Fecha Providencia | 22/05/2003 |
Sección: PLENA
Consejero ponente: Olga Ines Navarrete Barrero
Demandante: Lerman Salinas Beltrán
DEPORTE ASOCIADO CON PERSONAS CON LIMITACIONES - Debe organizarse por discapacidades: legalidad de la reglamentación / LIMITADOS FISICOS, MENTALES O SENSORIALES - Deporte asociado: reglamentación
Como puede observarse, existe una diferencia fundamental entre el contenido de las Leyes 181 de 1995 y la Ley 582 de 2000, pues mientras que la primera se refiere al deporte en general, para todo tipo de personas, la segunda se refiere en forma específica al deporte asociado de las personas con limitaciones físicas, mentales, psíquicas o sensoriales, caso en el cual, deben organizarse por discapacidades, como resulta apenas lógico, pues no tendría sentido poner en igualdad de condiciones a personas que padecen de limitaciones físicas con otras que presentan problemas de discapacidad mental. Todas estas disposiciones (D. 641/01) están en consonancia con lo dispuesto en la Ley 582 de 2000 que se reglamenta y precisamente desarrollan sus preceptos sin que pueda hablarse de extralimitación de funciones. Lo que ocurre es que el demandante pretende que el ejercicio de la facultad reglamentaria debe circunscribirse casi a repetir los términos de la ley que se reglamenta en abierto desconocimiento del alcance de esta facultad. La potestad reglamentaria busca la cumplida ejecución de las leyes y desarrollar lo que en ella fue dispuesto. NOTA DE RELATORIA: Se cita: Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 13 de febrero de 2003. C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza. Radicación 6784.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., mayo veintidós (22) de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00300-01(7438)
Actor: LERMAN SALINAS BELTRÁN
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por LERMAN SALINAS BELTRAN, quien, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita la declaratoria de nulidad del Decreto 641 de 2001, expedido por el Presidente de la República y por el cual reglamenta la Ley 582 de 2000 que define el deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales y reforma la Ley 181 de 1995 y el Decreto 1228 del mismo año.
ANTECEDENTES
El Congreso de la República expidió la Ley 582 de 2000, por medio de la cual se define el deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, se reforma la Ley 181 de 1995 y el Decreto 1228 del mismo año y se dictan otras disposiciones.
Con fundamento en el artículo 189, numeral 11, se reglamentó la citada ley reformando incluso aspectos objetivos de la misma, lo cual constituye exceso en las facultades otorgadas. Además de excederse en las facultades concedidas, el decreto va en contra de la propia ley 181 de 1995, al crear un sistema nacional de deporte paralelo al estatuido en ella y en la Ley 582 de 2000.
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
El Decreto acusado viola las siguientes disposiciones:
Artículos 6, 13, 121 y 189 de la Constitución Política; 46 y subsiguientes de la Ley 181 de 1995, Decreto 1228 de 1995, artículo 1 de la Ley 582 de 2000.
Concepto de la Violación.
En el Decreto 641 de 2001, que se acusa, se crea un sistema nacional de deporte paralelo al estatuido por la Ley 181 de 1985 y Ley 582 de 2000.
Existe contradicción entre el texto del artículo 3 y el del artículo 18 del citado decreto.
Con el decreto acusado no se hace aplicable ni funcional la ley 582, sino que, por el contrario, se introduce una reforma integral que en todo modificó el querer y el espíritu del legislador creando una norma totalmente distinta de la que se pretende reglamentar.
El Gobierno Nacional, desconoció totalmente el principio de la autonomía de la voluntad de las personas a quienes se les confirió la tarea de constituír el Comité Paralímpico Colombiano. Siendo este Comité el ente rector del deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales que se constituyó como una entidad de derecho privada mal puede el ejecutivo, mediante un decreto, modificar la voluntad del legislador cuando dispuso que el Comité Paralímpico Colombiano está conformado por federaciones deportivas nacionales, según lo indicado en los estatutos.
En el artículo 16 del decreto demandado, se agregó un requisito adicional que el legislador no había establecido en la Ley 582 de 2000 como es el acreditar la afiliación a las respectivas federaciones internacionales, lo cual no es procedente puesto que el Comité Paralímpico Colombiano es una entidad de derecho privado y por tanto se rige por la voluntad de las partes que lo integran y por los estatutos.
El artículo 13 del Decreto 641 de 2001 es inconveniente y resulta inaplicable al pretender que se constituyan federaciones deportivas nacionales con un número tan alto de representación de los departamentos (11). Al Ejecutivo no se le confirió la facultad de crear requisitos adicionales para la constitución de federaciones deportivas nacionales.
Se viola el artículo 13 de la Constitución Política ya que crea un sistema nacional del deporte para discapacitados paralelo al consagrado en el artículo 46 de la Ley 181 de 1995, creación que solamente la corresponde al legislador.
c. La defensa del acto acusado
El Ministerio de Educación Nacional, contestó la demanda en los siguientes términos:
No es cierto que el artículo 13 del Decreto Reglamentario 641 de 2001 sea inconstitucional ya que éste no crea un sistema paralelo ni discriminatorio del establecido en la Ley 181 de 1985, sino que el deporte de las personas discapacitadas debe tener una organización especial contenida en el artículo 13 del Decreto 1228 de 1995.
No se impide la libre asociación sino que solamente se determina que se deben cumplir unos parámetros para pertenecer al Sistema Nacional del Deporte. La facultad reglamentaria no puede ser limitada por una ley, como contrariamente lo argumenta el demandante cuando pretende demostrar que el Ejecutivo debía reglamentar sólo lo que le señala la Ley 582 de 2000.
Al expedirse la Ley 582 de 2000 y su decreto reglamentario 641 de 2001, el Gobierno Nacional lo hizo en desarrollo del derecho fundamental a la recreación consagrado en el artículo 52 de la Constitución Política.
Al reglamentarse el deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, el espíritu de la ley no fue el de desmejorar su participación ni de violar el derecho a la igualdad ni la autonomía de la voluntad. Sólo se le dio importancia al deporte de las personas discapacitadas creándose el Comité Paralímpico, como un organismo especial que debe manejar el deporte de discapacitados a nivel nacional e internacional.
Impugnación de Ana Patricia Franco Luque.
Se impugna la demanda con los siguientes argumentos:
La Ley 181 de 1995 al fijar los principios rectores que el Estado debe tener en cuenta sobre la materia, incluye la formulación de programas especiales para la educación física, deporte y recreación de las personas con discapacidades física síquicas, sensoriales, de la tercera edad y de los sectores sociales más necesitados, creando más facilidades y oportunidades para la práctica del deporte, de la educación física y la recreación.
En virtud de facultades extraordinarias se expidió el Decreto Ley 1228 de 1995 que regula los organismos deportivos del sector asociado y se refiere a la Federación Paraolímpica como un organismo de derecho privado constituido como asociación o corporación, por deportistas con discapacidades físicas, pqsíquicas o sensoriales, para fomentar, patrocinar y organizar la practica de sus deporte o modalidades deportivas dentro del ámbito nacional.
La Ley 582 de 2000, que modifica la Ley 181 de 1995 y el Decreto 1228 del mismo año, se refieren al deporte como un medio para la normalización integral de toda persona que sufre una limitación y prevé la organización del sector deportivo asociado de estas personas, con relación a su respectiva discapacidad. La Ley 582 es entonces especial en cuanto reconoce y regula la diferencia entre la actividad deportiva de la población a que ella se refiere, respecto de la generalidad de la Ley 181.
La Ley 582 deroga expresamente el artículo 13 del Decreto 1228 de manera que extingue la Federación Paraolímpica y regula a su vez, el Comité Paralímpico Colombiano, como el organismo superior de coordinación del deporte asociado de las personas con limitaciones. Es claro que esta ley no crea un sistema paralelo al regulado por la Ley 181, sino que introduce desde su especificidad, el deporte de las personas con limitaciones al Sistema Nacional del Deporte creado por la Ley 181.
En cuanto al ejercicio de la potestad reglamentaria, el Consejo de Estado ha dicho que el ejercicio de ella no puede quedarse en la repetición del texto legal que reglamenta. El objeto de la reglamentación no es otro que el de establecer los pormenores que el legislador dejó de lado al expedir la norma general, para así desentrañar el contenido de la ley con el fin de hacerla viable y expedita.
Son distintos los deportes y la manera de practicarlos según se trate de personas sordas o ciegas o con limitaciones mentales Es esta otra diferencia que introduce la Ley 582. El Decreto 641 no se aparta de la norma reglamentada, esto es, de la Ley 582.
El Decreto 641 de 2001 no excede la potestad reglamentaria ni es inconveniente ni contradictorio.
d. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 22 de noviembre de 2001, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.
El 18 de diciembre de 2001 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 13 de febrero de 2002 se notificó por Aviso al Ministro de Educación Nacional.
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la entidad demandada y la Agente del Ministerio Público.
II. ALEGACIONES DE LAS PARTES
El Ministerio de Educación, sustentó así sus alegatos de conclusión:
El artículo 13 del Decreto 641 de 2001 no crea un sistema paralelo ni discriminatorio del establecido por la Ley 181 de 1995 sino que organiza de forma especial el deporte de las personas discapacitadas. Tampoco impide la libre asociación. No hubo extralimitación de funciones al expedir el decreto acusado.
Al expedirse La Ley 582 de 2000 y su decreto reglamentario 641 de 2001, se desarrolló el derecho a la recreación consagrado en el artículo 52 de la Constitución Política. Al reglamentarse lo relativo al deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, el espíritu de la ley no fue el de desmejorar su participación ni el de violarles el derecho a la igualdad ni mucho menos la autonomía de la voluntad. Sólo se dio la importancia que merece el deporte de las personas discapacitadas, creándose el Comité Paralímpico, como un organismo especial que debe manejar el deporte de discapacitados a nivel nacional e internacional.
III - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se denegaran las súplicas de la demanda, argumentando:
La potestad reglamentaria se ha concebido como la facultad constitucional atribuída al Presidente de la República para expedir normas que permitan el cumplimiento y correcta ejecución de las leyes, que no impliquen en manera alguna modificaciones, ampliaciones restricciones o limitaciones del mandato sustantivo objeto de reglamentación.
Se aprecia con facilidad que los límites de la potestad reglamentaria están dados solo por la misma norma reglamentada y la Constitución y que sólo debe ser objeto de reglamento lo que se necesite para su aplicación, no sólo que se halla expreso en la ley sino el contenido implícito que en ella exista.
Las disposiciones del decreto acusado, lejos de contrariar la ley reglamentada, la complementan y desarrollan sin que ninguno de los preceptos en él contenidos signifique creación, modificación, ampliación o restricción alguna respecto a la Ley 582 de 2000, objeto de reglamentación, que pudiera representar un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo.
Es cierto que mediante la Ley 582 de 1995 se reglamentó en forma general el deporte imponiendo entre los objetivos fundamentales a cargo del Estado el de formular y ejecutar programas para la educación física, el deporte y la recreación de las personas discapacitadas física, psíquica o sensorialmente con el otorgamiento de facilidades y oportunidades para la práctica del deporte, de la educación física y de la recreación.
En la consecución de estos propósitos debe acudirse a la especialidad con la expedición de una regulación especial para este conglomerado social, lo cual se hizo a través de la Ley 582 de 2000 mediante la cual se definió el deporte asociado de las personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, la que se puso en ejecución a través del decreto demandado bajo la orientación y representación del Comité Paralímpico Colombiano como organismo integrante del Sistema Nacional del deporte y con la participación de los organismos deportivos de personas discapacitadas a nivel nacional, departamental, distrital y municipal.
Carecen de fundamento los argumentos de la demanda por cuando no se ha creado en el decreto demandado un sistema deportivo paralelo al previsto en la ley del deporte sino uno especializado en ella previsto y complementado en la Ley 582 de 2000 para el conglomerado social integrado por personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales y mucho menos se ha alterado en forma alguna el consagrado en la Ley 181 de 1995.
Mal puede afirmarse que el Decreto 641 de 2001 resulte violatorio de las normas constitucionales y legales traídas por el actor con tal carácter pues, no existe contrariedad alguna entre éstos y la norma acusada siendo por el contrario manifiesta la legalidad del acto enjuiciado.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se pide la nulidad del Decreto 641 de 2001 "por el cual se reglamenta la Ley 582 de 2000 sobre el deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales" al considerar que hubo exceso en el uso de las facultades reglamentarias y que se contraría la Ley 181 de 1995 al crear un sistema nacional del deporte paralelo al estatuido en las citadas leyes.
Es necesario entonces precisar lo que disponen las leyes 181 de 1995 y 582 de 2000 que se está reglamentando en el decreto acusado.
Ley 181 de 1995 "por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte", señala en el artículo 1, como objetivos de esta ley, "el patrocinio, el fomento, la masificación, la divulgación, la planificación, la cooordinación, la ejecución y el asesoramiento de la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre y la promoción de la educación extraescolar de la niñez y la juventud en todos los niveles y estamentos sociales del país, en desarrollo del derecho de toda persona a ejercitar el libre acceso a una formación física y espiritual adecuadas.."
En el artículo 72 de esta ley, se crea el Comité Olímpico Colombiano que coordina el deporte asociado y cumple funciones de interés público y social en todos los deportes, tanto en el ámbito nacional como internacional, sin perjuicio de las normas internacionales que regula cada deporte.
Por su parte, la Ley 582 de 1992, "por medio de la cual se define el deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, se reforma la Ley 181 de 1995 y el Decreto 1228 de 1995 y se dictan otras disposiciones", define así el deporte asociado de personas con limitaciones:
Se define en la misma ley al Comité Paralímpico Colombiano, como el ente rector del deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales y encargado de organizar y coordinar a nivel nacional e internacional la actividad deportiva, recreacional y de aprovechamiento del tiempo libre para dicho sector de personas.
El artículo 3, ibídem, establece que el Comité Paralímpico Colombiano, está conformado por federaciones deportivas nacionales. En el parágrafo de dicho artículo se dijo:
"Artículo 3.
(...)
Parágrafo. La jerarquía, composición y funcionamiento de los diferentes organismos que conformen el sector deportivo asociado de las personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, su reglamentación y funciones serán organizadas por discapacidades".
Dispone la misma ley, que los clubes, ligas y federaciones del sector de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, cuya personería jurídica hubiere sido otorgada a la fecha de expedición de la Ley 181 de 1995, se entienden válidas y deben obtener el reconocimiento deportivo otorgado por la autoridad deportiva competente. Se incluye como organismo del Sistema Nacional del Deporte del nivel nacional, al Comité Paralímpico Colombiano.
Como puede observarse, existe una diferencia fundamental entre el contenido de las Leyes 181 de 1995 y la Ley 582 de 2000, pues mientras que la primera se refiere al deporte en general, para todo tipo de personas, la segunda se refiere en forma específica al deporte asociado de las personas con limitaciones físicas, mentales, psíquicas o sensoriales, caso en el cual, deben organizarse por discapacidades, como resulta apenas lógico, pues no tendría sentido poner en igualdad de condiciones a personas que padecen de limitaciones físicas con otras que presentan problemas de discapacidad mental.
El artículo 1 del decreto acusado establece:
Decreto 641 de 2001.
"Artículo 1: Objeto. El presente decreto reglamenta la Ley 582 de 2000, con el fin de fomentar, patrocinar y atender la práctica de las distintas modalidades deportivas dentro del ámbito nacional e internacional e impulsar otros programas y proyectos de interés público y social de naturaleza deportiva, dirigidos a personas con limitaciones físicas, sensoriales o mentales".
Este decreto desarrolla de modo especial lo relativo a la organización del deporte asociado para personas con limitaciones, siguiendo los lineamientos que la Ley 181 de 1995 establece para el deporte en general y atendiendo los criterios establecidos en la Ley 582 de 2000 que se está reglamentando.
Se definen los clubes deportivos, clubes promotores, ligas deportivas, asociaciones deportivas, federaciones deportivas de personas con limitaciones físicas, sensoriales y/o mentales y los requisitos para cada una de ellas. También señala el Decreto 641 que el Comité Paralímpico Colombiano es el responsable de la participación deportiva del país en los juegos paralímpicos Nacionales y en las demás manifestaciones patrocinadas por el Comité Paralímpico Internacional y estará integrado por las federaciones deportivas nacionales de personas con limitaciones físicas, sensoriales o mentales que acrediten su afiliación a las respectivas federaciones internacionales. Esto en concordancia con lo previsto en la Ley 582 de 2000 cuando establece que el Comité Paralímpico Colombiano es el encargado de organizar y coordinar a nivel nacional e internacional la actividad deportiva, recreacional y de aprovechamiento del tiempo libre para dicho sector de personas.
Todas estas disposiciones están en consonancia con lo dispuesto en la Ley 582 de 2000 que se reglamenta y precisamente desarrollan sus preceptos sin que pueda hablarse de extralimitación de funciones. Lo que ocurre es que el demandante pretende que el ejercicio de la facultad reglamentaria debe circunscribirse casi a repetir los términos de la ley que se reglamenta en abierto desconocimiento del alcance de esta facultad. La potestad reglamentaria busca la cumplida ejecución de las leyes y desarrollar lo que en ella fue dispuesto.
Es pertinente entonces traer a colación algunos apartes de la jurisprudencia de esta Corporación sobre el alcance de la facultad reglamentaria del Presidente de la República.
Ha dicho el Consejo de Estado:
" Sea lo primero advertir que el ejercicio de la potestad reglamentaria es inagotable, es decir, siempre que el Presidente de la República requiera hacer expedita la ley a través el reglamento puede ut8lizar la facultad prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, sin que la circunstancia de que ya haya hecho uso de la misma le impida volver a ejercerla..Además, el precepto constitucional en mención no impone limitante, salvo que se respete el alcance y espíritu de la norma superior objeto de desarrollo". (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 13 de febrero de 2003. C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza. Radicación 6784). (Resaltado fuera de texto).
En razón de no haberse encontrado que el decreto acusado excediera el ámbito de la Ley que reglamentaba, se denegarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de veintidós (22) de mayo del año dos mil tres.
MANUEL S. URUETA AYOLA GABRIEL MENDOZA MARTELO
Presidente.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE