cánones constitucionales trascritos.

La Ley 101 de 1993, Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, en sus artículos 36, 37 y 38 señaló como sujetos activos de la contribución parafiscal creada en el artículo 36, a los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros; en su artículo 38, determinó que los sujetos pasivos de dicha contribución son los productores, vendedores o exportadores de productos agropecuarios y pesqueros; en su artículo 40, numeral 2, dispuso que el hecho generador es la operación comercial internacional a que haya lugar y que resulte superior al precio de referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia establecida, estableció que la base gravable es la diferencia de precios entre el valor del mercado internacional del respectivo producto para el día en que se registre la operación y el precio de referencia o límite superior de la franja de precios de referencia fijado, y señaló que la tarifa es el porcentaje de la diferencia de los precios que determinan la base gravable, establecido por el respectivo Comité Directivo del Fondo de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros.

Surge de lo anterior que los artículos 150, numeral 12, y 338 de la Constitución Política no fueron violados, pues los sujetos activos y pasivos, la base gravable y el método fueron definidos por el legislador, el cual solamente dejó a los Comités Directivos de los Fondos de Estabilización de Precios de los Productos Agropecuarios y Pesqueros la definición del porcentaje que constituye la tarifa, lo cual bien podía hacer a la luz del artículo 338, inciso 2, pues, tal y como lo exige el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política, la Ley 103 de 1991 fijó el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto.

Las anteriores consideraciones son suficientes para denegar la pretensión de nulidad del acto acusado. Sin embargo, como el actor en su demanda además atacó por inconstitucionales los artículos 36, parágrafo, 38, numeral 1º y parágrafo 2º, y 40 de la Ley 101 de 1993, bajo los mismos argumentos que esgrimió ante la Corte Constitucional, ente sí competente para pronunciarse sobre el particular, la Sala transcribe los apartes más importantes de la sentencia C-1067 de 3 de diciembre de 2002, que declaró exequibles las citadas normas:

"... la Corte Constitucional encuentra que no es posible identificar, para todos los efectos, la organización de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros con las cesiones de estabilización, que son una de las fuentes de financiación de tales Fondos. Éstas son dos figuras jurídicas diferentes, consagradas en dos normas distintas -el parágrafo del artículo 36 y el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 101-, entre las cuales el demandante construye una aparente relación de causalidad. Sin embargo, no existe tal manera de vinculación entre ellas puesto que una es la función que la Ley 101 de 1993 le asigna al Gobierno para que, cuando lo considere necesario, organice Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, y otra es la circunstancia que las cesiones de estabilización sean una de las fuentes de recursos de aquellos Fondos de Estabilización de Precios. Es decir que organizar un Fondo, es una actividad diferente a la determinación de una contribución parafiscal. En esta ocasión el Congreso de la República no está delegando en el Gobierno Nacional la creación de los Fondos de Estabilización de Precios, dado que es la propia Ley 101 la que los crea. Así se desprende claramente del artículo 36, ibídem. En efecto, la facultad que se defiere en el Ejecutivo no es crear los Fondos, pues precisamente es a través del texto legal que se crean, se determina su funcionamiento, la naturaleza de sus recursos, su administración y sus funciones. Al Gobierno Nacional sólo se le otorga la facultad para que, en atención a la diversidad de subsectores que integran el sector agropecuario y pesquero, organice dichos Fondos o los ponga en funcionamiento cuando lo considere necesario, pero dentro de las normas establecidas en la misma Ley. Es sin duda una facultad reglada la que se otorga al Ejecutivo, toda vez que sólo puede organizar unos fondos que ya están creados en la Ley y en la cual se le señalan sus características propias. Por otro lado, no hay duda que, tal como lo dispone la misma Ley, las cesiones de estabilización que los productores, vendedores o exportadores hagan de acuerdo con ella son contribuciones parafiscales. Dichas cesiones representan una contrapartida a cargo de un determinado grupo de personas y no afectan a un universo de contribuyentes; el producto de esas erogaciones se destina al mismo sector agropecuario y pesquero, tales dineros no hacen parte del Presupuesto General de la Nación y tienen objetivos orientados a beneficiar a ese sector económico. Las cesiones de estabilización son las que debe pagar todo productor, vendedor o exportador cuando el precio del mercado internacional de un producto, para el día en que se registre la operación en el Fondo de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, fuere superior al precio de la referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia, y equivale a un porcentaje de la diferencia entre ambos valores. Es claro que es el legislador ordinario quien crea la contribución parafiscal directamente y define sus elementos, sin que se advierta en manera alguna delegación de dicha función en el Ejecutivo. Si una de las características de toda ley es su carácter general, no por ello se la puede tildar de inconstitucional, máxime si dentro de ese marco general se están trazando los lineamientos necesarios en una determinada materia. Del contenido de la Ley 101 de 1993 no se desprende que, en lo que toca con las contribuciones parafiscales creadas, dentro de su generalidad propia se desconozca precepto constitucional alguno. No hay que olvidar que a pesar de tratarse de una ley ordinaria, su título indica que la materia a desarrollar es la relativa a los campos agropecuario y pesquero y dentro de ellos existe una gran variedad de subsectores y de productos. Bien podía el legislador haber decidido dictar una ley para cada uno de ellos cuando lo considerara oportuno y viable, y con ello no habría reparo alguno dada su especificidad, pero no lo hizo. No obstante, encuentra la Sala que tal circunstancia no hace inconstitucional el gravamen, precisamente por la naturaleza del asunto del que se ocupa, por las especiales características de los sectores agropecuario y pesquero y por la gran cantidad de productos que dentro de ellos se encuentran

"El demandante repara en que la Ley no establece los elementos de la contribución parafiscal creada y, por ello, se torna en inconstitucional. La Corte considera que del texto de las disposiciones demandadas, vistas en conjunto con otros artículos del mismo ordenamiento, se desprende con claridad cuáles son tales elementos. A pesar de que no estén especificados con la denominación que trae la Carta Política, se advierte con claridad que el legislador los fijó directamente, como se verá en seguida. -El sujeto activo son los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros (arts. 36, 37 y 38). -El sujeto pasivo es el productor, vendedor o exportador de productos agropecuarios y pesqueros (art. 38). -El hecho generador es la operación comercial internacional a que haya lugar y que resulte superior al precio de referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia establecida (art. 40). -La base gravable es la diferencia de precios entre el valor del mercado internacional del respectivo producto para el día en que se registre la operación y el precio de referencia o límite superior de la franja de precios de referencia fijado (art. 40). -La tarifa es el porcentaje de la diferencia de los precios que determinan la base gravable, establecido por el respectivo Comité Directivo del Fondo de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros

"...

"En cuanto a la tarifa, el artículo 338 de la Carta Política concede la posibilidad de que en materia de tasas y contribuciones la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que la misma sea fijada por otra autoridad. La tarifa no se deja al capricho de esta última, únicamente se le otorga esa facultad para el cálculo de costos y beneficios correspondientes del cual surge la tarifa. Pero no se deja a la total discrecionalidad de la autoridad, pues el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto deben ser obligatoriamente fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Ello tiene su razón de ser, por cuanto la tarifa es la cuantificación de lo que debe pagar el contribuyente. La misma debe ser flexible y no conviene que sea consagrada en una norma legal que por naturaleza tiene pretensiones de estabilidad. Precisamente las circunstancias variables e indeterminadas del mercado, la fluctuación de precios y fenómenos dinámicos tales como la inflación y la devaluación monetaria determinan la imposibilidad de que en estas materias sea el legislador el que determine directamente el monto de la tarifa a cobrar. Por lo tanto, cuando la Ley objeto de análisis autoriza a los Comités Directivos de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros para que fijen la tarifa, no está desconociendo los preceptos constitucionales invocados por el demandante. En lo que respecta al sistema y al método para fijar la tarifa, en el artículo 40 de la Ley 101 de 1993 el Congreso los estableció, tal como se señala en el numeral 3 ibídem. Es decir, que la misma se establece por los Comités Directivos dentro de un margen máximo o mínimo que oscile entre el 80% y el 20% de la diferencia entre ambos precios del producto gravado. Pero para poder fijar ese porcentaje de la diferencia, los Comités deben establecer el precio de referencia a partir de la cotización más representativa en el mercado internacional para cada producto, lo cual se hará con base en un promedio móvil no inferior a los últimos 12 meses ni superior a los 60 anteriores. Así la cosas, para la Corte el método y el sistema están claramente determinados por la Ley aunque no mediante densas fórmulas matemáticas, sí por reglas sencillas, definidas y precisas. Es decir, los parámetros han sido cabalmente precisados por el legislador. De lo anterior se deduce que no son admisibles las deducciones expuestas por el actor referentes a la violación del numeral 12 del artículo 150, ni del primer párrafo del artículo 338 de la Carta, dado que es el Congreso el que establece que las cesiones de estabilización son contribuciones parafiscales y determina directamente cada uno de los elementos de la obligación tributaria. Tampoco es del caso considerar que las normas impugnadas correspondan al otorgamiento legislativo de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para la creación de los Fondos de Estabilización de Precios, puesto que ellos fueron creados directamente por el artículo 36 de la Ley 101 y porque la organización o puesta en funcionamiento de los Fondos corresponde a una actividad ejecutiva diferente a la facultad de su creación. Además, de ninguna de las normas acusadas se infiere que se hayan otorgado facultades extraordinarias al Gobierno, en atención a lo dispuesto por el artículo 150 numeral 10 de la Constitución. De otra parte, el propio demandante menciona un fundamento que evidencia la razonabilidad de la medida adoptada por el legislador. Se pregunta lo siguiente: ¿cuántos productos agropecuarios o pesqueros hay en el país Y responde que su enumeración sería casi interminable. Pues bien, dada la amplia diversidad de subsectores y de productos que podrían hacer parte de las finalidades de los Fondos de Estabilización de Precios, resulta a todas luces razonable que el legislador haya diseñado este instrumento de fomento y desarrollo de los sectores agropecuario y pesquero y que haya optado por la creación de los Fondos de Estabilización, la determinación de las diferentes fuentes de financiamiento, por la creación de una contribución parafiscal, con todos sus elementos fijados en la ley, pero haya asignado al Gobierno la misión de organizar tales Fondos de Estabilización, que por demás son fondos cuenta y sin personería jurídica, para dar cumplimiento a los principios contenidos en los artículos 64 a 66 de la Constitución Política. Tampoco admite la Corte el argumento expuesto por el actor en el sentido que al desaparecer las cesiones desaparecen las compensaciones, en la medida en que, en atención a políticas públicas específicas, bien podría disponerse que la principal fuente de financiamiento de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros provengan de otras fuentes, tales como los recursos asignados en el presupuesto general de la Nación. En tales circunstancias bien podría prescindirse de las cesiones como fuente de financiamiento de estos Fondos de Estabilización. Respecto del segundo inciso del literal 3 del artículo 40 aludido, mediante el cual se establece la forma en que los Comités Directivos de los Fondos de Estabilización fijarán el precio de referencia, la Corte considera importante precisar que la expresión "metodología" utilizada no quiere significar que sean aquellos los que determinen de manera discrecional la tarifa de la contribución. Como antes se precisó, es la Ley la que directamente fija el método y el sistema cuando señala los márgenes dentro de los cuales pueden actuar los Comités. Cuando la norma se refiere a que sean éstos los que establecerán la metodología para el cálculo del precio de referencia, alude a la forma en que se acordará tal precio, dentro de las directrices fijadas en la ley. En este sentido dicho precepto es ajustado a la Constitución. Ahora bien, los Comités Directivos de los Fondos de Estabilización de Precios no gozan de una facultad ilimitada en la materia, pues la Ley 101 de 1993 establece que el porcentaje de la diferencia entre ambos precios del producto, es decir entre el del mercado internacional y el de referencia o el límite inferior de una franja de precios de referencia, es fijado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40 y sus parágrafos, pero siempre con el voto favorable del Ministro de Agricultura o su delegado. Es indispensable, entonces, la presencia del Gobierno no sólo en lo que a cesiones se trata, sino también en las compensaciones. Tal medida es consecuencia del deber de intervención que la propia Carta Política le asigna al Estado en procura del interés general (art. 334). Así las cosas, las normas acusadas se declararán exequibles en los términos de esta Sentencia".

Concluye la Sala que la presunción de legalidad del Decreto 1187 de 1999 no logró ser desvirtuada, pues éste, en cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 36 de la Ley 101 de 1993 simplemente organizó el Fondo de Estabilización para el fomento de la exportación de carne, leche y sus derivados, pues los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros fueron creados por la Ley General de Desarrollo Pesquero y Agropecuario, la cual además dispuso que las cesiones de estabilización son una contribución parafiscal y, por ende, fijó los elementos de ésta a excepción de la tarifa, cuya definición defirió al Consejo Directivo del respectivo Fondo, como lo permite el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

DEVUÉLVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso que no fue utilizada.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de abril de 2005.

RAFAEL E OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO