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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000491SENTENCIAPRIMERA1100103240002001034701(7542)200403/09/2004SENTENCIA__PRIMERA__1100103240002001034701(7542)__2004_03/09/2004100004912004REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD - Cajas de Compensación: requisitos para administrar directa o indirectamente los recursos / ADMINISTRADORAS DEL REGIMEN SUBSIDIADO ARS - Cajas de Compensación: requisitos para administrar directa o indirectamente los recursos El artículo 3º del Decreto 1804 de 1999, acusado, en lo pertinente, señaló las reglas para la administración del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, dentro de las cuales previó que las Administradoras de dicho Régimen deben cumplir con los mismos requisitos de constitución que se aplican a las entidades promotoras de salud para el ramo del régimen contributivo, exigencia de la cual se excluye a las Cajas de Compensación que afilien un mínimo de 50.000 usuarios; igualmente prevé que las entidades existentes tienen un plazo máximo de dos años para ajustarse a esa disposición. El artículo 9º acusado dispuso que cuando una Caja de Compensación no obtenga autorización para administrar subsidios, la pierda o no reúna el número de afiliados, podrá celebrar convenios con otras Cajas de Compensación autorizadas. Conforme lo observó la Sala al resolver la solicitud de suspensión provisional de las normas acusadas, no se advierte la violación del texto legal transcrito (art. 217 de la ley 100/93), ya que del mismo no se colige que las Cajas de Compensación Familiar únicamente pueden administrar los recursos del régimen subsidiado en forma directa. Su contenido claramente admite la interpretación de que es potestativo de las Cajas hacerlo en esa forma, pero supeditadas a "la reglamentación que se expida para el efecto". Es decir, que si dicha reglamentación establece unos requisitos frente a los cuales una determinada Caja no se adecua, deberá administrar los recursos del régimen subsidiado en forma indirecta. REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD - Requisitos de las A.R.S. sobre patrimonio y número de afiliados: finalidad / ADMINISTRADORAS DEL REGIMEN SUBSIADO - Requisitos de las A.R.S. sobre patrimonio y número de afiliados: finalidad Es oportuno traer a colación apartes la sentencia de esta Sección de 7 de junio de 2001, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, a la que hizo mención el tercero impugnante y que la Sala prohija en esta oportunidad, dada su estrecha relación con los cargos aquí formulados frente al mismo Decreto que en esta ocasión se controvierte. Al efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia: "...De conformidad con las normas constitucionales y legales aplicables al caso en estudio, se hace evidente no sólo la facultad sino la obligación del Gobierno Nacional para expedir las normas acusadas, pues mediante las mismas establece los requisitos que deben cumplir las entidades autorizadas o las que pretendan administrar el régimen subsidiado, como lo ordena el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, los cuales buscan, además, garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en salud a los afiliados a dicho régimen. En efecto, al señalar los mencionados requisitos, disponiendo un patrimonio mínimo y un número mínimo de afiliados, se pretende que las entidades encargadas de administrar los recursos del régimen subsidiado sean financieramente sólidas, de tal forma que puedan garantizar la prestación eficiente y adecuada del servicio público de seguridad social a las personas más pobres y vulnerables de la sociedad y que, por lo mismo, se encuentran afiliadas al régimen". CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil cuatro (2004)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadGABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOHERNAN AUGUSTO ZAPATA HENAODeclaratoria de nulidad, parcial, de los artículos 3º y 9o del Decreto 1804 del 14 de septiembre de 1999, "por el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones".Identificadores10010000492true597Versión original10000492Identificadores

Fecha Providencia

03/09/2004

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Norma demandada:  Declaratoria de nulidad, parcial, de los artículos 3º y 9o del Decreto 1804 del 14 de septiembre de 1999, "por el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones".

Demandante:  HERNAN AUGUSTO ZAPATA HENAO


REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD - Cajas de Compensación: requisitos para administrar directa o indirectamente los recursos / ADMINISTRADORAS DEL REGIMEN SUBSIDIADO ARS - Cajas de Compensación: requisitos para administrar directa o indirectamente los recursos

El artículo 3º del Decreto 1804 de 1999, acusado, en lo pertinente, señaló las reglas para la administración del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, dentro de las cuales previó que las Administradoras de dicho Régimen deben cumplir con los mismos requisitos de constitución que se aplican a las entidades promotoras de salud para el ramo del régimen contributivo, exigencia de la cual se excluye a las Cajas de Compensación que afilien un mínimo de 50.000 usuarios; igualmente prevé que las entidades existentes tienen un plazo máximo de dos años para ajustarse a esa disposición. El artículo 9º acusado dispuso que cuando una Caja de Compensación no obtenga autorización para administrar subsidios, la pierda o no reúna el número de afiliados, podrá celebrar convenios con otras Cajas de Compensación autorizadas. Conforme lo observó la Sala al resolver la solicitud de suspensión provisional de las normas acusadas, no se advierte la violación del texto legal transcrito (art. 217 de la ley 100/93), ya que del mismo no se colige que las Cajas de Compensación Familiar únicamente pueden administrar los recursos del régimen subsidiado en forma directa. Su contenido claramente admite la interpretación de que es potestativo de las Cajas hacerlo en esa forma, pero supeditadas a "la reglamentación que se expida para el efecto". Es decir, que si dicha reglamentación establece unos requisitos frente a los cuales una determinada Caja no se adecua, deberá administrar los recursos del régimen subsidiado en forma indirecta.

REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD - Requisitos de las A.R.S. sobre patrimonio y número de afiliados: finalidad / ADMINISTRADORAS DEL REGIMEN SUBSIADO - Requisitos de las A.R.S. sobre patrimonio y número de afiliados: finalidad

Es oportuno traer a colación apartes la sentencia de esta Sección de 7 de junio de 2001, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, a la que hizo mención el tercero impugnante y que la Sala prohija en esta oportunidad, dada su estrecha relación con los cargos aquí formulados frente al mismo Decreto que en esta ocasión se controvierte. Al efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia: "...De conformidad con las normas constitucionales y legales aplicables al caso en estudio, se hace evidente no sólo la facultad sino la obligación del Gobierno Nacional para expedir las normas acusadas, pues mediante las mismas establece los requisitos que deben cumplir las entidades autorizadas o las que pretendan administrar el régimen subsidiado, como lo ordena el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, los cuales buscan, además, garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en salud a los afiliados a dicho régimen. En efecto, al señalar los mencionados requisitos, disponiendo un patrimonio mínimo y un número mínimo de afiliados, se pretende que las entidades encargadas de administrar los recursos del régimen subsidiado sean financieramente sólidas, de tal forma que puedan garantizar la prestación eficiente y adecuada del servicio público de seguridad social a las personas más pobres y vulnerables de la sociedad y que, por lo mismo, se encuentran afiliadas al régimen".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0347-01(7542)

Actor: HERNAN AUGUSTO ZAPATA HENAO

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD

Referencia: Acción de nulidad contra artículos 3º y 9o del Decreto 1804 del 14 de septiembre de 1999

El ciudadano y abogado HERNAN AUGUSTO ZAPATA HENAO, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, parcial, de los artículos 3º y 9o del Decreto 1804 del 14 de septiembre de 1999, "por el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, que las disposiciones acusadas contravienen los artículos 13, 38 y 39 de la Constitución Política y 217 de la Ley 100 de 1993, en esencia, por lo siguiente:

1.- Manifiesta que el Ejecutivo se extralimitó en su potestad reglamentaria al expedir las disposiciones acusadas, por cuanto la facultad a él otorgada por el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, no le permitía prohibir que las Cajas de Compensación Familiar existentes en el país ejercieran la administración directa de sus recursos, que es lo que en la práctica ocurre mediante la exigencia de requisitos de imposible cumplimiento como es el número mínimo de 55 mil afiliados.

2.- Señala que el inciso primero del artículo 9° coarta la libertad de asociación de las Cajas de Compensación Familiar, al no permitir su asociación con otras entidades de diversa naturaleza o de la misma naturaleza que tampoco reúnan los requisitos, para completar el número de afiliados exigidos por la norma para poder ejercer la administración directa de sus recursos, con lo que se favorece a 4 o 5 Cajas de Compensación en detrimento de la gran mayoría.

Agrega que esta disposición obliga a las Cajas de Compensación a administrar sus recursos de forma indirecta, puesto que conforme a la misma, las Cajas que no reúnan el requisito mencionado deben girar el 100% de sus recursos a la Caja con la que suscriban el convenio de administración, para que ésta los administre, lo que genera la pérdida de control de sus recursos en detrimento de los afiliados, y en contradicción al principio de la igualdad y al artículo 217 de 1993, que otorga facultad al Gobierno Nacional para la implementación de mecanismos que garanticen la administración directa de los recursos a todas las Cajas de Compensación Familiar del país, sin distinción alguna por razón de su tamaño o número de afiliados, tal y como lo hacían los artículos 5o a 12 del Decreto 2357 de 1995.

Aduce que teniendo en cuenta que independientemente del número de afiliados con los que cuenten, las Cajas de Compensación Familiar tienen la infraestructura necesaria para adelantar una gestión económica efectiva y eficiente, y que las enfermedades de alto costo que se presentan son cubiertas sin ningún problema por las pólizas de seguros y reaseguros contratadas para el efecto, resulta contradictorio que un decreto reglamentario, de inferior jerarquía, decida de un plumazo limitar el campo de acción de estas entidades determinando que las mismas deben reunir un número mínimo de 50.000 afiliados.

Manifiesta que las disposiciones acusadas generan graves consecuencias para el sistema de seguridad social, así como incertidumbre, caos y zozobra en las Cajas de Compensación Familiar.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1. -LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Que las normas acusadas no son violatorias de la Constitución ni de la ley, puesto que el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 1804 de 1999 lo único que hizo fue regular, en ejercicio de la potestad reglamentaria contemplada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, algunos aspectos relacionados con el Régimen Subsidiado de Salud, con el objeto de evitar que existan en el mercado Administradoras del Régimen Subsidiado que no presenten ninguna viabilidad para el Sistema, para lograr con ello, una buena prestación de los servicios de salud.

Agrega que lo anterior se reafirma con el hecho de que de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, es al Gobierno Nacional a quien corresponde establecer los requisitos para las entidades encargadas de administrar los subsidios para el sector salud.

Sostiene que lo que se busca con el inciso primero del artículo 9°, es que las Cajas de Compensación que asumen la administración del Régimen Subsidiado de Salud puedan de alguna forma obtener los recursos suficientes para cumplir con la prestación del servicio que asumen.

II.2.- El ciudadano DIEGO B. GALINDO, actuando como tercero impugnante de la demanda, solicitó que se nieguen las pretensiones, en esencia, por lo siguiente:

Afirma que aunque el actor señala como vulnerado el artículo 13 de la Constitución Política, no fundamenta el cargo de violación, por lo que no puede prosperar.

Indica que ya la sentencia de 7 de junio de 2001, de la Sección Primera del Consejo de Estado, Consejero Ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, Expediente 5951, declaró la legalidad del artículo 3º acusado.

Sostiene que el Gobierno Nacional estaba facultado para hacer la reglamentación en virtud del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, que en forma expresa lo autoriza para establecer los requisitos que deben cumplir las Entidades Promotoras de Salud para administrar los subsidios, de donde resulta obligatorio para las Cajas de Compensación Familiar, como Entidades Promotoras de Salud que son, de conformidad con los artículos 215 y 216 de la Ley 100 de 1993, cumplir con los requisitos señalados por el Gobierno Nacional para la administración del Régimen Subsidiado, si quieren acceder a la administración de estos recursos.

Resalta que las entidades que administren tanto el régimen contributivo como el subsidiado deben contar con recursos financieros e infraestructura adecuada para la administración y prestación del servicio de salud; que en razón a la entidad del mismo, el Gobierno Nacional debe asegurar que estas entidades cuenten con el respaldo requerido para garantizar la correcta prestación de este servicio.

Plantea que del texto del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 se concluye, por una parte, que el Gobierno Nacional está facultado para establecer los requisitos que considere indispensables para la administración del Régimen Subsidiado en aras de garantizar la prestación del servicio de salud a la población más pobre y vulnerable del país, y por la otra, que a las Cajas de Compensación Familiar no se les prohíbe participar en la administración del Régimen Subsidiado sino que simplemente se les exige el cumplimiento de los mismos requisitos que se reclaman frente a todas las demás Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado para la administración de los recursos, lo que resulta más que justo, en un sistema donde predomina la libre competencia.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se declaren infundadas las pretensiones del demandante, principalmente, por lo siguiente:

Con respecto a la supuesta violación del artículo 13 de la Constitución Política, manifiesta que el actor no desarrolla el concepto de violación.

Sostiene que la afirmación de que el Gobierno Nacional se extralimitó al exigir requisitos de imposible cumplimiento para que las Cajas de Compensación Familiar pudieran administrar directamente los recursos del régimen subsidiado, es una simple apreciación subjetiva, lo que se evidencia en que en ningún momento se allegó al proceso prueba alguna que acredite que las Cajas de Compensación Familiar no pueden contar con ese número mínimo de afiliados.

Señala que tampoco se coarta la libertad de asociación a dichas entidades al no permitírseles asociarse con entidades de distinta naturaleza para completar los requisitos exigidos, puesto que sería absurdo permitir la asociación de las Cajas de Compensación con entidades que tengan finalidades y objeto social distinto a aquellas autorizadas por la ley para administrar los recursos del régimen subsidiado, que dada la naturaleza de los mismos requieren de un control especial para garantizar el servicio público de seguridad social en salud.

Destaca que es la propia ley la que autoriza a determinadas entidades a administrar los recursos del régimen subsidiado, pero sujetando dicha autorización a la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional, no arbitrariamente, sino acorde con la naturaleza de los recursos que administra y del servicio público que presta.

Agrega que la reglamentación que hizo el Ejecutivo tiende a que el Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud sea viable, a que tenga suficiente respaldo y a que su cobertura se ajuste a las exigencias del Sistema de Seguridad Social en Salud, por lo que no puede permitirse que cualquier persona jurídica, que no demuestre solidez económica y capacidad de servicio, pueda administrar directamente los recursos del régimen subsidiado.

Estima que resulta indiscutible que el Gobierno Nacional ampare los recursos destinados al régimen subsidiado de salud, permitiendo su administración directa tan solo a aquellas Cajas de Compensación que reúnan los requisitos mínimos que el reglamento establezca, que para el caso en estudio, se refiere a un número mínimo de afiliados, que son los que van a dar la solidez de recaudo que garantice una efectiva prestación del servicio.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El artículo 3º del Decreto 1804 de 1999, acusado, en lo pertinente, señaló las reglas para la administración del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, dentro de las cuales previó que las Administradoras de dicho Régimen deben cumplir con los mismos requisitos de constitución que se aplican a las entidades promotoras de salud para el ramo del régimen contributivo, exigencia de la cual se excluye a las Cajas de Compensación que afilien un mínimo de 50.000 usuarios; igualmente prevé que las entidades existentes tienen un plazo máximo de dos años para ajustarse a esa disposición.

El artículo 9º acusado dispuso que cuando una Caja de Compensación no obtenga autorización para administrar subsidios, la pierda o no reúna el número de afiliados, podrá celebrar convenios con otras Cajas de Compensación autorizadas.

El artículo 217 de la Ley 100 de 1993, que se invoca como quebrantado, en lo pertinente, establece:

"De la participación de las Cajas de Compensación Familiar....

Las Cajas de Compensación Familiar podrán administrar directamente, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto, los recursos del régimen subsidiado de que trata el presente artículo. La Caja que administre directamente estos recursos constituirá una cuenta independiente del resto de sus rentas y bienes. Las Cajas de Compensación Familiar que no cumplan los requisitos definidos en la reglamentación, deberán girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía".

Conforme lo observó la Sala al resolver la solicitud de suspensión provisional de las normas acusadas, no se advierte la violación del texto legal transcrito, ya que del mismo no se colige que las Cajas de Compensación Familiar únicamente pueden administrar los recursos del régimen subsidiado en forma directa.

Su contenido claramente admite la interpretación de que es potestativo de las Cajas hacerlo en esa forma, pero supeditadas a "la reglamentaciónque se expida para el efecto". Es decir, que si dicha reglamentación establece unos requisitos frente a los cuales una determinada Caja no se adecua, deberá administrar los recursos del régimen subsidiado en forma indirecta.

Cabe resaltar que el actor se limitó a endilgar la violación del artículo 13 de la Carta Política sin indicar de qué manera se vulneró el derecho a la igualdad, ni mucho menos allegó prueba que respalde su dicho.

Es oportuno traer a colación apartes la sentencia de esta Sección de 7 de junio de 2001, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, a la que hizo mención el tercero impugnante y que la Sala prohija en esta oportunidad, dada su estrecha relación con los cargos aquí formulados frente al mismo Decreto que en esta ocasión se controvierte.

Es de advertir que por tratarse de cargos distintos, no da cabida a la excepción de cosa juzgada, conforme al artículo 175 del C.C.A.

Al efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia:

"...De conformidad con las normas constitucionales y legales aplicables al caso en estudio, se hace evidente no sólo la facultad sino la obligación del Gobierno Nacional para expedir las normas acusadas, pues mediante las mismas establece los requisitos que deben cumplir las entidades autorizadas o las que pretendan administrar el régimen subsidiado, como lo ordena el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, los cuales buscan, además, garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en salud a los afiliados a dicho régimen.

En efecto, al señalar los mencionados requisitos, disponiendo un patrimonio mínimo y un número mínimo de afiliados, se pretende que las entidades encargadas de administrar los recursos del régimen subsidiado sean financieramente sólidas, de tal forma que puedan garantizar la prestación eficiente y adecuada del servicio público de seguridad social a las personas más pobres y vulnerables de la sociedad y que, por lo mismo, se encuentran afiliadas al régimen.

La no determinación de los mencionados requisitos, permitiendo que cualquier entidad pueda administrar los recursos del régimen subsidiado, sin tener en cuenta el número de afiliados y su solvencia económica, es decir, sin demostrar la capacidad necesaria para ello, sería poner en grave riesgo la prestación eficiente, integral y de calidad del servicio público de seguridad social en salud para los afiliados a tal régimen, desconociendo con ello los mandatos constitucionales y legales.

Con la expedición de las disposiciones acusadas no se está vulnerando la participación de la comunidad, ni desconociendo el derecho de asociación a través de la constitución de empresas solidarias de salud, como lo argumenta el demandante, ya que las normas que cita no prohíben el ejercicio de los mencionados derechos. Simplemente, exigen unos requisitos mínimos para que las administradoras del Régimen Subsidiado cuenten con una capacidad financiera suficiente y sólida que les permita ejercer adecuada y eficientemente la prestación del servicio público de seguridad social en salud a las personas afiliadas al régimen subsidiado.

De otra parte, señala el Agente Fiscal, que la intención del Gobierno Nacional respecto de las empresas solidarias de salud es fortalecerlas y contribuir a que sean financieramente capaces de asegurar la debida prestación de los servicios de salud a las personas más vulnerables de la sociedad. Ello se evidencia cuando el Decreto Núm. 1804 de 1999 prevé algunas alternativas para cuando esa clase de empresas no reúna los requisitos para adelantar la labor de aseguramiento en el régimen subsidiado....".

Los anteriores razonamientos conducen a la Sala a denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

F A L L A :

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de septiembre de 2004.

RAFAEL E.OSTAU DE LAFONT PIANETA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO