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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000483SENTENCIAPRIMERA11001032400020010029501(7433)200426/02/2004SENTENCIA__PRIMERA__11001032400020010029501(7433)__2004_26/02/2004100004832004SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Régimen subsidiado / REGIMEN SUBSIDIADO - Revocación o suspensión del certificado de autorización a E.P.S. / ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD - Revocación o suspensión del certificado de autorización / CERTIFICADO DE AUTORIZACION A E.P.S. - Revocación o suspensión A juicio del actor el acto acusado viola el artículo 230, numeral 2, ibídem, el cual prevé: "El certificado de autorización que se les otorgue a las Empresas Promotoras de Salud podrá ser revocado o suspendido por la Superintendencia mediante providencia debidamente motivada, en los siguientes casos: 2. Cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la autorización". Estima la Sala que no le asiste razón al actor cuando considera que el numeral 2 del artículo 230 de la Ley 100 de 1993 solo puede aplicarse en relación con los requisitos que se exigían para la época en que se otorgó el certificado de autorización. En efecto, el decreto contentivo de la norma acusada invoca como fundamento para su expedición el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, que a la letra dice: "Administración del Régimen Subsidiado. Parág: El Gobierno Nacional establecerá los requisitos que deberán cumplir las Entidades Promotoras de Salud para administrar los subsidios". Por su parte, dentro de los requisitos que el artículo 180, ibídem, señala que deben reunir las Entidades Promotoras de Salud, para efectos de que puedan ser autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentra "8. Los demás que establezca la ley o el reglamento..."; y el parágrafo de dicha norma señala que "El Gobierno Nacional expedirá las normas que se requieran para el fiel cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo". Armonizando esta disposición con la del numeral 2 del artículo 230 se llega a la conclusión de que se puede revocar o suspender el certificado de autorización a una empresa promotora de salud cuando deje de cumplir cualquiera de los requisitos exigidos en dicha ley o en reglamentos posteriores a la misma, que expide el Gobierno Nacional para asegurar una eficiente prestación del servicio de salud. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadGABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOELIECER ARROYO MENDOZADeclaratoria de nulidad del Decreto 1804 de 14 de septiembre de 1999, "Por el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones".Identificadores10010000484true589Versión original10000484Identificadores

Fecha Providencia

26/02/2004

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Norma demandada:  Declaratoria de nulidad del Decreto 1804 de 14 de septiembre de 1999, "Por el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones".

Demandante:  ELIECER ARROYO MENDOZA


SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Régimen subsidiado / REGIMEN SUBSIDIADO - Revocación o suspensión del certificado de autorización a E.P.S. / ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD - Revocación o suspensión del certificado de autorización / CERTIFICADO DE AUTORIZACION A E.P.S. - Revocación o suspensión

A juicio del actor el acto acusado viola el artículo 230, numeral 2, ibídem, el cual prevé: "El certificado de autorización que se les otorgue a las Empresas Promotoras de Salud podrá ser revocado o suspendido por la Superintendencia mediante providencia debidamente motivada, en los siguientes casos: 2. Cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la autorización". Estima la Sala que no le asiste razón al actor cuando considera que el numeral 2 del artículo 230 de la Ley 100 de 1993 solo puede aplicarse en relación con los requisitos que se exigían para la época en que se otorgó el certificado de autorización. En efecto, el decreto contentivo de la norma acusada invoca como fundamento para su expedición el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, que a la letra dice: "Administración del Régimen Subsidiado. Parág: El Gobierno Nacional establecerá los requisitos que deberán cumplir las Entidades Promotoras de Salud para administrar los subsidios". Por su parte, dentro de los requisitos que el artículo 180, ibídem, señala que deben reunir las Entidades Promotoras de Salud, para efectos de que puedan ser autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentra "8. Los demás que establezca la ley o el reglamento..."; y el parágrafo de dicha norma señala que "El Gobierno Nacional expedirá las normas que se requieran para el fiel cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo". Armonizando esta disposición con la del numeral 2 del artículo 230 se llega a la conclusión de que se puede revocar o suspender el certificado de autorización a una empresa promotora de salud cuando deje de cumplir cualquiera de los requisitos exigidos en dicha ley o en reglamentos posteriores a la misma, que expide el Gobierno Nacional para asegurar una eficiente prestación del servicio de salud.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00295-01(7433)

Actor: ELIECER ARROYO MENDOZA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano ELIÉCER ARROYO MENDOZA, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 1804 de 14 de septiembre de 1999, "Por el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos:

1º: Que el parágrafo 2o del artículo 5º del Decreto demandado viola el numeral 2 del artículo 230 de la Ley 100 de 1993, porque de la interpretación que por vía de doctrina se ha hecho de dicha norma se tiene que solo son aplicables las sanciones de las que habla este artículo a aquellas administradoras del régimen subsidiado, cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos que se exigían para la época en que se le otorgó el certificado de autorización.

Considera que cuando se promulgó el Decreto 1804 de 1999, a las entidades que en ese momento histórico administraban el régimen subsidiado y habían obtenido el certificado de autorización por haber llenado los requisitos que estableció el Decreto 2357 de 1995, no se les podía aplicar retroactivamente aquél Decreto

Estima que el parágrafo 2º del artículo 5o modifica los alcances del numeral 2 del artículo 230 de la Ley 100 de 1993, pretendiendo aplicar con retroactividad, la modificación de los requisitos necesarios, exigidos para el otorgamiento del certificado de autorización para la administración del régimen subsidiado, cuando la misma redacción del numeral 2 del artículo 230 en forma clara lo impide.

Señala que los alcances del artículo 230 de la Ley 100 no pueden apartarse de la hermenéutica jurídica, de las reglas de la interpretación de la ley contenidas en los artículos 26 y siguientes del Decreto 01 de 1984.

A su juicio, en el parágrafo 2 del artículo 5o el Ejecutivo desbordó las facultades reglamentarias que la Constitución y la Ley le otorgan.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, a través de apoderada contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Que no entiende como el Decreto acusado contraviene el artículo 230 de la Ley 100 de 1993, a partir de la interpretación particular que realiza el libelista respecto de esta última disposición, dado que aquél al regular el artículo 215 de la precitada Ley, tiene por objeto garantizar la existencia de condiciones técnicas y financieras que les permitan a las entidades que pretendan administrar los recursos del régimen subsidiado, responder en debida forma con sus obligaciones, en la prestación del servicio público de salud.

Sostiene que de acuerdo con el mandato constitucional regulador del Sistema General de Seguridad Social en Salud, debe darse sobre este último una clara intervención gubernamental de inspección, vigilancia y control, y una dirección general del Estado, en razón de los bienes constitucionales en juego, con el objeto de garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de salud y que las entidades responsables de su administración, cuenten con una adecuada organización y funcionamiento que les permita cumplir en forma cabal tales responsabilidades, cual es el propósito que se persigue con la expedición del Decreto 1804 de 1999.

Indica que el citado Decreto tiene como fin la protección del Sistema - Régimen Subsidiado - y de los usuarios que se identifican por ser personas de escasos recursos; que uno de los objetivos de la acción estatal es asegurar la prestación del servicio de manera eficiente, propósito que se busca al fijar los requisitos establecidos en el reglamento demandado.

Asegura que a través de los requisitos previstos en el Decreto acusado se busca una racionalización de la actividad y un acceso efectivo a los servicios, lo cual corresponde también a unas finalidades previstas por el artículo 334 Constitucional.

En su criterio, el Gobierno Nacional debe intervenir expidiendo normas que contengan los requisitos que deben cumplir las entidades que aspiren a administrar los recursos dispuestos para el régimen subsidiado en salud, como son los parámetros de solvencia, capacidad operativa, y competitividad, que les permita asegurar el cubrimiento de la totalidad de los riesgos.

Aduce que la exigencia de los requisitos de patrimonio y de número de afiliados se funda en la imperiosa necesidad de que las administradoras del régimen subsidiado, incluidas las empresas solidarias de salud, cuenten con una capacidad financiera sólida y suficiente que les permita ejercer adecuada y suficientemente la función de asegurar la prestación de los servicios de salud a la población pobre y vulnerable.

Señala que con el establecimiento de los requisitos consagrados en el artículo 5 del Decreto 1804 de 1999, se otorgó un plazo prudencial para las entidades administradoras del régimen subsidiado que ya se encontraban autorizadas, para que pudieran cumplir los mismos.

Considera que no podría argüirse que las entidades que venían operando como administradoras del régimen subsidiado no eran ser objeto de la medida revocatoria de la autorización, en los términos del artículo 230 de la Ley 100 de 1993, frente al incumplimiento de los nuevos requisitos, por cuanto, no sólo se les otorgó un término razonable sino que el establecimiento de los requisitos contenidos en el Decreto 1804 de 1999, tiene un carácter prudencial que guardaba relación con los criterios de apoyo a los diferentes sectores económicos y que se funda en las amplias facultades de intervención del Estado en la prestación del servicio público esencial de salud.

Insiste en que el objeto de la norma es proteger al usuario y al sistema, una vez se constate el cumplimiento de los requisitos para administrar los recursos de la población pobre y vulnerable del país.

II.2.- El Ministerio de Salud en su escrito de contestación, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y adujo al respecto, en esencia, lo siguiente:

Que el Estado al intervenir en la economía lo hace para corregir las fallas del mercado, teniendo en cuenta que, por lo general, se están creando distorsiones e imperfecciones que afectan la comunidad; que, igualmente, se pretende mediante este mecanismo la búsqueda de la distribución eficiente de los recursos y de las oportunidades y en especial de determinar normas de comportamiento para el manejo de ciertas actividades que directa o indirectamente se relacionan con el bienestar de la comunidad y no efectuar este tipo de intervención sería mantener al país en la anarquía.

Señala que por ser la prestación de los servicios públicos, una función social del Estado, es objeto de protección especial por parte del mismo.

Sostiene que los requisitos exigidos en el Decreto acusado permiten un mejor funcionamiento de las personas que manejan recursos y evitan que existan en el mercado Administradoras del Régimen Subsidiado que no presenten ninguna viabilidad para el Sistema, logrando con ello una buena prestación del servicio de salud, por lo que, en consecuencia, no puede violar la disposición acusada ni a la Constitución y ni a la Ley, ; además, que de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, es al Gobierno Nacional a quien le corresponde establecer los requisitos de las entidades encargadas de administrar los subsidios para el sector salud.

Considera que cuando el Gobierno Nacional establece un plazo para que las entidades administradoras del régimen subsidiado se ajusten a unas determinadas condiciones expresamente señaladas por el mismo Gobierno y señala el tipo de sanción que se debe imponer a las que no cumplan los requerimientos exigidos en la norma, lo que pretende es garantizar que dichas administradoras puedan cumplir con las funciones para las cuales fueron creadas, por consiguiente, allí no se observa ninguna violación.

Manifiesta que la disposición acusada no vulnera norma alguna, pues el Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, está autorizado para expedir en ejercicio de la potestad reglamentaria los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las Leyes.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda, principalmente, por lo siguiente:

Sostiene que el Decreto acusado fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 189 numeral 11 y el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993.

Aduce que el artículo 216 de la Ley 100 de 1993, faculta a la Dirección Seccional o Local de Salud a contratar preferentemente la administración de los recursos del subsidio con EPS de carácter comunitario dentro de las cuales se encuentran, entre otras, las empresas solidarias de salud.

Anota que al haber establecido en los artículos 215 y 216 de la Ley 100 de 1993, que las empresas solidarias de salud son empresas promotoras de salud de carácter comunitario, implica que toda empresa solidaria de salud debe constituirse como EPS y como tal sujetarse a los requisitos que el Presidente de la República le fije para su funcionamiento como Administradora del Régimen Subsidiado.

A su juicio, ello no significa que el Decreto parcialmente acusado pretenda aplicar en forma retroactiva la disposición acusada, desconociendo el artículo 230 de la Ley 100 de 1993, porque el numeral 2 de la citada disposición señala que el certificado de autorización que se otorgue a las Empresas Promotoras de Salud podrá ser revocado o suspendido por la Superintendencia cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos para el otorgamiento de la autorización.

Expone que el parágrafo 2 del artículo 5o acusado, si bien establece nuevos requisitos para las entidades ya autorizadas, estas deben sujetarse a los nuevos requisitos para lo cual se les otorgó además un plazo para el efecto.

Puntualiza que de acuerdo con el artículo 215 de la mencionada Ley 100 "el Gobierno Nacional establecerá los requisitos que deberán cumplir las entidades promotoras de salud para administrar los subsidios".

Aclara que no puede entenderse, como lo entiende el actor, que se esté aplicando en forma retroactiva la norma contenida en el artículo 230 de la Ley 100 de 1993, sino que si la Entidad Promotora de Salud no se ajusta a los nuevos requisitos establecidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades legales, su autorización de funcionamiento será revocada.

Sostiene que tales requisitos no son arbitrarios, sino que pretenden la solidez económica y financiera de las entidades prestadoras de los servicios de salud, así como la garantía en la eficacia de la prestación del servicio, más cuando se trata del sector de la población más vulnerable, como lo es el régimen subsidiado.

Manifiesta que el artículo 230 de la Ley 100 parte de la base de que es posible revocar la autorización de funcionamiento cuando se dejen de cumplir los requisitos establecidos para el otorgamiento de la autorización, lo que significa que en cualquier momento y de acuerdo con las necesidades del sistema, el Gobierno Nacional puede exigir requisitos adicionales que deban cumplir las Entidades Promotoras de Salud para administrar los subsidios.

Sostiene que el Gobierno Nacional debe proteger el Sistema denominado Régimen Subsidiado de cualquier riesgo de carácter financiero y añade que el artículo 6° de la Ley 454 de 1998, establece los requisitos para constituir una organización de economía solidaria, las cuales eventualmente podrían crearse como empresas solidarias de salud, lo que las obliga, en términos del parágrafo del artículo 215 y el artículo 216 de la Ley 100 de 1993, a sujetarse a los requisitos exigidos por el Gobierno Nacional para poder administrar los recursos del régimen subsidiado de salud.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El artículo 5º, parágrafo 2 del Decreto 1804 de 1.999, acusado, prevé:

"Las entidades actualmente autorizadas que no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, tendrán un plazo no superior a dieciocho (18) meses contados a partir de la vigencia del presente Decreto para ajustarse a lo aquí dispuesto. En todo caso, deberán remitir dentro de los dos (2) meses siguientes a la publicación del presente Decreto, un plan de ajuste a la Superintendencia Nacional de Salud, e informar de tal circunstancia a las entidades territoriales con las que tengan celebrados contratos en donde se evidencie la posibilidad de dar cumplimiento en los plazos señalados. De lo contrario, se revocará la autorización de funcionamiento, conforme lo dispone el artículo 230 de la ley 100 de 1993".

A juicio del actor el acto acusado viola el artículo 230, numeral 2, ibídem, el cual prevé:

"El certificado de autorización que se les otorgue a las Empresas Promotoras de Salud podrá ser revocado o suspendido por la Superintendencia mediante providencia debidamente motivada, en los siguientes casos:

2. Cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la autorización".

Estima la Sala que no le asiste razón al actor cuando considera que el numeral 2 del artículo 230 de la Ley 100 de 1993 solo puede aplicarse en relación con los requisitos que se exigían para la época en que se otorgó el certificado de autorización.

En efecto, el decreto contentivo de la norma acusada invoca como fundamento para su expedición el parágrafo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993, que a la letra dice:

"Administración del Régimen Subsidiado.

Parág: El Gobierno Nacional establecerá los requisitos que deberán cumplir las Entidades Promotoras de Salud para administrar los subsidios".

Por su parte, dentro de los requisitos que el artículo 180, ibídem, señala que deben reunir las Entidades Promotoras de Salud, para efectos de que puedan ser autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentra "8. Los demás que establezca la ley o el reglamento..."; y el parágrafo de dicha norma señala que "El Gobierno Nacional expedirá las normas que se requieran para el fiel cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo".

Armonizando esta disposición con la del numeral 2 del artículo 230 se llega a la conclusión de que se puede revocar o suspender el certificado de autorización a una empresa promotora de salud cuando deje de cumplir cualquiera de los requisitos exigidos en dicha ley o en reglamentos posteriores a la misma, que expide el Gobierno Nacional para asegurar una eficiente prestación del servicio de salud.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de febrero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO