Fecha Providencia | 22/11/2002 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Norma demandada: Declare la nulidad parcial del Decreto Núm. 1404 de 28 de julio de 1999
Demandante: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ
FONDO DE PENSIONES PUBLICAS FOPEP - Carácter y funciones / FOPEP - Cuenta de la Nación: objeto / CAJANAL - Recaudo y giro de cotizaciones al FOPEP
La Sala observa que los aludidos dividendos han sido pagados con acciones en La Previsora S.A., o lo que es igual, capitalizados en esta empresa, según lo afirma la demandada y consta en la certificación suscrita por la Secretaria General y el Revisor Fiscal de la Previsora S.A., visible a folio 361 del expediente, de donde se entiende, y todo lo indica así, que esas acciones han tenido origen en tales dividendos, que como se dijo, fueron cedidos a CAJANAL mediante el artículo 2º de la Ley 57 de 1964, y como ellos están destinados al pago de pensiones, al no haber sido gastados en ese concepto, que es su destinación específica, constituyen parte del remanente de los ingresos de CAJANAL previstos para dicho pago, y por estar representados en esas acciones, éstas son parte de ese remanente que la mencionada entidad ha venido acumulando, luego debían llevarse al fondo de reservas que debía reglamentar el Gobierno, tratándolas al efecto como reservas para pensiones, dada la anotada destinación de los recursos que ellas representan. Se advierte que en los antecedentes del asunto no hay información o dato alguno que indique un origen distinto de las referidas acciones, como sería el caso de que hubiesen sido adquiridas con ingresos no destinados a pensiones.
CAJANAL - Reservas para pensiones: lo son las acciones en la Previsora S.A. y deben ser girados al FOPEP / DECRETO 1404 de 1999 - Legalidad
La Caja Nacional de Previsión Social fue creada como establecimiento público del orden nacional, de conformidad con la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 1600 de 1945, modificado, entre otros, por los decretos 3391 de 1982, 3128 de 1983, 614 de 1984 y 2147 de 1992, con el objeto de pagar y atender las prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales, tales como el pago de pensiones de jubilación y la prestación de los servicios integrales de salud. En cumplimiento del artículo 236 de la Ley 100 de 1993 se modificaron sus estatutos a fin de que siguiera prestando los servicios de salud y atender las funciones de una Entidad Promotora de Salud, modificación que fue aprobada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1736 de 1995, para lo cual fue autorizada por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución Núm. 0959 de 22 de diciembre de 1995. La Ley 490 de 30 de diciembre de 1998 transformó dicha entidad en "Empresa Industrial y Comercial del Estado" (art. 1º) y le asignó como objeto el de operar en el campo de la salud como Entidad Promotora de Salud (E.P.S.), autorizándola para desarrollar y administrar otras prestaciones económicas y de salud, así como servicios complementarios en los términos de la Ley 100 de 1993 ( art. 2º ), al tiempo que en lo concerniente a pensiones sólo le dejó las funciones de tramitarlas y reconocerlas, así como recaudar las cotizaciones en los términos establecidos por la ley y girarlas mensualmente al FOPEP. De esta forma, CAJANAL tiene actualmente el carácter de Entidad Promotora de Salud y de manera complementaria cumple las funciones de reconocer y liquidar las pensiones que sean de su cargo, recaudar las cotizaciones para pensión y girarlas al FOPEP mensualmente.
CAJANAL - Reservas para pensiones: la constituyen las acciones en la Previsora S.A. / RESERVAS PARA PENSIONES EN CAJANAL - La constituyen las acciones en la Previsora S.A.
El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional fue creado por el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, "como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario". El inciso segundo de dicho artículo dispone que ese fondo "sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional,...", y en el inciso tercero reitera que a partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de esas pensiones reconocidas por CAJANAL serán pagadas por el FOPEP. La relación que se da entre las dos entidades en materia pensional consiste en que la primera determina el monto de las pensiones a su cargo, recauda las cotizaciones para las mismas y las gira a la segunda mensualmente, en tanto que ésta administra los recursos provenientes de esas cotizaciones y paga las mesadas que se causen de las pensiones de CAJANAL que se causen, de modo que en la práctica el FOPEP es una cuenta nacional a efectos de administrar las cotizaciones destinadas al pago de pensiones de CAJANAL y a cuyo cargo se pagan dichas pensiones. Si esa es la finalidad y función del FOPEP, de suyo cabe entender que todo recurso de CAJANAL destinado al pago de pensiones también debe ser girado o transferido por ésta al primero, de allí que el artículo 4º, inciso segundo, de la Ley 490 de 1998 hubiese dispuesto que las reservas que la misma hubiere acumulado por concepto de pensiones hasta la vigencia de esa ley, serán entregadas a aquél.
CAJANAL - Creación, transformación en empresa industrial y comercial del Estado como E.P.S.: funciones
Síguese de las anteriores consideraciones que dada su condición de ser parte del remanente acumulado de los ingresos generados por los dividendos cedidos a CAJANAL mediante la Ley 57 de 1964, y la destinación específica de esos ingresos al pago de pensiones, las acciones que posee esa entidad en la PREVISORA S.A. constituyen reserva pensional, luego deben ser trasladadas al FOPEP, para los fines de las funciones de éste en cuanto a la administración de ellas y los ingresos que las mismas generen y su eventual aplicación al pago de las pensiones de CAJANAL. A esta conclusión, justamente, arribó la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto citado por la parte demandada y el Ministerio Público, radicado con el Núm. 1374, de 4 de octubre de 2001, consejero ponente doctor Flavio Augusto Rodríguez Rodríguez Arce. En consecuencia, las disposiciones acusadas en el sub lite, en cuanto reglamentan dicho traslado, no exceden la norma reglamentada mediante las mismas, esto es, el artículo 4º, inciso segundo, de la Ley 490 de 1998, luego no se configura la violación de las disposiciones superiores invocadas, toda vez que carece de asidero el argumento central del concepto de la violación de ellas, esto es, que las referidas acciones no forman parte de las reservas pensionales acumuladas de CAJANAL, puesto que está demostrado que sí lo son.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de noviembre del dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0220-01(7228)
Actor: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A. interpuso el ciudadano José Antonio Galán Gómez, para que se declare la nulidad parcial del Decreto Núm. 1404 de 28 de julio de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.
I. LA DEMANDA
I. 1.Las pretensiones
El demandante pide que se declare la nulidad de los artículos 1 y 2 del Decreto Núm. 1404 de 28 de julio de 1999, "Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 490 de 1998" , en los apartes que a continuación se subrayan:
"ARTICULO 1. Reservas. Para efectos del inciso segundo del artículo 4º de la Ley 490 de 1998, constituyen reservas para pensiones de la Caja Nacional de Previsión Social, las sumas correspondientes a los activos registrados en los estados financieros del fondo de reservas pensionales con corte al 31 de diciembre de 1998, así como las acciones en la Previsora S.A., Compañía de Seguros, y aquellos otros bienes cuyo producto estaba destinado al pago de pensiones con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993...".
"ARTICULO 2. Para efectos de la entrega de las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social, al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -en adelante FOPEP-, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se procederá así:
"(...)
"Cuando se trate de otros bienes, incluyendo las acciones en la Previsora S.A. Compañía de Seguros, los mismos se transferirán al FOPEP por su valor en libros.
"La transferencia de las acciones no alterará la vinculación de la Previsora S.A. Compañía de Seguros. En caso de venta, el producto se transferirá al FOPEP (...)".
I. 2. Los hechos
El actor presenta como hechos de la demanda los relativos a los antecedentes jurídicos de la creación y modificaciones de la Caja Nacional de Previsión Social y a su carácter jurídico, según los cuales dice que está claro que las acciones y los dividendos convertidos en acciones de CAJANAL en la Previsora S.A., Compañía de Seguros, forman parte del patrimonio propio e independiente de esa entidad, cuyos dividendos han sido asignados a programas de salacuna y bienestar social de los pensionados, de modo que no han sido destinados a formar parte de las reservas acumuladas por concepto de pensiones desde la Ley 57 de 1964, sin que sea aceptable que los recaudos por aportes y dividendos, ni las mismas acciones estuvieron destinadas a formar parte de las reservas de pensiones.
A partir de la Ley 100 de 1993 surge la obligación para esa entidad de administrar separadamente los sistemas de pensiones y de salud, cuyo artículo 130 crea el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) como una cuenta adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que estará constituido por las reservas pensionales liquidadas que tenga CAJANAL al momento del corte de cuentas, el cual se empezó a efectuar a partir de 30 de septiembre de 1995, sin destinar para ello los dividendos de las acciones en comento, los cuales se han convertido en acciones, que siempre han entrado a formar parte del patrimonio de CAJANAL, quedando registradas como activo en los estados financieros de la Unidad Patrimonial de Salud desde ese año. Además, el artículo 4 de la Ley 490 de 1998 no dispone que dichas acciones pertenezcan a las reservas para pensiones de CAJANAL.
Sin embargo, los apartes demandados establecen que tales acciones constituyen reservas pensionales y el procedimiento para la entrega de las reservas pensionales al FOPEP, en consecuencia son ilegales.
I. 3.Las normas violadas y el concepto de la violación
Señala como normas violadas los artículos 150, 188 y 189, numeral 11, de la Constitución Política; 18, 19 y 20 de la Ley 6 de 1945; 49 y 50 de la Ley 489 de 1998; 16 del Decreto 434 de 1971; 1, 4 y 11 de la Ley 490 de 1998; 2 de la Ley 57 de 1964; 1 del Decreto 1566 de 1982; 1 del Decreto 0386 de 1988; 130, 132, 236, 155 y 180 de la Ley 100 de 1993; así como los decretos 1600 de 1945, 1050 de 1968, 3130 de 1968, 670 de 1975, 3128 de 1983, 1259 de 1994, 1485 de 1994, 1736 de 1995, 1132 de 1994, 2921 de 1994 y 1010 de 1995.
En el concepto de la violación retoma los antecedentes jurídicos y las apreciaciones atrás reseñadas como hechos de la demanda y sostiene que el Gobierno excede los límites de sus atribuciones constitucionales, por cuanto modifica la norma legal mediante decreto o acto administrativo lo cual no es posible en nuestro Estado de Derecho, al tiempo que afecta el patrimonio de una entidad descentralizada, con lo cual se viola el principio de descentralización; que la obligación de constituir reservas pensionales surge para CAJANAL el 1 de abril de 1994, fecha de incorporación de los empleados públicos afiliados a ella por mandato del artículo 32 de la Ley 100 de 1993, y a partir de entonces adelantó los procedimientos para que los aportes recaudados para pensiones pasaran a constituirse en reservas pensionales, transfiriendo al FOPEP esos recursos en septiembre de 1999; que la Ley 57 de 1964, mediante la cual el Ministerio de Salud cede sus dividendos a CAJANAL no establece destinación alguna para ellos ni para las acciones, mientras que el Decreto 2375 de 1974 establece que se deben destinar a la financiación de los programas de sala cuna y jardines infantiles, el Decreto 1566 de 1982 ordena que las acciones se destinen a los programas de bienestar del pensionado y el Decreto 386 prevé que los dividendos se destinen al pago de pensiones y no a la constitución de reservas pensionales.
Concluye que está claro que ni las acciones ni los dividendos en mención fueron tratados legalmente como reservas pensionales y que entre 1988 y 1994 CAJANAL destinó los dividendos al pago de pensiones, quedando incluidos en una unidad de caja para dicho pago. Por esa razón la Ley 490 de 1998 no afecta la titularidad de las acciones, y que los apartes acusados exceden la potestad reglamentaria al disponer lo contrario.
II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La demanda fue contestada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en representación de la Nación, en el sentido de que diversas normas legales y reglamentarias han dispuesto que los dividendos de las acciones de la Previsora S. A. están destinados a pagar pensiones, y como quiera que dichos dividendos se pagaron con acciones es claro que tales acciones estaban destinadas igualmente a pensiones y por ello constituían una reserva pensional. En ese sentido el decreto acusado establece que las acciones de la Previsora S. A. de propiedad de CAJANAL constituyen una reserva pensional. De allí surge la legalidad del decreto. Al efecto cita como fundamento del mismo los artículos 9 de la Ley 33 de 1985; 1 y 2 del Decreto 386 de 1988; 1 de la Ley 15 de 1982 y 132 de la Ley 100 de 1993; explica que las reservas se caracterizan porque son recursos que se conservan con el fin de asegurar que con los mismos y sus rendimientos se podrán pagar las obligaciones cubiertas por la reserva y expone una reseña de la historia de la Ley 490 de 1998.
Indica que no es posible invocar como violadas, por encontrarse derogadas cuando fue expedido el acto acusado, la Ley 6ª de 1945 y los decretos 1600 de 1945, 1050 de 1968, 3130 de 1968, 434 de 1971, 2395 de 1974, 670 de 1975, 1562 de 1982 y 3128 de 1983, y que no se viola el artículo 189, numeral 11, por cuanto el decreto busca lograr la cumplida aplicación de la ley reglamentada que ordenaba el traslado de las reservas que se encontraban pendientes de ser trasladadas.
Propone la excepción de la naturaleza de la reserva pensional de las acciones emitidas por la Previsora S.A., de propiedad de CAJANAL, dada por el Decreto 386 de 1988, reiterado por el artículo 6 del Acuerdo 14 de 1999 de la Junta Directiva de esta entidad, en el cual se precisó que los bienes afectos al pago de pensiones no pasaban a la Caja Nacional de Previsión como empresa industrial y comercial del Estado.
III. ALEGATOS DE CONCLUSION
En esta oportunidad se hizo presente sólo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo apoderado expone los antecedentes del decreto acusado y retoma sus comentarios sobre el concepto de reserva pensional, sosteniendo al respecto que las acciones emitidas por la Previsora S.A. a favor de CAJANAL tienen ese carácter por efecto de los artículos 9 de la Ley 33 de 1985, según el cual el remanente anual de sus ingresos se llevará a un fondo de reservas de acuerdo al reglamento del Gobierno; 1 y 2 del Decreto 386 de 1988, que establecen la inembargabilidad de los dividendos mencionados y de los dineros para el pago de pensiones, así como su manejo en cuenta especial, de modo que si las acciones anotadas están afectadas al pago de pensiones, es claro que son parte de los activos destinados a ese fin, esto es, constituían y constituyen una reserva pensional, por ende no podían ser trasladadas a la EPS, como lo hizo CAJANAL, puesto que ello menoscaba aquella destinación, dada por normas superiores.
Informa que el 94.34% de las acciones de la Previsora corresponden a dividendos pagados en acciones y a la capitalización de la cuenta de revalorización de patrimonio, y que las acciones que constituyen parte de la reserva pensional dan derecho a recibir acciones por la capitalización de la cuenta de revalorización de patrimonio y por ello estas últimas ingresan también a dicha reserva.
Agrega que el carácter de reserva de esas acciones y de sus dividendos fue ratificado por la Ley 490 de 1998, ya que el Gobierno objetó el proyecto inicialmente aprobado por el desconocimiento del mismo, objeción que aceptó el Congreso de la República por lo cual fueron efectuadas las correcciones debidas al proyecto que se tradujo en la citada ley, suprimiendo el artículo 7º del mismo, que fue el motivo de la objeción.
En memorial adicional se refiere al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, de 4 de octubre de 2001, radicación Núm. 1374, Consejero Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce, relativo al punto en controversia, en cuanto considera que las acciones emitidas por la Previsora S.A. en sí mismas no tenían el carácter de reserva, pero que no ocurre lo mismo con las acciones originadas en la distribución de dividendos, pudiéndose entender que tanto esas acciones como los dividendos recibidos están incluidos en el artículo 1 del Decreto 386 de 1988, que destinó los dividendos que le corresponden a CAJANAL por razón de las acciones que posea en la Previsora S.A. al pago de pensiones, toda vez que ese artículo no distinguió entre dividendos recibidos en efectivo o en acciones.
IV. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO
El Ministerio Público considera que la excepción propuesta no es tal, por cuanto constituye uno de los puntos de discusión de la demanda.
En cuanto al fondo del asunto anota que el problema jurídico gira en torno a establecer si el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se excedió en el uso de su potestad al reglamentar la Ley 490 de 1998 en relación con el destino de las reservas para pensiones de la Caja Nacional de Previsión.
Al respecto advierte que la norma reglamentada mediante el Decreto 1404 de 28 de julio de 1999, en cuanto incluyó como reservas pensionales de dicha entidad las acciones que ésta posee en la Previsora S. A., Compañía de Seguros, es la Ley 490 de 1998 por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de establecimiento público en empresa industrial y comercial del Estado, y que en su artículo 4º, inciso 2º, establece que "Las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social hasta la vigencia de la presente ley por concepto de pensiones, serán entregadas al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional."
Como esta disposición no definió los rubros o bienes que constituían las reservas para pensiones que CAJANAL debía transferir al FOPEP, era necesario que el Gobierno Nacional entrara a precisar los conceptos que la constituían y, al haberlo precisado en la forma cuestionada, lo hizo de conformidad con los artículos 9 de la Ley 33 de 1995, según el cual todo sobrante de sus ingresos anuales por todo concepto dicha entidad debía llevarlo a un fondo de reservas para el pago de pensiones, y 1º del Decreto 386 de 1988, que señala que los dividendos que ella obtenga de las aludidas acciones se destinarán al pago de pensiones a cargo suyo.
Aclara que no es cierto que sólo a partir de la Ley 100 de 1993 se creó el manejo separado de cuentas en los dos sistemas, por cuanto con antelación existía la obligación de manejar en cuentas separadas la administración de los recursos correspondientes a pensiones, salud y riesgos profesionales, como se desprende del artículo 1º de la Ley 15 de 1982 y del Decreto 386 de 1998, de modo que el artículo 132 de la Ley 100 de 1993 simplemente reafirmó lo ordenado en esas disposiciones, y que la distribución interna del patrimonio efectuada con motivo de la transformación de la entidad desconoció la naturaleza, titularidad y disposición de tales bienes, siendo que ella no puede estar por encima de normas de superior jerarquía.
Sostiene que no hubo violación del principio de descentralización por cuanto el Gobierno Nacional no dispuso del patrimonio de la Caja Nacional de Previsión como empresa industrial y comercial del Estado, porque los dividendos de las acciones de la Previsora S.A. tenían una concreta asignación por disposición legal, cual era el pago de pensiones a cargo de aquélla.
Concluye que el Gobierno no desbordó sus atribuciones constitucionales al adoptar la disposición atacada y solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.
V. DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
V. 1ª. La excepción propuesta
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad demandada en este proceso, opone a las pretensiones la excepción de la naturaleza de la reserva pensional de las acciones en cuestión. Como lo advierte el Ministerio Público, ese punto es el objeto principal de la controversia, luego no tiene carácter de excepción alguna, pues esa circunstancia no impide que se examine el fondo de las pretensiones. Por consiguiente, no hay lugar a pronunciamiento al respecto a título excepción, sino en virtud del examen del fondo del sub lite.
V. 2. Las disposiciones demandadas.
El objeto de la demanda son los artículos 1 y 2 del Decreto Núm. 1404 de 28 de julio de 2000, "Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 490 de 1998", en los apartes subrayados de sus respectivos textos transcritos al inicio de esta sentencia, según los cuales las sumas de la Caja Nacional de Previsión Social correspondientes a sus acciones en La Previsora S.A., constituyen reservas para pensiones de aquella entidad, y como tal se transferirán al FOPEP.
V. 3. Examen de los cargos
V. 3. 1. El problema jurídico principal
Atendidas las razones de impugnación de esas disposiciones, el meollo del asunto consiste en determinar si las acciones que la Caja Nacional de Previsión tiene en la Previsora S.A. y los dividendos de las mismas son parte de las reservas que aquélla ha acumulado por concepto de pensiones, esto es, de las que señala el artículo 4º de la Ley 490 de 1998. A fin de dirimir la cuestión, se hacen las siguientes precisiones:
V. 3. 2. Aspectos a considerar
Al efecto se ha de tener en cuenta el origen y destinación de las aludidas acciones, el carácter jurídico de la Caja Nacional de Previsión Social y del FOPEP, así como la relación jurídica entre estos organismos.
V. 3. 2. 1. Origen y destinación de las acciones bajo examen
En cuanto al origen y destinación de las acciones en comento, el marco legal que sirve para establecerlo son los artículos 2º, inciso primero, de la Ley 57 de 1964, por la cual se modifica el artículo 33 de la Ley 6ª de 1945 y se aclara el artículo 1º de la Ley 1ª de 1963; 9º de la Ley 33 de 1985, por la cual se dictan algunas medidas en relación con las cajas de previsión y con las prestaciones sociales para el sector público, y 4º, incisos primero y segundo, de la Ley 490 de 1998, cuyos textos rezan:
"Artículo 2º. (Ley 57 de 1964) Cédense a la Caja Nacional de Previsión Social los dividendos que en cada ejercicio le hayan correspondido o puedan corresponderle al Ministerio de Salud Pública, por razón de las acciones que posea en La Previsora S.A., Compañía de Seguros, empresa esta última que estará exenta del pago de impuestos nacionales, a excepción de los derechos de aduana y otros que graven las importaciones."
"ARTICULO 9º.- (Ley 33 de 1985) La Caja Nacional de Previsión efectuará para cada año fiscal una proyección de los ingresos que va a recibir, por todo concepto, como también de sus egresos, tanto por pensiones como por funcionamiento e inversión; los ingresos se asignarán para cubrir, en su orden, los costos de funcionamiento y el valor de las pensiones pagaderas ese año; si aún quedare un remanente, se llevará a un fondo de reservas, según reglamento que expedirá el Gobierno. En todo caso, la Caja destinará para cubrir costos de pensiones, al menos las tres octavas partes de su ingreso por concepto de aportes patronales."
"Artículo 4º.( Ley 490 de 1998 ) Reconocimiento y liquidación de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social continuará con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales serán giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad que se encargará del pago de las respectivas pensiones. Las demás prestaciones económicas seguirán tramitándose, reconociéndose y concediéndose por Cajanal.
Las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social hasta la vigencia de la presente ley por concepto de pensiones, serán entregadas al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional."
Por su parte, el artículo 1º del Decreto 1404 de 1999, objeto de la presente demanda, señala:
"ARTICULO 1. Reservas. Para efectos del inciso segundo del artículo 4º de la Ley 490 de 1998, constituyen reservas para pensiones de la Caja Nacional de Previsión Social, las sumas correspondientes a los activos registrados en los estados financieros del fondo de reservas pensionales con corte al 31 de diciembre de 1998, así como las acciones en la Previsora S.A., Compañía de Seguros, y aquellos otros bienes cuyo producto estaba destinado al pago de pensiones con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993...".
Como se puede observar, las normas legales transcritas no establecen carácter jurídico alguno ni una destinación específica de las acciones en mención, pero contienen criterios a partir de los cuales es posible determinar ese carácter en relación con el pago de pensiones, que es el punto central del presente asunto, tales como el origen de ellas y la finalidad y aplicación de los recursos o fuentes de donde provienen.
En ese sentido se tiene que los dividendos cedidos a CAJANAL en virtud del artículo 2º de la Ley 57 de 1964 constituyen ingresos de esa entidad, y como tales se incorporan al flujo total de ingresos de la misma, toda vez que según el artículo 9º de la Ley 33 de 1985, aquélla debe considerar sus ingresos por todo concepto para hacer una proyección de los mismos para cada año fiscal; y que, al tenor del precitado artículo, los remanentes de estos ingresos, después de pagar sus gastos de funcionamiento y pensiones, se deben llevar a un fondo de reserva.
De otra parte, el artículo 1º del Decreto Núm. 0386 de 1988, por el cual se reglamenta la Ley 57 de 1964, modificó la destinación que el Decreto 1566 de 1982, también reglamentario de esa ley, le había dado a los señalados dividendos, para disponer ahora que "se destinarán al pago de pensiones a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social ...".
La Sala observa que los aludidos dividendos han sido pagados con acciones en La Previsora S.A., o lo que es igual, capitalizados en esta empresa, según lo afirma la demandada y consta en la certificación suscrita por la Secretaria General y el Revisor Fiscal de la Previsora S.A., visible a folio 361 del expediente, de donde se entiende, y todo lo indica así, que esas acciones han tenido origen en tales dividendos, que como se dijo, fueron cedidos a CAJANAL mediante el artículo 2º de la Ley 57 de 1964, y como ellos están destinados al pago de pensiones, al no haber sido gastados en ese concepto, que es su destinación específica, constituyen parte del remanente de los ingresos de CAJANAL previstos para dicho pago, y por estar representados en esas acciones, éstas son parte de ese remanente que la mencionada entidad ha venido acumulando, luego debían llevarse al fondo de reservas que debía reglamentar el Gobierno, tratándolas al efecto como reservas para pensiones, dada la anotada destinación de los recursos que ellas representan.
Se advierte que en los antecedentes del asunto no hay información o dato alguno que indique un origen distinto de las referidas acciones, como sería el caso de que hubiesen sido adquiridas con ingresos no destinados a pensiones.
V. 3. 2. 2. Carácter y funciones pertinentes de CAJANAL
La Caja Nacional de Previsión Social fue creada como establecimiento público del orden nacional, de conformidad con la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 1600 de 1945, modificado, entre otros, por los decretos 3391 de 1982, 3128 de 1983, 614 de 1984 y 2147 de 1992, con el objeto de pagar y atender las prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales, tales como el pago de pensiones de jubilación y la prestación de los servicios integrales de salud.
En cumplimiento del artículo 236 de la Ley 100 de 1993 se modificaron sus estatutos a fin de que siguiera prestando los servicios de salud y atender las funciones de una Entidad Promotora de Salud, modificación que fue aprobada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1736 de 1995, para lo cual fue autorizada por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución Núm. 0959 de 22 de diciembre de 1995.
La Ley 490 de 30 de diciembre de 1998 transformó dicha entidad en "Empresa Industrial y Comercial del Estado" (art. 1º) y le asignó como objeto el de operar en el campo de la salud como Entidad Promotora de Salud (E.P.S.), autorizándola para desarrollar y administrar otras prestaciones económicas y de salud, así como servicios complementarios en los términos de la Ley 100 de 1993 ( art. 2º ), al tiempo que en lo concerniente a pensiones sólo le dejó las funciones de tramitarlas y reconocerlas, así como recaudar las cotizaciones en los términos establecidos por la ley y girarlas mensualmente al FOPEP.
De esta forma, CAJANAL tiene actualmente el carácter de Entidad Promotora de Salud y de manera complementaria cumple las funciones de reconocer y liquidar las pensiones que sean de su cargo, recaudar las cotizaciones para pensión y girarlas al FOPEP mensualmente.
V. 3. 2. 3. Carácter y función del FOPEP
A su turno, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional fue creado por el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, "como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario". El inciso segundo de dicho artículo dispone que ese fondo "sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional,...", y en el inciso tercero reitera que a partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de esas pensiones reconocidas por CAJANAL serán pagadas por el FOPEP.
V. 3. 2. 4. Relaciones entre CAJANAL y el FOPEP
Así las cosas, la relación que se da entre las dos entidades en materia pensional consiste en que la primera determina el monto de las pensiones a su cargo, recauda las cotizaciones para las mismas y las gira a la segunda mensualmente, en tanto que ésta administra los recursos provenientes de esas cotizaciones y paga las mesadas que se causen de las pensiones de CAJANAL que se causen, de modo que en la práctica el FOPEP es una cuenta nacional a efectos de administrar las cotizaciones destinadas al pago de pensiones de CAJANAL y a cuyo cargo se pagan dichas pensiones.
Si esa es la finalidad y función del FOPEP, de suyo cabe entender que todo recurso de CAJANAL destinado al pago de pensiones también debe ser girado o transferido por ésta al primero, de allí que el artículo 4º, inciso segundo, de la Ley 490 de 1998 hubiese dispuesto que las reservas que la misma hubiere acumulado por concepto de pensiones hasta la vigencia de esa ley, serán entregadas a aquél.
Significa lo anterior que el FOPEP es una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo con la exclusiva función de administrar, mediante encargo fiduciario, los recursos destinados al pago de las pensiones anotadas y efectuar el pago de las mismas, en todo lo cual hace las veces de CAJANAL, en cuanto la sustituye para esos efectos.
V. 3. 2. 5. Conclusión
Síguese de las anteriores consideraciones que dada su condición de ser parte del remanente acumulado de los ingresos generados por los dividendos cedidos a CAJANAL mediante la Ley 57 de 1964, y la destinación específica de esos ingresos al pago de pensiones, las acciones que posee esa entidad en la PREVISORA S.A. constituyen reserva pensional, luego deben ser trasladadas al FOPEP, para los fines de las funciones de éste en cuanto a la administración de ellas y los ingresos que las mismas generen y su eventual aplicación al pago de las pensiones de CAJANAL.
A esta conclusión, justamente, arribó la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto citado por la parte demandada y el Ministerio Público, radicado con el Núm. 1374, de 4 de octubre de 2001, consejero ponente doctor Flavio Augusto Rodríguez Rodríguez Arce, al señalar en la respuesta dada al consultante que "conforme a lo dispuesto en el artículo 4º de la ley 490 de 1998, la Caja Nacional de Previsión - empresa industrial y comercial del Estado-, conforme al decreto 386 de 1988 debió invertir en el pago de pensiones - por estar afectados al pago de éstas - todos los dividendos originados en las acciones de su propiedad en la Previsora S.A., así como los cedidos en virtud de la Ley 57 de 1964, sin perjuicio que la titularidad de las acciones a que ésta se refiere la conserve la Nación - Ministerio de Salud. Ahora bien, el monto de las acciones adquiridas mediante distribución de dividendos debe ser entregado, para cumplir la misma finalidad, al FOPEP o, si así se acuerda con la Nación - Ministerio de Hacienda, efectuar el endoso de las que corresponda por el mismo concepto."
En consecuencia, las disposiciones acusadas en el sub lite, en cuanto reglamentan dicho traslado, no exceden la norma reglamentada mediante las mismas, esto es, el artículo 4º, inciso segundo, de la Ley 490 de 1998, luego no se configura la violación de las disposiciones superiores invocadas, toda vez que carece de asidero el argumento central del concepto de la violación de ellas, esto es, que las referidas acciones no forman parte de las reservas pensionales acumuladas de CAJANAL, puesto que está demostrado que sí lo son.
Es así como el artículo 1º del Decreto 1404 de 1999 al establecer que, para efectos del inciso segundo del precitado artículo 4º, constituyen reservas para pensiones de la Caja Nacional de Previsión Social las acciones de esa entidad en La Previsora S.A., Compañía de Seguros, está expresando o interpretando de manera adecuada la situación jurídica de tales acciones y que la Sala ha puesto de presente en estas consideraciones, en cuanto realmente estaban destinadas al pago de pensiones con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. Igual vale decir del aparte enjuiciado del artículo 2 del aludido decreto, en tanto se refiere también a dichas acciones con ese carácter.
En lo atinente al aparte del mismo artículo 2, a cuyo tenor "La transferencia de las acciones no alterará la vinculación de la Previsora S.A. Compañía de Seguros. En caso de venta, el producto se transferirá al FOPEP", se observa que guarda concordancia con todo lo dicho, toda vez que la anotada transferencia no muda la naturaleza jurídica de la Previsora S.A., Compañía de Seguros, luego no tiene porqué afectarse su vinculación para efectos de su control de tutela. Asimismo, si están destinadas al pago de pensiones, de suyo el producto de su venta conserva la misma aplicación.
Ahora bien, si la comentada asignación de los dividendos cedidos en la forma ya dicha y de las acciones originadas en ellos ha sido por disposición del legislador, no es posible que se viole el principio de la descentralización ni los derechos patrimoniales de CAJANAL, puesto que a quien corresponde determinar o disponer sobre las entidades descentralizadas del orden nacional y la conformación del patrimonio de cada una de ellas en particular, es al legislador, amén de que en este caso el FOPEP sólo sustituye a CAJANAL en la administración y aplicación de los ingresos destinados al pago de las pensiones de ésta, y que lo dispuesto se dirige a garantizar el efectivo uso para ese fin de los recursos económicos respectivos y, por contera, el cumplimiento de obligaciones prestacionales a cargo de esa entidad descentralizada, atendiendo el expreso mandato del artículo 48, penúltimo inciso, de la Constitución Política, en el sentido de que los recursos de las entidades de seguridad social no se pueden destinar ni utilizar para fines diferentes a ella.
En consecuencia, los cargos no tienen vocación de prosperar, por lo cual se han de negar las pretensiones de la demanda.
FALLA
Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo.- Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso.
Tercero.- En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 22 de noviembre del 2002.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA