Fecha Providencia | 24/04/2003 |
Sección: PLENA
Consejero ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola
Demandante: José Miguel Calderón López
FIRMA DE LOS MINISTROS - Atendiendo la materia reglamentaria no es necesaria la firma de todos para la validez del decreto / EXPEDICION IRREGULAR - No la constituye la firma de un ministro en virtud de la materia reglamentada
En relación con la firma del entonces Ministro del Trabajo y Seguridad Social, la Sala observa que atendiendo la materia reglamentada no es necesaria, puesto que si bien es cierto que guarda relación con el sector salud, asunto respecto del cual sería suficiente con la firma del Ministro de Salud, es claro que el objeto del decreto es reglamentar un aspecto contributivo, es decir, un asunto de carácter fiscal de orden nacional, como quiera que se trata de un rubro específico de una de las clases de ingresos del presupuesto nacional, como son las tasas, de allí que por la relación con el área de salud y de la hacienda pública, eran suficiente con que acompañaran al Presidente de la República en la firma del decreto los Ministros de Salud y de Hacienda y Crédito Público, de suerte que no era necesaria la firma del Ministro del Trabajo y Seguridad Social.
FALSA MOTIVACION EN ACTOS GENERALES - No se rige por el art. 35 del C.C.A., aplicable únicamente a actos particulares
Con respecto a la falta de motivación, cabe decir que si bien el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo prevé la necesidad de motivar siquiera sumariamente los actos administrativos, se ha de advertir que ello se refiere a los actos administrativos que ponen fin a una actuación administrativa de las que regula la primera parte de ese código, si afectan a particulares, mientras que el acto acusado es un acto administrativo de carácter general, expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria, por lo cual para su expedición no se rige por dicho articulado y, en todo caso, ese decreto tiene la motivación requerida como es la indicación de sus fundamentos de derecho, que es lo pertinente en los decretos reglamentarios.
ACTOS GENERALES REGLAMENTARIOS - No están sujetos al procedimiento administrativo / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - No se aplica a la facultad reglamentaria
Igual consideración cabe hacer en cuanto al cargo de violación del debido proceso, toda vez que el ejercicio de la facultad reglamentaria no constituye ni se sujeta a un procedimiento administrativo, y el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 nada dispone en ese sentido, sino que ella se ejerce de plano, sin perjuicio de estudios previos cuando la materia lo requiera. Las normas invocadas en el cargo no son aplicables a la expedición de los actos reglamentarios, puesto que las mismas corresponden a la regulación de actuaciones administrativas iniciadas de oficio en relación con hechos concretos y contra personas determinadas, como son las que implican el ejercicio de la facultad sancionatoria administrativa o las de policía administrativa.
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Tasa anual por inspección, vigilancia y control: sistema y método previsto en la Ley 488 de 1988 / SISTEMA Y METODO PARA TASAS POR SERVICIOS DE SUPERSALUD - Legalidad
En cuanto a la violación del artículo 338 de la Constitución Política, la sala no observa violación o desconocimiento del mismo por cuanto la tasa, así como el sistema y el método, que en él se prevén se establecieron mediante la Ley 488 de 1998, y respecto del cálculo de los costos objeto de la recuperación mediante dicha tasa aparece desarrollado en el mismo decreto acusado, en cumplimiento del artículo 98 de la precitada ley, en la medida en que su articulado contiene las bases y criterios para el efecto; la asignación de coeficiente de costo - beneficio a los factores señalados en el artículo anterior, discriminados por clase de entidades; el 4º determina los coeficientes de costo - beneficio; la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos; la fórmula para el cálculo y determinación de la tasa y las reglas para la liquidación y cobro de la misma, según la reseña que se hizo de su contenido. A ello cabe agregar que su elaboración se fundamentó en un estudio técnico que realizó un experto en la materia, titulado "Esquema básico de factores para la determinación de costos y asignación de la tasa creada por el artículo 98 de la ley 488 de 1998", cuyas conclusiones aparecen recogidas en ese decreto. En resumen, los cargos son infundados, de allí que no tienen vocación de prosperar y se deban negar las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D. C., veinticuatro ( 24 ) de abril del dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00026-01(6767)
Actor: JOSÉ MIGUEL CALDERÓN LÓPEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A. interpuso el ciudadanoJosé Miguel Calderón López, para que se declare la nulidad del Decreto Núm. 1405 de 28 de julio de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.
I. LA DEMANDA
I. 1.Las pretensiones
El demandante pide que se declare la nulidad del Decreto núm. 1405 de 28 de julio de 1999, "Por medio del cual se reglamentan el sistema y el método para la fijación de la tasa anual que cancelarán las entidades cuya inspección, vigilancia y control corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, y se dictan otras disposiciones", proferido por el Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud.
I. 2. Los hechos
El actor expone como hechos algunos antecedentes normativos del decreto acusado y varias afirmaciones sobre supuestos defectos del mismo acto.
I. 3.Las normas violadas y el concepto de la violación
Son las que invoca en los siguientes cargos:
I.3.1.- Expedición irregular del acto enjuiciado porque el Gobierno no estuvo integrado conforme el artículo 115 de la Constitución Política, toda vez que el Ministro del Trabajo y Seguridad Social no lo firmó, debiendo haberlo hecho como ministro para lo concerniente al sistema de seguridad social en lo social, ya que el ministerio a su cargo forma parte del Sistema General de Seguridad Social, según el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con los artículos 173, ibídem y 2 y 3 del Decreto 2113 de 1999. Sólo firmó el Ministro de Salud.
I.3.2.- Violación del artículo 35 del C. C. A. por falta de motivación, lo cual impide saber en que forma el decreto desarrolla los presupuestos previstos en la Ley 488 de 1998, especialmente en su artículo 98, asimismo, cómo se llegó a las fórmulas adoptadas en él, si se empleó alguno de los modelos teóricos para la valoración de bienes públicos que "han discernido la disciplina económica y las finanzas públicas, si se llegó al modelo empleado por ensayo y error, si se corrieron sensibilidades del modelo en distintos escenarios para valorar su ajuste a la realidad y con cuáles datos. No se sabe porqué en su artículo 2 se llega a definir que sea el Gobierno Nacional el que fije el costo del servicio prestado por la Superintendencia a sus vigiladas, ni porqué el valor del servicio prestado por la Superintendencia a cada entidad se estima en función del porcentaje que representen los activos de la misma entre las de su clase, y otros muchos aspectos o datos más que se señalan en varias preguntas que formula el actor.
I.3.3.- Violación del debido proceso, por haber sido expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, ya que pese a existir terceros determinados afectados por la decisión y conocidos de la Administración, ésta no los citó, ni les dio la oportunidad de allegar o pedir pruebas y emitir sus opiniones. Por ello hubo violación de los artículos 14, 28, 34 y 35 del C. C. A., 2 y 29 de la Constitución Política y se ignoró el cometido de los procedimientos administrativos y se desconoció la garantía del debido proceso.
I.3.4.- Violación del artículo 338 de la Constitución Política y 98 de la Ley 488 de 1998, por cuanto estando establecido por la jurisprudencia el carácter retributivo de la exacción de que trata la tasa, el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 exige que se calcule, en primer término, el costo requerido de las actividades de supervisión, y a partir de ahí se aplican el sistema y el método que conducen a su reparto entre las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud, costo que en el decreto impugnado se abstiene de calcular. Al respecto cita las sentencias de la Corte Constitucional C-144 de 1993 (sin más datos de referencia), C-577 de 1995, magistrado ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz y C-731 de 21 de junio de 2000, magistrado ponente doctor Antonio Barrera Carbonell.
II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La demanda fue contestada por los Ministerios de Salud y de Hacienda y Crédito Público, en representación de la Nación, quienes, en síntesis, se oponen a los cargos y al efecto argumentan que el acto fue expedido con fundamento en el artículo 98 de la Ley 488 de 1998, disposición estrictamente tributaria, y que fue firmado por el Ministro de Salud porque tiene a cargo la Dirección del Sistema de Salud desde 1990 y a ella está adscrita la Superintendencia de Salud, y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debido a que el decreto toca aspectos tributarios y presupuestales, materias que son de su resorte; que los artículos 35 y 36 no son aplicables a dicho decreto por cuanto éstos se refieren a las actuaciones administrativas originadas en el derecho de petición, mientras que en la expedición del decreto se ejerció la potestad reglamentaria dada al presidente de la república, de modo que no requiere motivación y la motivación está en el ley reglamentada; que no hubo violación del debido proceso ya que la citación a terceros que reclama el actor no es pertinente en este caso por no tratarse de un procedimiento administrativo.
Se agrega que los costos cuyo cálculo reclama el actor es materia delegada en el Gobierno, quien debe hacerlo anualmente y no se señala en el decreto atacado por cuanto la reglamentación del artículo 98 de la Ley 488 de 1998 es parcial, pero salvaguarda esa reglamentación en su artículo 2 al prever que el Gobierno Nacional establecerá anualmente los costos de supervisión y control para cada clase de entidades los cuales serán objeto de recuperación mediante tasa.
III. ALEGATOS DE CONCLUSION
III. 1. La parte actora sostiene que los hechos en que se fundan la demanda y específicamente los cargos se encuentran demostrados en el proceso, así como la nulidad del acto censurado, respecto de lo cual aclara que lo ilegal es que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no haya firmado el decreto, dada su pertenencia al Sistema General de Seguridad Social en Salud y, por tanto, también integraba el Gobierno Nacional; sostiene que la jurisprudencia es diáfana en cuanto a que los actos administrativos deben ser motivados cuando el discernimiento de los motivos de la Administración es indispensable para que el acto sea justiciable en protección del administrado, y ese es el caso del decreto en cuestión. Retoma las preguntas formuladas en la demanda y advierte que los aspectos comprendidos en ellas muestran la complejidad técnica del asunto y que esa complejidad hace ineludible la motivación, cuya falta deja en la oscuridad al administrado y a la justicia, e insiste en los cargos de violación del debido proceso y del artículo 338 de la Constitución Política.
III. 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicita que no se acceda a las súplicas de la misma.
IV. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO
La representante del Ministerio Público ante la Sala advierte que los cargos deben examinarse en el marco dado por los artículos 338 de la Constitución Política y 98 de la Ley 488 de 1998 y la jurisprudencia consignada en la sentencia C- 731 de 2000, magistrado ponente doctor Antonio Barrera Carbonel, en orden a lo cual considera que no se requería el concurso del Ministro del Trabajo y Seguridad Social por la materia del decreto, de allí que el cargo no tenga vocación de prosperar; que la falta de motivación no constituye causal de nulidad de dicho decreto porque se trata de un acto administrativo de carácter general, cuya motivación deviene de las normas objeto de reglamentación, es decir, de las normas que le sirven de fundamento, las atrás citadas, y que la fórmula para el cálculo del costo se sintetiza en el artículo 6º del decreto, luego tampoco adolece de falta de motivación, pues se sujeta al ordenamiento jurídico que le sirvió de fundamento, ni viola el debido proceso por ser acto administrativo general y obedecer al ejercicio de una facultad constitucional y legal prevista en los artículos 338 de la Constitución Política y 98 de la Ley 488 de 1998.
V. CONSIDERACIONES
V. 1ª. Mediante el acto demandado el Presidente de la República hace uso de las facultades que le confieren el artículo 338 de la Constitución Política y el artículo 98 de la Ley 488 de 1998. Sus disposiciones están dadas en 9 de sus 10 artículos, los cuales desarrollan los siguientes aspectos:
El artículo 1º señala las entidades que deben pagar la tasa anual a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de sus funciones respecto de tales entidades.
El artículo 2º define las bases y criterios para el cálculo de la tasa; el 3º establece la asignación de coeficiente de costo - beneficio a los factores señalados en el artículo anterior, discriminados por clase de entidades; el 4º determina los coeficientes de costo - beneficio; el 5º se refiere a la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos; el 6º establece la fórmula para el cálculo y determinación de la tasa; el 7º, las reglas para la liquidación y cobro de la tasa; el 8º consagra la facultad de ejercer la jurisdicción coactiva para su cobro por parte de la superintendencia Nacional de Salud, y el 9º faculta a esa entidad para reglamentar el cumplimiento de las facultades que le confieren los dos artículos anteriores.
V. 2ª.-Las acusaciones que se le hacen al decreto son, en resumen, que 1 ), fue expedido irregularmente porque el Ministro del Trabajo y Seguridad Social no lo firmó; 2 ), viola el artículo 35 del C. C. A. por falta de motivación; 3) viola el debido proceso por haber sido expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa de terceros determinados afectados por la decisión al no haber sido citados y no permitirles allegar o pedir pruebas y emitir sus opiniones, de allí que hubo violación de los artículos 14, 28, 34 y 35 del C. C. A., 2 y 29 de la Constitución Política, y 4), violación de los artículos 338 de la Constitución Política y 98 de la Ley 488 de 1998, por cuanto no se calculó el costo de las actividades de supervisión requerido por ese artículo, para que a partir de ahí se apliquen el sistema y el método que conducen a su reparto entre las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud.
V. 2.1. En relación con la firma del entonces Ministro del Trabajo y Seguridad Social, la Sala observa que atendiendo la materia reglamentada no es necesaria, puesto que si bien es cierto que guarda relación con el sector salud, asunto respecto del cual sería suficiente con la firma del Ministro de Salud, es claro que el objeto del decreto es reglamentar un aspecto contributivo, es decir, un asunto de carácter fiscal de orden nacional, como quiera que se trata de un rubro específico de una de las clases de ingresos del presupuesto nacional, como son las tasas, de allí que por la relación con el área de salud y de la hacienda pública, eran suficiente con que acompañaran al Presidente de la República en la firma del decreto los Ministros de Salud y de Hacienda y Crédito Público, de suerte que no era necesaria la firma del Ministro del Trabajo y Seguridad Social.
De otra parte, el artículo 1º del Decreto núm. 2164 de 30 de diciembre de 1992, mediante el cual se reestructura el Ministerio de Salud, establece que "Es organismo adscrito al Ministerio de Salud la Superintendencia Nacional de Salud", entidad destinataria de la tasa de que trata el Decreto núm. 1405 de 28 de julio de 1999, aquí demandado. Según esa adscripción, sería el Ministro de Salud a quien le competería, en conjunto con el Presidente de la República, constituir el Gobierno para efectos de reglamentar el sistema y el método para la fijación de la tasa en mención.
V. 2. 2. Con respecto a la falta de motivación, cabe decir que si bien el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo prevé la necesidad de motivar siquiera sumariamente los actos administrativos, se ha de advertir que ello se refiere a los actos administrativos que ponen fin a una actuación administrativa de las que regula la primera parte de ese código, si afectan a particulares, mientras que el acto acusado es un acto administrativo de carácter general, expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria, por lo cual para su expedición no se rige por dicho articulado y, en todo caso, ese decreto tiene la motivación requerida como es la indicación de sus fundamentos de derecho, que es lo pertinente en los decretos reglamentarios.
V. 2. 3. Igual consideración cabe hacer en cuanto al cargo de violación del debido proceso, toda vez que el ejercicio de la facultad reglamentaria no constituye ni se sujeta a un procedimiento administrativo, y el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 nada dispone en ese sentido, sino que ella se ejerce de plano, sin perjuicio de estudios previos cuando la materia lo requiera. Las normas invocadas en el cargo no son aplicables a la expedición de los actos reglamentarios, puesto que las mismas corresponden a la regulación de actuaciones administrativas iniciadas de oficio en relación con hechos concretos y contra personas determinadas, como son las que implican el ejercicio de la facultad sancionatoria administrativa o las de policía administrativa.
V. 2. 4. En cuanto a la violación del artículo 338 de la Constitución Política, la sala no observa violación o desconocimiento del mismo por cuanto la tasa, así como el sistema y el método, que en él se prevén se establecieron mediante la Ley 488 de 1998, y respecto del cálculo de los costos objeto de la recuperación mediante dicha tasa aparece desarrollado en el mismo decreto acusado, en cumplimiento del artículo 98 de la precitada ley, en la medida en que su articulado contiene las bases y criterios para el efecto; la asignación de coeficiente de costo - beneficio a los factores señalados en el artículo anterior, discriminados por clase de entidades; el 4º determina los coeficientes de costo - beneficio; la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos; la fórmula para el cálculo y determinación de la tasa y las reglas para la liquidación y cobro de la misma, según la reseña que se hizo de su contenido.
A ello cabe agregar que su elaboración se fundamentó en un estudio técnico que realizó un experto en la materia, titulado "ESQUEMA BÁSICO DE FACTORES PARA LA DETERMINACIÓN DE COSTOS Y ASIGNACIÓN DE LA TASA CREADA POR EL ARTÍCULO 98 DE LA Ley 488 de 1998", cuyas conclusiones aparecen recogidas en ese decreto.
En resumen, los cargos son infundados, de allí que no tienen vocación de prosperar y se deban negar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo.- Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso.
Tercero.- En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 24 de abril del 2003.
MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO